HET ONTWERPEN VAN SCENARIOS VOOR TRANSPORT EN LANDGEBRUIK PRINCIPES EN TOEPASSINGEN Samenvatting Wie de vele scenariostudies leest die de afgelopen decennia zijn ontwikkeld voor verkeer en vervoer en landgebruik krijgt veel interessante toekomstbeelden gepresenteerd voor deze terreinen. Het signaleren van mogelijke ontwikkelingen is een essentiele functie van scenario's. Met behulp van deze informatie wordt een beslisser (een burger, een beleidsambtenaar, een politicus of een ondernemer) ondersteund bij zijn beslissingen. Een scenario is echter geen plat beeld uit een camera, maar een hulpmiddel om ontwikkelingen te verklaren en in hetjuiste perspectiefte plaatsen. Het ontwikkelen van scenario's lijkt op het eerste gezicht een tamelijk eenvoudige bezigheid. Dit verklaart misschien ook hun populariteit, maar bergt tegelijk een bepaald risico in zich, namelijk dat ieder op zijn eigen manier scenario's ontwikkelt, waardoor de resultaten van verschillende scenariostudies niet meer vergeleken kunnen worden. Dit is zeker het geval indien een bepaalde manier van scenario-ontwikkeling minder transparant is en ook wanneer gepoogd wordt om scenariostudies meer hardheid te geven door middel van (uitgebreide) kwantificering met (deels) verborgen modellen en datasets. In deze studie wordt onderkend dat transparantie, vergelijkbaarheid en de gewenstheid om scenario's te onderscheiden van andere methoden in feite vragen om een algemeen toepasbaar raamwerk voor scenario-ontwikkeling. Dit is dan ook het doel van deze studie. In de algemene scenarioliteratuur wordt door sommigen aangevoerd, dat dit doel niet haalbaar is, omdat iedere toepassing zijn eigen methode zou vergen. Wij zien het a/s een uitdaging om te laten zien dat een algemene methode wel degelijk ontwikkeld en ook succesvol toegepast kan worden. Dit brengt ons bij de twee delen van deze studie: in deel A wordt een algemeen scenarioraamwerk ontwikkeld, dat in deel B via twee concrete scenariostudies getoetst wordt. Om het a/gemene methodologische raamwerk te kunnen ontwikkelen is de volgende weg bewandeld. Gestart wordt in hoofdstuk 2 met een overzicht van de belangrijkste trends op het terrein van verkeer en vervoer en landgebruik voor Nederland in de afgelopen decennia, met daarbij de factoren die deze trends in vraag en aanbod kunnen verklaren. Uit dit overzicht komt naar voren, dat de ruimte voor sturing van gedrag door de overheid begrensd is, maar sturing is zeker niet onmogelijk. Dit overziCht geeft de belangrijkste thematische elementen voor het a/gemene scenarioraamwerk. Vervolgens wordt in hoofdstuk 3 ingegaan op onzekerheid en de invloed daarvan op het menselijk handelen. Onzekerheid wordt in de economische theorie in feite weggedefinieerd op het moment dat men veronderstelt dat ieder individ\1 rationeel handelt en daarbij dus voldoende informatie heeft (i.e. aangereikt krijgt uit de markt). De realiteit is complexer; onzekerheid openbaart zich in transactiekosten en een rninder dan optimale besluitvorming (gepaard gaand met 'second' en 'third' best oplossingen). Beslissen onder onzekerheid is dan geen rationele bezigheid, maar een quasi-rationele, waarbij het gebrek aan kennis over de toekomst 'ingevuld' wordt door verwachtingen en inschattingen, en hoop. Hierbij speelt de psychologie een belangrijke rol. Scenario's zijn niet de enige besluitvormingsondersteunende hulpmiddelen. Hoofdstuk 4 geeft een 'state-of-the-art' van dit soort hulpmiddelen en bespreekt de keuze voor scenario's. Hierbij wordt een vergelijking gemaakt met kwantitatieve hulpmiddelen (modellen). Ten aanzien van de laatste wordt geconcludeerd, dat zij vanwege het gebrek aan 'harde' data en de instabiliteit van maatschappelijke processen in feite niet geschikt zijn voor lange termijn verkenningen. Hun toepassing beperkt zich daarom met name tot korte termijn verkenningen. Br blijken verschillende soorten scenario's te bestaan voor diverse toepassingen. Om te komen tot een keuze voor een bepaald type scenario wordt een werkdefinitie van scenario's afgeleid. Deze geeft meteen in grote lijnen de verschillende stappen van het ontwerpen van scenario's aan. In deze werkdefinitie wordt uitgegaan van (relatief) open toekomsten. Br wordt voorwaarts en niet achterwaarts gekeken. Scenario's worden duidelijk onderscheiden van strategieen. Tenslotte gaat dit hoofdstuk, met name ter illustratie van de ruime inzetbaarheid van scenario's, in op een serie in de afgelopen decennia ontwikkelde buitenlandse en Nederlandse scenario's op verschillende terreinen, waaronder verkeer en vervoer en grondgebruik .. Nu de hoofdlijnen van het scenarioraamwerk op papier staan, kunnen de details nader ingevuld worden. Dit gebeurt in hoofdstuk 5. Hierbij is de volgende opzet gehanteerd. Berst vindt een vergelijkende analyse van de meer algemene, niet op verkeer en vervoer gerichte, scenarioliteratuur plaats. Hieruit komen opvallende overeenkomsten tussen scenario-ontwikkelmethoden naar voren, wat er op duidt dat een algemeen raamwerk met een duidelijk omschreven stappenplan geen onmogelijke opgave hoeft te zijn. De verschillen tussen methoden zijn met name te verklaren uit het feit, dat bepaalde ontwerpers scenario's als een strategie-ontwikkelhulpmiddel beschouwen en daarbij zodanig doelgericht te werk gaan, dat in feite geen sprake meer is van open toekomsten, maar van sterke focussering op het oplossen van bepaalde problemen. Dit past niet in de gekozen werkdefinitie van scenario's. Ook is sprake van verschillen in naamgeving van bepaalde taken en worden bepaalde taken soms verdeeld over andere stappen dan bij andere methoden gebeurt. Vervolgens vindt aan de hand van de wensen die onder meer voortvloeien uit de functies van scenario's, zoals de signalerings- en comrnunicatiefuncties en de thematische inkleuring (op basis van hoofdstuk 2) een nadere detailllering van het algemene raamwerk plaats. Daarmee is het praktische raamwerk in feite klaar en kan de toepassing (de test) beginnen. Berst worden nog vijftiental Nederlandse vervoers- en landgebruikscenario's nader geanalyseerd om te kijken ofzij in meerdere ofmindere mate passen binnen dit raamwerk. De onderzochte studies zijn compatibel met het ontwikkelde algemene scenarioraamwerk. Ten aanzien van de comrnunicatieve functie van scenario's kan gesteld worden dat het gebruik van kwantificering niet hoeft bij te dragen aan een beter begrip van de manier waarop de scenario's ontwikkeld zijn. De gebruiker heeft.vaak geen zicht op oftoegang tot de gebruikte data en het rekenmodel. Ben ander belangrijk nadeel van kwantificering is dat 'harde' getallen een eigen leven 308 gaan leiden, los van de context en met name de basisveronderstellingen die in de scenarios gehanteerd worden. De relatie tussen verkeer en vervoer en landgebruik wordt te weinig uitgewerkt in de rileeste van de onderzochte studies. Juist door heiden sec te beschouwen wordt een belangrijk potentieel voor overheidsbeleid niet aangesneden. Tenslotte is een nadere explicitering van de onzekerheid in de scenario's gewenst. Voor de toepassingen is eveneens de Nederlandse context aangehouden. Aangezien de toepassing van een methode door de ontwerpers zelfmet een zekere 'bias' gepaard kan gaan, ware het te preferen geweest indien een ander team deze 'field test' op zich had genomen. Binnen de reikwijdte van de huidige studie was dat helaas niet mogelijk. Echter, ook bij de door ons gevolgde benadering kan de lezer nagaan of en in welke mate de ontwikkelde scenarios voldoen aan kwaliteitseisen zoals consistentie, transparantie, etc. In hoofdstuk 6 wordt een uitgebreide scenariostudie voor de Haagse regio en met name de (binnen)stad Delft beschreven. In deze studie vormt de relatie tussen stad en regio de rode draad. Eerst vindt, conform het algemene raamwerk, een voorstudie plaats waarin onder meer de belangrijkste problemen van stad en regio in beeld worden gebracht. Op basis van deze analyse wordt een serie keuzes gemaakt op basis waarvan in de hoofdstudie een viertal toekomstbeelden wordt ontwkkeld. Een vergelijking van de scenario's geeft een beeld van overeenkomsten en verschillen. Vervolgens wordt nader ingegaan op een belangrijk knelpunt voor de ontwikkeling van het centrum van Delft; de spoorwegcorridor die de stad in feite in tweeen deelt en verder ook verschillende negatieve effecten heeft zoals inefficient ruimtegebruik en verminderde leefbaarheid. Echter, ook het railsysteem zelf ondervindt hinder van dit knelpunt. Om dit op te heffen zijn in het verleden verschillende opties genoemd. Het oplossen van het knelpunt vereist een afweging van diverse belangen en er hangt een aanzienlijk prijskaartje aan. Met name een tunnel staat in de belangstelling, maar de financiering daarvan is een knelpunt. In de scenario's zelfwordt, conform de scheiding tussen scenario en strategie, niet op de oplossing van het knelpunt ingegaan. Het is wel duidelijk dat een tunnel gunstiger is voor de ontwikkeling van de binnenstad van Delft dan de huidige situatie. Het effect van de gekozen oplossing is zeker ook merkbaar op regionale schaal. Er heeft geen kwantificering van de geschetste effecten plaatsgevonden. De tweede scenariostudie is te vinden in hoofdstuk 7. Ook hier is gekozen voor vier scenario's en wel voor het gebied van en rond de AlO-zuid, ook wel de Zuidas genoemd. De opbouw van de casestudie is hetzelfde als die van hoofdstuk 6. De ontwikkeling van dit gebied tot een aantrekkelijk woon- en werkgebied is van vee! factoren afhankelijk en deze komen in deze scenario's in ruime mate aan bod. Net a/sin Delft vormt de infrastructuurcorridor een knelpunt voor de ontwikkeling van dit gebied. In de scenario's worden uiteenlopende toekomsten voor dit gebied geschetst. Op basis hiervan kan meer gezegd worden over de wenselijkheid van het oplossen van de infrastructuurbarriere. Op basis van de scenario's kan gesteld worden dat een aantal trendbreuken mogelijk zijn, die de toekomstige inrichting en functie van het gebied • 309 (sterk) kunnen doen afwijken van hetgeen overheid en bedrijfsleven voor ogen hebben in het Masterplan (de Conceptvisie) dat zij voor dit gebied ontwikkeld hebben. Op basis van deze twee casestudies kan gesteld worden, dat een algemeen raamwerk voor het ontwikkelen van scenario's praktisch uitvoerbaar is en tot interessante resultaten leidt. De belangrijkste voordelen van de gekozen methode liggen op het terrein van de transparantie en de vergelijkbaarheid van de resultaten van studies. De methode is relatief eenvoudig te implementeren, waardoor het mogelijk wordt in relatief korte tijd meerdere scenariostudies over hetzelfde onderwerp uit te voeren en daarmee de gevoeligheid van de uitkomsten voor diverse sets van aannames en de interne logica en consistentie te beoordelen. Het nieuwe van deze studie ten opzichte van het werk van anderen zit hem met name in het ontwikkelen van een systematisch raamwerk, waarbij voortgegaan is op de weg die door anderen was ingeslagen. Door het binnen een gekozen definitie synthetiseren van bestaande elementen uit andere methoden, aangevuld met een aantal eigen inzichten ten aanzien van de nadere detaillering kon een evenwichtig raamwerk voor scenarioontwikkeling gerealiseerd worden. Het raamwerk kan op details zeker verbeterd worden. Zo kunnen nieuwe theoretische inzichten lei den tot een completer 'model' van het functioneren van de transportsector. Verder is het zinvol om een hulpmiddel te ontwikkelen dat simultane ontwikkeling van scenario's mogelijk maakt. Naarmate het aantal scenario's toeneemt neemt het risico van overlap toe. In deze studie is een paarsgewijze benadering gevolgd, die nogal wat tijd in beslag neemt. Tenslotte is verbetering denkbaar op het terrein van de presentatie van de (tussen)resultaten. Visuele hulpmiddelen zouden de bestaande tabellen kunnen vervangen. 310