Milieurecht en recht van de ruimtelijke ordening
Milieurecht en recht van de
ruimtelijke ordening
Mr.ing. Th. Peters
1 Nieuwe planvormen
Met de wijziging van de Wet op de ruimtelijke
ordening in 1985 en met name de herziening van
het bij deze wet behorende Besluit op de ruimtelijke ordening in 1985 werd onder meer beoogd
de totstandkoming van meer adequate en flexibele bestemmingsplannen te bevorderen. De inrichtingseisen van bestemmingen werden versoepeld en in het Bro '85 werd de mogelijkheid
opgenomen om naast de 'klassieke' planvoorschriften ook een beschrijving in hoofdlijnen
van de wijze waarop de plandoelen worden nagestreefd in bestemmingsplannen op te nemen
(art. 12, eerste lid onder a Bro '85). Deze verruimde inrichtingsmogelijkheden van de bestemming werden door de minister van VROM geïllustreerd in de publikatie Bestemmen met beleid
('s-Gravenhage, 1989).
In de literatuur is vervolgens een uitgebreide
discussie ontstaan over de functie die de beschrijving in hoofdlijnen in een bestemmings-
plan zou kunnen en moeten vervullen. Een bestemmingsplan kan enerzijds een functie vervullen als programma voor de toekomst, maar anderzijds bevat zo'n plan bindende voorschriften.
Met name bij deze tweede functie is de toetsing
van bouw- en aanlegvergunningsaanvragen belangrijk. Een aantal auteurs meent dat de eerdergenoemde, meer kwalitatief geformuleerde beschrijving in hoofdlijnen geen grond kan opleveren voor weigering van bouw- of aanlegvergunningen. Zie voor een overzicht van de discussie
P. van der Ree, 'Bestemmen met beleid' in het
licht van de paradox van 's Jacob, in Bouwrecht
1989, p. 656.
In de gemeentelijke praktijk is de afgelopen
jaren volop geëxperimenteerd met de bovenbedoelde nieuwe planvormen. De noodzaak van
meer globale en beleidsmatige bestemmingsplannen werd onderkend, maar anderzijds bleef
ook de behoefte van gemeentebesturen aan de
mogelijkheid om in concrete gevallen met name
bouwvergunningen te kunnen weigeren. Deze
'tweeslachtigheid' kwam in veel bestemmingsplannen tot uiting in enerzijds een uiterst globaal
bestemmingsplan, waarbij door middel van de
beschrijving in hoofdlijnen de belangrijkste uitgangspunten voor de inrichting van een gebied
werden vastgelegd, maar anderzijds een aan het
globale plan gekoppelde gedetailleerd plan (met
benamingen als toetsingsplan, inrichtingsplan of
verkavelingsschets). Met de gedetailleerde plannen houdt het gemeentebestuur zich het recht
voor om in concrete gevallen vergunningsaanvragen te weigeren, ook als het globale plan de
verlening van de vergunning op zichzelf niet in
de weg zou staan.
In enkele plannen was zo'n toetsingsplan
reeds bij de vaststelling van het 'globale' plan
aanwezig, maar in veel gevallen werd aan het
college van B en W de bevoegdheid gegeven dit
toetsingsplan later vast te stellen. Deze constructie was in de literatuur zeer omstreden (zie bijvoorbeeld H.J. de Vries, Het globale eindplan en
het normatieve inrichtingsplan, een buitenwettelijke constructie, in Bouwrecht 1990, p. 503
e.v.).
Inmiddels heeft de Kroon zich enkele malen
uitgesproken over de toelaatbaarheid van deze
nieuwe planvormen. De Kroon lijkt te accepteren dat de beschrijving in hoofdlijnen rechtstreeks kan werken (de toetsingsfunctie van de
beschrijving in hoofdlijnen wordt dus aanvaard,
zie KB van 17 december 1990, nr. 23809, BR
1991, p. 378). Ook de overige functies die de beKATERN 42 1891
Milieurecht en recht van de ruimtelijke ordening
schrijving kan vervullen lijken voor de Kroon in
beginsel acceptabel (zie bijvoorbeeld KB van 7
februari 1991, nr. 1143, BR 1991, p. 456). In het
belangrijke KB van 17 juli 1991, nr. 6542 inzake
het bestemmingsplan 'Hoofddorp-Toolenburg'
van de gemeente Haarlemmermeer spreekt de
Kroon uit dat het werken met een nader door het
college van B en W vast te stellen inrichtingsplan, met de functie van een bindend toetsingsplan, in strijd is met het systeem van de WRO:
'Uit het systeem van de wet volgt dat toekenning aan
B en W van de bevoegdheid tot uitwerking van een bestemmingsplan uitsluitend kan plaatsvinden op basis
van art. 11 WRO. Dit betekent dat het stelsel van de
WRO ook na de wetswijziging per 1 juli 1986 nog immer geen andere bestemmingen kent dan met toepassing van art. 11 van de wet uit te werken bestemmingen en niet uit te werken bestemmingen. In verband
hiermee moet worden geoordeeld dat een mengvorm
zoals in het thans voorliggende plan is opgenomen —
waarbij globale eindbestemmingen in een later stadium nog moeten worden getoetst aan een door B en W
vast te stellen toetsingsplan — in strijd is met het stelsel van de wet.'
Als een nadeel bij de toepassing van deze uitwerkingsbevoegdheid werd veelal aangemerkt
de verplichte goedkeuring van uitwerkingsplannen door het college van GS (art. 11, tweede lid
WRO). Inmiddels is per 26 juli 1991 in werking
getreden de Wet vereenvoudiging van regelgeving en vergroting van de gemeentelijke en provinciale beleidsvrijheid waarin een achtste lid
aan artikel 11 WRO wordt toegevoegd met de
mogelijkheid dat GS bij de goedkeuring van het
moederplan aangeven dat een uitwerkingsplan
geen goedkeuring van GS meer behoeft.
De Kroonuitspraak is geannoteerd door Bod
in BR 1991, p. 849 e.v. en wordt voorts uitgebreid besproken in H.J. de Vries, De Kroon, het
globale eindplan en het normatieve inrichtingsof toetsingsplan, een buitenwettelijke constructie, inBR 1991, p. 889.
2 Overige jurisprudentie
De afgelopen maanden heeft een aantal rechters
zich voorts uitgesproken over de problemen bij
de aanleg van nieuwe afvalstortplaatsen. Omdat
maar weinig gemeenten uit eigen beweging een
afvalstortplaats binnen de gemeentegrenzen ambiëren, gaat het hier in de meeste gevallen om
1892 KATERN 42
lokaties waarbij het betrokken college van GS
aan het gemeentebestuur een opdracht en aanwijzing heeft gegeven om een bestemmingsplan
vast te stellen dat de realisering van een afvalstortplaats mogelijk maakt.
Rondom een afvalstortplaats moet rekening
worden gehouden met ruime zones waarbinnen
bijvoorbeeld wonen of recreëren is uitgesloten.
In het KB van 20 augustus 1991, nr. 7227 inzake
de vuilstortplaats 'Elhorst-Vloedbelt' in Borne
(BR 1991, p. 910 met noot van Van Wijmen en
Simons-Vinckx) oordeelt de Kroon woningbebouwing binnen 250 meter van de stortplaats
niet aanvaardbaar. En in het KB van 2 april
1991, nr. 2845 inzake een vuilstort in Skarsterlan
(BR 1991, p. 768, eveneens met noot van Van
Wijmen en Simons-Vinckx en Gemeentestem
1991, nr. 6930, p. 556 met noot van Teunissen)
is de minimale afstand tussen stortplaats en een
jachthaven en twee bedrijven zelfs 350 meter.
Over de relatie met de uitnodigingsbevoegdheid
(art. 38, vierde en eerste lid WRO) heeft de Afdeling geschillen van bestuur van de Raad van
State zich ook uitgesproken (zie J. van der Velde, De positie van de gemeente bij een uitnodiging als bedoeld in art. 38 WRO, in BR 1991, p.
757 e.v.). In verband met het voorgaande is ook
nog van belang de artikel 49 WRO-schadevergoedingsbeslissing van de AGRS van 26 maart
1991, BR 1991, p. 854 met noot van Van Wijmen.
Al met al wordt uit de serie uitspraken rondom de afvalstortplaatsen de aanvullende werking
van de ruimtelijke ordening ten opzichte van de
milieuwetgeving (met name de Afvalstoffenwet)
duidelijk.
Voor de ruimtelijke ordening is voorts van
belang de uitspraak van de Hoge Raad van 8 juli
1991, NJ 1991, 691 (Kunst- en Antiekstudio Lelystad BV/gemeente Lelystad). Het privaatrecht
biedt voor veel gemeenten mogelijkheden voor
een belangrijke aanvulling of zelfs vervanging
van de mogelijkheden om met het publiekrechtelijk instrumentarium (met name de WRO) ruimtelijk beleid te voeren. Naar het oordeel van de
Hoge Raad staat de WRO niet in de weg aan het
opnemen van privaatrechtelijke voorwaarden
met betrekking tot het ruimtegebruik. De uitspraak van de Hoge Raad is al op veel plaatsen
besproken, onder andere ook door Th.G. Drupsteen in het december-nummer van Ars Aequi
(AA 1991, p. 1138 e.v.).
Rechtsfilosofie en rechtstheorie
3 Literatuur
In de forse hoeveelheid beschouwingen rondom
de bestuurlijk-juridische aspecten van het ruimtelijk beleid wil ik met name nog wijzen op
J.M.H.F. Teunissen die in de Gemeentestem, nr.
6928, p. 477 e.v. ingaat op de mogelijkheden en
onmogelijkheden van het zogenaamde overgangsrecht in bestemmingsplannen (onder de titel: 'Overgangsrecht in bestemmingsplannen ook
voor bestaande illegale bouwwerken en voor bestaand illegaal gebruik?').
Over de (rechts-)gevolgen van de PKB en de
afstemming tussen de verschillende beleidsnota's op rijksniveau schrijft H.J.A.M, van Geest in
'De PKB: effecten en afstemming' (de Gemeentestem 1991, nr. 6932, p. 597).
KATERN 42 1893
© Copyright 2024 ExpyDoc
