（一社）建設コンサルタンツ協会近畿支部第48回（平成27年度）研究発表会論集一般発表論文 №116 都市計画マスタープランと市街化調整区域の地区計画の連動による市街地縁辺部の土地利用コントロールについて株式会社エイト日本技術開発橋本秀昭株式会社エイト日本技術開発中井二郎株式会社エイト日本技術開発戸田公一株式会社エイト日本技術開発 ○髙木悠里論文要旨本稿では、都市計画マスタープランと市街化調整区域の地区計画を連動させて市街地縁辺部の土地利用コントロールを図っている事例として、徳島県北島町での取組みを報告する。北島町は現在も人口が増加しており、無秩序な開発が進行する怖れがあった。都市計画マスタープランでは、市街化区域縁辺部の市街化調整区域を「緩やかに都市化を図るエリア」とし、「市街化保留地」に設定することで、それ以外の市街化調整区域の開発抑制を目指した。また「市街化保留地」の土地利用転換を図る具体的な手法として「市街化調整区域の地区計画」を提案した。これを根拠に市街化保留地の一部である「中村地区」に地区計画を検討、策定した。都市計画マスタ―プランの段階からまちの実態を的確に捉え、将来を見据えて検討を行っていたことで都市計画マスタープランと市街化調整区域の地区計画が連動し、具体的な土地利用コントロールに至ったものである。キーワード：都市計画マスタープラン、市街化調整区域の地区計画、土地利用コントロール１．概要１）北島町及び中村地区の概要まえがき 1992 年、都市計画法（以下、「都計法」）の改正により市街化調整区域（以下、「調整区域」）においても地区計画（市北島町は徳島県の北東部に位置し、町の南は徳島市に接街化調整区域の地区計画、以下、「調地区」）が可能となり、する、徳島県で最も面積が小さい自治体である（8.74km2 ）。地区整備計画に定められた内容に適合する建築物、開発行役場から徳島市（徳島県庁）まで約 8km、徳島駅前までバ為が認められるようになった。スで約 20 分と便利な位置にある。近年は徳島市のベッド地区計画を含む市町村の定める都市計画は、市町村の都タウンとして発展し、2010 年現在の人口は 21,658 人、2020 市計画に関する基本方針（都市計画マスタープラン、以下、年の将来推計人口は 22,181 人と、現在でも人口増加が続い「都市マス」）に即したものでなければならない（都計法ている 2)。町全域が線引き都市計画域である徳島東部都市第 18 条の 2 の第 4 項）。これについて、「都市計画運用指計画区域に含まれており、市街化区域が 432.3ha（49.3％）、針」（国土交通省）では、「都市マスにおいては、地区計画調整区域が 444.7ha（50.7％）となっている。中村地区は北島町の中心部、市街化区域に接する調整区の活用を念頭におきつつ、地域別のあるべき市街地像を具 1) 体的に示すことが望ましい」としている。徳島県板野郡北島町は、2014 年 3 月に「北島町都市計画マスタープラン」を策定し、都市マスにおける「土地利用域に位置する。主要地方道徳島・鳴門線と主要地方道松茂・吉野線が交差する位置にあり、交通利便性の高い地区である。従来は農地として土地利用されている。と市街地整備の方針」では「市街化区域縁辺部の調整区域には調地区を運用していく」ことを明示している。続く主)徳島・鳴門線 2015 年 3 月には、都市マスに基づき開発誘導型の調地区である「北島町中村地区地区計画」を策定し、都市マスと調地区を連動して市街地縁辺部の土地利用コントロールを北島町図っている。弊社は、北島町都市計画マスタープラン策定中村地区主)松茂・吉野線業務及び北島町中村地区地区計画策定業務をコンサルタントとして委託されたものである。図 1 北島町の位置－ 71 －図 2 中村地区の位置（一社）建設コンサルタンツ協会近畿支部第48回（平成27年度）研究発表会論集一般発表論文 №116 ２）都市マス・調地区の策定背景２）都市計画マスタープランの検討プロセス北島町は農地と住宅地が広がり、田園都市的な土地利用北島町都市計画マスタープランの検討プロセスを示す。が多く、土地利用現況は農地が約 30％、住宅地が約 25％町民意向を把握しながら検討作業を進めるとともに、そのを占めている（図 3）。しかし、北島町では現在でも人口結果は都市マス策定委員会に諮りながら検討を進めた。増加が続いており、優良な農地の宅地化がモザイク状に進検討作業行するなど、無秩序な市街地の拡大が進行しつつあった町民意向把握（図 4）。これを問題視した北島町は、2012 年より都市マ北島町の現況整理スの検討を開始し、将来の都市構造・土地利用の方針等を都市整備の方針の検討土地利用の方針に「市街化保留地」を提案農地, 32.2% 商業用地, 4.1% 住宅用地, 25.2% 水面, 7.0% 図 3 土地利用の構成比 2013.5 「まちづくりに関する要望書」地域別構想の検討地域別ﾜｰｸｼｮｯﾌﾟ実現化方策の検討図 4 住宅と農地が混在する様子調地区を提案 2013.12～パブリックコメント一方、2013 年頃より食品スーパーを主とした複合商業施 2014.3～都市マス策定設の出店意向が中村地区にあった。中村地区の住民・地権第2回 (2013.7) ・全体構想案について将来都市像と基本理念に「要望書」の内容を反映山林, 0.1% 第1回 (2013.2) ・都市マスの主旨、今後の方向性について将来都市像と基本理念の検討その他, 4.1% 工業用地, 8.0% 町民アンケート全体構想の検討明確にすることで対応を図ることとした。道路用地, 公益用地, 14.8% 4.5% 策定委員会 2012.7～：検討開始第3回 (2013.11) ・都市マス案について第4回 (2014.1) ・都市マス承認図 6 北島町都市計画マスタープランの検討プロセス者はこれを歓迎したと考え、町へ「まちづくりに関する要望書（以下、「要望書」）」を提出した。これを受け、検 (1)現況の整理討中の都市マスと要望書の目指す方向性が重なることを初めに北島町の現況整理を行い、北島町の課題と今後の確認の上、中村地区への調地区策定を想定し、都市マスに方向性を整理した。また町民アンケートを実施し、現況整調地区の活用を位置づけることとした。理及び以降の検討に反映した。 2014 年 3 月に都市マスを策定した後、調地区の検討を開 (2)全体構想の検討始し、2015 年 3 月に中村地区地区計画を策定した。次に全体構想の検討を行った。都市整備の方針における「土地利用と市街地整備の方針」では、今後も人口増加が２．北島町都市計画マスタープランの策定１）都市計画マスタープランの概要見込まれることを踏まえ、市街化区域縁辺部の調整区域に「市街化保留地」を示すことを提案した。北島町都市計画マスタープランは以下の構成からなる。 (3)中村地区への施設出店意向と要望書の提出一方、同時期に中村地区へ複合商業施設の出店意向があ序章都市計画マスタープランについて・策定の趣旨、計画の位置づけと役割、目標年次り、要望書が提出された。中村地区は「市街化保留地」の第1章北島町の現況範囲に含まれることから、都市マスで検討している内容と・北島町の現況、時代潮流、関連計画、町民意向合致するものであったため、これを都市マスに反映することとした。具体的には、将来都市像における「将来都市構全体構想造図」に中村地区周辺を「商業拠点」として明示するとと第2章将来都市像と理念・将来都市像・将来都市構造地域別構想第4章地域別構想第3章都市整備の方針・土地利用と市街地整備の方針・分野別整備方針（道路、上下水道、公園緑地等）・地域の区分 (北部・中部・南部) ・地域別の特性・地域別の将来像と整備方針もに、実現化方策に「調地区の活用」を記載した。 (4)地域別構想の検討北島町を北部地域・中部地域・南部地域の３地域に区分し、住民参加型ワークショップを行い、全体構想を踏まえて地域別構想を検討した。 (5)実現化方策の検討と都市マスの策定第５章最後に実現化方策をとりまとめ、都市マス案を作成した。実現化方策・都市計画の変更・見直し・町民を中心としたまちづくり体制図 5 北島町都市計画マスタープランの構成都市マス案のパブリックコメントを実施の上、北島町都市計画マスタープランが策定された。－ 72 －（一社）建設コンサルタンツ協会近畿支部第48回（平成27年度）研究発表会論集一般発表論文 №116 ３）北島町都市計画マスタープランの特徴中村地区の周辺を「商業拠点」として明示北島町都市計画マスタープランの特徴は、①土地利用の方針に「市街化保留地」を明示したこと、②将来都市像に中村地区を「商業拠点」として明示したこと、③上記２つを実現する土地利用コントロールの手法として、実現化方策に調地区の活用を明示したことである。この３点の検討について以下に記載する。 (1)土地利用の方針の検討北島町は人口増加が続いていることから、無秩序な市街化を抑制する方法として市街化区域の縁辺部にある調整区域の一部を「市街化保留地」として位置づけ、この区域で増加する人口を受け入れることとし、郊外部の調整区域では極力開発を抑制することを提案した。また市街化保留地は、将来的に市街化区域への編入も検討することとした。検討にあたっては用途地域の指定状況と法適用状況（農図 8 将来都市像振農用地の状況）を調査し、市街化保留地を定めた。 (3)実現化方策の検討実現化方策では、要望書等を踏まえ、中村地区への商業施設の立地が可能となる手法を検討し、「調地区の活用」を提案した。北島町は住宅地と農地が混在し、田園都市的な風景が残南北軸に対して市街化区域が小さく、健全な市街地の発展を阻害していた・用途地域の指定状況を調査農地地に指定されていない箇所（図中黄色が農用地）・法適用状況を調査る。これを保全するためには、調地区を定めた上で開発を行うことが必要であると考えた。調地区においては、地区整備計画で形態規制等を適切に行い、北島町の風土を守りながら、緩やかに土地利用転換を図っていく事を想定した。３．北島町中村地区地区計画の策定１）北島町中村地区地区計画の概要北島町中村地区地区計画の概要を以下に示す。中村地区は、商業施設の立地を想定する A 地区（近隣商業地域並み）と、住宅地としての活用を想定する B 地区（準住居地域並み）からなっている。表 1 中村地区地区計画の概要 (区域の整・開・保の方針及び地区施設) 「市街化保留地」を明示名称面積区域の整備・開発及び保全の方針・土地利用方針図へ反映図 7 土地利用の方針の検討 (2)将来都市像の検討将来都市像については、従来より土地利用の方針と合わ地区計画の目標土地利用の方針地区施設の整備の方針建築物等の整備の方針せて検討を行っており、「市街化保留地」についても図示に「商業拠点」を明示することとした。地区整備計画していた。これに要望書の内容等を踏まえ、中村地区周辺地区施設－ 73 －北島町中村地区地区計画約 4.5ha 地区の特性を活かし、適正かつ合理的な土地利用を図り都市マスに示された商業拠点の実現を目指す。日常利便性の向上に資する商業施設等の整備を図る。また一部に住宅・業務地の整備も図る。商業施設の利用者による渋滞が発生しないように、地区北側の町道 6 号線と 26 号線からの進入を想定し、町道に地区施設道路を配置する。この他適切に地区施設公園・地区施設緑地を配置する。周辺の良好な田園環境や良好な住環境を保全するため、用途・建蔽率・高さ等を制限する。また大規模な建築物（2,000 ㎡以上）の整備については、大規模災害時の一時的な避難が可能となるような施設（津波防災地域づくりに関する法律に基づく指定避難施設や基準水位以上に床面を設け屋外階段等により外部から直接移動ができる施設）の整備に努めること。道路地区施設道路 1 号、2 号公園地区施設公園１号緑地地区施設緑地１号、２号、３号、４号、５号（一社）建設コンサルタンツ協会近畿支部第48回（平成27年度）研究発表会論集一般発表論文 №116 ２）地区計画の検討プロセス表 2 中村地区地区計画の概要 (地区整備計画-建築物に関する事項) 名称 A 地区 B 地区面積約 3.5ha 約 0.5ha 中村地区地区計画の検討プロセスを以下に示す。初めに権利者意向の調査や開発業者との協議を行い、地区計画原次に掲げる建築物以外は建築してはならない用途店舗・飲食店、事務所、病院・学校等の公共施設案を作成した。これを徳島県とともに協議しながら検討を住宅・共同住宅、兼用住宅、事務所、工場・倉庫進めた。検討作業 60％以上建蔽率敷地面積壁面の位置 500 ㎡以上道路境界：県道及び地区施設道路から 3m 以上隣地境界：1m 以上 165 ㎡以上 2013.5 要望書 2014.6～：検討開始－中村地区の現況調査、地権者調査絶対高さ：12m 以上道路斜線制限：道路高さの限度は 1.25×Ｌ1（Ｌ1 は前面道路の反対側の境界線までの水平距離）高さ関連手続き地区計画原案の検討日影による建築物の高さの制限 B 地区に一定以上日影を落と B 地区に一定以上日影を落さないとさない工作物の設置壁面の位置の制限を受ける範囲内では、自家用工作物以外は設置してはならない－かき又はさくの構造垣・柵の高さは1.2m 以下とし、ブロック塀は禁止 B 地区との境界及び既存住宅との境界線には目隠し遮音フェンスを設置する－権利者の意向調査地区計画の区域及びゾーニング（地区整備計画の区域）の検討徳島県との下協議① 区域の整・開・保の方針の検討、地区施設の検討開発業者協議交通処理のため、町道を地区施設道路とし拡幅することを提案地区整備計画（建築物の事項）の検討徳島県との下協議② 住民説明会原案の縦覧地区計画案の検討徳島県事前協議：原案の調整・修正地区計画条例、施行規則、要綱の検討 2015.3～案の作成案の縦覧都計審徳島県同意北島町中村地区地区計画策定図 11 中村地区地区計画の策定プロセス現状は開発計画が具体化していない箇所３）中村地区地区計画の特徴中村地区地区計画の特徴は、①開発の意図はあるものの、現段階では具体化していない箇所も地区整備計画の区域に含めたこと、②周辺に渋滞を発生させないために町道を地区施設とし町道の拡幅を位置づけたこと、③「地区整備計画」に用途・建蔽率・高さ等、比較的厳しい建築形態規図 9 地区計画の区域及び地区整備計画の区域制を策定したこと、④「建築物等の整備の方針」に避難場所としての整備を明示したことが挙げられる。これについて、以下に記載する。 (1)地区整備計画の区域地区整備計画の区域のうち一部分については、開発の意図はあるものの、現段階では開発計画が具体化していない箇所であった（図 9）。一般に、調地区では開発の確実性を必要とするため、開発計画が確定した区域のみについて、地区計画の方針・地区整備計画・建築条例を定めることが多い 3)。これに対し、中村地区では、開発計画が具体化していない箇所についても地権者と開発業者との間で話し合いがなされており、地権者の意向から地区整備計画に含めることとした。これにより、将来的に、中村地区の区域全体で一体的に土地利用コントロールを図っていくことが可能となった。図 10 地区施設配置図（道路・公園・緑地）－ 74 －（一社）建設コンサルタンツ協会近畿支部第48回（平成27年度）研究発表会論集一般発表論文 №116 ４．まとめ (2)地区施設道路の指定と交通処理対策中村地区は主要地方道 2 路線と町道 6 号線・町道 26 号本稿では、都市マスと調地区を連動して土地利用コントロールを図っている北島町の事例を紹介した。線に囲まれ、交通至便な地区である。このため、商業施設が立地すると入場待ちの車両が発生するおそれがあり、こ都市マスでは、北島町の人口増を捉え、市街化区域縁辺れによる影響を主要地方道へ与えないような配慮が必要部の調整区域に「市街化保留地」を設定した。これに中村であった。そこで、入場待ちの車両は町道 6 号・26 号で処地区のまちづくり意向を反映し、中村地区を「商業拠点」理することとした。町道は現況幅員が 4m～6m であったたとして明示し、具体策として調地区の活用を都市マスに位め、これを拡幅することとし、地区施設道路として位置づ置づけた。都市マスの検討段階から北島町の実態を的確にけた（図 12）。捉え、将来を見据えていた成果である。地区計画では、都市マスの流れを受け、建築形態規制を検討することができた。この他、現状開発計画が具体化していない箇所も地区整備計画に含め、一体的な土地利用コントロールを図った。さらに町道を活かした交通処理や、立地する施設の一時避難場所としての活用等を検討した。一般に市街化調整区域は市街化を抑制すべき区域とされるが、計画的で良好な開発や、既存コミュニティの維持に必要な開発は許容される。そのため、北島町のように人口増が続く都市では、無計画な市街地拡散や、地域住民との合意形成が無いままでの店舗出店等のおそれがある。今回のケースでは、都市の将来を見据えながら、住民意向も反映し都市マスの検討を行っていた事で、都市マスと調地区がうまく連動し、北島町の風土を保全しながら開発図 12 交通処理対策の検討を進めるための調地区を策定することができたと考える。 (3)建築形態規制の検討あとがき中村地区の周辺の良好な田園景観や、良好な居住環境を都市マス等の策定においては、長期的な見通しを持って保全するため、地区整備計画にはできるだけ厳しい建築形都市の将来像を描き、将来像の具体的な実現策を位置づけ態規制を検討した。これは、田園都市的風景が残る北島町において、これをていく必要がある。しかし、これまでの都市マスは、将来保全するために緩やかな土地利用転換を図る手法としてを見通せないままに具体性を欠いたものも多かったと考都市マスに調地区を位置づけたためである。都市マスでのえる。北島町では、都市マスと調地区のタイミングが重な想定を中村地区で具体化したものといえる。ったという偶発的な面があるものの、都市マスでは将来を (4)避難場所としての整備の明示見据え、これと連動して調地区を策定することができた。都市を巡る情勢は複雑さを増す一方、立地適正化計画の北島町は吉野川に近く、紀伊水道にも近いものの、町内に山は無く、地震発生時には津波による被害が想定される。策定等、新しい取組みが必要とされている。このような中では、将来を見据えた都市計画がさらに重要となる。そこで、徳島県の要望により、Ａ地区に整備される商業最後に、本業務及び本論執筆に際して指導・協力頂いた施設の屋上を津波発災時の一時避難場所として、また近年北島町建設課の方々に感謝申し上げます。多発するゲリラ豪雨時の一時避難場所として活用できる旨を「建築物等の整備の方針」に位置づけることとした。参考文献等なお、当初は地区整備計画に「形態又は意匠の制限」を設け、大規模な建築物は屋上が一時的な避難場所として利 1) 国土交通省（2015）「都市計画運用指針第 8 版」用できるように通路を確保する等、形態の制限を設けるこ 2) 国立社会保障・人口問題研究所（2013）「日本の地域別将来推計人口」とを検討した。しかし、徳島県との協議の結果、運用の難しさから地区整備計画に位置づけることは困難とされた。このため、これについて建築物等の整備の方針に示すとともに、別途中村地区地区計画の運用に関する要綱を定め、これにより具体的な運用を図ることとした。 3) 元大阪府都市計画課長・総合計画課長へのヒアリングより 4) 小林・秋本・石飛（2009）「市街化調整区域の地区計画と都市計画マスタープランの整合性に関する研究」，日本都市計画学会，都市計画論文集，No44-2，pp32-40 － 75 －