Verwaltungsrecht I Wintersemester 2015/16 18. Vorlesung Polizei- und Ordnungsrecht (6) Priv.-Doz. Dr. Ulrich Jan Schröder Dezember 19, 2015 Polizei- und Ordnungsrecht (6) Programm für heute ● Verantwortlichkeit im Polizei- und Ordnungsrecht 2 Dezember 19, 2015 2 Polizei- und Ordnungsrecht (6) 1. Fall: Das Grundstück des A liegt am Hang. Ein großer Felsblock auf dem Grundstück droht schon seit vielen Jahren herunterzufallen. Er würde die im Tal liegende Kleingartenkolonie treffen. Die Ordnungsbehörde gibt dem A endlich auf, den Felsblock auf eigene Kosten zu enGernen. 2. Fall: Die Polizei rückt aus, weil es in der Diskothek des D angeblich eine Bombe geben soll. Der D wird aufgefordert, die Diskothek über Nacht zu schließen. Eine Bombe wird nicht gefunden, weil es sie gar nicht gibt. 3. Fall: Der B hat ein Grundstück für 1 Mio. € gekauO. Als dort giOige Altlasten entdeckt werden, fordert ihn die zuständige Behörde auf, das Grundstück auf eigene Kosten zu sanieren. Er muss dafür 800.000 € zahlen. Nach der Sanierung hat das Grundstück einen Verkehrswert von 700.000 €. Sind die Personen jeweils polizei-‐ und ordnungsrechtlich verantwortlich? Dezember 19, 2015 3 Polizei- und Ordnungsrecht (6) 1. Fall: Das Grundstück des A liegt am Hang. Ein großer Felsblock auf dem Grundstück droht schon seit vielen Jahren herunterzufallen. Er würde die im Tal liegende Kleingartenkolonie treffen. Die Ordnungsbehörde gibt dem A endlich auf, den Felsblock auf eigene Kosten zu enGernen. Ist A ordnungsrechtlich verantwortlich? I. ErmächDgungsgrundlage § 11 HSOG II. Formelle Rechtmäßigkeit 1. Zuständigkeit 2. Verfahren 3. Form III. Materielle Rechtmäßigkeit 1. Liegt der Tatbestand der EGL vor? 2. Wurde eine rich]ge Rechtsfolge gewählt? a) richDger Adressat (einschl. Ermessen hinsichtlich der Auswahl) b) ggf. Entschließungs-‐ und Ausübungsermessen Dezember 19, 2015 4 Polizei- und Ordnungsrecht (6) III. Materielle Rechtmäßigkeit 2. Wurde eine rich]ge Rechtsfolge gewählt? a) richDger Adressat (einschl. Ermessen hinsichtlich der Auswahl) § 7 I 1 HSOG: „Geht von einem Tier oder einer Sache eine Gefahr aus, so sind die Maßnahmen gegen die Inhaberin oder den Inhaber der tatsächlichen Gewalt zu richten.“ § 7 II 1 HSOG: „Maßnahmen können auch gegen die Eigentümerin oder den Eigentümer oder eine andere berech]gte Person gerichtet werden.“ à A ist Grundstückseigentümer à Zustandsverantwortlichkeit meint: ▪ Gefahrenquelle hat ihren Sitz in der Sache selbst (Kamphund) ▪ Gefahr durch Lage der Sache im Raum (verkehrswidrig abgestelltes Kfz) à verschuldensunabhängig (wie Verhaltensverantwortlichkeit) à Grund der Verantwortlichkeit Dezember 19, 2015 5 Polizei- und Ordnungsrecht (6) § 7 II 1 HSOG: „Maßnahmen können auch gegen die Eigentümerin oder den Eigentümer … gerichtet werden.“ à hier geht Gefahr von Felsbrocken aus ▪ Sitz der Gefahr in der Sache (Grundstück) selbst? -‐ Fels Teil des Grundstücks? -‐ Eigentumsvermutung nach § 1006 I 1 BGB -‐ Mangelnde Befes]gung im Grundstück = Gefahr durch das Grundstück? -‐ auch Frage der unmikelbaren Verursachung ... § 7 I 1 HSOG: „Geht von einem Tier oder einer Sache eine Gefahr aus, so sind die Maßnahmen gegen die Inhaberin oder den Inhaber der tatsächlichen Gewalt zu richten.“ ▪ Inhaber der tatsächlichen Gewalt über den Felsen -‐ der zivilrechtliche Besitz (der auch durch Erlangung der tatsächlichen Gewalt über die Sache erworben wird) ist irrelevant, v.a. wg. Fik]onen wie § 857 BGB (Erbenbesitz), § 868 BGB (mikelbarer Besitz) -‐ entscheidend ist nur die tatsächliche SachherrschaO -‐ grds. vermikelt Grundstück tatsächliche SachherrschaO über alle dort befindlichen Sachen (es sei denn, die Allgemeinheit kann nicht ausgeschlossen werden) Dezember 19, 2015 6 Polizei- und Ordnungsrecht (6) Zustandsverantwortlichkeit nach § 7 II, I 1 HSOG à Einschränkung der Verantwortlichkeit bei Naturereignissen? ▪ Verschuldensunabhängigkeit ◦ das ist die Kehrseite der Privatnützigkeit des Eigentums (Art. 14 GG) ◦ doch Ausnahmen bei Gefahren aus der Sphäre der Allgemeinheit? -‐ Fliegerbombe liegt im Erdreich -‐ Flugzeug mit Gefahrgut stürzt in den Vorgarten im Fall: Gefahr stammt nicht aus der Sphäre der Allgemeinheit ▪ Verjährung der Zustandsverantwortlichkeit? ◦ Parallele zu vermögensrechtlichen öffentlich-‐rechtlichen Ansprüchen ◦ Bedürfnis nach Rechtssicherheit? ◦ Bleibende Aktualität der Gefahrenlage ◦ Entscheidend ist hinreichende Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintriks ◦ Die Verantwortlichkeit wird durch Eigentum/SachherrschaO vermikelt ◦ sie ist so aktuell wie die Gefahrenlage (hM) im Fall: wenn die Gefahrenlage schon lange besteht, triY nach hM keine Verjährung ein Dezember 19, 2015 7 Polizei- und Ordnungsrecht (6) Doch auch eine Verhaltensverantwortlichkeit? § 6 I HSOG: „Verursacht eine Person eine Gefahr, so sind die Maßnahmen gegen diese Person zu richten.“ à durch posi]ves Tun (+) à durch Unterlassen? ▪ nur, wenn es eine Pflicht zum Handeln (zur Gefahrenabwehr) gibt ▪ verwaltungsrechtliche Verantwortlichkeit, also bedarf es öff-‐re Handlungspflicht -‐ zivilrechtliche Handlungspflichten reichen nicht (str.) -‐ allgemeine öff-‐re Pflicht, den Zustand einer Sache ordnungsgemäß zu halten: nicht ausreichend ▪ sonst würde jede Zustands-‐ zur Verhaltensverantwortlichkeit -‐ allg. Nichtstörungspflicht nicht ausreichend: öff-‐re Verkehrssicherungspflicht muss hinzutreten à im Fall: Keine öffentlich-‐rechtliche Verkehrssicherungspflicht ersichtlich = keine Verhaltensverantwortlichkeit Dezember 19, 2015 8 Polizei- und Ordnungsrecht (6) 2. Fall: Die Polizei rückt aus, weil es in der Diskothek des D angeblich eine Bombe geben soll. Der D wird aufgefordert, die Diskothek über Nacht zu schließen. Eine Bombe wird nicht gefunden, weil es sie gar nicht gibt. Ist D polizeirechtlich verantwortlich? I. Ermäch]gungsgrundlage: Schließungsverfügung = Untersagung des Betriebs = § 11 HSOG III. Materielle Rechtmäßigkeit 1. Liegt der Tatbestand der EGL vor? 2. Wurde eine rich]ge Rechtsfolge gewählt? a) richDger Adressat (ggf. Ermessen hinsichtlich Störerauswahl) à Verhaltensverantwortlichkeit à Zustandsverantwortlichkeit Dezember 19, 2015 9 Polizei- und Ordnungsrecht (6) à Verhaltensverantwortlichkeit gem. § 7 I 1 HSOG -‐ D hat selbst keine Bombe gelegt/auch nicht den Anschein erweckt/ist auch nicht dessen verdäch]g (= kein Störer/Anscheinsstörer/Gefahrverdäch]ger) -‐ Dazwischentreten Driker unterbricht grds. Zurechnungszusammenhang Ausnahme: Figur des Zweckveranlassers = ein Hintermann veranlasst einen Driken zu einer unmikelbaren Gefahrverursachung (Problem: Eigenverantwortlichkeit des Driken) -‐ Bsp.: Vermietung zum Zwecke illegaler Pros]tu]on keine Zurechnung: -‐ Veranstalter von Großereignissen (Art. 12 GG, je nach Fall), Demonstranten (Art. 8 GG) doch Zweckveranlasser: -‐ Betreiber einer Gaststäke für das Verhalten seiner Gäste (etwa Lärm), aA: nur wenn der Gastwirt gegen RechtsvorschriOen (zB § 11 III Nr. 2 HessGastG) verstößt („Im Gaststäkengewerbe ist es verboten, alkoholische Getränke an erkennbar Betrunkene zu verabreichen.“) im Fall: evtl. wie GaststäYe, aber es geht nicht um vorhersehbares Fehlverhalten, also (-‐) Dezember 19, 2015 10 Polizei- und Ordnungsrecht (6) à Zustandsverantwortlichkeit gem. § 5 I 1, II 1 PolG NRW -‐ von der Diskothek selbst geht keine Gefahr aus -‐ die Gefahrenquelle hat aber ihren Sitz in der Diskothek -‐ jedoch ist die Bombe versteckt bzw. nicht beherrschbar: Eigentum/SachherrschaO (-‐) à zur Vorbeugung Sicherungsmaßnahmen erforderlich? à das läuO auf Verhaltensverantwortlichkeit durch Unterlassen hinaus à hier keine (öff-‐re) Pflicht zur Sicherung ersichtlich im Fall: (-‐) Dezember 19, 2015 11 Polizei- und Ordnungsrecht (6) à Inanspruchnahme als Nichtverantwortlicher § 9 HSOG -‐ zur Abwehr einer gegenwär]gen erheblichen Gefahr, -‐ wenn Maßnahmen gegen Verhaltens-‐ oder Zustandsverantwortliche nicht oder nicht rechtzei]g möglich sind oder keinen Erfolg versprechen, -‐ wenn die Polizei die Gefahr nicht oder nicht rechtzei]g selbst oder durch BeauOragte abwehren kann und -‐ wenn die Personen ohne erhebliche eigene Gefährdung und ohne Verletzung höherwer]ger Pflichten in Anspruch genommen werden können. Rechtsfolgen: Inanspruchnahme rechtmäßig, keine Kostentragungspflicht, sondern Entschädigungsanspruch gem. § 64 I 1 HSOG Dezember 19, 2015 12 Polizei- und Ordnungsrecht (6) 3. Fall: Der B hat ein Grundstück für 1 Mio. € gekauO. Als dort giOige Altlasten entdeckt werden, fordert ihn die zuständige Behörde auf, das Grundstück auf eigene Kosten zu sanieren. Er muss dafür 800.000 € zahlen. Nach der Sanierung hat das Grundstück einen Verkehrswert von 700.000 €. Ist B ordnungsrechtlich verantwortlich? § 4 III 1 Bundesbodenschutzgesetz (BBodSchG) „Der Verursacher einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast sowie dessen Gesamtrechtsnachfolger, der Grundstückseigentümer und der Inhaber der tatsächlichen Gewalt über ein Grundstück sind verpflichtet, den Boden und Altlasten [...] so zu sanieren, daß dauerhaO keine Gefahren, erheblichen Nachteile oder erheblichen Beläs]gungen für den einzelnen oder die Allgemeinheit entstehen.“ I. ErmächDgungsgrundlage § 4 III 1 BBodSchG – Sanierungsgebot II. Formelle Rechtmäßigkeit III. Materielle Rechtmäßigkeit Dezember 19, 2015 13 Polizei- und Ordnungsrecht (6) III. Materielle Rechtmäßigkeit 1. Liegt der Tatbestand der EGL vor? 2. Wurde eine rich]ge Rechtsfolge gewählt? a) RichDger Adressat? § 4 III 1 Bundesbodenschutzgesetz (BBodSchG) „Der Verursacher einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast sowie dessen Gesamtrechtsnachfolger, der Grundstückseigentümer und der Inhaber der tatsächlichen Gewalt über ein Grundstück sind verpflichtet, ...“ à spezielle Regelung, geht §§ 6, 7 HSOG vor à denkbar sind auch Spezialgesetze, die keine Regelungen über die Verantwortlichkeit enthalten – dann ist ein Rückgriff auf die allg. VorschriOen des OBG zulässig (Auslegung!) zB Versammlungsgesetz, HBO (hinsichtlich Besei]gungsverfügung) Dezember 19, 2015 14 Polizei- und Ordnungsrecht (6) III. Materielle Rechtmäßigkeit 1. Liegt der Tatbestand der EGL vor? 2. Wurde eine rich]ge Rechtsfolge gewählt? a) RichDger Adressat? (ggf. Ermessen bei Störerauswahl) § 4 III 1 Bundesbodenschutzgesetz (BBodSchG) „Der Verursacher einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast sowie dessen Gesamtrechtsnachfolger, der Grundstückseigentümer und der Inhaber der tatsächlichen Gewalt über ein Grundstück sind verpflichtet, ...“ Grundstückseigentümer à auf den Kauf (Einzelrechtsnachfolge) kommt es insofern nicht an Thema: Rechtsnachfolge in öffentlich-‐rechtliche Pflichten à eventuell Frage der rich]gen Auswahl unter mehreren Verantwortlichen -‐ Thema: Ermessen à aber uU Begrenzung der Zustandsverantwortlichkeit aus verfassungsrechtlichen Gründen Dezember 19, 2015 15 Polizei- und Ordnungsrecht (6) Grundstückseigentümer unter Umständen Begrenzung der Zustandsverantwortlichkeit aus verfassungsrechtlichen Gründen à VorschriOen über Zustandsverantwortlichkeit sind Regelungen von Inhalt und Schranken des Eigentums iSv Art. 14 I 2 GG à „Die Zustandsverantwortlichkeit findet in der durch die SachherrschaO vermikelten Einwirkungsmöglichkeit auf die gefahrverursachende Sache ihren legi]mierenden Grund. Der Eigentümer kann überdies aus der Sache Nutzen ziehen. Auch dies rechGer]gt es, ihn zur Besei]gung von Gefahren, die von der Sache für die Allgemeinheit ausgehen, zu verpflichten [...]. Die Möglichkeit zur wirtschaOlichen Nutzung und Verwertung des Sacheigentums korrespondiert mit der öffentlich-‐rechtlichen Pflicht, die sich aus der Sache ergebenden Lasten und die mit der Nutzungsmöglichkeit verbundenen Risiken zu tragen.“ BVerfGE 102, 1 Dezember 19, 2015 16 Polizei- und Ordnungsrecht (6) Grundstückseigentümer unter Umständen Begrenzung der Zustandsverantwortlichkeit aus verfassungsrechtlichen Gründen (BVerfGE 102, 1) à das Ausmaß dessen, was dem Eigentümer zur Gefahrenabwehr zugemutet werden kann, kann begrenzt sein ▪ insbes. wegen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit à auch die Belastung mit den Kosten einer Sanierungsmaßnahme ist zu berücksich]gen à Belastung mit Kosten führt nicht zu Substanzverlust, aber dazu, dass der Eigentümer „Verluste aus dem Grundstück erleidet und in der Verwendung von Eigentum zu eigenem Nutzen beeinträch]gt wird“ à „Zur Bes]mmung der Grenze, was einem Eigentümer hierdurch an Belastungen zugemutet werden darf, kann als Anhaltspunkt das Verhältnis des finanziellen Aufwands zu dem Verkehrswert nach Sanierung dienen, spiegeln sich in dem Verkehrswert doch nicht nur die Erträge seiner eigenen Nutzung, sondern auch Vorteile, die ohne eigene Mitwirkung und Leistung entstehen.“ à Wenn Aufwand höher ist als Verkehrswert, enGällt typischerweise Interesse am Eigentum Dezember 19, 2015 17 Polizei- und Ordnungsrecht (6) Grundstückseigentümer unter Umständen Begrenzung der Zustandsverantwortlichkeit aus verfassungsrechtlichen Gründen (BVerfGE 102, 1) à auch wenn „eine Kostenbelastung über den Verkehrswert hinaus an sich zumutbar ist“, darf sie „nicht auf die gesamte wirtschaOliche Leistungsfähigkeit des Eigentümers bezogen werden“ à nur uU auf weiteres Vermögen, das in einem rechtlichen oder wirtschaOlichen Zusammenhang mit dem sanierungsbedürOigen Grundstück steht à demnach: Kostenbegrenzung geboten (da insoweit keine Zustandsverantwortlichkeit besteht) à Kri]k an Entscheidung ▪ aus Bestandsgaran]e wird eine Wertgaran]e ▪ Privilegierung gegenüber dem (uU schuldlosen) Verhaltensverantwortlichen Dezember 19, 2015 18 Polizei- und Ordnungsrecht (6) III. Materielle Rechtmäßigkeit 2 Rich]ge Rechtsfolge a) RichDger Adressat (1) Verantwortlichkeit (teilweise [+]) (2) RichDge Auswahl? à Auch ein Verhaltensverantwortlicher (gem. § 4 III 1 BBodSchG) exis]ert: Der Schädiger des Bodens à Auswahl ist erforderlich à Auswahlentscheidung ist Ermessensentscheidung (§ 40 VwVfG) à Kriterien ▪ größere Verantwortlichkeit? (Verhalten vor Zustand, Schuld vor Schuldlosigkeit?) ▪ das Gesetz sieht explizit keinen Vorrang des Verhaltensverantwortlichen vor ▪ auch Reihenfolge in § 4 III 1 BBodSchG ist nicht so gemeint (Verursacher vorangestellt) ▪ es gibt auch keine anteilige Verantwortlichkeit, sondern jeder ganz ▪ leitendes Kriterium für die Auswahl ist die Effek]vität der Gefahrenabwehr im Fall: der Eigentümer hat Zugriff auf sein Grundstück Dezember 19, 2015 19 Polizei- und Ordnungsrecht (6) III. Materielle Rechtmäßigkeit 2 Rich]ge Rechtsfolge a) RichDger Adressat (1) Verantwortlichkeit (teilweise [+]) (2) RichDge Auswahl? à ein Blick auf die Kostenebene (bietet sie Korrekturmöglichkeiten?) ▪ der Umgang mit mehreren Verantwortlichen auf der Kostenebene ist umstriken ▪ primärer Zweck der Heranziehung zur Kostenerstakung ist Finanzierung der Kosten der öff. Hand ▪ primärer Zweck ist nicht die Herstellung einer gerechten Lastenverteilung (Art. 3 I GG; etwa durch Kostentragung nach dem Verursachungsanteil) ▪ nur wenn Finanzierung sichergestellt ist, kommt Art. 3 I GG besonders zum Tragen: dann evtl. mehrere Kostenbescheide an mehrere Verantwortliche ▪ Innenausgleich mehrerer Verantwortlicher analog § 426 BGB (aA BGH, da Verwaltung nicht einen Schuldner nach Belieben in Anspruch nehmen dürfe, § vgl. § 421 BGB) ▪ Innenausgleich gesetzlich vorgesehen in § 24 II BBodSchG Dezember 19, 2015 20 § 24 II BBodSchG: Mehrere Verpflichtete haben unabhängig von ihrer Heranziehung untereinander einen Ausgleichsanspruch. Soweit nichts anderes vereinbart wird, hängt die Verpflichtung zum Ausgleich sowie der Umfang des zu leistenden Ausgleichs davon ab, inwieweit die Gefahr oder der Schaden vorwiegend von dem einen oder dem anderen Teil verursacht worden ist; § 426 Abs. 1 Satz 2 des Bürgerlichen Gesetzbuches findet entsprechende Anwendung. […] § 426 BGB: (1) Die Gesamtschuldner sind im Verhältnis zueinander zu gleichen Anteilen verpflichtet, soweit nicht ein anderes bes]mmt ist. Kann von einem Gesamtschuldner der auf ihn enGallende Beitrag nicht erlangt werden, so ist der Ausfall von den übrigen zur Ausgleichung verpflichteten Schuldnern zu tragen. (2) Soweit ein Gesamtschuldner den Gläubiger befriedigt und von den übrigen Schuldnern Ausgleichung verlangen kann, geht die Forderung des Gläubigers gegen die übrigen Schuldner auf ihn über. Der Übergang kann nicht zum Nachteil des Gläubigers geltend gemacht werde § 421 BGB Schulden mehrere eine Leistung in der Weise, dass jeder die ganze Leistung zu bewirken verpflichtet, der Gläubiger aber die Leistung nur einmal zu fordern berech]gt ist (Gesamtschuldner), so kann der Gläubiger die Leistung nach seinem Belieben von jedem der Schuldner ganz oder zu einem Teil fordern. Bis zur Bewirkung der ganzen Leistung bleiben sämtliche Schuldner verpflichtet. Dezember 19, 2015 21 Literaturhinweise Lehrbücher a ) G u s y , P o l i z e i -‐ u n d O r d n u n g s r e c h t , S . 2 1 1 -‐ 2 2 1 (Zustandsverantwortlichkeit), S. 221-‐228 (Mehrheit von Verantwortlichen), S: 229-‐231 (Nichtverantwortliche) b) Schoch, in: ders. (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, S. 213-‐222 (Zustandsverantwortlichkeit), S. 225-‐230 (Mehrheit von Verantwortlichen), S. 230-‐239 (Nichtverantwortliche) Rechtsprechung B V e r f G E 1 0 2 , 1 = N J W 2 0 0 0 , 2 5 7 3 ( B e g r e n z u n g d e r Zustandsverantwortlichkeit Dezember 19, 2015 22
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