政策形成の意義と手法関西地域開発研究部主任研究員石井良一地方自治体においては、今後ますます政策開発２）地域経営体としての地方自治体が重要となってきている。本稿では、なぜ政策開地方分権が進展し、地域経営能力の選別が行わ発が重要なのか、どのようにして、庁内においてれる中で、県や市町村の地方自治体は地域経営を政策を開発し、政策を形成していくか、そのため適切に行うための、首長をヘッドとする地域経営にどのようにミーティングを効率的に進めていく体としての性格を強める必要がある。地域経営とかを述べることとする。は、域内の資源（人材・自然・技術・ノウハウ・土地など）を最大限に活用して、市民に最大の満足を与えるための諸活動を総合的にマネジメント１．政策開発の重要性と政策形成の視点することであり、そのために、市民とのパートナーシップの下で、社会変化にしなやかに対応しな１）地方分権の具体化と選別される地域経営能力平成 11 年の今国会において、機関委任事務制度がら、戦略的に事業を位置づけ、着実に実行することである。の廃止、権限委譲の推進、地方債発行の事前協議すなわち、地域経営体としての地方自治体は、制度への移行などが盛り込まれた地方分権推進一地域の資源を最大限に活用して、地域における経括法案が成立し、平成 12 年４月の施行が予定され、済及び物質循環を高め、市民のネットワークを強地方分権は大きく進展することになった。め、市民に最大の満足を与えるための諸活動を総一方、近年、地方財政が急速に悪化している。合的にマネジメントする会社（コミュニティマネ今後も、地方債の元利償還金の増加、介護保険のジメントコーポレーション）とみることができる。導入をはじめとする総合的な地域福祉施策の充実、株主であり顧客である地域で活動する市民・企市民に身近な社会資本の整備や災害に強い安全な業等の声を適切に反映し、市民・企業等と協働しまちづくり等の重要政策課題を推進していくためてその利益の最大化を図るため、地方自治体の組の財政需要がますます増大するものと見込まれて織は、ビジョンに基づいて適切な事業部門に分かいる。このような状況下で、今後は、安定した財れ、スピーディーで効率的なマネジメントを行え政運営を行う自治体とそうでない自治体の格差がる簡素な組織構造を有する必要がある。拡大すると考えられ、地方債の発行などに関して、このため、地域経営体としての地方自治体は、市場から地域経営力が選別される時代に突入する自立的、安定的、発展的に地域経営を行うため、と考えられる。地域の創意と工夫に基づく政策開発が重要となっている。地域経営ニュースレター July 1999 Vol.11 - 1 - 図１コミュニティマネジメントコーポレーション事業部門健康福祉部門地域経営システム (総務・企画・財務・広報・R&D 教育文化部門資産管理・情報等）首長生活環境部門産業経済部門議会市民協働システム都市基盤部門地域センター株主・顧客市民・企業・NPO・まちづくりグループ・地域コミュニティ協議会（自治会）など２．政策形成の視点 ③地域所得、付加価値の向上が図られるか地域の知恵や技術の活用により、経済的付加価地域経営体としての地方自治体の政策形成の視点は次のとおりである。値の向上、地域の富の向上に結びつくものでなければならない。具体的には、地域総生産や税収の向上が図られるものでなければならない。 ①市民のサービスの向上が飛躍的に図られるか提案される政策は市民の立場にたって、市民のサービスの向上が飛躍的に図られるものでなければならない。 ④地域経済及び物質循環が十分図られるか物資、資金、人、技術の地域内の流動性が高まり、雇用やビジネスチャンスなどが広く域内に広がり循環しなければならない。また、廃棄物をで ②民間や市民の知恵、ノウハウが十分に活かしてきるだけ外に出さずに再利用しなければならない。いるか政策は行政の一人よがりでなく、広く民間や市民の知恵やノウハウを十分活かすことができるものでなければならない。 ⑤公共として行うことが適切か、どこまで関与するか本当に民間でなく公共として行うことが適切か、適切ならば範囲や期間などどこまで公共が関与す地域経営ニュースレター July 1999 Vol.11 - 2 - べきかを明らかにしなければならない。など予算の執行面を中心に行われていた。しかしこれまでの政策形成に重視されていた、ながら、分権型社会では地方自治体が政策形成か ×行政だけで対応できるから政策評価までを一貫して行うことが求められ、 ×行政としての継続性があるか政策形成と政策評価が重要となる。 ×国の資金を十分活用できるか政策形成は、さらに、「問題発見」→「課題設定」については、政策形成の発案の出発点から排除す →「問題分析」→「政策立案」→「政策決定」とべきである。いうプロセスに分かれる。現状分析を踏まえ、課題解決のために必要とされる様々なアイデアが検討され、代替案の検討の中から最適案を選択し政３．政策形成のマネジメント策原案を提示する政策立案過程は、行政職員が主政策過程は、「政策形成」（Plan）→「政策実施」体となって行われる。しかしながら、多元化、多（Do）→「政策評価」（See）の３つのステップに様化した社会においては、政策立案過程において分けることができる。従来型の中央集権型の構造も市民を加え、政策実施、政策評価も市民とともでは、中央省庁が政策形成を行い、地方が政策実に行う新しい行政スタイルを確立することが求め施を行う図式であり、政策評価は国の会計監査られている。表１政策の各ステップの内容と担い手図２政策過程ステップ内容・争点提起市民、団体、政党、議会、首長、職員課題設定・問題評価・政策課題設定市民、団体、政党、議会、首長、職員問題分析・現状分析・評価・未来予測・課題設定首長、職員、市民政策立案・目標設定・複数案作成・最適案選択・政策原案作成首長、職員、議会、市民政策決定・合意形成・首長の決定・議会の決定首長、議会、市民政策実施・実施方法選択・実施手続・規則・進行管理首長、職員、市民政策評価・政策効果測定・政策効果評価・修正改善市民、団体、政党、議会、首長、職員問題発見問題評価政課題設定策政問題分析政策立案過程サ形成策政策立案イ政策案評価クル政策決定政策形成（Plan）政策実施政策評価地域経営ニュースレター July 1999 Vol.11 - 3 - 担い手問題発見４．政策立案のステップ一般的には、提起された政策課題に対して、次図のようなフローで検討が進められ、政策原案の作成が行われる。図３政策立案のステップ課題設定政策課題現状分析問題分析現状の問題点活かすべき資質将来の環境変化ニーズの把握先進事例分析課題基本理念・目標政策立案施策・ﾌﾟﾛｼﾞｪｸﾄ推進方策地域経営ニュースレター July 1999 Vol.11 - 4 - 代替案の評価政策立案のステップにおける要点は次のとおりである。４）将来の環境変化人口の変化、高齢化、高度情報化、主要プロジェクトの進展など政策を実施する期間に予想され１）現状分析る環境変化をデータ等を活用し整理する。地域の現状、これまでの施策の状況、法制度など、統計データやアンケート、ヒヤリングなどを５）ニーズの把握活用して、地域の現状を分析する。現状分析を行政策が対象とするサービスの受け手（一般的にうにあたっては、「課題」、「基本理念・目標」につは市民）に対するニーズを把握する。その手法といてまず仮説を構築し、その検証を行うものとししては、アンケート、グループインタビュー、委てデータ等を整理するようにする。員会などがある。また必要に応じて、サービスのミスマッチを防２）現状の問題点ぐため、サービスの送り手（一般的には担当部局）現状の問題点を項目だてて整理する。に対するヒヤリングを行う。３）活かすべき資質６）先進事例分析問題点を整理すると同時に、これまでの取り組同様な政策を実施している先進事例を分析し、みの優れている点、地域における優れた資質を項成功要因、失敗要因等を把握し、政策の参考にす目だてて整理する。政策は、「−」を「０」にするることは重要である。先進事例の分析は、現地を（不足している所を改善する）と同時に、「＋」を視察したり、直接の担当者に直接話を聞くことがより強い「＋」（優れた所をより伸ばす）にするこ最も有効であるが、１次的な情報は、新聞、雑誌、とであり、オンリーワンの地域づくりにあたって書籍のほか、インターネットで入手を行う。後者がより重要となっている。表２インターネットで入手できる主な情報区分中央省庁情報の総合案内地方自治体ホームページ地域情報地域づくり事例概要中央省庁に関する情報のキーワード検索、各省庁のホームページを検索地図から地方自治体のホームページが検索、キーワード検索も可能まちづくり情報の検索が可能法律検索地域づくりの事例の検索が可能日経アーキテクチャー所載の建築記事の検索日経、地方紙の記事検索（有料）法律の検索統計情報検索統計の所在を検索書籍検索書籍の検索が可能建築事例記事検索地域経営ニュースレター July 1999 Vol.11 アドレス http://www.clearing.admix.ne.jp/ http://www.nipponnet.ne.jp/japan.html http://web.kyotoinet.or.jp/org/gakugei/link/07tiiki /index.htm http://www.chiiki-dukurihyakka.or.jp/ http://kenplatz.nikkeibp.co.jp/ http://telecom21.nikkeidb.or.jp/t2 1ad/t21index11.html http://www.houko.com/ http://uran.wwws.nri.co.jp/newst at/index.html http://www.trc.co.jp/index.asp - 5 - ７）現状の課題８）基本理念・目標以上をまとめて、現状の課題を項目だてて整理現状の課題を踏まえて、基本理念及び目標を整する。課題の整理は、基本理念・目標につながる理する。一般的には、次のように政策は体系づけよう考慮する。られる。図４政策体系基本理念基本目標施策９）施策・プロジェクトプロジェクト 12）効果の予測基本目標に対応して、施策及びプロジェクトを施策の結果の効果について予測する。できるだ整理する。施策及びプロジェクトについては、主け定量的予測が望ましいが、定性的にまとめるこ体が想定され、かつ期間内に着手可能な実効性のとも重要である。高いものをあげる。 10）代替案の評価５．ミーティングマネジメント施策、プロジェクトについては、代替案を作成し、公共性、経済性、効率性、効果性などの点から事前評価を行い、最適案を選択する。政策立案にあたっては、個々人が対等な立場でさまざまな意見やアイデアを出し合い、その評価とフィードバックを行いながら合意形成を図り、 11）推進方策政策提案書という形で文書としてまとめることが施策及びプロジェクトの推進方策を整理する。必要である。この一連の作業を効率的、効果的に主体、時期、場所、費用（収入）をできるだけ明進めるために、ミーティングを適切に行う必要が確にすることが望ましい。ある。庁内における政策原案作成の研究会を想定したミーティングのプロセスは次のとおりである。地域経営ニュースレター July 1999 Vol.11 - 6 - 表３ミーティングの進め方プロセスグループ編成仮説の構築研究の設計研究実施研究内容の吟味成果のまとめ発表ミーティング内容・メンバー自己紹介（テーマ選択の理由、問題意識等）・リーダー及び係の決定・グループ名称の決定、連絡方法・課題の共有化・基本理念・基本目標の仮説構築・アイデアフラッシュ・研究方法（研究項目の整理、ｱﾝｹｰﾄ・ｲﾝﾀﾋﾞｭｰ・先進事例視察・関連資料整理等）・役割分担、次回までのアウトプット内容・成果の持ち寄り、議論、方向性の共有化・次回までのアウトプット内容（繰り返し）・現状の課題、基本理念、基本目標、施策のつながり・表現のわかりやすさ、適切さ・関係部局ヒヤリング・政策提案書の作成・発表者の決定・プレゼンテーションの手法・発表内容及び質問への対応１）グループ編成２）仮説の構築良い提案はグループの各人の知恵やアイデアのリーダーが司会進行役となり、グループの最初総和である。１人の良い提案がお互いを刺激し、の実質的な会合は十分時間をとり、どういう政策相乗効果でアイデアがふくらむようなグループに提案をするか議論しなければならない。最初の会なることが望まれる。このためには、個人の平等合の前に、課題、基本理念、基本目標などのキーと尊重に基づき、それを束ね方向づけるリーダーポイントについて各人がメモを作り、お互いに発が必要である。表しあうといいでしょう。それを受けて、皆が納まずはお互いを知ることから始まる。職場ではどのような業務についているかから始まって、テ得する仮説を作る。納得できなければ何度も会合を持つべきである。ーマ選択の理由、問題意識などまずは自己紹介を３）研究の設計するといいでしょう。次に、リーダー、サブリーダーの他、必要な係仮説の構築が終わり、調査研究に入る。最初に、を決める。リーダーは互選で決めることが望まし調査項目、調査方法（アンケート、インタビュー、いが、抽選でも構わない。リーダーは育っていく先進事例調査、関連資料整理など）、調査スケジュものであり、最初はお世話係で構わない。グルーール、分担を示した調査計画書を作成し、皆で共プ名称を決める。何やら怪しげで、楽しげなもの有するといいでしょう。がいいでしょう。気楽に考えればいい。最後に、情報共有化のルールを定める必要がある。最近は、電子メールが発達し、お互いの連絡が非常に容易になっている。地域経営ニュースレター July 1999 Vol.11 ４）研究実施次回のミーティングのスケジュールとそれまで行うべき業務を決め、手分けして研究を実施する。 - 7 - ミーティングにおいては、書面で成果をまとめ、それぞれが成果を発表し、議論し、方向性を定める。１回１回のミーティングは重要であり、最後にホワイトボードやパソコンなどを活用して、ミーティングでの議論を整理することが望ましい。ミーティングを重ねることにより、内容は深められるはずである。研究の結果、仮説が誤っていたら、大胆に方向転換も検討すべきである。５）研究内容の吟味ある程度成果がまとめられたら、いろいろな角度から全体のつながり、表現のわかりやすさや適切さをチェックする。政策が適切か、ユニークか、関係部局の担当者の意見も参考にするといいでしょう。６）成果のまとめ成果は政策提案書としてまとめる。政策提案書は厚さを競うものではない。無駄を省き、わかりやすいものにすべきである。参考資料は巻末や別冊にし、数枚の概要も作成することが望ましい。７）発表最後に発表である。時間内で提案の主旨をわかりやすく説明する。事前に予行練習を行い、予想される質問への対応も事前に考えておくことが望まれる。おわりに地方自治体においては、これまで国の政策への依存や他の自治体と横並び指向が強く、独自の政策を立案する機会や能力が必ずしも十分でなかった。地方分権が推進する中で、地域経営の視点を筆者踏まえた政策形成能力を身につけることが重要で石井あり、本稿が参考になることを期待する。関西地域開発研究部主任研究員なお、本稿は、香川県職員政策研究の講義資料を加筆修正したものである。地域経営ニュースレター July 1999 Vol.11 - 8 - 良一（いしいりょういち）専門は都市計画、都市経営