　ローライブラリー ◆ 2015 年 3 月 12 日掲載　新・判例解説 Watch ◆ 憲法 No.94 文献番号 z18817009-00-010941190 大阪市労使関係に関する条例 12 条の合憲性【文献種別】　判決／大阪地方裁判所【裁判年月日】　平成 26 年 11 月 26 日【事件番号】　平成 24 年（行ウ）第 164 号、平成 25 年（行ウ）第 156 号【事　件　名】　会場使用許可処分義務付等請求事件（第 1 事件）、会場使用許可処分の義務付け等請求事件（第 2 事件）【裁判結果】　一部認容、一部棄却、一部却下【参照法令】　憲法 28 条・94 条、国家賠償法 1 条 1 項、行政事件訴訟法 37 条の 5 第 1 項、地方自治法 2 条 2 項・14 条 1 項・238 条の 4 第 7 項、学校教育法 137 条、学校施設の確保に関する政令 1 条・3 条 2 号、大阪市労使関係に関する条例 12 条【掲　載　誌】　判例集未登載 LEX/DB 文献番号 25505197 …………………………………… …………………………………… 事実の概要てその被害の回復を図るほかない」。２　本件各処分の違法性について大阪市教職員組合（以下「市教組」）が教育研究集会（以下「教研集会」）の会場として、平成 24 年度と平成 25 年度に市立小学校の学校施設の目的外使用許可申請をしたところ、労働組合等の組合活動に関する便宜供与を禁止する「大阪市労使関係に関する条例」（以下、本件条例）12 条（「労 (1)　学校施設の目的外使用の許可にあたっては「学校教育上支障があれば使用を許可することができないことは明らかであるが、そのような支障がないからといって当然に許可しなければならないものではなく、行政財産である学校施設の目的及び用途と目的外使用の目的、態様等との関係に配慮した合理的な裁量判断により使用許可をしないこともできるものである。」「学校教育上の支障とは、物理的支障に限らず、教育的配慮の観点から、児童、生徒に対し精神的悪影響を与え、学校の教育方針にもとることとなる場合も含まれ、現在の具体的な支障だけでなく、将来における教育上の支障が生ずるおそれが明白に認められる場合も含まれる。」また、「管理者の裁量判断は、許可申請に係る使用の日時、場所、目的及び態様、使用者の範囲、使用の必要性の程度、許可をするにあたっての支障又は許可をした場合の弊害若しくは影響の内容及び程度、代替施設確保の困難性等許可をしないことによる申請者側の不都合又は影響の内容及び程度等の諸般の事情を総合考慮してされるものであり、その裁量権の行使が逸脱濫用に当たるか否かの司法審査においては、……その判断要素の選択や判断過程に合理性を欠くところがないかを検討し、その判断が、重要な事実の基礎を欠くか、又は社会通念に照らし著しく妥当性を欠くものと認められる場合に限って、裁量権の逸脱又は濫用として違法となるとすべきものと解するのが相当である。」働組合等の組合活動に関する便宜の供与は、行わないものとする」と定める）を理由に、各校長からいずれも不許可処分を受けた。そこで、原告（市教組）は、市に対し、不許可処分の無効確認と国家賠償法に基づく損害賠償を求めて出訴した。大阪地裁は、無効確認請求については訴えの利益がないとして却下したが、「本件条例 12 条の効力は認められず、校長が裁量権を逸脱濫用した違法な処分を行った」として損害賠償請求を一部認容した。判決の要旨１　本件無効確認請求の適法性について「本件各申請は、いずれも特定の日時において学校施設の目的外使用許可を求めるものであるところ、その特定の日時が経過していることから、使用許可によって得るべき法的利益は消滅」しており、「本件無効確認請求によって本件各不許可処分の無効を確認しても、……法的利益を回復することはできず、無効確認を求める訴えの利益は存在しないから、原告は、本件損害賠償請求によっ vol.7（2010.10） vol.17（2015.10） 1 1 新・判例解説 Watch ◆ 憲法 No.94 (2)　「本件条例 12 条は、被告と対象となる労働組合等との間の労使関係が適正かつ健全なものであるか否かを問わず、被告が労働組合等に対する便宜供与を行うことを一律に禁止し、施設管理者の裁量を一切認めない趣旨であると解される。」 (3)　①便宜供与を廃止するにあたっては、「職員の団結権等を不当に侵害しないように配慮しなければならないのは当然であり、労使関係の適正化という目的と上記便宜供与の廃止という手段との合理的関連性、その廃止により労働組合等が受ける影響や他のより労働組合等に与える影響の小さい方策の有無を検討した上で、信義則上、事前に労働組合等と団体交渉を行い、従前の取扱いを変更する理由について具体的に説明するとともに、労働組合等の受ける不利益の軽減措置について誠実に交渉を行ってしかるべきである。」 ②本件条例の「目的達成のためには、個別の便宜供与によって不健全な労使関係になったと認められた時点で、当該労働組合等に対する便宜供与を廃止するとしても十分であると考えられる。」「従前労使関係において特段問題が生じていなかった労働組合等が、本件条例 12 条により、便宜供与を一律に禁止されることに何らの合理的根拠も認め難いことは明らかである。」 ③「本件条例制定の目的である労使関係適正化の中心的課題は、庁舎内における労働組合等の政治活動の防止にあり、……本件各申請における教職員組合の教研集会としての学校施設の利用に関する便宜供与の禁止は、上記課題を達成するための手段としての合理的関連性が強いとはいえず、 ……便宜供与を一律禁止した結果、学校施設の利用を認められた他の各種団体と比較すると、教職員組合が労働組合等であることのみを理由に…… 不利益を受けていることは否定できない」。 ④「以上を総合考慮すると、本件条例 12 条は、少なくとも同条例が適用されなければ違法とされる被告の処分（便宜供与の不許可処分）を適法化するために適用される限りにおいて、職員団体の団結権等を違法に侵害するものとして憲法 28 条に違反して無効というべきである」。「本件各不許可処分は……考慮すべきでな (4)　い考慮要素（本件条例 12 条の存在）のみを考慮している点において判断が明らかに合理性を欠いており、他方、当然考慮すべき事項（教研集会の意義、学校教育上の支障のないこと、原告の自 2 主性を阻害しないこと）を十分考慮しておらず、 ……社会通念に照らし著しく妥当性を欠いたものといえ、学校長の裁量権を逸脱・濫用したもので、その余の点を判断するまでもなく違法というべきである。」判例の解説一　本件条例 12 条の憲法 28 条適合性１　憲法が保障する権利を侵害する条例は違憲無効となり得る。これまでも東京都公安条例事件（最大判昭 35・7・20 刑集 14 巻 9 号 1243 頁）、大分県屋外広告物条例事件（最判昭 62・3・3 刑集 41 巻 2 号 15 頁）、岐阜県青少年保護育成条例事件（最判平元・9・19 刑集 43 巻 8 号 785 頁）、広島市暴走族追放条例事件（最判平 19・9・18 刑集 61 巻 6 号 601 頁）などで当該条例の憲法 21 条適合性が、東京都売春防止条例事件（最判昭 33・10・15 刑集 12 巻 14 号 3305 頁）では地域による取扱いの差異が憲法 14 条の要請に反するとして争われた。また、いわゆる法律留保事項を条例で規制できるか ――財産権を条例で制限できるか、条例で課税できるか、条例で罰則を設けることができるか―― といった問題は条例制定権の限界として議論されてきたが、潜在的には憲法上の権利の保障や憲法原理との適合性の問題が関連していた。地方分権改革により、条例制定権の範囲が拡大するにつれ、条例の憲法適合性が直接的に問われる機会が増大することが予想される中、本判決は、本件に先立つ 2 つの同種の事案――大阪市の職員が加入する労働組合、職員団体またはその連合体が市庁舎の一部を組合事務所として利用するためにした目的外使用許可申請の不許可処分に対する損害賠償請求事件（大阪地判平 26・9・10LEX/DB 文献番号 25505103）、大阪市役所労働組合および大阪市労働組合連合が行った同様の損害賠償請求事件（大阪地判平 26・9・10LEX/DB 文献番号 25504674） ― ―とともに、条例の憲法 28 条適合性を問題とし、その適用を違憲とした点に特徴がある。２　憲法 28 条は「勤労者」の「団結する権利及び団体交渉その他の団体行動をする権利」を保障している。労働組合の行う諸活動のうち、団体交渉と争議行為を除いたものが組合活動であるが、それらは①日常的な組織運営のための活動（各種会議・集会、連絡、組合費の徴収など）、②組合員 2 新・判例解説 Watch 新・判例解説 Watch ◆ 憲法 No.94 その他に対する情報宣伝活動（ビラ・ニュース等た平成 18 年最判（平 18・2・7 民集 60 巻 2 号 401 の配布、掲示板の利用など）、③闘争的活動（企業頁）を引用し、裁量権の濫用の有無の審査にあたっ施設への大量のビラ貼り、就業時間中のリボン等のては「判断要素の選択や判断過程に合理性を欠くところがないかを検討する」とし、判断過程合理性審査の手法を踏襲している。この手法に従って、本判決は、教研集会の性格（労働運動と自主的研修という両面的性格）、従前の運用（遅くとも平成着用、企業内外の抗議行動など）に大別される。これら組合活動の労働基本権上の根拠を団結権、団体行動権の何れに求めるかについて見解は分かれているが、いずれにせよ憲法 28 条によって保障されているといってよい（例えば、西谷敏は①と 19 年から本条例施行までは目的外使用が認められて ②を団結権に、③を団体行動権に根拠を置いている。いた）、学校教育上の支障の有無、原告と被告と西谷 598 頁）。したがって、本件不許可処分によっの労使関係の状態などからすれば、本件不許可処分は、当然考慮すべき事項を十分考慮せず、考慮すべきでない考慮要素（本件条例 12 条の存在）のみを考慮している点に裁量権の逸脱濫用があるとした（判決の要旨２(4)）。このように、本判決は、考慮禁止事項のみを考慮し不許可処分を行った点に裁量権の濫用を認めたものである。その意味では、さまざまな考慮要素の中でどれを重視するかが問題となった上述の平成 18 年最判とは異なっている。本件処分が、本件への適用が違憲とされる本件条例 12 条のみに基づいて行われたのであるとすれば裁量権の逸脱・濫用が認められるのは当然といえよう。て教研集会を開催できなかったことは、憲法 28 条の保障する組合活動の自由が侵害されたと評価することができる。３　憲法適合性の判断にあたって、まず本判決は、本件条例制定の経緯から 12 条の趣旨について、労働組合等に対する市の便宜供与を一律に禁止し施設管理者の裁量を一切認めないものと解している。そのうえで、便宜供与廃止について組合等と交渉したり、本件条例の制定が労働組合等に与える影響に配慮したりした経緯も認められないことから、条例制定により職員の団結権等が侵害されることを認識していたことが明らかであり、むしろこれを侵害する意図をも有していたとした。そして、本件条例の目的達成の手段として合理的関連性が強いとはいえないとし、「少なくとも同条例が適用されなければ違法とされる被告の処分を適法化するために適用される限りにおいて」違憲とした。４　このように本判決がやや回りくどい表現で適用違憲の判断を下したのは、本件条例 12 条自体を違憲とは考えていないこと、例えばチェック・オフ（給与からの組合費の控除）のような便宜供与を 12 条に基づいて中止しても憲法 28 条に反するとはいえないことなどが、その理由として推測される。それゆえ、本来違法な処分に法令上の根拠を与えるために本件条例 12 条が適用される限りにおいて違憲と判断したものと思われる。三　条例制定権の限界憲法 94 条は地方公共団体が「法律の範囲内」で条例を制定することができる旨を定め、自治法 14 条 1 項は「法令に違反しない限りにおいて」同法 2 条 2 項の事務に関し条例を制定できることを定めている。法律と条例の関係をめぐり展開されている第一次分権改革後の条例制定権をめぐる解釈論の特色は、問題となる条例と法律の関係をより正確に把握し、それぞれの関係に応じた分析がなされるべきことが認識されていることである（岩橋 354 頁参照）。このことを踏まえて本件に関係する国の法令と本件条例との関係をみると、自治法 238 条の 4 第 7 項は「行政財産は、その用途又は目的を妨げない限度においてその使用を許可することができる」、学教法 137 条は「学校教育上支障のない限り……学校の施設を社会教育その他公共のために、利用させることができる」と定め、学校施設の確保に関する政令は「管理者又は学校の長の同意を得て使用する場合」（3 条 2 号）には目的外使用の禁止を除外している（1 条）。このように、学校施設の目的外使用に関する法令は、その許可を二　本件不許可処分に係る裁量権逸脱・濫用の有無本判決は、本件条例 12 条の適用違憲の判断を、裁量権逸脱・濫用の有無の一考慮要素として取り込んでいる。すなわち、本判決は、本件不許可処分の違法性の判断枠組みとして、呉市教育委員会のした学校施設の目的外使用不許可処分が争われ vol.7（2010.10） vol.17（2015.10） 3 3 新・判例解説 Watch ◆ 憲法 No.94 る（岡山地決平 19・10・15 判時 1994 号 26 頁）。行訴法 37 条の 5 第 1 項が仮の義務付けの要件とする「償うことのできない損害」とは、事後的な金銭賠償が不可能な場合はもちろん、金銭賠償のみによって損害を甘受させることが社会通念上不合理・不相当な場合も含まれると解されている。特定の日時の経過に伴い訴えの利益が消滅する本件のようなケースは「償うことのできない損害」の典型例といえ（興津 57 頁）、仮の義務付けの活用が期待される。２　損害賠償請求においては、本件条例 12 条の違法性、不許可処分の裁量権逸脱・濫用の評価とは別に、不許可処分を行った校長の行為の違法性が別途問題となる。本判決は、両校長には「不許可処分とすることが原告の団結権等を侵害するものではなく適法であるといえるか否かについて、慎重な検討を行うべき職務上の注意義務があった」とし、市長が職員の団結権等を侵害する意図をもって本件条例を制定した経緯をマスコミ等の報道で容易に知り得たとして両校長の行為の違法性を認めた。しかし、本件条例の施行に伴い、市教委が各校園長に対し、会議室・教室等を「労働組合活動のために使用許可することはできません」と指示した（平成 24 年 8 月 1 日通知「『大阪市管理者の裁量に委ねている。他方、「適正かつ健全な労使関係の確保を図り、もって市政に対する市民の信頼を確保すること」を目的として定められた本件条例は、その 12 条で「労働組合等の組合活動に関する便宜の供与は、行わないものとする」と定めている。さらに、本件条例の施行を受け、市教委は学校施設の目的外使用許可申請に対する処分に係る審査基準を改正し、自治法の定める行政財産の目的外使用の許可についても、労働組合に対する許可を行わないこととした。このように、本件条例は国の法令の定める要件・基準を補正する条例とみることができるものであり、国の法令とは別に独自に定められた条例の法律の範囲内該当性が争われた徳島市公安条例事件（最大判昭 50・9・10 刑集 29 巻 8 号 489 頁）における条例とは類型が異なる。本件のような類型の条例については、法律の定める実体要件（要考慮事項の設定を含む）については、法律に明文がある場合に、その限度でのみ変更可能とする説が学説上も実務上も広く受け入れられている（岩橋 355 頁）。この説を前提とすれば、組合活動に関する便宜供与を行わないものとすると定める本件条例 12 条は、学校施設の目的外使用許可を管理者の裁量に委ねている国の法令の効力を労働組合等には定型的に阻害しているとみることができ、その意味で、法律の定める限度を超えた要件の変更であり法律に違反すると評価できよう（また、地公法 55 条 3 項が管理運営事項につい労使関係に関する条例』等の施行について」教委校（全）第 44 号）ことに鑑みれば、条例および通知ているところ、本件条例 4 条が労働組合等との交渉に基づいて不許可処分を行った両校長に対して、その違法性または過失を認定するのは酷なように思われる。むしろ、条例制定行為自体の違法性を正面から問うべきであろう（条例が違法であるこや意見交換を禁ずる管理運営事項を定めている点もとを理由に国賠請求が認められた事例として、東京同様の問題を孕んでいる）。地判平 25・7・19 判例自治 386 号 46 頁、東京地判て「交渉の対象とすることができない」とのみ定め平 14・3・26 判時 1787 号 42 頁、東京高判平 15・1・ 30 判時 1814 号 44 頁、東京地判平 14・2・14 判時四　実効的救済と訴訟のあり方１　本件原告は、学校施設の目的外使用に対する不許可処分の無効確認と損害賠償を求めて出訴した。本件のようなケースでは、従来は、不利益処分に対する取消訴訟や無効確認の訴えを提起しても集会期日までに確定判決を受けるのは困難なうえ、期日の経過により訴えの利益が失われることから実質的な救済ができなかった。しかし、平成 19 年に岡山地裁が、朝鮮民族社会の連携・朝日友好親善を目的として歌劇団の公演を行うべく市の公の施設の使用申請の不許可処分を受けた者がした当該施設の仮の義務付けを認容してい 4 1808 号 31 頁、東京高判平 17・12・19 判時 1927 号 27 頁等参照）。 ●――参考文献岩橋健定「分権時代の条例制定権」『自治体政策法務』（有斐閣、2011 年）根本到「大阪市労使関係に関する条例の法的問題点」労旬 1775 号（2012 年）西谷敏『労働法〔第 2 版〕』（日本評論社、2013 年）興津征雄「『公の施設』使用許可に関する仮の義務付け」平成 20 年度重判解同志社大学教授　大島佳代子 4 新・判例解説 Watch