Staat van de rechtsstaat Expert meeting Eerste Kamer 4 februari 2014 Bijdrage mr. G.J.M. Corstens President Hoge Raad der Nederlanden Voorafgaand aan de discussie wil ik graag op twee punten nader ingaan: ten eerste toegang tot de rechter en ten tweede het waarborgen van kwaliteit van de rechtspraak. Beide punten sluiten nauw aan op de mij toegezonden vragenlijst. (i) Toegang tot de rechter Toegang tot de rechter betekent in de kern dat kwesties die op een serieuze manier raken aan iemands rechtspositie ter beslissing kunnen worden voorgelegd aan de onafhankelijke overheidsrechter: een overheidsrechter die in een met waarborgen omklede procedure tot een deskundig oordeel komt. Dat is belangrijk in een breed palet aan geschillen tussen burgers en/of bedrijven onderling en tussen burgers en/of bedrijven en de overheid. Toegang tot de rechter draagt eraan bij dat rechten niet alleen op papier bestaan, maar dat ze afdwingbaar zijn. De rechter biedt rechtsbescherming in individuele gevallen, zowel in de verhouding tussen burgers onderling als in de verhouding burger-overheid. Daarbij heeft de rechter ook een controlerende functie ten opzichte van de uitvoerende overheid en een toetsende, althans interpreterende, functie ten opzichte van de wet- en regelgevende overheid. Toegang tot de overheidsrechter behoort tot de ‘checks and balances’ van de rechtsstaat. Is de toegang tot de rechter onvoldoende gewaarborgd, dan kan de balans in de rechtsstaat verstoord raken, zoals de heer Tjeenk Willink in zijn Bart Tromplezing uiteenzet. Toegang tot de rechter is geen consumptiegoed, geen bankstel dat je wel of niet zult kopen, het is een essentieel onderdeel van onze rechtsstaat. De fundamentele betekenis van toegang tot de rechter is in abstracto onomstreden, getuige het met algemene stemmen door uw Kamer aangenomen voorstel tot opneming in de grondwet van een ‘recht op een eerlijk proces voor een onafhankelijke en onpartijdige rechter’ (de motie Lokin-Sassen). Dat is ook een teken hoezeer de Eerste Kamer hieraan hecht. Als het gaat om onderwerpen die voor de toegang tot de rechter in concreto bepalend bestaat minder eenstemmigheid. Het gaat daarbij om een complex geheel, waarin al enige tijd veel beweging zit. In reactie op de toegenomen en veranderde vraag naar geschilbeslechting en handhaving kwamen de laatste decennia snel nieuwe vormen van afdoening op. De stromen in de ‘geschilbeslechtingsdelta’ en in de ‘handhavingsdelta’ zijn in sommige opzichten sterk verlegd. U kent de voorbeelden wel: arbitrage, mediation, de bestuurlijke boete en de OM-beschikking en in fiscale zaken de opkomst van het horizontaal toezicht. Zaakstromen zijn verlegd en voor een flink deel bij de overheidsrechter weggeleid. Dat niet alleen. Binnen de resterende mogelijkheden om de civiele-, straf- of belastingrechter te bereiken, zijn de drempels verhoogd. Enerzijds door bagatelzaken er binnen de rechtspraak uit te filteren (verlofstelsel appel in strafzaken, 80a RO), anderzijds door financiële prikkels (griffierechten, kosten rechtsbijstand). Positief is dat burgers en bedrijven meer keuzes hebben in de wijze waarop zij hun onderlinge geschillen willen (laten) beslechten, dat de handhavingscapaciteit is toegenomen en dat de (kostbare) rechtsgang voor de overheidsrechter minder met bagatellen wordt belast. Tegelijk roepen deze ontwikkelingen de vraag op, waarmee u blijkens de toegezonden vragen ook worstelt, of de toegang tot de rechter nog wel voldoende is gewaarborgd. Die vraag laat zich niet heel eenvoudig beantwoorden. Van wat concreet nodig is voor een adequate toegang tot de rechter kan ook ik u helaas niet zo even het recept aanreiken. Waar het op aankomt is dat de vinger aan de pols wordt gehouden, zodat zorgwekkende signalen tijdig worden opgepikt en daarop adequaat kan worden gereageerd. Niettemin is het een volstrekt veilige veronderstelling dat de drempels nu eerder te hoog dan te laag zijn. Zo heeft de Raad voor de rechtspraak onlangs gepleit voor flexibele griffierechten mede naar aanleiding van de cijfers van het CBS waaruit bleek dat sprake is van een flinke daling van het aantal zaken en het signaal dat voor ondernemers met vorderingen onder de € 1500,- de gang naar de rechter niet meer rendabel is. Dat is alarmerend. Het mag niet zo zijn dat mensen hun vorderingen maar niet handhaven omdat dat te veel kost. Gevolg daarvan zal zijn dat crediteuren het hoofd in de schoot leggen ook al menen ze volkomen in hun recht te staan. Dan drijven recht en rechtvaardigheid uit elkaar. Dat geldt ook voor burgers in hun verhouding tot de overheid. Natuurlijk kan de toegang tot de rechter niet onbeperkt zijn. Differentiatie is nodig in de mate van toegankelijkheid, maar ook in waarborgen binnen de procedure. IJkpunt daarbij vormt een adequate vervulling van de rechterlijke functies. Daar moeten we alert op blijven. Nu nog kort het tweede algemene punt dat ik aan de orde wil stellen: (ii) Het waarborgen van de kwaliteit van de rechtspraak Een hoge kwaliteit van rechtspleging is van essentieel belang voor de samenleving. Rechters moeten in de gelegenheid zijn die kwaliteit te bieden. Inmiddels is volstrekt duidelijk dat de door zovele rechters ondersteunde noodkreet in het Leeuwarder manifest over dreigend kwaliteitsverlies door te grote productiedruk, goede grond had. Na dat manifest drong ik in een artikel in NRC en NRC Next ertoe op de in het manifest geuite zorgen over de werkdruk uiterst serieus te nemen en drong ik aan op onderzoek om vast te stellen wat er feitelijk gebeurt waarover rechters zich zorgen maken, om op die basis – ook met de politiek – het debat te kunnen aangaan over wat we van onze rechters verwachten. Dat stond in het artikel: niet meer, maar ook niet minder. Intussen is er veel gebeurd. De Raad voor de rechtspraak heeft de gerechten bezocht en vernomen dat de zorgen mede voortkomen uit: onacceptabel lange werktijden, gebrek aan tijd voor reflectie, opleiding, collegiaal overleg en permanente educatie, het uit productieoverwegingen breed inzetten van plaatsvervangers en ontmoedigen van het aanhouden van zaken. U hoeft deze opsomming niet lang op u te laten inwerken om te realiseren dat als dergelijke gebreken zich in de rechterlijke organisatie langere tijd structureel zouden voordoen, de gevolgen funest kunnen zijn. Ik onderken alleszins dat het tijdig afdoen van zaken een belangrijk aspect van kwaliteit is en ook meen ik dat er niets mee mis is indien door mensen in de rechtspraak af en toe lang moet worden doorgewerkt of als de permanente educatie er in een bepaalde maand even bij in schiet, maar dit mag geen structurele toestand zijn. En dat is het nu wel, zo volgt uit het onderzoek dat de NVvR vorige week presenteerde. In een brief die Raad voor de rechtspraak (op 21 februari 2013) zond aan alle rechters die werkzaam zijn in de gerechten binnen zijn beheersstructuur, wordt geconcludeerd dat minder eenzijdig op de productie zal dienen te worden gestuurd. Terecht is in die brief verder de stelling betrokken dat cruciaal is dat rechters en raadsheren zelf consensus bereiken over wat in concrete situaties goede rechtspraak is. Zij zijn verantwoordelijk voor het ontwikkelen en handhaven van expliciete professionele kwaliteitsstandaarden. Daaraan wordt inmiddels hard gewerkt. Onderdeel daarvan vormt het vaststellen van productienormen op basis van de uitkomsten van een actueel tijdschrijfonderzoek. Er is veel in gang gezet en dat gebeurt in nauw overleg met de rechters en raadsheren en dat is heel goed, maar ook hier moeten we de vinger aan de pols houden en zoveel mogelijk steun bieden aan die loyaal doorbuffelende rechters.