Ko de Ridder: Voor de verandering 'Het verleden is een vreemd land, ze doen de dingen daar anders.' "The past is a foreign country: they do things differently there." L.P. Hartley, The go-between, 1953 Met pensioen gaan – het schijnt best wel een verandering te zijn, als ik afga op de bezorgde vragen van sommige mensen om mij heen. Ben ik wel voorbereid op het zwarte gat ? Een afscheidscollege zoals dit zou dan ook makkelijk een smartlap kunnen worden, een trip down memory lane. Een verhaal over hoe het vroeger beter was en hoe veel er is veranderd sinds ik in 1972 begon als onderzoeker bestuurskunde aan de Vrije Universiteit. En er is inderdaad wel het een en ander veranderd. Toch wil ik zo’n sentimental journey vanmiddag vermijden - althans een beetje. En ik wil ook niet AL te veel stokpaardjes bereiden. Ik wil vanmiddag gewoon een college geven – een college over sociale verandering in het algemeen en veranderingen in het binnenlands bestuur in het bijzonder. Het is een onderwerp dat ik al heel wat jaren in het onderwijs heb behandeld. Het leek mij wel passend om mijn loopbaan als docent met een college juist over dit onderwerp af te sluiten Vanmiddag was er een symposium over veranderingen in het binnenlands bestuur. Drie heel actuele veranderingen zijn daar besproken: de reorganisatie van de politie, de veranderingen in het toezicht en de omvangrijke overdracht van taken op het gebied van sociale zaken naar de gemeenten – onder de noemer de lokale verzorgingsstaat. Het zijn een paar voorbeelden van verandering die gemakkelijk aangevuld kunnen worden met vele andere. Veel van die veranderingen zijn verschuivingen in de verhoudingen tussen het centrale en het lokale bestuur. De Politiewet 2013 is een voorbeeld van zo’n verschuiving, en wel van beneden naar boven: centralisatie; de lokale verzorgingsstaat is een voorbeeld van decentralisatie. Er zijn meer soorten verandering. Regionalisering bijvoorbeeld. Het meest bekend soort verandering is misschien wel de samenvoeging van gemeenten ofwel gemeentelijke herindeling. Dat vindt dan ook heel vaak plaats. In 1982, het jaar voor ik naar Groningen kwam, hadden we nog 809 gemeenten - vanaf 1 januari van dit jaar zijn er nog 403. Dat is een halvering van het aantal gemeenten over een periode van 32 jaar. Hoewel al die veranderen elke dag zichtbaar zijn is het nog niet zo makkelijk om te begrijpen wat er allemaal gebeurt. In dit college wil ik een model presenteren waarmee al dit soort veranderingen kunnen worden geanalyseerd. Wat drijft al die verandering? En wanneer loopt het vast? Maar om dat te kunnen doen moeten er eerst enkele voorbereidende stappen worden gezet. 1 2 een eerste stap betreft de vraag: wat verandert er eigenlijk? Wat is hetgeen dat verandert, als we over verandering spreken…? De man links herkent u wel. Maar herkent u de man rechts ook? Dat ben ik toen ik net onderzoeker werd bij de VU . En nu ik toch bezig ben met kiekjes van vroeger: op de foto links ben ik, in het midden op de foto, in mijn eerste baan als onderzoeker. In het team Bestuur _ bestuurden. In opdracht van Haagse ministeries die behoefte hadden aan gedegen kennis over de relatie tussen overheid en burgers, ver voor de uitvinding van De Kloof tussen burger en overheid. Dat waren tijden! egen man sterk en twee jaar onderzoek betaald door de opdrachtgever. Hoe dan ook, er is best wel wat veranderd. Wat is er nu eigenlijk veranderd tussen bovenstaande twee foto’s van mij? Iets dat we IK noemen. Maar de IK van toen, is dat dezelfde als de IK van nu? Nee, want die IK is immers veranderd… Ons spraakgebruik zit zo in elkaar dat we vaak een verandering of een beweging alleen maar kunnen uitdrukken door uit te gaan van een object in toestand van rust. Terwijl de verandering zo onlosmakelijk verbonden is met het verschijnsel zelf dat ze niet goed van elkaar te scheiden zijn. Wij zeggen: “de wind waait”, alsof “wind” iets is dat eerst in rust is en op zeker moment in beweging komt. Alsof er ook een wind is die niet waait. Panta Rhei - Alles is in beweging, in verandering, zei de Griekse filosoof Herakleitos al en illustreerde dat aan het voorbeeld van de rivier: "Men kan niet tweemaal in dezelfde rivier stappen, want het is steeds weer nieuw water dat u tegemoet stroomt." 2 Wat is de entiteit die beweegt, of verandert? Die vraag is nog moeilijker te beantwoorden als het gaat om sociale structuren, zoals een bedrijf, een gemeente, organisaties in het algemeen, een staat. Wij hebben de neiging om te “reïficeren”, om de verschijnselen in de sociale werkelijkheid om ons heen als dingen voor te stellen, zaken die statisch zijn als een gebouw of een rots. Zogenaamde sociale gebouwen, zei Max Weber daarvan. De socioloog Norbert Elias betoogde dat we allerlei fenomenen die we meestal als structuren zien, beter kunnen opvatten als waren het processen. Zo kun je een individu als een proces afbeelden: u en ik zijn processen, in voortdurende staat van verandering. Een organisatie of welke sociale structuur dan ook is een proces, steeds in beweging. Wat wij ervaren van sociale structuren waarvan we deel van uitmaken zijn momentopnamen, en we beelden ze af met snapshots, foto’s. Organisaties leggen we vast in organogrammen, schema’s en statuten. Het binnenlands bestuur beelden we af in organieke wetten. We abstraheren van de tijd. Eigenlijk zou film een betere weergave opleveren. De conclusie van dit alles: de uitdrukking “veranderingen in het binnenlands bestuur” is niet zo veelzeggend. Het leert ons meer als we het binnenlands bestuur opvatten als een proces, als een continu proces van verandering. 3 Soorten veranderingen Als maatschappelijke structuren eigenlijk processen zijn – hoe zien die processen er dan uit? Daar zijn in de loop van de tijd allerlei voorstellingen van gemaakt. In agrarische samenlevingen had men een cyclisch beeld van zichzelf en van de omgeving waarin men verkeerde. De opeenvolging van de seizoenen, en later de cirkels die hemellichamen beschrijven – het gaf aanleiding te denken in opgaan, blinken en verzinken. Alles keert tot zijn oorsprong weer. Pas in de achttiende eeuw begonnen sociale wetenschappers maatschappelijke ontwikkelingen te beschrijven als een voorwaartse beweging – en meer nog: als een progressieve beweging: zij meenden waar te nemen dat de welvaart van de mensen eeuw na eeuw steeds verder toe nam, en ook dachten ze dat de ongelijkheid tussen mensen verminderde. Ook nu nog heerst vaak de gedachte dat verandering en verbetering bijna hetzelfde is, of in elk geval zou moeten zijn – ook in het binnenlands bestuur Er wordt constant geknutseld aan de inrichting van het binnenlands bestuur, aan de organisatie van openbare dienst, aan de structuur van gemeenten, alles met de bedoeling dingen te verbeteren. In de presentatie ervan worden allerlei retorische termen gebruikt zoals vernieuwing, innovatie, modernisering. Jammer genoeg is vaak noch van te voren noch achteraf duidelijk of verandering inderdaad verbetering is. Neem de gemeente Amsterdam. 3 Eind vorig jaar publiceerde de gemeentelijke Rekenkamer een rapport over onderzoek naar reorganisaties in het Amsterdamse ambtelijke apparaat. De Rekenkamer telde over de periode 2008-2013 maar liefst 115 unieke reorganisaties. Vrijwel elke gemeentelijke dienst was in die vijf jaar wel een of meerdere keren aan de beurt geweest. “De gemeente weet zelf niet hoeveel reorganisaties er gaande zijn en bewaakt niet of reorganisaties passen binnen andere (gemeentebrede) ontwikkelingen. Afgeronde reorganisaties worden zelden geëvalueerd”. De gemeente Amsterdam beschikt over een actieve rekenkamer die zich de zorg voor de gemeentelijke organisatie aantrekt – en dit soort onderzoek doet. Het valt te vrezen dat de situatie in vele niet-onderzochte gemeenten niet veel beter is. Behalve met een cirkel en een rechte lijn kunnen is verandering ook op andere manieren af te beelden. Bekend is het golfmodel waarmee economische ontwikkeling (de conjunctuur) wordt beschreven. Golfbewegingen vinden we ook in de dynamiek van het binnenlands bestuur. Een mooi voorbeeld is de slingerbeweging – in politiek en bestuurlijk Nederland - tussen het model van de laagjestaart (links) en dat van de gemarmerde taart (rechts). De ene periode moet elk van de drie bestuurslagen zo zelfstandig mogelijk een eigen takenpakket behartigen (“je gaat er over of niet”) – en tien jaar later wordt weer benadrukt dat de drie bestuurslagen vooral in gezamenlijkheid maatschappelijke problemen moeten aanpakken (“voor de burger is er maar één overheid en het is niet uit te leggen dat…”) 4 de hoe vraag Hoe komen veranderingsprocessen tot stand, en hoe verlopen ze? Om meer greep te krijgen op het binnenlands bestuur als veranderingsproces zal ik u nu een simpel model tonen – een sterk vereenvoudigde voorstelling van de werkelijkheid. Het is een variant van het klassieke systeemmodel en gebaseerd op het werk van de Franse socioloog Raymond Boudon. 4 Het model ziet er als volgt uit. We nemen aan dat er een strijdperk is, waarbinnen alle keuzen en beslissingen over de inrichting van het binnenlands bestuur tot stand komen - een interactiesysteem noemen we dat. Voorts nemen we aan dat er twee partijen zijn die steeds tegenover elkaar staan in dat interactiesysteem: de bestuurspartij en de beleidspartij. DE pijlen in het model zijn wat we noemen feed back loops: de keuzen die op tijdstip t1 uit het interactie-systeem komen rollen hebben gevolgen voor wat er op tijdstip t2 in het interactiesysteem gebeurt. De beleidspartij behartigt de belangen van een bepaalde beleidssector. Beleidssector kan van alles zijn: het milieu, de kinderopvang, mobiliteit, veiligheid, zorg. Een beleidspartij kunt u zich voorstellen als een losse coalitie van kamerleden, ambtenaren (vaak van een beleidsdepartement), pressiegroepen, journalisten en dergelijke die een maatschappelijk probleem willen oplossen of een beleidssector willen versterken. De bestuurspartij staat voor de borging van integraal bestuur –bestuur in gemeenten en provincies waarbij steeds een integrale afweging van allerlei verschillende belangen kan plaats vinden. Ook de bestuurspartij bestaat typisch uit een coalitie van politici, ambtenaren en pressiegroepen. Het ministerie van Binnenlandse Zaken is traditioneel binnen de rijksdienst de behartiger van het integrale bestuur tegenover de vakdepartementen die specifiek sectorbeleid willen bevorderen. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (en in mindere mate het Interprovinciaal Overleg IPO) is traditioneel de machtige lobby die steeds opkomt voor integraal lokaal bestuur. De beleidspartij heeft een beleid dat moet worden uitgevoerd. Doorgaans kan een vakdepartement of een ander onderdeel van de rijksdienst dat niet zelf of niet helemaal zelf: men heeft uitvoerders nodig in de vorm van andere overheden. Ofwel, men gaat op zoek naar een beleidsadressaat. De beleidspartij vindt gemeenten vaak te klein om zulke taken zelfstandig uit te voeren: gemeenten hebben heeft niet de deskundigheid en de bestuurskracht – bijvoorbeeld de jeugdzorg. Of het beleidsprobleem heeft een grotere regionale reikwijdte dan het grondgebied van de gemeente: neem mobiliteit en openbaar vervoer. De beleidspartij probeert dan bestuurlijke eenheden te creeren op een andere schaal dan die van de gemeente. De bestuurspartij wil zoiets over het algemeen voorkomen. Vaak zien we dat bestuurspartij en beleidspartij elkaar in evenwicht houden. Dan wordt er wel veel gepraat en gedacht, maar uiteindelijk blijft de situatie bij het oude. We noemen dat een reproductieproces. Doorgaans is noch de bestuurspartij, noch de beleidspartij blij met die uitkomst. 5 Dat machtsevenwicht tussen bestuurspartij en beleidspartij kan worden doorbroken door interventies vanuit de omgeving van het interactiesysteem – zeg de samenleving. Er ontstaat dan maatschappelijke druk rond een beleidsprobleem waardoor of de bestuurspartij òf de beleidspartij een overwicht krijgt. Een klassiek voorbeeld is de Politiewet van 1993 – de wet die onlangs, twintig jaar na de invoering, is vervangen door de Politiewet 2013. De politiezorg heeft twee kanten: het handhaven van de openbare orde en het opsporen van criminelen. De eerste taak is een bestuurlijke verantwoordelijkheid: bij de uitoefening van die taak staat de politie onder gezag van de burgemeester. De tweede taak is justitieel van aard; de officier van justitie heeft de leiding bij het opsporingsonderzoek. De politie heeft dus twee bazen. Maar de politie behartigt ook twee verschillende belangen die onderling behoorlijk kunnen concurreren. Meer agenten bij voetbalwedstrijden of bij een internationale top gaat ten koste van politie-inzet voor het oplossen van misdrijven. De bestuurspartij en de justitiële partij (in dit geval de beleidspartij) hebben dan ook beide claims op meer politie. De partijen houden elkaar doorgaans in evenwicht – niet alleen in Nederland maar in de meeste landen. Dit is zelfs zozeer het geval dat de criminoloog Fijnaut daarover in zijn proefschrift een wetmatigheid formuleerde, de besteltheorie: “in een politiebestel verandert niets wezenlijks, tenzij er zich in de omgeving van het politie bestel calamiteiten (zoals rampen, [dreigende] revoluties, oorlogen, etc.) voordoen”. 6 In de jaren ’80 – het eerste decennium dat ik in Groningen werkte, zijn er veel plannen gemaakt om het politiebestel te herzien, zonder resultaat: de partijen hielden elkaar in evenwicht. De sterke toename van drugsgerelateerde criminaliteit en de daaruit voortvloeiende gevoelens van onveiligheid in de samenleving gaven echter de justitiële partij de wind in de zeilen. De druk van de justitiële partij was zo groot dat men er in slaagde bij de formatie van het kabinet Lubbers III een paragraaf in het regeerakkoord te krijgen die een ingrijpende stelselwijziging met zich mee bracht. Zelfs zond de justitiële partij een informatiemap naar alle potentiele ministers van justitie om hen te instrueren hoe zich op stellen in geval zij het ministerschap zouden verwerven. De justitiële partij slaagde er inderdaad in om het politiebestel de eigen kan heen te duwen. Om uw geheugen even op te frissen, rijkspolitie en gemeentepolitie werden opgeheven (de gemeenten werden dus van hun eigen politiekorpsen beroofd) en er werden 26 zelfstandige regionale korpsen in het leven geroepen. Een tweede voorbeeld - de jeugdzorg – laat heden ten dage het tegenovergestelde beeld zien. De jeugdzorg wordt binnenkort integraal overgedragen aan de gemeenten. Tot dusverre was de jeugdzorg grotendeels de verantwoordelijkheid van de provinciale besturen. De jeugdzorg heeft, als gevolg van een aantal ernstige incidenten, al jaren een slechte pers. De beleidspartij zat in de verdediging: de jeugdzorg zou te versnipperd zijn over te veel instanties. Sinds het kabinet Balkende IV (met Rouvoet als minister van jeugd) staat dan ook herziening van het stelsel van jeugdzorg op de politieke agenda. De bestuurspartij, onder aanvoering van de VNG, zag in deze omstandigheden een mogelijkheid om van de jeugdzorg een gemeentelijke taak te maken, met als belangrijkste argument dat de gemeente voor een 7 integrale aanpak zou kunnen zorgen. En de bestuurspartij won het pleit. Vorige week ging de Eerste Kamer akkoord met de wet die de overheveling van de jeugdzorg naar de gemeenten met ingang van 1 januari 2015 formeel maakt. Toch is van begin af aan ook duidelijk geweest dat veel gemeenten die jeugdzorg niet op eigen houtje zullen kunnen behartigen. De beleidspartij heeft meermalen geopperd dat gemeenten wellicht verplicht moeten worden om samen te werken in een nieuwe beleidsadressaat: een regionaal samenwerkingsverband. Dat zou een doorbreking betekenen van het integrale lokale bestuur. De bestuurspartij, onder aanvoering van de VNG, heeft tot dusver weten vol te houden dat de gemeentebesturen heel goed zelf de jeugdzorg voor hun rekening kunnen nemen, in samenhang met andere gemeentelijke taken. Uiteindelijk hebben het rijk en de gemeenten wat men noemt bestuurlijke afspraken gemaakt die er op neer komen dat voor een aantal taken binnen de jeugdzorg een regionale samenwerking verplicht is. De commissie Mans Het afgelopen jaren ben ik twee maal in de positie geweest dat ik zelf in het kamp van één van beide partijen terecht kwam. De eerste maal was in 2007, toen ik lid werd van een commissie onder leiding van Jan Mans. Deze commissie had tot taak de minister te adviseren over de organisatie van de handhaving van het milieurecht. De casus van het milieutoezicht is bijzonder illustratief voor de opeenvolgende verschuivingen in de verhoudingen tussen de beleidspartij en de bestuurspartij. Milieuregels zijn er vooral op gericht dat ondernemingen hun bedrijfsactiviteiten zo inrichten dat de risico’s voor de omgeving minimaal zijn. Denk bij risico’s aan ChemiePak Moerdijk, bij Odfjell in de Botlek, Thermphos in Vlissingen. De handhaving van die milieuregels is traditioneel een taak van gemeenten en provincies. De bestuurspartij wilde dat zo houden, milieuhandhaving zou steeds onderdeel moeten zijn van een integrale afweging van het milieubelang tegen andere belangen zoals het belang van werkgelegenheid. De beleidspartij had een aantal duidelijke doeleinden. De belangrijkste was strikte handhaving van de milieuregels - maar dan wel zo dat alle bedrijven gelijk behandeld worden: level playing field. Omdat er ongeveer 500 verschillende overheden aan milieuhandhaving deden kwam van die gelijke behandeling niet zoveel terecht. De afgelopen twintig jaar heeft de beleidspartij op 8 verschillende manieren geprobeerd de milieuhandhaving te versterken met een goede beleidsadressaat, anders dan de gemeente, die het beleid goed zou kunnen uitvoeren. Men begon in de jaren 90 met de stimulering van intergemeentelijke samenwerking. Dat was redelijk succesvol; er ontstonden veel regionale milieudiensten. Echter, als er ergens een gemeentelijke herindeling was geweest werden die milieudiensten vaak weer opgeheven. Bij een tweede poging was de beleidsadressaat een landelijke samenwerkingsorganisatie van alle vijfhonderd overheden: gemeenten, provincies, waterschappen en het rijk. Onder de naam Landelijk Overleg Milieuhandhaving werd geprobeerd de handhaving gelijk te trekken. Uit een aantal onderzoeken die wij zelf deden naar de gemeentelijke milieuhandhaving werd duidelijk dat de doeleinden van de bestuurspartij (lokale autonomie en integrale afweging) het wonnen van het streven naar effectiviteit en rechtsgelijkheid. Bij een derde poging werden de gemeenten zelf de beleidsadressaat, maar dan wel onder verscherpt rijkstoezicht. De in 2000 bij wet in het leven geroepen VROM inspectie moest de gemeenten bij de les gaan houden. De zogenoemde VROM-brede gemeenteonderzoeken riepen echter heel veel weerstand op. Zoveel weerstan dat de bestuurspartij er in slaagde het rijkstoezicht op de gemeenten stop te zetten. Uiteindelijk betekende het zelfs de genadeklap voor het gehele ministerie van VROM – een ministerie dat in 2010, tien jaar na de oprichting van de VROM-inspectie, werd opgeheven. En toen kwam in 2008 de commissie-Mans. Officieel was het geen commissie, maar een Onderzoeksteam. En officieel was de opdracht om onderzoek te doen naar de Herziening van het gehele Handhavingsstelsel voor de VROM-regelgeving – niet alleen het milieudeel, maar ook de handhaving op het terrein van bouwen en ruimte. De leden van de commissie, Jan Mans, Henk Jansen, Lex Michiels en ik, kenden elkaar niet bijzonder goed. In elk 9 geval hadden we geen idee van elkaar hoe we tegen het vraagstuk aankeken waarover de commissie moest adviseren. Zo’n commissie praat met heel veel deskundigen, bekijkt alle relevante literatuur en onderzoek. En zo halverwege het werk van de commissie bleek dat wij ons alle vier in het kamp van de beleidspartij hadden geschaard – en dat terwijl ik persoonlijk doorgaans in allerlei aangelegenheden meer sympathie had voor de bestuurspartij. Handhaving van de VROM-regelgeving kon niet meer aan de gemeenten meer worden overgelaten, vonden we alle vier – eigenlijk zonder veel discussie. En daarom adviseerden we om de gemeenten te verplichten regionale omgevingsdiensten op te richten, naar het model van de milieudienst Rijnmond. De reacties uit de hoek van de bestuurspartij waren niet mals. Een lid van de Eerste Kamer waar ik dacht toch wel een aardig goeie relatie mee te hebben belde me de dag na het verschijnen van het rapport al op: hoe ik het in mijn hoofd haalde om mijn naam te zetten op zo’n waardeloos rapport. En die omgevingsdiensten, die gingen er natuurlijk niet komen. Andere leden van de commissie verging het net zo. Het rapport van de commissie verscheen in juli 2008. Vrijwel meteen na het zomerreces, in oktober, slaagde de bestuurspartij er in de Eerste Kamer een motie te laten aannemen, de motie HuijbregtsSchiedon, waarin het idee van de verplichte omgevingsdienst radicaal van de hand werd gewezen. Daarna ontstond een eindeloos getouwtrek tussen de bestuurspartij en de beleidspartij. Als er al samenwerkingsverbanden moesten komen dan mochten ze geen omgevingsdienst heten maar uitvoeringsdienst, Regionale Uitvoeringsdienst of RUD. Om te benadrukken dat het niet meer was dan een uitvoeringsorganisatie van het gemeentebestuur. En als er al samenwerkingsverbanden moesten komen dan alleen om deskundigheid te kunnen bundelen. En als er al samenwerkingsverbanden moesten komen dan bepaalden de gemeenten zelf wel met wie en op welke wijze ze gingen samenwerken. Kortom niks verplichts, van onderaf, en voor zover de gemeenten er zelf de noodzaak van inzagen. De weerstand was zodanig dat ik twee jaar geleden op een vergelijkbare bijeenkomst nog een praatje hield met als titel: Waarom de regionale omgevingssdiensten er niet zullen komen. Ik zag dat echter geheel verkeerd. Inmiddels zijn we zes jaar verder. Er zijn 29 regionale omgevingsdiensten operationeel – de term RUD is al weer van de baan. Er is een landelijke koepel, met een eigen website, die zomaar de titel OMGEVINGSDIENST NL voert. En twee weken geleden stuurde het kabinet een wetsontwerp naar de Tweede Kamer waarin de omgevingsdiensten alsnog wettelijk worden geregeld. “Het kabinet vindt het belangrijk”- zo staat in het persbericht – “dat vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) overal op dezelfde ma10 nier verlopen. Via de omgevingsdiensten wil het kabinet versnippering van deze taken beperken en de kwaliteit van de uitvoering verhogen”. En verderop: “De diensten wisselen onderling informatie uit en moeten opereren als één toezichthouder om uniformiteit te garanderen. Dat geeft de garantie dat bedrijven in het hele land gelijk worden behandeld”. Het VNG en het IPO waren met deze wetgeving akkoord gegaan. Na zes jaar tegenspartelen van de bestuurspartij wordt het advies van de commissie-Mans alsnog grotendeels ingevoerd. De Veiligheidsregio Een tweede keer dat ik in de vuurlinie tussen een beleidspartij en de bestuurspartij terecht kwam was afgelopen jaar. Ik was toen opnieuw lid van een commissie (onder leiding van Rein Jan Hoekstra) die het kabinet moest adviseren, ditmaal over de toekomst van de Veiligheidsregio. Het verhaal dat ik nu ga vertellen is helemaal mijn persoonlijke interpretatie en staat los van de analyses en bevindingen van de commissie-Hoekstra. Het is mijn manier om nog es terug te kijken op wat er nou precies gebeurd is. Veiligheid is, zoals u weet, tegenwoordig het meest gewilde product in de winkel van de overheid – een bestseller. Als ambtelijke dienst tel je tegenwoordig pas mee als je werk tenminste één maal door de Onderzoeksraad voor de Veiligheid is onderzocht. Als wij een opleiding beginnen met VEILIGHEID Bestuurskunde en veiligheid bijv, of liever nog in het Engels: Public Safety Administration, of Public Law and public security in de naam dan kun je meteen rekenen op honderden studenten. Waar die hedendaagse fixatie op veiligheid en het mijden van risico vandaan komt? ER zijn interessante studies over verschenen maar daar ga ik nu niet op in. Duidelijk is dat ook de overheid, de politiek, met deze trend is mee gegaan. Exemplarisch is de ombouw van het ministerie van justitie tot het ministerie van Veiligheid en justitie, in 2010. De volgorde in naamgeving is veelzeggend. Maar ook de inrichting van het departement. Het ministerie heeft grote delen van Binnenlandse Zaken overgenomen, waaronder de zeggenschap over de politie en over de brandweer. Ja, de brandweer. of beter, de Veiligheidsregio. De geschiedenis van de Veiligheidsregio is nogal apart. De branden in Enschede en Volendam gaven aanleiding om nog eens na te denken over de bestrijding van zulke omvangrijke calamiteiten die de krachten van één gemeentelijk brandweercorps te boven gingen. Na enkele jaren lag er een plan voor de oprichting van veiligheidsregio’s. Dat moesten lichte samenwerkingsverbanden van gemeenten worden die er voor zouden zorgen dat de brandweerkorpsen in de regio gingen oefenen - samen met de Geneeskundige Hulpverleningsorganisatie in de regio en samen met het regionale politiekorps - om voorbereid te zijn op gezamenlijke grootschalige rampenbestrijding. Hoewel de contouren van deze regio-vorming al in 2002 van de tekentafel kwamen is de wet op de veiligheidsregio’s pas in 2010 van kracht geworden. Een belangrijke reden daarvoor was onmin binnen de bestuurspartij. VNG en IPO konden het niet eens worden wie de baas van de nieuwe veiligheidsregio zou moeten worden – de Commissaris van de Koningin of - net als bij de politie-regio – de burgemeester van de grootste gemeente. Ondertussen gebruikte de beleidspartij de ruimte die daardoor ontstond om het stelsel als maar verder uit te bouwen. 11 De harde kern van de beleidspartij is de professionele brandweer, brandveiligheidsorganisaties en ambtenaren. Een groep die al jaren aan het lobbyen was voor meer brandveiligheidsbeleid – preventief en repressief. Een groep ook die danig gefrustreerd was omdat men daarvoor bij gemeentebesturen maar weinig gehoor kreeg. Maar omdat veiligheid zo’n goed in de markt liggend issue is kreeg de beleidspartij op den duur steeds meer steun in de samenleving. Vooruitlopend op de wetgeving kwamen er allerlei landelijke regels over de inrichting en werking van de Veiligheidsregio – die daardoor steeds zwaarder werd opgetuigd. Het Besluit op de Veiligheidsregio leest als een handleiding bestrijding van branden en rampen met veel gedetailleerde regels over de aanpak ervan. Het optuigen van de Veiligheidsregio is ook na de totstandkoming van de wet in 2010 nog door gegaan – met als voorlopig sluitstuk de opheffing van de gemeentelijke brandweerkorpsen per 1 januari jl. Het uitgangspunt is sindsdien: één brandweerorganisatie voor de gehele regio onder leiding van één regionale brandweercommandant. En nu dan de commissie-Hoekstra. Die commissie had een tamelijk ongewone taak. De minister van Veiligheid en Justitie had eerder al opdracht gegeven om de wet Veiligheidsregio te evalueren. De commissie-Hoekstra diende nu, op basis van de beschikbare evaluatierapporten - een advies opstellen over de toekomst van de Veiligheidsregio. Ook deze commissie sprak met heel veel deskundigen, en bestudeerde alle relevante teksten, rapporten en literatuur – niet alleen het evaluatieonderzoek. Gedurende het werk van de commissie bleek dat mij dat wij afwisselend representanten van de beleidspartij en van de Bestuurspartij aan tafel hadden zitten. De Bestuurspartij was er sterk op uit om de status quo te handhaven. Met als belangrijkste kenmerk dat de Veiligheidsregio van de gemeenten zou blijven, verlengd lokaal bestuur met gemeentelijke vertegenwoordigers in het bestuur en gemeentelijke zeggenschap over de financiën. De Beleidspartij leek zeer ambitieus verder te willen bouwen aan een verzelfstandigde veiligheidsorganisatie, los van de gemeenten. Leidend daarbij was het voorbeeld van de politie. De Politiewet van 2013 had immers één Politie Nederland gecreëerd. Eén nationaal politiecorps verving de regiokorpsen waarin de gemeenten nog grote zeggenschap hadden. De beleidspartij leek dat voorbeeld graag te willen volgen – nationalisering van de brandweer op zijn minst “als stip aan de horizon”, zoals de Haagse uitdrukking luidt. Het advies van cie Hoekstra komt grotendeels overeen met de opvattingen binnen de bestuurspartij. De Veiligheidsregio moet lokaal bestuur blijven, verlengd lokaal bestuur. De gemeenteraden moeten blijven beslissen 12 over de begroting van de Veiligheidsregio. De wet kan grotendeels in takt blijven en het Besluit kan veel eenvoudiger: professionele handleidingen moeten niet in wettelijke regels worden vastgelegd. Tot slot. Toen ik als bestuurskundig onderzoeker aan de VU werkte kwam het gebouw links tot stand. IN 1979 werd het in gebruik genomen. De twee torens waren voor de ministeries van BZK en van Justitie. Ik vond het altijd een harmonieuze indruk maken: de beide ministeries hielden elkaar in evenwicht. Deze gebouwen zijn afgelopen najaar verlaten. Het kantorencomplex heeft het precies zo lang volgehouden als ik. De huidige situatie ziet u rechts – sinds oktober vorig jaar het nieuwe kantorencomplex voor de huisvesting van de twee ministeries. Ik vind die minder evenwichtig. Het ministerie van Veiligheid en Justitie heeft duidelijk een dominante positie. De totstandkoming van de Politiewet 2013 is daarvan een sprekende illustratie. Tot 2013 droegen de ministers van BZK en Justitie gezamenlijk de verantwoordelijkheid voor de politie – in overeenstemming met de dubbele taak. In 2010 heeft Justitie het veiligheidsdeel van Binnenlandse Zaken geannexeerd. En in 2013 is de zeggenschap over de politie feitelijk aan de gemeenten onttrokken. In de arena van het veiligheidsbeleid is er nog maar één partij over - en dat is naar mijn mening niet gunstig voor een evenwichtige besluitvorming over veiligheid – en zoals ik al zei – veiligheid is tegenwoordig bijna alles. Alle 32 jaar hier in Groningen heb ik in een vakgroep gewerkt die past bij het linker plaatje. Ondanks de dominante juridische omgeving van de faculteit hadden het bestuursrecht en de bestuurskunde steeds een gelijkwaardige plaats in het werk van onze vakgroep. En dank zij die plek werd ik in de gelegenheid gesteld om er aan bij te dragen bestuurlijke verschijnselen en bestuurlijke problemen te verhelderen – voor ambtenaren, voor bestuurders, maar vooral voor studenten. Na alles wat ik zo juist heb gezegd mag één ding duidelijk zijn. De vakgroep Bestuursrecht en Bestuurskunde, en de opleiding Juridische Bestuurskunde zullen veranderen – nee zijn steeds in staat 13 van verandering. Toch zou het goed zijn dat déze twee torens – het recht en de sociale wetenschap elkaar ook na vandaag op dezelfde wijze zullen ondersteunen en in evenwicht houden. Dan heeft de bestuurskunde een toekomst, hier in Groningen. 14