皆さん改めましておはようございます。ご紹介いただきました、明治大学の牛山と申します。よろしくお願いいたします。本日は市民参加条例の検討ワークショップの第 1 回ということで、日曜日の午前中からご苦労様でございます。皆さんには今日は、本来であればワークショップですから、ひざを突き合わせて、いろんな議論をさせていただければ一番よいのですが、今日は最初ということで、講義形式でお話させていただきます。皆さんが何回かワークショップを行われて、最後の時に私と議論させていただくということになっておりますので、また、その時までによろしくお願いいたします。分権時代の自治体と市民私が最近思っていることは、私たち、小さい頃から地方自治と教わっているのですが、果たして私たち市民は地方自治についてどれくらい理解しているのか、というと非常に心もとない気がするんですね。といいますのはね、大半の市民住民の皆さんにとって、たとえばこの市役所というのはどういう存在かということなんです。一昨日も神奈川県の研修所で全県の市町村の職員の皆さんにお話した時に、皆さん、市役所や町村の職員の方が自ら「末端行政機関」と言うんです。つまり、市町村の職員の皆さんは県庁の職員の皆さんを、あたかも上司であるかのように言ったり、県庁の職員はあるいは市町村の職員の皆さんは、あたかも国家公務員、官僚を上司であるかのように言うんですね。有名な松下圭一先生が日本は官治集権の後進国だとずっとおっしゃっていました。つまり国が頭脳、市町村、都道府県は手足としていろいろなことを実行する。こういうことが普通に行われていて、しかも住民の皆さんもそういうことに慣れ親しんでいるんです。私は神奈川県の相模原市というところに住んでいるんですが、何年か前に中核市になったんです。政令指定都市とか中核市は大都市特例というのがありまして、大きな都市だからと、県と同じような権限が与えられているんです。従って、県庁を通さずに国といろいろな事をしたり、保健所を市役所で持っていたりするんです。何年も前に子どもを 1 歳児検診に連れて行ったんです。そしたら、ちょうど中核市になる時で、お母さんたちがざわざわしていたんです。「どうしたんですか」と聞くと、「保健所が今は県庁でやっているけれど、今度は市役所の保健所になるんですって。困ったわ。」と皆さんおっしゃっているんです。「何がお困りなんですか」と聞くと「だって、県庁だからしっかりしているけれど、市役所だから危ない。」と言うんです。これは上級官庁がやっている方が安心だということのようです。だから、私「そんなことないじゃないですか。身近なところで物事が決定されて、政治や行政が運営されるということはいいことじゃないですか。」と言ったら、「ああ、なるほどね。」と。つまり、自治体というものが自立していて、それぞれが決定権を持っているということが理解されていない。しかも国と地方の関係が、さっき話した官治集権といわれる集権的な仕組みでしたから、それが職員や市民の方の中で、上下関係が出来上がってしまっている。でも、こんなこと何の根拠もないんです。法律にも憲法にもそんな国や県が上級官庁だとか、国と自治体の上下関係の事なんか何も書いてないんです。書いてないことをずっとやってきたんです。確かに霞ヶ関の官僚は大変優秀です。でも、彼ら彼女らが絶対に春日部市役所の職員に勝てないことがあるんです。それは何かといったら、春日部市の職員の皆さんは、皆さんのお近くにいて、皆さんが困った、大変だということを聞いてくれる。つまり地域のことを分かっている職員でしょ。各自治体が行うことは、すごくでこぼこがあるんです。例えば高齢者が多くなっている自治体と、高齢化率はまだ低くて子どもが結構多いよという自治体では、当然保育所を作るのか、在宅介護を充実させるのか、自ずと政策の重点は違ってくるはずです。ですから、重点が違ってくるところは自治体で考えなかったら無駄が多いわけです。市民の皆さんの中には、会社を経営してきて人事や経営に詳しい方、コンサルタント会社に勤めていてまちづくりに詳しい方、環境に詳しい方、学校の先生をやられていて教育に詳しい方、皆さんいろいろな知識を持たれていて、場合によってはＮＰＯとか市民活動をやっている人の方が、役所の職員よりずっと詳しくて、政策についても問題提起される方もいらっしゃいますよね。市役所と市民の皆さんがパートナーシップを組んで、一緒になって役所を作っていくそういう時代だと思うんです。その中で、これから新しい時代の春日部市を作るというときに、今までどおりのやり方でいいのだろうか、という疑問がでてきます。やはり、市長さん、議会の皆さんが意思決定機関として機能するのだけれども、もっともっと住民の皆さんも自治体行政に関心を持って、物事の決め方や、場合によっては行政サービスについても皆で分け合って、支えていくということが必要になってくるんです。税金ですべてやるというのは限界があるんです。税金でやって欲しいのなら、もっと払わなくてはならない面もある。もちろん役所に無駄があったり、やるべきことをやっていないというなら、それを全部正した上でのことですよ。役所も精一杯やっている、その上でやれというならば税金を払わなくてはいけない。そういうなかで、自治体を住民と行政の協働で創るということは、どういうことかということなんです。例えば皆さんに対して、市役所の方が「市としましてはこのように考えています」というでしょ。皆さんや市役所の方が従来「市」と言っているのは、市の中の一部なんです。私たちは、通常、機関を市と呼んでしまっている。意識の中で市長さんを市と考えています。市長さんには市長部局という執行機関が従っていますから、市長さんの下に役所があるわけです。ここのことを「市」と捉えている。でも、本当は市＝市長ではないんです。では市というのには何があるかと言いましたら、まず議会があります。それに住民もいます。法律上は住民も入っているんです。協働の意味今、よく聞くのだけれども、よく分からないという言葉に「協働」という言葉あります。研修なんかで話をしても、職員の方もよく分からない。市民の皆さんもよく分からない。下手をすると、協働ってとんでもないという話もあるんです。例えばこの間も宮城県のある町で、シンポジウムがあってお話をしましたら、 300 人くらいの会場で、後ろの方にいた男性が質問！って手を挙げて、「今日はお話を聞いてよく分かったけれども、ただ、協働と言う言葉が気に食わん。町長、協働なんて綺麗ごと言わないで、正直に勤労奉仕と書け。」と強く批判されました。町長はそういうことじゃないと反論していましたけれども。下手をすると、役所が財政が厳しくなったから、市民に負担してもらおうというようなところが前に出るイメージがあるのだと思います。例えば行政職員が 1 千万円で行っている事業があって、民間委託したら 800 万円だと、市民事業というのでやったら 300 万円ですんだと、これは良かったということを強調しちゃうと、確かに協働と言うのは胡散臭いと市民に負担転化をする話になってしまうんですね。しかし、公共サービスの提供として考えたとき、例えば介護福祉の分野なんかでもＮＰＯとか市民団体の皆さんはすごいたくさん仕事をされていますよね。今はそういう公共サービスを行政だけではなく、ＮＰＯや市民活動、民間企業を含めて広くやっているんです。公共サービスは行政だけがやるのではなく、区民や民間企業が行うんだというところも出てきているのですね。今までは行政が結構情報を持っていて、物を決めるイニシアティブを持っていましたが、社会の様子が変わってくる中で、市民もそういう情報を持って、スタートラインが一緒であって、物事については何か決め事があってから行うというのではなくて、市民のいろいろな意見をベースにしながら、行政も柔軟に対応していくことが必要だと思うんです。そういうことを行っていくというのが協働だとすると、例えばこの公共サービスをどうやって提供するかということについても、一緒に話し合う、政策形成の上での協働、これが必要なのだと、私は思っています。そこのところが、資料で５頁の３番のところで、協働の意味の再確認というところに書きましたが、「公共サービスの提供における協働」それから「政策形成、決定における参加・協働」ですね。こういうことによって、協働というものが、単に役所が市民に何かやらせているんではないよと、それと結果的にそれがコスト削減になることはすごくいいと私は思うんですけれども。だって意味があるでしょ。住民の税金が無駄に使われないという。市民がやったら安くできたと。でも結果としてですよ。これを目標にしてはいけないけれど。「協働」の結果としてコストが削減されたり、公共サービスのあり方が変わったりしていくんだったら、私は協働事業というものをどんどんしていったほうがいいのではないかと思っているんですけれど。政策形成と市民参加私は職員研修でも意地悪して、自治体職員の皆さんに「皆さんは政策のプロですよね。では、政策って何ですか」と聞くんです。私は「すべきこと」だと考えています。地域住民のためにすべきことを考えていくこと、これが政策だと思っています。そもそも行政というのは、すべきことをやるために作られたんです。これを硬い言葉になりますが「作為」というんです。反対のことは不作為です。今は大変ですよ。役所の皆さんだって。不作為といったらつかまっちゃうんですね。場合によっては。自分がやるべきことをやらなくって、例えば住民の皆さんが死んでしまった、これは何だと。これは不作為に基づく業務上過失致死だとか言われて、逮捕されたりするんです。だから、必死になって政策を考えたりするわけです。行政というのは作為、不作為は許されない。政策を作っていかなくてはならない。その時に、政策を作る主体がもはや市町村になっているわけです。国や県ではなくて、もっとも身近なところである市町村なんです。だから、住民生活の身近な必要なことは基本的には全部市町村がやるんですよ。市町村ができないこと、例えば埼玉県全体の振興計画とか、埼玉県のイメージアップ作戦とか、こういうのは春日部市だけでやってもだめでしょ。そして県でもできないこと、外交とかこういうのは国が行うとかね。だから、段々なんですよ。基本的には市町村。できないことは県、さらにできないことは国、こういうのを補完性の原則といって分権改革で一番言われたことなんですね。そういう観点から言うと、住民生活にもっとも身近なすべきこと、政策というのは市役所において市議会と市長さんが話し合い、そこに住民の皆さんの十分な意見反映というものがあって、初めて分権時代にふさわしい政策というものができるというわけなんです。それをやらないのだったら、極端なことをいえば国に任せておけばいいんですよ。日本国埼玉支社春日部出張所。これだったらどれくらいコスト下がりますかね。市長選挙やらなくていいし、議会選挙やらなくていいし。もしかしたらもっと人数少なくたっていい。だけど、それはだめなんですよ。霞ヶ関だけで政策を作っていては皆さんの意見は反映されないし、皆さんの困っていることは分からない。だから先ほどからお話しているように住民の身近なところで政策作りをしていくということなんです。そういう中で、いざ政策形成を住民と一緒になって考えていかなくてはいけないといったときに、いろいろなルールが必要になってくるわけですね。分権と協働のための条例を作ることの意味条例というのは、春日部市のローカルルールなんです。条例でやりなさいと法律で決められているもの、法律に全然ないもの、それから、法律で決まっているけれどもさらに厳しくしているものというものがあるんです。条例というのは大体その 3 つくらいのパターンで、地域でいろいろなことを住民の実情にあった形で決めたり考えたりしていくものなんですね。ここ、10 年位の間に徐々に考え方も固まって、上乗せ、横出しの条例とか、あるいは国が決めていないことについて地域のローカルルールとして決めていくことがとてもたくさん出てきたんです。で、そういう風に市のいろいろな条例作りや政策運営が自由になってくると、分権時代にふさわしいように、大本の考え方とか、市民と行政の関係だとかそういったものを決めるルールが必要だということで、最近いろいろな自治体で議論されているものに「自治基本条例」というものがあります。これはいろいろな条例の上に立つということからなぞらえて、自治体の憲法のような役割を果たすといわれます。その自治基本条例というものも確かに大事なんですけれども、例えば、大枠のルールを定めなくてもいいのではないかということなんです。私よく言っているんですけれども、無理やり作る必要があるかどうかはその地域の議論になるんですよ。作らなくたって別に悪いことはない、と思うんです。それは地域の皆さんが考えることなんですけれど。これは考え方なんです。今回皆さんのワークショップの中では、そのうち自治基本条例の議論というのが、文脈の中であっても出てくることはあっても、とりあえず市民参加条例を作ろうということで集まられていると私は認識しているわけなんですけれども。そうすると、その中で、市民参加条例の制度設計をどうするかという話になってくるんですね。春日部市の条例制定の基本方針なんかを読ませていただきますと、「合併」という非常に大きな状況の中でとにかく、2 つの自治体の方たちがいろんな形で関わって、市政のこれからのあり方を考えるということがありますよね。ですから、そういう観点で言うと当面まちづくりをしていくルールとして、市民参加のルールというものを確立していこうとされていると私は見させていただいたわけです。そうなってくると、広い意味での市民参加条例を作るのではなくて、当面市民参加という仕組みについて考えるということを議論されるのかなと。私は市民参加というものは、やはりこれから行政、議会がいろんな政策の決定、政治的な決定をしていることに対して、市民の皆さんがどんな風に一緒になって物を考えていくのかというルールだと思うんです。それで、ここに書きましたけれども「何を条例化するのか」、まあ、分権自治体の理念とまちづくりの方向性、やっぱりこれは大枠、この条例の趣旨とか目的の中では何で市民参加なのかということがあると思うんです。それから「参加・協働の手法と具体的な課題」と書きましたが、じゃあ、市民が意見表明するためにはどんな条件整備が必要なのか、ということもあります。この条件整備の上で、じゃあどんな風に参加というものを実効あるものにしていくのか。今だって地方自治法の中では陳情だって、請願だってありますけれども。あるんですけれども、やはりもう一つは行政が、政策を作り上げていくときに、行政側の政策形成の過程で市民の皆さんと一緒になって、ワークショップをやったり、意見交換をしながら案を作っていって、行政としてもしっかりした市民の意見に根ざしたものにしていく。そして議会に提案していく。こういうことになります。ですから、例えば最近の傾向としては、行政側に対して政策提案するときに何人が集まって、それについてこういうことをやったらその意見を聞いて市長は尊重するというものもあります。他に従来からある審議会や市民会議の公開やそこへの意見反映のルールとかですね、こういったものが市民参加条例には入ってくるのかなと。で、この市民参加条例には当然ですねその実行性を担保するための第 3 者機関をどう置くか、そういった市民の委員会みたいなものをどう置くかですね。そういう仕組み、何らかの仕組みというものを入れていくというのが市民参加条例の大事な部分ですよね。大和市自治基本条例とパブリックインボルブメント神奈川県の大和市というところで、自治基本条例を作ったときの市民の皆さんが何をしたかというと、パブリックインボルブメント、ＰＩといいますが、アメリカなんかで公共事業を行うときによくやる手法なんです。例えば道路を通すといったら、近隣の皆さんに集まってもらって、意見を聞いたり、議論をしたりする。で、このインボルブメントなんですけれども、これは巻き込むという意味なんです。大和市では市民の皆さんがＰＩということをすごく意識されて、自分たちは住民の代表ではない、それはそうですよね。皆さん選挙で選ばれたわけでもなんでもない。よし、やろう、春日部市を良くしようと思って皆さんここに集まられているわけですよ。そのことはとても大事なんだけれど、でも代表ではない。だから皆さんの決定というのが民意かどうかというのは残念ながら分からない。でもなるべく民意に近づけようという努力をやったんです。大和市では自治会・町内会ＰＩ、経済団体ＰＩ、ＮＰＯ・市民活動ＰＩ、青少年・学校ＰＩ、議会ＰＩなんて班を作ってね、回るんです。今自治基本条例を作っていますと。内容はこうですと、説明して考える場を設けたんです。市民の方が説明するんですよ。いろいろな意見が出ますよ。いろんな意見を聞いてきて、そしてまた皆でワークショップをやって、整理して、もちろん受け入れられるものは受け入れ、受け入れられないものは日を移してもう 1 回、２回くらいずつ説明に行ったんです。そのことによって 22 万人の人口のうちの 1,000 人、一部かもしれないけれど、少なくとも地域の有力な団体や、大事な対象である子どもなんかの意見を聞いてまわったんです。当然その中には行政の人も入っていますから、行政として法的なルールから言ったら出来るとか、出来ないとか、もちろん私も研究者として出来るとか、出来ないとかということを議論しながら、ＰＩで政策を作っていったんです。こういった仕組みをどういうふうに条例に入れていけるかということもあると思うんです。住民投票とは住民投票についてはこの基本方針なんかを見ると、市民参加条例とは別立てにしているのかなというイメージなんですけれども、これは将来的に住民投票条例や自治基本条例を別に検討するということがあるのかもしれませんね。ただ一般論として私から住民投票についてお話しておきますと、やはり住民投票はとても大事だと思いますし、住民投票の結果が尊重されないのはよろしくないというように個人的には思っておりますが、ただですね、住民投票を乱発することにはちょっと疑義があります。私の親しい行政法の友人が言っていたんですけれど、住民投票は最終兵器だと。議論を尽くして、情報を全部提示して、民意がずっと煮詰まってきて、それでも決まらない、後は数だというところまで来て初めて住民投票なのであって、ですから大和市でも自治基本条例に住民投票を入れましたけれども、かなり議論の末、署名数は有権者の 3 分の 1 以上としました。これは市民から凄く批判がありました。でもこれぐらい煮詰まったらやる。実際に例はあるんですから。徳島市で河口堰住民投票。あれだけ盛り上がって、いろんな議論をして、20 万人位の有権者の市で 11 万人位の署名を集めたんですね。やれば出来るわけですよ。それだけ議論が煮詰まって、これは住民投票をやらなければだめだとなってからやるんですよ。まあ、行政にしても議会にしても、何でもかんでも住民投票をかけるとなったら自己否定ですからね。私たち要らないということになるし。費用の面、制度の面でいうと住民投票というのは必要な制度だと思いますが、いろんな議論が必要な部分だと思います。市民の役割行政の役割市民参加の条例ですから、制定の手続の問題もありますよね。やはり今回、春日部市さんでは市民の皆さんと一緒に作ろうということで、こうやってワークショップをやられているわけですれけども、この内容を市民の皆さんに公開されて、市民の皆さんに見えるようにやっていく。さっきも話したようにＰＩ。皆さんの意見が本当に住民の意見の平均的なところに近いものなのかどうか。あるいは平均的でなくてもいいですよ。もちろん、これは他の所でこれだけ進んでいて、どうしても入れたいということが合意されれば、これはいいわけですよ。皆さんが、市民の有志参加で集まって、この条例について市民感覚で議論をされるわけです。そして、出来れば皆さんの時間の許す限り、皆さんの余裕の範囲の中で、他の市民の皆さんと接して意見を聞く場を設け、案を出来るだけ市民の広範な意見になるように作っていく。その後市長さんのところで、法制担当が法律の精査をします。だけど、役所の法制担当は、大抵堅い。この本（『分権時代の地方自治』）に行政法の先生が書いていますけれど、「自治体が新たに政策を立案し、法的裏づけを得ようと庁内の法学部出身者の助言を求めようとするが、こういった人たちはどうしても行政法思考、がちがちの法治主義、消極行政的な厳格下位社会、認知的教条が頭にあるので「あ、それは出来ないね。難しいね。」と言う結論に辿り着きがちである。」なんて書いてあります。春日部市の法制担当がこうだというわけではなくて、やはり皆さん自身がそういう中で、あれをしたい、これをしたいという想いの部分は、想いの丈を言っていただいていいと思うんですけれども、プラス、皆さんご自身も、これは役所の法制担当に出来るか出来ないかを聞くというだけではなくて、本読んだり、大学の先生や法律家に聞いたりして物を言っていかないと。やはりＰＩプラス市民の方の学習みたいなところが必要かなと思います。まあ、短い時間ですからどこまでできるかという問題もありますけれども。また、行政の方も出来るだけ耳を傾けて議論していく。そして出来上がったものは議会を通すんですよ。議会ともまた、いろいろな議論があって、ここで認められれば本当に市民、行政、議会の 3 者の合意によってローカルルールが成立したことになるんです。市議会との関係だから、議会の方でもここはしっかりと勉強していただかなくてはならなくて、市民の意見だから議会を否定しているではなくて、議会が最も重要な機関で、だから最終的にここで決定してくださいよって私は言っているものと思っているんです。だから、議会をないがしろにするなんて言っていないで、議会もこのようにやればいいんですよ。住民の意見を聞いて。最近だと北海道の栗山町というところで、議会基本条例というものを作ったんです。議会がどうやって住民と協働するか、議会もこうやっていかないといけない。だって、議会って今凄い批判を浴びているでしょ。だから、議会も頑張ってこうすることで、私は議会と首長の二元代表制が、非常にうまく機能するんじゃないかと思っているんです。そういった意味でこれから皆さんが検討する中身というものは非常に重要なものである。皆さんが作る市民参加条例というものは、こういうことを定めるんだということをきちんと確定をして、中身を検討していき、その中で参加の手法や仕組みなどがどんな風に考えられるか、あるいはこういう内容によって皆さんの意見が本当に政策に反映されるか。その手続とルールを春日部市らしい、春日部市の実情に応じた形で考えていくということになると思います。最後によく言うんですけれども、条例を美しく、法的にきちんと適合した、文言の間違いもないものにするのであったら、皆さんが集まってやらなくたって、行政がいろいろな学者や行政法の専門家を集めて、日本で一番良い条例を作ってくれと言ったら作ってくれますよ。だけど、それではだめなんですね。やはり春日部市の自治会がどうなっているか、ＮＰＯがどうなっているか、行政の仕組みがどうなっているか、そういうものを踏まえて、地に足が着いた実際に効き目のある条例を作る。春日部市らしい条例を作るべきなんです。そういった意味で、市民の皆さんが入ってきて、議論をして行政の仕組みを知ることによって、行政の側も、市民が知らないからこうやってしまえと簡単に出来なくなる。そして市民の意見を聞いてやらなければいけなくなる。そのことがさっきから言っているように協働という意味では、春日部市行政にとっても、とてもいいことになる。そういう風に考えていただいて、この市民参加条例を議論していただければと思います。皆さんもお暑い中大変だと思いますが、頑張っていただきたいと思います。時間が延長してしまい大変申し訳ありませんでしたが、これで私の話を終了させていただきます。ありがとうございました。