Experimentwetgeving en horizonbepalingen: tijdelijke regels Mr. Dr. Sofia Ranchordas 16.10.2014 • “ It is a capital mistake to theorize before one has data. Insensibly one begins to twist facts to suit theories, instead of theories to suit facts’ • Sir Arthur Conan Doyle • “Elementary, my dear Watson”? Plan • 1. Inleiding: proefschrift en huidig onderzoek • 2. Horizonbepalingen en experimentwetgeving: definities en functies • 2.1. Terugblik op het verleden; • 2.2. Functies; • 2.3. Perspectieven voor de toekomst. 3. Terughoudendheid bij tijdelijke wetgeving: de juristen en “de anderen”: 3.1. Rechtsbeginselen; 3.2. ‘De anderen’ 4. Een juridisch kader voor experimentwetgeving. 1. Inleiding “Experimental legislation and sunset clauses: blessing or curse for innovation’ Proefschrift 1. Inleiding (II) • De bevordering van innovatie heeft tot nu toe een bescheiden rol gespeeld in de juridische literatuur; • -Toch kunnen belemmeren; verouderde en onnodige regels innovatie • Het innovatieproces is gekenmerkt door onzekerheid, gebrek aan informatie en snelle veranderingen. • Het innovatieproces is op zoek naar juridische flexibiliteit, biedt en verwacht een leerruimte, ruimte om uit te proberen wat werkt en wat niet. • Oplossing? 1. Horizonbepalingen; 2. Experimentwetgeving 2. Horizonbepalingen en experimentwetgeving: definities en functies • “Tijdelijke wetgeving” verwijst naar wetgeving die vervalt na afloop van een vooraf bepaalde periode, tenzij de wetgevers anders beslist. • Zo de tijden en de zeden veranderen, zo moeten ook de wetten veranderen… • Tijdelijke wetgeving: experimentwetgeving. horizonbepalingen, noodwetgeving, 2.1. Horizonbepalingen (“sunset clauses”) • Horizonwetgeving – 3 elementen: • A) Tijdelijk karakter; • B) Ex post evaluatie; • C) Omkering van bewijslast voor diegenen die voor de verlenging van de tijdelijke regeling pleiten. • Algemene invoering van horizonbepalingen? (“General sunset clauses”) 2.1. Experimenteerbepalingen • Experimenteerbepalingen/experimentwetgeving: tijdelijke wetgevingsinstrumenten die niet voor alle burgers in gelijke mate gelden. • Terwijl een deel van de bevolking zich aan het geldende rechtsstelsel moet houden, worden afwijkende experimenteerbepalingen die van dit rechtsstelsel afwijken op een andere groep toegepast. • Elementen: A) Tijdelijk karakter; • B) Afwijking van bestaande regels (bepaald gebied/groep personen) • C) Ex post evaluatie; Experimentwetgeving • “het proefondervindelijk vaststellen of een bepaald instrument een bijdrage kan leveren aan het oplossen van een maatschappelijk probleem” Raad van State 2.1. Experimenteerbepalingen De verschillende gradaties van experimenten met wetgeving: 1. Juridische experimenten; 2. Proeftuinen; 3. Pilootprojecten; 4. Experimentwetgeving Terugblik op het verleden… • Experimentwetgeving: al aanwezig sinds de 17e eeuw in de voormalige Britse koloniën (kader van pluralisme); • Ook in Frankrijk: met Lodewijk XVI werden er bevoegdheden toegekend aan de assemblées provinciales om te experimenteren met de beste middelen om de doelen van het centrale beleid te bereiken. Zodoende beoogde de Koning de doeltreffendheid van zijn centrale beleid te garanderen, ondanks de grote diversiteit van zijn koninkrijk. Nederland: recent verschijnsel – jaren 60/70 - onderwijs Functies van experimentwetgeving en horizonbepalingen • Multifunctionele instrumenten, verschillende functies zoals: • Informatie verzamelen over de onderliggende problemen die de wetgever moet oplossen door middel van wetgeving. • Consensus bereiken over controversiële wetsvoorstellen; • Regeldruk verminderen; • De kwaliteit van wetgeving verbeteren door het uitvoeren van ex post evaluaties en door te zorgen dat onnodige regels vervallen. • Deze wetgevingsinstrumenten kunnen tevens belangrijk zijn voor de regulering van innovatieve gebieden die gekenmerkt worden door snelle veranderingen en onzekerheid. De toekomst • Toename in uitvoering van experimenteerbepalingen, maar nog steeds nauwelijks gebruikt. • Grondslag van experimenteerbepalingen vaak vaag: concrete doelstellingen, artikelen, geldingsduur, criteria voor de evaluatie van experimentwetgeving? • Inzicht verkrijgen op experimentwetgeving? de kosten en effectiviteit van Wat gebeurt na het experiment? In hoeverre worden de resultaten serieus geëvalueerd? (voorbeeld – EU exp. BTW) 3. Terughoudendheid experimenteerbepalingen bij • “De Raad merkt op dat tot een experimentele regeling, mede gelet op de mogelijke strijdigheid met het gelijkheidsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel, niet te snel moet worden overgegaan. Vandaar dat in de Aanwijzingen voor de regelgeving (Ar) voorwaarden worden gesteld aan een dergelijke regeling.” Aanwijzing 10a • Aanwijzing 10a • (1) Indien het noodzakelijk is de mogelijkheid te bieden dat in een (2) lagere regeling bij wijze van experiment van een hogere wordt afgeweken, (3) wordt in de hogere regeling bepaald op welke onderdelen van de hogere regeling de mogelijkheid tot afwijking betrekking heeft. In de lagere regeling wordt vermeld van welke onderdelen van de hogere regeling wordt afgeweken. • Van een wet in formele zin wordt slechts afgeweken bij algemene maatregel van bestuur. Voor zover de experimenteerregeling nadere gedetailleerde uitwerking behoeft, kan de delegatiegrondslag met inachtneming van aanwijzing 26 voorzien in subdelegatie. Rechtsbeginselen 1. Rechtszekerheidsbeginsel: wetgeving voor altijd? • Normaliter wordt wetgeving bestendig geacht. Als er een experimenteerbepaling in een wet opgenomen wordt, zou dit het rechtszekerheidsbeginsel kunnen schenden? • Wordt de betekenis van het rechtszekerheidsbeginsel aangetast door tijdelijke wetgeving? • Of kan dit beginsel juist bevorderd worden door het gebruik van horizonbepalingen die meer flexibiliteit bieden aan de regulering van innovatie? Rechtsbeginselen • 2. Gelijkheidsbeginsel: • Een experimentwet voert tijdelijke regels die niet voor alle burgers in gelijke mate geldig zijn. • Creëert een experiment daarom een onacceptabele ongelijkheid tussen burgers? Of is deze ongelijkheid juist gerechtvaardigd door andere doelen van wetgeving? • BVerfGe, ECJ (Arcelor Atlantique, C-127/07) • Kader: • Tijdelijk karakter, objectieve ongelijkheid, evenredige ongelijkheid , vrijwillige deelname (indien mogelijk) Terughoudendheid: de anderen… • De keuze voor een bepaald wetgevingsinstrument wordt niet alleen bepaald door juristen en door juridische argumenten; • Wetgevers zijn ook beïnvloed door diverse niet-juridische redenen: • A) “Intellectual and psychological reluctance toward experiments” (verkeerde percepties van het begrip ‘experimentwetgeving’) • B) Gebrek aan informatie en expertise omtrent horizonbepalingen en experimentwetgeving; • C) Lobbying; • D) Kosten; • E) Politieke rationaliteit Juridisch kader • 1. Proportionaliteit van experimenten als richtsnoer; • 2. Legaliteitsbeginsel: een grondslag met alle wezenlijke elementen, d.w.z.: • A) duidelijke doelstellingen van het experiment (‘bevordering van innovatie” is onvoldoende….); • B) hoe en waarvan wordt er afgeweken? (bv. Vrijstelling van bepaalde eisen); • C) geldingsduur; • D) duidelijkheid over evaluatie: evaluatiecriteria, deadline om rapport te sturen naar ‘de wetgever’, evaluatiecommissie (soms met betrekking van ethici, verschillende experts); • E) Deadline om een beslissing te nemen over het vervolg van het experiment. Conclusie • Uit mijn studie vloeit voort dat horizonbepalingen en experimentwetgeving vaak niet worden ingevoerd omdat wetgevers nog gehecht zijn aan een traditionele perceptie van het recht. • Toch moet het recht gebaseerd worden op feiten en deze feiten weerspiegelen: ex facto jus oritur • Eerst de feiten, daarna theorieën…in plaats van “Elementary, my dear Watson” Vragen? • Handelseditie binnenkort • • • • • beschikbaar (Edward Elgar) Contactgegevens: Sofia Ranchordás Tilburg University [email protected]