　ローライブラリー ◆ 2015 年 2 月 13 日掲載　新・判例解説 Watch ◆ 環境法 No.51 文献番号 z18817009-00-140511179 葛城クリーンセンター建設許可差止請求控訴事件【文献種別】　判決／大阪高等裁判所【裁判年月日】　平成 26 年 4 月 25 日【事件番号】　平成 25 年（行コ）第 146 号【事　件　名】　葛城市クリーンセンター建設許可差止請求控訴事件【裁判結果】　棄却（確定）【参照法令】　自然公園法 20 条 3 項、行政事件訴訟法 3 条 7 項・9 条・36 条・37 条の 4 第 1 項・同条 4 項【掲　載　誌】　判自 387 号 47 頁 LEX/DB 文献番号 25504165 …………………………………… …………………………………… ②「重大な損害を生ずるおそれ」（行訴法 37 条の 4 第 1 項）と補充性（同条同項ただし書）のいずれの訴訟要件についても具備を認めず、Ｘらの訴えを不適法却下とした。そこで、Ｘらが控訴した。控訴審では、争点①について蓋然性があることは特に争われなかった（具体的な計画内容がほぼ確定した）ため、争点②がもっぱら論じられることになった。事実の概要Ｘら（原告・控訴人）は、奈良県葛城市（以下「市」という）當麻の居住者である。Ｙ（被告・被控訴人）は、奈良県（以下「県」という）である。本件は、ＸらがＹに対し “ 良好な景観の恵沢を日常的に享受する利益（以下「景観利益」という）” 等を主張し、市が金剛生駒紀泉国定公園（以下「本件国定公園」という）の第 2 種特別地域（以下「本件特別地域」という）内に一般廃棄物処理施設（葛城クリーンセンター。以下「本件施設」という）を建設することに関して、Ｙの処分行政庁である県知事（以下「Ｙ知事」という）が自然公園法 20 条 3 項に基づく許可（以下「20 条許可」という。本件で差止め判決の要旨控訴棄却（確定）。１　原告適格について (1)　自然風致景観利益 ⓐ自然公園法が、「国立公園等、特にそのうちの特別地域の自然の風致や景観を保護することをその趣旨及び目的の一つとしていることは明らかであり、控訴人らが『自然利益』と呼ぶ自然環境に起因する音、香り、清浄な空気等は、ここにいう『自然の風致』に含まれると解するのが相当である。……上記のとおり自然公園法が保護の対象とする国立公園等の特別地域（以下、単に「特別地域」という。）の優れた自然の風致景観の恵沢を享受する利益（以下「自然風致景観利益」という。）については、その帰属主体をあえて特定するとしても、国立公園等の利用者という程度のことがいえるだけであるし、通常その侵害は個人の生命、身体の安全や健康、財産を脅かすものではないから、その性質上、基本的には公益に属し、法令に手掛かりとなることが明らかな規定がないにもかかわらず、当然に、法がこれを周辺住民等の個別的利益としても保護する趣旨を含むと解すが求められている 20 条許可を特に「本件許可」という）をすることの差止めを求めた事例である。なお、本件施設の建設予定地（以下「本件予定地」という）付近では昭和 53 年来、一般廃棄物の焼却施設（設置時の名称は、當麻町環境衛生センター。市への合併後、當麻クリーンセンターに改称。以下「旧施設」という）が稼働していたが、平成 24 年 3 月の時点で旧施設の稼働は既に停止しており、旧施設の解体跡地に “ 新クリーンセンター ” として建設を計画されたのが本件施設である１）という経緯がある。原審（奈良地判平 25・8・20 判自 387 号 57 頁）はまず、①市がＹ知事に対して本件許可の申請をしていない上、本件施設の具体的な計画内容が明らかでない等として、紛争の成熟性の観点からは、Ｙ知事が本件施設に係る 20 条許可をするとの、行政事件訴訟法（以下「行訴法」という）3 条 7 項にいう蓋然性があるとはいえないとした。さらに、 vol.7（2010.10） vol.17（2015.10） 1 1 新・判例解説 Watch ◆ 環境法 No.51 そして、仮に本件施設の建設に係る 20 条許可が違法である場合、それがされることによって建設が可能となる本件施設の稼働（本件施設への廃棄物等の搬出入のための運搬車の運行を含む。以下同じ。）により、本件特別地域や金剛生駒紀泉国定公園の利用者を始めとする国民一般の自然風致景観利益が害されることになるが、本件施設の周辺の居住者等は、それに加えて、本件施設の稼働による騒音、悪臭、ふんじん等の具体的な被害を受けるおそれがあり、より現実的、直接的な被害はむしろ後者といえる。」（記号ⓐ～ⓓは筆者による。） (2)　自然公園法と景観法の趣旨自然公園法には、「自然風致景観利益とは必ずしも直接的な関係がないとはいえ、国立公園等や特別地域の区域内の土地の所有者等の権利にも一定の配慮をすべきことを定めたものといえる」規定がある（自然公園法 4 条・43 条 1 項）。「また、景観法は、……積極的な形成か、保護かの相違があるとはいえ、良好な景観の恵沢の享受を図ろうとする点において自然公園法と目的を共通にするといえるところ、……20 条許可の制度に関し、当該区域内の土地の所有者や近隣住民が関与することが予定されているということができる」規定がある（景観法 8 条 2 項 4 号ホ、景観法施行令 3 条）。 (3)　Ｘらの原告適格肯定「以上のような本件許可において考慮されるべき利益の内容及び性質、本件許可が違法にされることによって利益が害される態様及び程度のほか、自然公園法やこれと目的を共通にする景観法及び同法施行令の規定等に鑑みると、自然公園法は、少なくとも、本件許可が違法にされ、本件施設が建設されて稼働することによって害される自然風致景観利益、換言すれば、本件施設の建設及び稼働によって本件予定地周辺の優れた自然の風致景観が害されることがないという利益を、そこに居住するなど本件予定地の周辺の土地を生活の重要な部分において利用しており、本件施設の稼働によって騒音、悪臭、ふんじん等の被害を受けるおそれのある者に対し、個々人の個別的利益としても保護すべきものとする趣旨を含むと解するのが相当である。」「控訴人らは本件予定地の近隣又はそれほど遠くない場所に居住しており、その居住地に近接することは困難である。」 ⓑ「もっとも、良好な景観に近接する地域内に居住し、その恵沢を日常的に享受している者は、良好な景観が有する客観的な価値の侵害に対して密接な利害関係を有しており、これらの者が有する景観利益は法律上保護に値する……というべきところ、自然風致景観利益についても同様と解するのが相当である。そして、現に特別地域の近隣に居住している者は、事実上、その特別地域の優れた自然の風致景観の恵沢を日常的に享受している……。」 ⓒ「実質的にも、上記のとおり自然の風致景観はその性質上いったん害されるとその回復は不可能ないし著しく困難であるところ、個別の 20 条行為に関する 20 条許可基準は相当具体的であって環境大臣等の裁量は必ずしも大きいとはいい難いものの、包括的な 20 条許可基準には……抽象的なものもあり、環境大臣等がその裁量を逸脱し、 20 条許可をすることによって、優れた自違法な然の風致景観が害され、取り返しのつかない事態を招くことがあり得るといえる。仮に、自然風致景観利益が公益のみに属するとすれば、そのような違法な 20 条許可に対し、差止請求はもとより、その他の抗告訴訟も事実上これを提起することができる者がいないことになるが（行訴法 9 条、36 条、最三小判平 4・9・22 民集 46 巻 6 号 1090 頁参照）、自然公園法がそのような事態を許容しているとは解し難い。」 ⓓ「特に、本件許可で問題とされる一般廃棄物処理場の建設については、細部解釈・運用方法では『騒音、悪臭、ふんじん等の発生により当該行為地周辺の風致又は景観に著しい支障を与えることが明らか』として……、廃棄物処理施設取扱い通知でも『施設の設置及び廃棄物の運搬等の関連する行為により、騒音等を継続的に発生することから、国立・国定公園の風致に著しい影響を与える』として……、いずれにおいても原則として自然公園法施行規則 11 条 36 項 2 号の基準を満たさないとされている。これらも、特別地域の区域内において廃棄物処理施設が建設されて稼働すれば、当該特別地域の優れた自然の風致景観に著しい支障が生じ、相当深刻なダメージが生じうることを踏まえたものということができ、20 条許可が違法にされてそのような事態となることを自然公園法が放置していると解することはできない。 2 2 新・判例解説 Watch 新・判例解説 Watch ◆ 環境法 No.51 る道路を利用して運搬車が本件施設に廃棄物等の搬出入をする予定であることが認められ、いずれも本件施設の稼働によって、騒音、悪臭、ふんじん等の被害を受けるおそれもあるということができるから、本件許可の差止めを求める法律上の利益を有し、その差止訴訟の原告適格を有するものと解するのが相当である。」２　「重大な損害を生ずるおそれ」について「本件許可がされても、その後、本件施設の建設工事の着工までには、建築確認申請手続をし、建築確認を得る……必要があって、それには一定時間を要し（……市は、建築確認を受けるのに 2 か月を見込んでいる。）、更には、本件施設の建設工事が着工されたからといって、直ちに控訴人ら主張の損害が生じるとは認め難い（控訴人らの主張する損害は、もともと本件施設が竣工し、一般廃棄物処理施設として稼働することを前提とするものである。仮に、工事が途中の段階でも控訴人らの自然風致景観利益が害されるとしても、工事が相当程度進ちょくするまでは原状に回復することはそれほど困難ではない。）。そうすると、本件許可によって生ずるおそれのある自然風致景観利益の侵害は、本件許可がされた後に取消訴訟等を提起して執行停止の決定を受けることが可能であり、事前に差止めを命ずる方法によらなければ救済を受けることが困難なものであるとはいえず、控訴人らに本件許可がされることにより重大な損害を生ずるおそれがあるとはいえないことに帰する。」判例の解説一　差止訴訟の原告適格と景観利益本判決は、争点②の検討に先立って、一般廃棄物処理施設の近隣住民に、景観利益を保護するための 20 条許可の差止めに関して原告適格を明確に認めたという点において、画期的な内容といえる。行政訴訟の原告適格論は従来、取消訴訟を中心に論じられてきた２）。すなわち、取消訴訟の原告適格は「法律上の利益を有する者」（行訴法 9 条 1 項）に認められ、法律上の利益の有無の判断に際しては柔軟性が求められる（同条 2 項）。平成 16 年の行訴法改正時の新設規定である行訴法 9 条 2 項は、取消訴訟における原告適格の範囲の vol.7（2010.10） vol.17（2015.10）拡大を意図したものだったが３）、近時は同条同項の趣旨を踏まえた最高裁判決も登場した。本判決が引用する最大判平 17・12・7（判時 1920 号 13 頁。いわゆる小田急線高架化訴訟上告審判決。以下「最高裁平成 17 年判決」という）もそうした最高裁判決の 1 つであり、同判決によると、行訴法 9 条「1 項にいう当該処分の取消しを求めるにつき『法律上の利益を有する者』とは、当該処分により自己の権利若しくは法律上保護された利益を侵害され、又は必然的に侵害されるおそれのある者をいうのであり、当該処分を定めた行政法規が、不特定多数者の具体的利益を専ら一般的公益の中に吸収解消させるにとどめず、それが帰属する個々人の個別的利益としてもこれを保護すべきものとする趣旨を含むと解される場合には、このような利益もここにいう法律上保護された利益に当た」るとされる。そして、行訴法 37 条の 4 第 4 項が同法 9 条 2 項を準用することから取消訴訟の原告適格と差止訴訟の原告適格はパラレルに論じられることになり、最高裁平成 17 年判決同様、本判決も、「処分の相手方以外の者が上記『法律上の利益を有する』か否かを判断するに当たっては、当該処分の根拠となる法令の規定の文言のみによることなく、当該法令の趣旨及び目的並びに当該処分において考慮されるべき利益の内容及び性質を考慮し、この場合において、当該法令の趣旨及び目的を考慮するに当たっては、当該法令と目的を共通にする関係法令があるときはその趣旨及び目的をも参酌し、当該利益の内容及び性質を考慮するに当たっては、当該処分がその根拠となる法令に違反してされた場合に害されることとなる利益の内容及び性質並びにこれが害される態様及び程度をも勘案すべきである」という判断枠組みを示す。このように本判決は、差止訴訟の原告適格の判断枠組みについて、最高裁平成 17 年判決が取消訴訟の原告適格について示したものを踏襲した上で、ⓐ～ⓓのように判示した。このうち、判旨ⓐ ～ⓒは、「自然風致景観利益」概念への言及は目新しいものの、判旨ⓐでは景観利益が基本的には公益であること、判旨ⓑでは最一小判平 18・3・ 30（判時 1931 号 3 頁。いわゆる国立マンション訴訟上告審判決。以下「最高裁平成 18 年判決」という）が景観利益の要保護性について判示した部分、判旨ⓒでは最三小判平 4・9・22（判時 1437 号 44 頁。 3 3 新・判例解説 Watch ◆ 環境法 No.51 根拠は必ずしも明らかでない。景観利益保護のための原告適格は必ずしも容易には認められないのが一般的だが、本件では “ 自然風致景観利益の重要性 ” と “ 被害の直接性 ” という 2 つの価値判断が、Ｘらの原告適格肯定という結論を導くのに大きくはたらいたものと考えられる。いわゆるもんじゅ行政訴訟上告審判決）が原子炉の周辺住民に原告適格を認めた部分を、それぞれ述べており、従来の議論に沿ったものである。もっとも本判決は、Ｘらの原告適格を認める伏線として、「国立公園等の利用者」（判旨ⓐ部分）と「特別地域の近隣に居住している者」（判旨ⓑ部分）、つまり本件国定公園の利用者と居住者を区別した上で、法律上の利益を論じている点が特徴的である。また、判旨ⓑについては、不法行為に基づく民事事件にかかる最高裁平成 18 年判決のロジックが、行政事件の本件においても用いられているのであり、広島地判平 21・10・1（判時 2060 号 3 頁。いわゆる鞆の浦景観訴訟地裁判決）と同様の援用状況にある４）。本判決で特に興味深いのが、判旨ⓓである。行訴法 9 条 2 項の 4 つの要件、すなわち❶「趣旨及び目的」、❷「当該処分において考慮されるべき利益の内容及び性質」、❸「当該法令と目的を共通にする関係法令」の参酌、❹「害されることとなる利益の内容及び性質並びにこれが害される態様及び程度」のうち、要件❹について、「本件施設の稼働による騒音、悪臭、ふんじん等の具体的な被害を受けるおそれがあり、より現実的、直接的な被害はむしろ後者といえる」として被害の直接性に着目した上で一般廃棄物処理施設の近隣住民に原告適格を認める本判決のアプローチは、産業廃棄物最終処分場の周辺住民に被害の直接性を理由に原告適格を認めた最三小判平 26・7・29 ５）（裁時 1609 号 1 頁）に通じるところがある。なお、本判決では、Ｘらの原告適格を判断するに際して景観法も考慮しているが（判決の要旨１ (2) 部分）、本判決における控訴人らの主張によると、本件予定地を含む當麻地区には国宝に指定された飛鳥時代創建の當麻寺があり、同寺の三重塔越しに一望する金剛山、葛城山、二上山の景勝が知られると共に、當麻地区に南接する本件予定地を含む竹内地区には最古の国道の竹内街道があるということだから、本件予定地のうち少なくとも當麻地区と竹内地区は、景観計画区域に含まれていたものと推測される。もっとも、この点に関しては、原審における原告らの主張の中で、「同法（＝景観法）においては原告らが景観計画に係る公聴会等の対象となり、景観計画等を提案することもできることなどの事情に照らせば……」との言及があるのみで、本件において景観法が考慮される 4 二　差止訴訟の訴訟要件――損害の重大性、補充性平成 16 年の行訴法改正による新設規定である行訴法 37 条の 4 は第 1 項において、差止訴訟の訴訟要件として、「一定の処分又は裁決がされることにより重大な損害を生ずるおそれがある場合」という積極要件を課す。同条同項ただし書が定める消極要件すなわち補充性が、処分・裁決の差止訴訟の法定以前から同訴訟の訴訟要件として検討されてきたのに対し、損害の重大性はいわば新たな加重要件であることから、実際の検討例は僅かにとどまっている。この点、本判決は最一小判平 24・2・9（判タ 1371 号 99 頁。いわゆる教職員国旗国歌訴訟上告審判決）を引用した後に判決の要旨２のように述べ、緊急性や補充性も考慮するかたちで、本件について損害の重大性を否定した。結果的にＸらの訴えは退けられたものの、差止訴訟の訴訟要件についての検討例として、今後の参考になるだろう。 ●――注１）當麻クリーンセンター HP（http://www.city.katsuragi. nara.jp/index.cfm/17,2964,80,html（最終閲覧日 2015 年 1 月 27 日））。２）行政訴訟の原告適格論の概要と動向については、髙橋滋「行政訴訟の原告適格」『行政法の争点』（有斐閣、 2014 年）116 頁参照。３）行訴法 9 条 2 項新設の趣旨および経緯については、橋本博之『解説　改正行政事件訴訟法』（弘文堂、2004 年） 30～54 頁参照。４）最高裁平成 18 年判決の行政事件への援用可能性については、北村喜宣『環境法〔第 2 版〕』（弘文堂、2013 年） 230～231 頁参照。５）評釈として、人見剛「判批」法セ 718 号（2014 年） 101 頁、筑紫圭一「判批」新・判例解説 Watch　文献番号 z18817009-00-140501160（Web 版 2014 年 12 月 26 日掲載）がある。大阪市立大学准教授　久末弥生 4 新・判例解説 Watch