ローライブラリー ◆ 2015 年 3 月 12 日掲載 新・判例解説 Watch ◆ 憲法 No.93 文献番号 z18817009-00-010931189 生活保護老齢加算廃止違憲訴訟京都事件上告審判決・福岡事件差戻上告審判決 【文 献 種 別】 判決/最高裁判所第一小法廷 【裁判年月日】 平成 26 年 10 月 6 日 【事 件 番 号】 (①事件)平成 24 年(行ツ)第 302 号、平成 24 年(行ヒ)第 355 号、 (②事件)平成 26 年(行ツ)第 214 号、平成 26 年(行ヒ)第 217 号 【事 件 名】 (①事件)生活保護変更決定取消等、生活保護変更決定取消請求事件、 (②事件)生活保護変更決定取消請求事件 【裁 判 結 果】 上告棄却 【参 照 法 令】 憲法 25 条、生活保護法 3 条・8 条、生活保護法による保護の基準(昭和 38 年厚生省告示 第 158 号。平成 16 年厚生労働省告示第 130 号による改正前のもの) 【掲 載 誌】 (①事件)賃社 1622 号 40 頁、(②事件)判例集未登載 LEX/DB 文献番号① 25504783 ② 25504782 …………………………………… …………………………………… 求を斥けたため、X1 らは上告した。一方、②福 岡事件一審(福岡地判平 21・6・3 民集 66 巻 6 号 2405 頁)は、X2らのうち死亡した原告について は訴訟終了としたほか、その余の原告の請求を棄 却したが、二審(福岡高判平 22・6・14 判時 2085 号 76 頁) は、本件保護変更決定は法 56 条(不利 益変更の禁止)に反するとして、一審判決を取り 消しX2らの主張を認容した。Y2が上告したとこ ろ、最高裁は、二審の判断には判決に影響を及ぼ すことが明らかな法令の違反があるとして、二審 判決中X2らの請求に関する部分を破棄し、さら に審理を尽くさせるため、同部分を原審に差し戻 した(最二小判平 24・4・2 民集 66 巻 6 号 2367 頁。 以下「4 月判決」という)。差戻審(福岡高判平 25・ 12・16LEX/DB 文献番号 25502656) は、X2 らのう ち死亡した者について訴訟終了としたほか、X2 らの主張を斥けたため、X2らが上告した。 事実の概要 生活保護法(以下「法」という) は、厚生労働 大臣(以下「大臣」という) の定める基準により 測定した要保護者の需要を基として保護を行う こととしているが(8 条 1 項)、生活扶助の基準に は、基準生活費と加算の制度がある。老齢加算は、 70 歳以上の者等を対象に支給されるものであっ たが、大臣は、保護基準を改定し、平成 16・17 年に老齢加算を段階的に減額し、同 18 年 3 月に 廃止した。これにより、①京都市等において保護 を受けていたX1らは、福祉事務所長から、平成 16 ~ 18 年の間、老齢加算の減額・廃止を内容と する保護変更決定を受け、②北九州市で保護を受 けていたX2らも、福祉事務所長より、平成 16・ 18 年、老齢加算の減額・廃止を内容とする保護 変更決定を受けた。X1・X2らは審査請求等を行っ たがいずれも棄却されたので、これらの決定が憲 法 25 条や生活保護法に照らし違憲・違法である として、Y1ら(京都市・城陽市)及びY2(北九州 市)を相手取り、その取消しを求めて訴えを提起 した(京都事件原告X1らは、福祉事務所長らが老齢 判決の要旨 (①京都事件上告審判決・②福岡事件差戻後上告審 判決のいずれもほぼ同文であり、以下では②の判旨 を掲げる。) 加算の削減・廃止のないことを前提とする保護決定 をすることの義務付けも求めた)。 ① 京 都 事 件 一 審( 京 都 地 判 平 21・12・14LEX/ 1 保護基準改定の違法性 DB 文献番号 25441821) ・二審(大阪高判平 24・3・ (1) 法にいう最低限度の生活は抽象的・相対 的概念であり、その具体的な内容はその時々にお 14LEX/DB 文献番号 25480929) はいずれもその請 vol.7(2010.10) vol.17(2015.10) 1 1 新・判例解説 Watch ◆ 憲法 No.93 度緩和されたものと評価することができるなど、 ける経済的・社会的条件等との相関関係において 本件改定による減額が被保護者の生活に看過し難 判断決定され、これを保護基準において具体化す い影響を及ぼしたものとまで評価することはでき るには、高度の専門技術的な考察とそれに基づい ない。 た政策的判断を必要とする(堀木訴訟最高裁判決・ 最大判昭 57・7・7 民集 36 巻 7 号 1235 頁を引用)。 2 保護基準改定と憲法 25 条 保護基準改定に際し、老齢加算に係る特別な需要 「……大臣が老齢加算を数次の減額を経て廃止 の存否等の判断には、大臣に専門技術的・政策的 する保護基準の改定として行った本件改定は、 見地からの裁量が認められる。また、被保護者の ……憲法 25 条の趣旨を具体化した〔法〕3 条又 期待的利益に配慮するため、激変緩和措置の要否 は 8 条 2 項の規定に違反するものではない以上、 等を含めた廃止の具体的方法に係る判断について も、大臣は同様の見地からの裁量権を有している。 これと同様に憲法 25 条に違反するものでもない と解するのが相当であり、このことは、前記大法 (2) (1) の専門技術的な政策的判断と、各種統 計や専門家の作成した資料等に基づき、特別な需 廷判決の趣旨に徴して明らかというべきである 要に係る推計等がされた経緯等に鑑みると、 「老 (前記第三小法廷判決参照)」。 齢加算の廃止を内容とする保護基準の改定は、① 当該改定の時点において 70 歳以上の高齢者には 判例の解説 老齢加算に見合う特別な需要が認められず、高齢 一 裁量統制判断の枠組み 者に係る当該改定後の生活扶助基準の内容が高齢 1 基本姿勢 者の健康で文化的な生活水準を維持するに足りる 先行して出された 2 月・4 月各判決は1)、(ⅰ) ものであるとした〔大臣〕の判断に、最低限度の 老齢加算に係る「特別な需要」の存否と加算廃止 生活の具体化に係る判断の過程及び手続における の具体的方法の決定について、大臣に専門技術 過誤、欠落の有無等の観点からみて裁量権の範囲 的・政策的裁量があることを前提に(判決の要旨 の逸脱又はその濫用があると認められる場合、あ 1(1)) 、(ⅱ)加算廃止に至る判断過程・手続に係 るいは、②老齢加算の廃止に際し激変緩和等の措 る過誤・欠落の有無の判断過程審査・手続審査と、 置を採るか否かについての方針及びこれを採る場 合において現に選択した措置が相当であるとした (ⅲ)加算廃止が被保護者の生活に及ぼす影響と いう判断結果・影響に対する実体審査を行うべき 同大臣の判断に、被保護者の期待的利益や生活へ ものとし、その際、(ⅳ)統計等の客観的数値等 の影響等の観点からみて裁量権の範囲の逸脱又は その濫用があると認められる場合に、〔法〕3 条、 との合理的関連性や、専門的知見との整合性の観 8 条 2 項の規定に違反し、違法となるものという 点から審査すべきことを示した(判決の要旨1(2)・ 2) (3)) 。なお 2 月・4 月各判決では、保護基準改 べきである〔最三小判平 24・2・28 民集 66 巻 3 号 1240 頁(以下「2 月判決」という) 及び 4 月判 定に法 56 条(不利益変更の禁止)が適用されるか 決を引用〕 」 。 も争われたが、本件では論点とされていない。 「生活保 (3) 老齢加算廃止の方向性を示した、 (ⅱ)で示された判断過程審査については、一 (厚生労働省 護制度の在り方に関する専門委員会」 般に、判断過程の合理性ないし過誤・欠落の審査 社会保障審議会福祉部会内に平成 15〔2003〕年に設 (判断過程合理性審査)と、考慮要素に着目した審 置された委員会。以下「専門委員会」 という)の意見は、 査(考慮要素審査) があり、本件で最高裁は前者 統計等の客観的な数値等との合理的関連性や専門 の手法を採用し、かつ、「看過し難い過誤、欠落」 的知見との整合性に欠けるところはない。そして、 ではなく「過誤、欠落」のみを問題とし、審査を 加算に見合う特別な需要が認められないなどとし 厳格化したとされる3)。(ⅲ)については、生活 への影響が「看過し難い」か否かを問題とし(こ た大臣の判断は、専門委員会の意見に沿って行わ の点でやや緩やかな審査といいうるが) 、堀木訴訟 れ、その判断の過程及び手続に過誤、欠落がある のように「著しく」合理性を欠くことの明白性ま と解すべき事情はうかがわれない。また、老齢加 でを要求しない点で、やや厳密な審査であるとい 算を 3 年間かけて減額・廃止したことも、段階的 な措置により被保護者世帯に対する影響は相当程 われる4)。ここでは、「特別な需要」の存否は司 2 2 新・判例解説 Watch 新・判例解説 Watch ◆ 憲法 No.93 法審査が当然及ぶべき事実認定の問題であり、ま た、改定を行った大臣には専門技術的・政策的 な広い裁量が認められるものの、保護基準が憲 法 25 条を具体化したものであることや老齢加算 に係る被保護者の信頼等に照らし、一定の司法審 査を及ぼすべき必要性が高いことなども留意され たようである5)。結果的に、朝日訴訟(最大判昭 42・5・24 民集 21 巻 5 号 1043 頁)に比べ、綿密な いし整序された裁量統制の枠組みが示された6)。 2 本件各判決の枠組み ①判決は 2 月・4 月各判決の趣旨をほぼ踏襲し た。一方、福岡事件では、差戻前控訴審が、専門 委員会の「中間取りまとめ」中の記述(「ただし書」 として保護基準の中で高齢者の最低生活水準が維持 されるよう引き続き検討する必要性と、激変緩和措 置を採る旨の記載) の考慮不尽等を問題視して大 臣の裁量権の逸脱・濫用を認めたが、これに対し 4 月判決は、上記(ⅱ)・(ⅲ)の観点からの審理 不尽を指摘し差し戻した。差戻審は、上記(ⅱ) ・ (ⅲ)の観点から大臣の裁量の逸脱・濫用の有無 を審査し、統計等の客観的数値等との合理的関連 性や専門的知見との整合性において欠けるもので はないなどとした。②判決もこれを踏襲し、結局 いずれも、2 月・4 月判決同様の判断となった。 多元的諸利益にかかわる政策判断を伴う裁量の司 法審査については、判断過程における要考慮事項 等の抽出が判定者(裁判所)の価値判断に左右さ れる部分がありうるとの指摘があるが7)、最高裁 は、差戻前控訴審が、多種多様な相対立する諸利 益から、法の裏付けもなく、被保護者の利益と なる事項(代替措置の導入)に優先的価値を認め、 これを一般的に重視した点を問題としたようであ る8)。 本来的に裁量統制の余地が乏しいものという認識 10) が前提にあるかのようである 。確かに、判断 過程統制審査において、要考慮要素ないし優先順 位が実定法の趣旨等から明確でない場合、司法審 11) 査は抑制的になされる可能性はあろう 。しか し、生存権は「本来的に不確定的なものではなく、 法律の制定を待つことなく核となる内実をもつ」 12) はずである 。法は憲法 25 条に基づき制定され (法 1 条) 、かつ、保護基準は法 8 条 2 項の事由を 遵守すべきものであり、それは、「結局には憲法 の定める」最低生活保障に適うものでなければな らない(朝日訴訟)。つまり、法は、そもそも憲 法的価値と密接不可分であって、かつその運用は 憲法的要請に適うことが本来予定され、かつ要求 されているのではないか。 最高裁は、保護基準が「憲法 25 条 1 項の趣旨 を具体化したものである」ことを前提に、司法的 13) 裁量統制の実質化を図ったようであり 、確か にそれは、綿密な枠組みを示したものと評しうる。 また、法運用の経緯等に鑑みれば、最低生活の内 実をなす需要は(個別具体的というより)被保護世 帯の消費水準として抽象的に把握される面があ 14) り 、その限りでは最高裁の判断枠組みも不当 とはいい難いかもしれない。しかし一方で、最高 裁は、憲法 25 条の観点から保護基準減額改定に 厳格な司法審査を妥当させること(制度後退禁止 15) 原則・生存権の自由権的効果)には否定的であり 、 憲法を直截に拘束する規範と解さず、結果として、 「適法性審査と合憲性審査がほぼ同一」の地平で 16) 展開されている 。 2 裁量統制の方向性 今後は、具体化立法から独立した憲法的価値を 見据えつつ、社会保障行政に係る裁量統制につい て、憲法的観点から、もう少し踏み込んだ司法審 査のあり方を検討することも求められるのではな いか。人間の具体的生への配慮を目途とすること 17) が憲法 25 条の趣旨であるとすれば 、法 1 条・ 8 条 2 項・9 条等が、保護基準設定・改定に際し、 被保護者の「個別的生活実態」に十分配慮するこ 18) とを求める規定と解する余地がある 。したがっ て、①判断過程統制(判決の要旨1(2) ①)におい ては、要考慮要素として「生活実態ないし需要」 に重み付けを与える(ないし調査不尽を問題とする) 19) ほか 、専門委員会の「中間取りまとめ」の記 二 憲法論の在り処 1 憲法的価値への配慮 4 しかし、問題は、以上の枠組みが、憲法とは基 4 4 4 本的に別建てで構築されている点にあるように思 われる(判決の要旨2参照)。朝日・堀木訴訟によ れば、憲法 25 条 1 項の最低生活保障とは極めて 抽象的・相対的概念であり、その具体化措置は 政治部門の裁量に委ねられることから、本件でも 大臣の極めて広範な裁量が承認された9)。そこに は、 「憲法ランクの実体権」が 25 条には存在せず、 vol.7(2010.10) vol.17(2015.10) 3 3 新・判例解説 Watch ◆ 憲法 No.93 述も、以上の憲法的価値を重視し、差戻前福岡事 件控訴審のように、その考慮不尽等を問題視する 20) 余地はあったようにも思われる 。また、②被 保護者の期待的利益への影響・配慮(判決の要旨 1(2) ②)については、老齢加算廃止の仕方によっ ては、それが高齢者の生活に看過し難い影響を及 ぼし、かつ、 「高齢者の人間性」を損なう点で憲 法 13 条に反するおそれがありうる点を軽視して はならない(4 月判決の須藤正彦裁判官意見参照)。 「中間取りまとめ」発表から短期間で実質的な加 算廃止決定がなされたことについては、専門委員 会の審議経緯等も含め、より慎重な吟味が求めら 21) れたように思われる 。すでに生活扶助基準の 見直しが平成 25 年 8 月から段階的に開始され、 これらの違法性等を争う訴訟も提起されたようで 22) あるが 、憲法的価値を踏まえた、司法的裁量 統制のさらなる深化を期待したい。 前掲注1)曹時 65 巻 10 号 227~228 頁)。 4)常岡・前掲注1)175 頁。 5)岡田・前掲注1)曹時 65 巻 9 号 243 頁、同・前掲注1) 曹時 65 巻 10 号 225~226 頁。 6)新田・前掲注1)354 頁、片桐・前掲注1)5 頁。 7)川神裕「裁量処分と司法審査(判例を中心として)」判 時 1932 号 11 頁、15 頁。山本隆司「日本における裁量 論の変容」判時 1933 号 11 頁、15 頁は、この問題は裁 量統制方法それ自体に由来するものではなく、この方法 を用いる経験の積み重ねの途上にある点によることを示 唆する。 8)岡田・前掲注1)曹時 65 巻 10 号 229~230 頁。菊池馨実・ 判評 629 号 2 頁、6 ~ 7 頁等は、この点で差戻前控訴審 を疑問視する。関連して川久保寛・北法 62 巻 1 号 156 頁、 146~143 頁参照。 9)岡田・前掲注1)曹時 65 巻 9 号 232~233 頁。 10)太田健介「憲法学から見た行政裁量とその統制」東京 大学法科大学院ローレビュー5 巻 25 頁、43 頁注 99。 11)川神・前掲注7)15 頁参照。 12)佐藤幸治『日本国憲法論』(成文堂、2011 年)366 頁。 13)岡田・前掲注1)曹時 65 巻 9 号 242 頁、同・前掲注1) ●――注 曹時 65 巻 10 号 224 頁。 1)全体的検討として、井上亜紀「生存権訴訟の可能性」 14) 太 田 匡 彦・ ジ ュ リ 1420 号 53 頁、55 頁。 同 論 文 は、 大石眞先生還暦記念『憲法改革の理念と展開(下巻)』 (信 現行の制度運用を本文引用のように述べつつ、その「基 山社、2012 年)405 頁、遠藤美奈・自正 65 巻 5 号 8 頁、 礎にある思考自体〔の〕再検討」の余地も示唆する。 葛西まゆこ・大東 23 巻 1 号 143 頁、木下秀雄・法時 84 巻 2 号 79 頁、 笹 沼 弘 志・ 賃 社 1529 = 1530 号 10 頁、 15)岡田・前掲注1)曹時 65 巻 9 号 234~237 頁。 豊島明子・法時 85 巻 2 号 29 頁、長尾英彦・中京 45 巻 16)葛西・前掲注1)ジュリ 1453 号 27 頁。 3 = 4 号 113 頁、前田雅子・ジュリ 1453 号 38 頁など参 17) 尾 形 健『 福 祉 国 家 と 憲 法 構 造 』( 有 斐 閣、2011 年 ) 127~130 頁。 照。東京事件につき石井昇・法セ 689 号 125 頁、榎透・ 18)駒村圭吾『憲法訴訟の現代的転回』 (日本評論社、2013 年) 同 691 号 152 頁、岡田幸人・ジュリ 1449 号 94 頁、同・ 183 頁。 曹時 65 巻 9 号 209 頁、葛西まゆこ・ジュリ 1453 号 26 頁、 19) 前 田・ 前 掲 注 1)40 頁。 葛 西・ 前 掲 注 1) ジ ュ リ 片桐由喜・判評 646 号 2 頁、新田秀樹・季刊社会保障研 1453 号 27 頁、遠藤・前掲注1)12~13 頁、尾形健「老 究 48 巻 3 号 349 頁、村上裕章・法政研究 80 巻 1 号 205 頁、 尾形健・判例セレクト 2012- Ⅰ(法教 389 号)12 頁、同・ 齢加算廃止違憲訴訟をめぐって」同法 64 巻 7 号 773 頁、 新判例解説 Watch(法セ増刊)11 号 35 頁などが、福岡 787~788 頁も参照。 事件につき石森久広・判評 650 号 2 頁、岡田幸人・曹時 20)太田・前掲注 14)55 頁は、差戻前福岡事件控訴審の 65 巻 10 号 207 頁、豊島明子・新判例解説 Watch(法セ 手法が判断過程統制方式から外れているとはいい難いと 増刊)13 号 35 頁、常岡孝好・民商 148 巻 2 号 159 頁な しつつ、「中間取りまとめ」中の記述が独自の意味を持 つことを疑問視する。 どがある。 21)村上・前掲注1)214 頁。 2)常岡・前掲注1)165 頁、常岡孝好「生活保護基準改 22)社会保障審議会生活保護基準部会『社会保障審議会生 定の合理性と必要即応の原則に基づく特別基準設定申請 活保護基準部会報告書』(平成 25 年 1 月 18 日)。森田基 権(一) 」自研 90 巻 2 号 35 頁、35~37 頁。 彦「生活扶助基準引下げの問題点」自正 65 巻 5 号 22 頁、 3)村上・前掲注1)211 ~ 212 頁、常岡・前掲注1)173 25 頁参照。 ~ 175 頁。村上裕章「判断過程審査の現状と課題」法時 85 巻 2 号 10 頁、12 ~ 13 頁も参照。 「看過し難い過誤」 の審査例として、伊方原発訴訟(最一小判平 4・10・29 同志社大学教授 尾形 健 民集 46 巻 7 号 1174 頁)、家永教科書検定第一次訴訟(最 三小判平 5・3・16 民集 47 巻 5 号 3483 頁) 。最高裁は、 本文(ⅱ) ・(ⅲ)いずれも「論証過程の統制」と解する ようである(岡田・前掲注1)曹時 65 巻 9 号 246 頁、 同・ 4 4 新・判例解説 Watch
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