災害論の構成ー東日本震災をふまえて２０１２年経済理論学会報告宮本憲一はじめに • 東日本震災は自然災害と社会的災害が重複し、広域に渡って地域経済を破壊した近代史上最大最悪の災害である。 • 災害や戦争という非常時にその国の性格が明らかに現れる。震災とその後の政治は現在の日本社会の欠陥を露呈した。 • 復興を通じてエネルギー政策や地域政策の転換はもとより、日本の未来の選択がおこなわれるであろう。 • 政治経済学に重大な挑戦状が突きつけられている。１.東日本震災の政治経済学の研究 • 政治経済学の災害論の研究はこれまで少数であったが、原発災害後多くなった。以下代表的な研究。 • 宮入興一「東日本大震災と復興のかたち」等この震災の特徴を明らかにし、便乗型の「創造的復興」でなく、「人間復興」を最初に提唱。・原発の社会科学研究は遅れていたといってよい。 1977年の永井進の欧米の原発反対運動の紹介・再生エネルギーの提案。環境社会学の長谷川公一『脱原子力社会の選択』（１９９６年,2011年増補）は核燃料リサイクルの調査と国際的事故の研究から早くから再生エネルギーへの移行を提唱した。今回の事故についても『脱原子力社会』（岩波新書）で地域政策の差別を告発し、エネルギーのグリーン化を提唱している。研究成果（２） • 大島堅一『再生可能エネルギーの政治経済学』（2010年）有価証券報告を使い膨大な項目に上る補助金交付金の制度的実態を明らかにし、原発コストの神話をあばき、再生可能エネルギー普及を提唱。『原発のコスト』（岩波新書）で、原発事故のコストなど解明。 • 清水修二『差別としての原子力』（1994年）は早くから原発立地の不当と事故の危険を警告。直後に「原発災害を乗り越えるために」で 21項目の被害を挙げ、復興の基本方針「故郷に住み続ける権利の維持など」5項目提言。研究成果（３） • 吉田文和「最大最悪の公害としての原発災害」（2012年）公害論の蓄積を土台に原発災害の原因、責任、賠償、今後のエネルギー政策について全面的解明をしている。被害者救済よりも加害者救済が先行していることを指摘。ドイツの脱原発の道を紹介。 • 除本理史・大島堅一『原発事故の被害と補償』（2011年）足尾鉱毒事件以来の公害による集団離村。固有の価値を持つコミュニティの復元を社会的費用として提起。研究成果（４） • 金子勝『原発は不良債権』（2012年）廃炉（終結まで40年）放射能廃棄物処理・再処理の失敗などを考えると東電は企業として存立は不能。電力会社の解体を提言。 • 森永謙二・石原和彦・宮本憲一『終わりなきアスベスト災害ー地震大国日本への警告』（岩波ブックレット）を阪神大震災と9・11事件の経験をもとに2011年1月出版。偶然2か月後に震災。すぐに環境省・関係自治体に警告。私はがれきの処理の調査をしているが、震災関連の論文はこれが初めてである。 2．復旧・復興の現状と課題（1）被害の全体像は不明・公害論では「被害に始まり被害に終わる」という格言があるが被害の全体像を明らかにしなければ、対策も救済も予防も、そして責任も確定しない。救済の失敗の典型が水俣病問題。・物的損害と異なって、人的被害特に健康被害は人権意識を持って本人・家族が救済を訴求しない限り潜在化する。放射能汚染地域の住民が災害難民として差別される状況の下では被害は顕在化しない。さらに適正な補償措置がないと被害は潜在化し、解決は永続する。被害の範囲と規模 • 死者1万5869人、行方不明者2847人、震災関連死は1632人だが、半年後も増える。 • 震災の経済的被害の政府の当初発表18兆円。原発災害は評価していない。 • 大島堅一は原発事故のコストを8兆5040億円。除染などの原状回復費は含まれていない。すべてを入れ50兆円という予測もある。 • 先の除本・清水の指摘のようにコミュニティの復元が必要だが、市場価値では測れない。被害と救済のアンバランス • 被害の負担には、産業別に相違がある。同じ被害額でも大企業と農漁業の間には軽重がある。地域間世代間にも被害の相違がある。・放射能の健康に及ぼす影響は公式的にはまだ明らかにされていない。福島市の子供の甲状腺の検査結果では甲状腺がんが1人、結節や嚢胞があるものが42％に上るという発表があったが、福島県はがんは放射能との因果関係はなく、他の症状も問題ないとしている。ストック災害の対策 • 放射能災害はアスベスト災害と同じくストック公害であって、10年以上経って症状が顕在化するが、早期発見が決め手である。暴露した住民特に子供を登録して、健康診断を長期に行うのが正しい。これは大きな資金が必要であり、差別される危険から強制できないといわれるが福島県は制度化の意向。 • 高齢化が進むので、早期の被害認定と救済は急がねばならない。水俣病、アスベスト災害の二の舞はしてはならないだろう。（2）震災の責任 • 自然災害の企業や個人の復旧は原則自主自責である。阪神震災の時の市民運動の成果として、国の責任で300万円が支給されているが、500万円の要求は実現していない。 • 原発災害は、世論などの圧力で東電が全面的責任を負うことになり、原子力賠償機構から2兆5000億円、国は国営を要求して1兆円支出した。公害のＰＰＰや生産者拡大責任原則さらに予防原則に従えば東電に第1次責任がある。しかし予防原則などから国の共同責任がある。責任論の国際比較 • チェリノブイリ事故は、社会主義体制の下で、すべて国家の責任であったので、アスベストや水俣病を例に考える。 • アスベスト災害ではアメリカは国家賠償はなくすべて汚染企業の責任を裁判で訴求している。被害者はもれなく救済できず、賠償金は高いが裁判費用に多く取られている。フランスは国の法的責任を認め、申告被害者をもれなく救済するために社会保障的な行政救済制度で賠償金は米国より低い。日本の賠償制度 • 日本はアメリカ型でもフランス型でもなく曖昧である。水俣病では公健法で、認定患者約 2900人を1600－1800万円で救済し、裁判で認定基準が覆されると2回の政治的解決で、非認定患者数万人に210－240万円の見舞金で救済するが、認定を巡り紛争続く。 • アスベスト災害は名目上はもれなく救済するために行政的救済制度を作ったが、国の法的責任は認めないために、労災の10分の1 の300万円の見舞金。クボタは公害を否認、 200人に2400－4600万円を見舞金。国と製造業者の法的責任 • 原発事故の被害が明らかになると東電が支払い不能になる恐れがある。国の共同責任があるかどうか、国はどの範囲で、賠償するか。最近の薬害や公害の裁判で国の法的責任が明らかになっても国は従わない。あるいはアスベスト裁判のように否認される。原発事故の国の法的責任の訴求はこれから。 • 拡大生産者責任論からすれば、ＧＥやWHなどの責任が問われなければならない。日本は生産者拡大責任論の訴求が弱いが、国際的にはこれが論点になる。 (3)進まぬ復興 • 復興は遅れている。 • がれきの処理は第1表のように津波堆積物 935万トンを除く2765万トンの２２％しか処理されていない。特に放射の廃棄物の多い福島県は12％。政府は環境省が費用負担をし宮城県岩手県のがれきの10％程度を広域処理に回す計画で東京都や北九州市で処理が始まっているが、住民の反対にあっている • 広域処理よりは封じ込めるのが安全だが処理能力と処理地域で行き詰まっている。福島県の放射能汚染物処理場は未定。第1表東日本震災の災害廃棄物等の処理状況県災害廃棄物災害廃棄物処理処分割津波廃棄物処理処分割総量千トン千トン合（％）千トン合（％）岩手県５，２５０３，９４７１８．８１，３０４０宮城県１８，７２６１２，００４２５．５６，７２２６福島県３，６７４２，１６１１２．３１，５１３１２７，６５０１８，１１２２２．５９，５３８４三県避難者の状況 • 震災直後避難者４６万人が現在３４万人。そのおおくが仮設住宅５万3０００戸に収容。３年間で退去。その後の住宅対策の一つとして宮城県は復興公営住宅２万２０００戸を計画しているが、完成は１％。 • 仮設住宅地域を含めてコミュニティの回復は高齢化もあって、医療体制の整備が必要だが、もともと医療体制の貧困地域で、震災で致命的な打撃を受けている。これがコミュニティの再生を妨げている。街づくりの未着手 • 阪神震災では震災直後から急スピードで、３か月で区画整理を終えようとし、紛争があった。拙速も困るが、東北地域は区画整理事業は計画はあるが進んでいない。危険地域での再建を制限していること、高台などへの新市街地の土地の取得、資金のめどが立たないことなどの理由があるが、集団移転２７０地区のうち住民の同意が得られたのは８地区にとどまっている。 • 住宅立地は職場や雇用条件とも関連し、経済の回復がないと進まない。復興のアンバランス • 全体の遅れとともにアンバランスが問題。 • 日経新聞によれば大企業はほぼ復旧が終わったが、中小企業は停滞気味、農漁業のような生業は遅れている。被災農地２万１５００ヘクタール中再開３９％、水産加工物復旧は５５％、水揚げは４分の３。失業者約20万人。 • 復旧・復興事業の中心は建設業である。がれきの処理、街づくりいずれもゼネコンが請け負っている。その利益は東京に流れているといわれる。 • 県・地域間のアンバランスもある。余った復興予算 • 国の復興予算は５年間１９兆、１０年間２３兆と計画され、今年度予算でその手当はされたしかしそれが使い切れず、約６兆円が余ってしまった。復興庁はできたが、縦割りの補助金行政で調整ができていない。 • 石巻市をとると通常の４年分の予算が来て、それを消化するには人手が足りない。市町村合併をはじめ、公共部門のコストカットによる人員削減に加えて、震災による職員の犠牲があり、行財政能力が著しく落ちている。 • 今必要なことは基礎的自治体に専門家を含む人員の確保であろう。（４）エネルギー政策 • 震災後の最大の全国問題はエネルギー政策の転換である。政府は未規制のまま大飯３，４号機再稼働によって、原発０への道を閉ざし、市民の強い反発を受けている。 • 政府は7月に３案を示し、国民の判断を求めていたが、世論に押されて、2030年代に原発 0の原案を示さざるを得なくなっていた。しかしアメリカ政府、国際原子力業界、財界、自民党や地元などの強い反対で、原発0の閣議決定はできず、またその前に建設中の原発2基や再処理工場の継続を認めていた。原発0は必然 • この夏の実態を見ても原発停止は可能。 • 地震国日本で福島原発事故の再来を否定できない。原発については不可逆的損失が累積しこれまでのリスク論は適用できない。 • 核燃廃棄物の処理が不可能に近づき、再処理の技術の未完の産業を持続できない。 • 地球温暖化防止を急がねばならぬことを考えると、まず省電、さらに早急に再生可能エネルギーの開発を進め、長期的には都市や地域の在り方を変えねばならぬ。（５）地域・国土政策 • 震災の最大の警告は東京圏をはじめ大都市化した国土構造がこのままでよいのか、海岸を埋め立て臨海部に工業地帯や都市機能を集中させた国土開発の失敗である。 • 他方原発基地や米軍基地を僻地に負担させその経済を補助金依存で自立を喪失させるような地域政策の誤りが明らかになった。 • 第2表は交付金と固定資産税に依存した原発基地の財政、第3表は交付金使途、第４表はその地域経済が生産的な自立産業がなく、原発依存の異常な経済になっている状況。第2表電源開発交付金と固定資産税の町村財政への比重町村名 2000－9年度合計(百万円）内電源交付金内固定資産税歳入に占める割合（％）女川町(宮城県）１３，４０１１，２８３１１，７５８６４．７％東通村(青森県）１８，８３３６、０６４１２，７６９６２．９％六ヶ所村(青森県）２１，８４６５，２５３１６，５９３６２．１％高浜町(福井県）６，４５０５，１９９７，１３５５５．４％泊村(北海道）６，４５０２，８８２３，５６９５３．９％玄海町(佐賀県）１２，４５１４，１３８８，３１４５３．２％第3表電源開発交付金使途 (全国、単位百万円）施設区分件数事業費交付実績構成比道路２，９８１１５７，６２４１３６，３００２０．２％港湾２１１，２４０７３６０．１％漁港６０３，５５２２，６８８０．４％都市公園５７８，４４９６，５１２１．０％水道３１９４４，２９８３５，４５８５．２％体育施設６８３１１０，２９６８４，５３５１２．５％環境衛生施設５８８５９，８４６４３，２２７６．４％教育文化施設１，５３６２０９，９３４１５９，３０２２３．６％医療施設１６７４４，２９８２９，３９６４．４％社会福祉施設３０３４７，２７１３７，０４４５．５％産業振興施設１，３２０１２５，８７９１０１，５１８１５．０％合計８，７４２８６２，７０６６７５，６２９１００．０％第4表福島原発関連町村総生産費構成(伊藤久雄氏作成）第1次産業第2次産業第3次産業内電気・ガス・水道内卸売・小売業双葉町０・６％４．９％９４．５％８０．４％１．２％大熊町１．０％９．４％８９．５％７０．９％１．２％川俣町６．４％３２．１％６３．６％１．２％６．６％飯館村９．９％３１．９％５９．３％１．１％２．６％ Sustainabilityの「死滅」 • 船橋晴俊は今回の大震災と原発事故で「Sustainability」は死滅したとのべている。確かに原発災害地のみならず、日本の維持可能性は消滅といってよい打撃を受けた。・視角を変えれば、Sustainabilityの回復条件が明らかになった。環境の維持、安全なエネルギー・食糧の自給政策のない国、東京一極集中と地方の衰退のような国土構造では今後維持不可能なのである。経済発展の在り方を変えねばならない維持可能な内発的発展を • 公共投資によるインフラの整備と補助金・減税によって企業や施設を誘致するという外来型開発は開発が進めば進むほど、利潤が流失して東京一極集中が進んだ。 • 今後はエネルギーと食料の地域内自給を加味した維持可能な内発的発展に転換し、足元からSustainable Societyをつくってゆかねばならない。 • そのための国際的な枠組みとして、日米同盟の再検討と東アジアの安全保障の課題がある。３．初期災害論の啓示 • 複合災害の経験から自然災害と社会災害を総合した災害論の必要が求められている。 • 戦後最初の成果は佐藤武夫・奥田譲・高橋裕『災害論』（1964年、勁草書房）である。 • ここでは「災害は人間とその労働の生産物である土地、動植物、施設、生産物がなんらかの自然的あるいは人為的要因によって、その機能を喪失し、または低下する現象。」 • 災害現象と経済現象は密接不可分。ある地域で経済が発展するほど災害は増大する。災害の基本構造 • 災害の要因は複雑だが決定的で共通する主要因は次の3つである。 • 第１要因を「素因」。地震・津波の素因は自然現象、大気汚染・水質汚濁・放射能被害などの素因は社会現象。 • 災害は素因なしでは発生しないが、しかしこの要因があっても災害は必ずしも発生しない災害の基本構造（続） • 第2次要因ー素因を災害にしてしまう要因を「必須要因」。寺田寅彦は地震は人間の力で止められないが、震災は注意次第で軽減可能・素因が自然的あるいは社会的であっても災害が発生するのはすべて対策を怠った結果。・その意味では自然災害も社会的災害も「社会制度が作り出した災害」といえる。災害の基本構造（続） • 第３次要因は災害を強弱にする要因で • 「拡大要因」とよび、これにも自然的・社会的要因があるが、その大部分はそれらを除去できない社会的条件に規定されている。 • それは国民の貧困に起因し、それを取り除く社会的条件のない社会だからである。 • 寺田は拡大要因として、技術者の欧米追随主義、日本的防災技術の欠除、自然法則を無視した開発、東京のような災害多発地域に集まる衝動の制御不可能など被害の社会構造 • 客観的な社会構造に規定される被害の主体の性格によって被害の軽重がきまる。 • 社会構成を独占ブルジョアジーから労働者階級まで6区分して災害の被害を無から大まで 4区分し、さらに災害によって受ける利益に軽重をつけて、災害表式を作っている。その結論として支配階級は被害が少ないが下層階級は大きな被害を受ける。安い労働力が労働市場に投げ出され、資本家はそれを雇用できる。災害防止が義務付けられると市場が拡大する。政治家・高級官僚も功績をあげる被害の社会構造（続） • このような災害の基本構造から資本主義社会では災害の必須要因を除去する動機が動かず、災害が再生産され、悪循環している。その典型例が核爆発・原子力利用である。 • 社会主義国も自動的に災害の循環拡大性を断ち切れていない。「科学技術の進歩、開発による土地の増大などに伴って、新しい災害が生まれる可能性」、それを刈り取る防災技術の体制と科学技術の水準の向上がなければならない。 • 資本主義国にも違いがある。オランダの例。災害対策論ー科学技術の在り方 • 科学はグローバルだが、技術は社会経済に従属し、それを母体とする。 • 防災の科学は総合性が必要だが現状は縦割りで非総合性。欧米の科学の追随ではなく、日本の現場の現実の災害現象から問題を探り、自然科学と社会科学の基礎理論と基礎実験によって解析して、初めて解決の理論が生まれる。科学技術の在り方（続） • 科学者の多くは御用学者化して被害者の立場に立つものは少ないので、災害の原因を科学的に解明するのは容易ではない。 • 科学者が被害者の立場を理解し、原因を明らかにするならば、国民の自発的な防災組織もできるであろう。 • 民水対のような民衆の防災対策の研究機関の調査やその行動に期待して結論になる。 • この初期の業績は災害論の基礎を機能論でなく体制論に置いた画期的業績である。災害と公害（災害の全体像）自然的災害（地震、津波、風水害など）社会的災害産業公害（水俣病、四日市ぜんそく、原発災害など）薬害（エイズ、スモン病）、食品公害など商品・サービスによる害アスベスト災害労働災害（職業病）都市公害（自動車排気ガス、その他複合汚染）基地公害公共事業公害交通事故、地下街事故など戦災など（原爆病など）都市災害権力災害産業事故（ガス爆発、油流出）産業災害 4．環境の科学としての災害論 • 初期の災害論の成果を継承して、現代の災害論を構築できるのは環境の科学である。 • 災害は環境破壊。その原因は自然的素因と社会的素因。両素因の複合・連続。 • 被害は環境破壊として総合的にとらえる。 • 自然環境破壊ー生態系(動植物等）山地・森林・河川流域・平野部・海岸・海の汚染・破壊 • 社会的環境破壊ー健康被害・死亡、生活環境(アメニティ・コミュニティ)喪失、労働生産物（資本・商品・信用・社会資本等)の喪失。責任と負担 • 災害の責任は社会的責任、負担は経済主体たる企業・家計・国家になる • 自然災害は資本主義社会では負担は自主自責が原則とされているので、個人や企業は民間保険や共済制度で救済をもとめる。福祉国家など社会国家では国家の負担が求められるが、整備されていない。 • 社会的災害は原因者がいるので次の３原則があるが、システムの欠陥による場合には、企業の連帯責任や国家の責任が問われる。責任と負担の3原則 • 公害問題では責任は原因を究明するのだが法的には因果関係と過失を明らかにする。 • だれが責任を負担するかは3原則。 • PPP(汚染者負担原則)の日本版は、OECD の公害対策のコストだけでなく、救済・原型復旧までの原因者の負担を求める。 • 拡大生産者責任原則（EPR)ー生産過程だけでなく流通・消費・廃棄の全過程の責任。 • 予防原則ー因果関係に不明の部分があっても甚大な被害予測の場合、対策をとる。被害の社会的特徴 • 生物的弱者(弱い生態系、人間では年少者、高齢者、病弱者)に被害が集中。 • 社会的弱者(低所得、低質住宅、劣悪な生活環境、汚染源近接、栄養不足）が主被害者 • 不可逆的・絶対的損失の発生、金銭的賠償では原型復旧不可能 • したがって、自力救済困難、社会的救済が必要。不可逆的損失の可能性がある場合、予防(アセスメント)が対策の中心。災害対策の原則 • 対策は個々の災害によって異なるが、社会的災害では次の順序で進む。 • 1．被害の実態把握 • 2．責任(因果関係、過失の有無）と負担の区分(先の3原則により原因者と公共の負担） • 3．救済(金銭賠償、実物保障、未来保障） • ４．環境・地域再生(アメニティとコミュニティの回復） • 5．Sustainabilityのある防災・地域政策公害・環境問題の科学 • 公害研究は被害者の立場に立ち、欧米の業績から類推するのでなく日本の現実の現場に行って、調査・研究をしている。・環境経済・政策学会は、自然科学者が多数入っており、また環境法・政策学会環境社会学会と共同して三学会シンポジュウムを定期的に行っている。・1979年公害研究委員会が発足母体になり、市民に開かれ、学際的で、提言する日本環境会議（専門家400人）を組織運営している。今後の課題 • 初期の災害論が提起した課題はこのように環境問題の科学に継承されている。 • 今回の近代史上最大の震災と最悪の原発公害は環境の科学に重大な挑戦状を突きつけている。現在は各専門分野の研究者が、現場で調査をし、対策に参画している。これらの業績が集積され、総合されて、新災害論が構成されることを期待したい。 • 環境経済学の到達点について、参考までに環境経済・政策学会の記念講演を添付した