Procesverloop Bij besluit van 6 januari 2011 heeft het dagelijks bestuur zijn beslissing tot toepassing van spoedeisende bestuursdwang naar aanleiding van verontreiniging van oppervlaktewater, waterbodem en oever als gevolg van een brand op het terrein aan de Vlasweg 4 te Moerdijk op schrift gesteld. Daarbij heeft het dagelijks bestuur beslist dat de kosten van de toepassing van de bestuursdwang voor rekening van Chemie-Pack Nederland B.V. komen. Bij besluit van 12 juli 2011 heeft het dagelijks bestuur het door Chemie-Pack Nederland B.V. daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij besluit van 24 juni 2011 heeft het dagelijks bestuur de kosten van de toepassing van bestuursdwang vastgesteld op € 9.954.488,19 (hierna: kostenbeschikking 1). Bij besluit van 30 september 2011 heeft het dagelijks bestuur de kosten van de toepassing van bestuursdwang, naast de kosten in kostenbeschikking 1, vastgesteld op € 1.092.738,36 (hierna: kostenbeschikking 2). Bij besluit van 13 maart 2012 heeft het dagelijks bestuur de kosten van de toepassing van bestuursdwang, naast de kosten in de kostenbeschikkingen 1 en 2, vastgesteld op € 160.574,42. Bij uitspraak van 21 juni 2012 heeft de rechtbank het door de curator daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft de curator hoger beroep ingesteld. Het dagelijks bestuur heeft een verweerschrift ingediend. De Afdeling heeft de zaak, gevoegd met zaak nr. 201207473/1/A4, ter zitting behandeld op 16 september 2013, waar (...; red .). Overwegingen 1. Op 5 en 6 januari 2011 heeft brand gewoed in het bedrijfspand van Chemie-Pack Nederland B.V. aan de Vlasweg 4 te Moerdijk. Chemie-Pack Nederland B.V. bewerkte en verpakte chemische producten. Bij de brand is verontreinigd bluswater in de sloten ten zuiden van de Vlasweg en aan beide zijden van de Oostelijke Randweg terecht gekomen. Om verspreiding van de verontreinigende stoffen te voorkomen zijn verschillende sloten afgedamd. Als gevolg van regen en het van het terrein en de omliggende terreinen afstromende verontreinigde bluswater dreigde overstroming van de in de plaatselijke sloten gecreëerde buffer en werd de afvoerende functie van de sloten belemmerd. Het dagelijks bestuur achtte spoedeisend belang aanwezig om het in deze buffer verontreinigde water te verwijderen en ter verwerking te laten afvoeren, alsook de verontreinigde waterbodem en de verontreinigde oever te verwijderen om herverontreiniging van het grond- en oppervlaktewater te voorkomen. Spoedeisende bestuursdwang is aangezegd voor het verwijderen, afvoeren, opslaan en verwerken van verontreinigd water en de verontreinigde grond van waterbodem en oever. Het dagelijks bestuur heeft aan zijn beslissing tot toepassing van bestuursdwang ten grondslag gelegd dat artikel 6.2 van de Waterwet is overtreden. 2. De curator betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat Chemie-Pack Nederland B.V. niet als overtreder van artikel 6.2 van de Waterwet kan worden aangemerkt. In dit verband betoogt hij dat deze bepaling zich niet alleen tot bedrijven richt, dat de feitelijke werkzaamheden door brandweerkorpsen zijn verricht, dat de oorzaak van verboden verrichtingen (in dit geval de brand) niet centraal staat bij de beantwoording van de vraag of iemand als overtreder kan worden aangemerkt, alsook dat de bluswerkzaamheden niet alleen dienden ter bescherming van het perceel waarop Chemie-Pack Nederland B.V. een inrichting dreef, maar ook ter bescherming van het naastgelegen bedrijf en het algemeen belang. Volgens de curator is de door de rechtbank aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 15 oktober 2008 in zaak nr. 200707345/1 niet relevant, omdat het in die situatie om één bedrijf ging. 2.1. Ingevolge artikel 6:2, eerste lid, van de Waterwet is het verboden om stoffen te brengen in een oppervlaktewaterlichaam, tenzij: a. een daartoe strekkende vergunning is verleend door Onze Minister of, ten aanzien van regionale wateren, het bestuur van het betrokken waterschap; b. daarvoor vrijstelling is verleend bij of krachtens algemene maatregel van bestuur. Ingevolge artikel 5:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) wordt onder overtreding verstaan: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift. Ingevolge het tweede lid wordt onder overtreder verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt. 2.2. Niet in geschil is dat artikel 6.2, eerste lid, van de Waterwet is overtreden. Gelet op artikel 5:1, tweede lid, van de Awb is de overtreder degene die het desbetreffende wettelijke voorschrift daadwerkelijk schendt. Zoals de Afdeling onder meer in haar uitspraak van 15 oktober 2008 in zaak nr. 200707345/1 (www.raadvanstate.nl) heeft overwogen, is dat in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk begaat, doch aan wie de handeling is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en derhalve als overtreder worden aangemerkt. Chemie-Pack Nederland B.V. heeft de overtreding van artikel 6.2, eerste lid, van de Waterwet niet zelf begaan, nu niet is gebleken dat zij zelf heeft deelgenomen aan de bluswerkzaamheden die ertoe hebben geleid dat verontreinigd bluswater in het oppervlaktewater is geraakt of anderszins handelingen heeft verricht die daaraan hebben bijgedragen. De overtreding van artikel 6.2, eerste lid, van de Waterwet is aan Chemie-Pack Nederland B.V. toe te rekenen omdat de gevolgen van de bestrijding van de brand moeten worden toegerekend aan het bedrijf ten aanzien waarvan de bluswerkzaamheden zijn verricht. De brandbestrijding in een bedrijf door de brandweer moet in het algemeen worden geacht de gevolgen van die brand te beperken en de gevolgen daarvan kunnen aan het bedrijf worden toegerekend. De stelling dat de bluswerkzaamheden ook ter bescherming van naastgelegen bedrijven en het algemeen belang dienden, leidt niet tot een ander oordeel. De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat Chemie-Pack Nederland B.V. als overtreder van artikel 6.2, eerste lid, van de Waterwet kan worden aangemerkt. Het betoog faalt. 3. De hoger beroepsgronden over de spoedeisendheid van de bestuursdwang, de duidelijkheid van de last en de kosten van bestuursdwang zijn in beroep niet aangevoerd. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de aangevallen uitspraak, er geen reden is waarom deze gronden niet al voor de rechtbank hadden kunnen worden aangevoerd en de curator dat uit een oogpunt van een zorgvuldig gebruik van rechtsmiddelen had behoren te doen, dienen deze gronden buiten beschouwing te blijven en kunnen deze reeds daarom niet slagen. 4. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. 5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. Beslissing De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: bevestigt de aangevallen uitspraak. Noot De hier gepubliceerde uitspraak van de Afdeling van 22 januari 2014 betreft het hoger beroep van kort gezegd de curator in het faillissement van Chemie-Pack Nederland B.V. (CP NL) tegen de uitspraak van de rechtbank Breda van 21 juni 2012 (ECLI:NL:RBBRE:2012:BW8992, met een noot van ons in «JM» 2012/137). Op dezelfde dag heeft de Afdeling uitspraak gedaan inzake het hoger beroep van Chemie-Pack Onroerend Goed B.V. (hierna: CP OG) (zie hierna onze noot in «JM» 2014/35). De casus is inmiddels bekend. Er brak brand uit op 5 januari 2011 bij Chemie-Pack te Moerdijk. Bij de brand kwamen chemische stoffen vrij en deze stoffen raakten vermengd met het bluswater. Het bluswater kwam in het oppervlaktewater terecht. Om verdere verontreiniging van – onder meer – het oppervlaktewater te voorkomen werden de sloten afgedamd door het waterschap. Op 6 januari 2011 heeft het dagelijks bestuur van het waterschap het besluit tot toepassing van spoedeisende bestuursdwang, genomen naar aanleiding van de verontreiniging van het oppervlaktewater, de waterbodem en de oever als gevolg van de brand, op schrift gesteld. Daarbij heeft het dagelijks bestuur beslist dat de kosten van de toepassing van de bestuursdwang voor rekening van CP NL komen. Het gaat daarbij om in totaal drie kostenbeschikkingen, te weten kostenbeschikking 1 (d.d. 24 juni 2011) à € 9.954.488,19 en kostenbeschikking 2 (d.d. 30 september 2011) à € 1.092.738,36 en kostenbeschikking 3 (d.d. 13 maart 2011) à € 160.574,42. In totaal betreft dat een bedrag van: € 11.207.800,97. Het door de curator van CP NL ingestelde hoger beroep wordt in deze uitspraak door de Afdeling ongegrond verklaard. In deze noot gaan wij in op het begrip "overtreder", zoals uitgelegd door de Afdeling. De overige aspecten komen aan de orde in onze noot onder de hierna afgedrukte uitspraak inzake CP OG. Eerst kort een procedureel punt, namelijk de grondenfuik tussen beroep en hoger beroep. De Afdeling laat de hoger beroepsgronden van CP NL over (1) de spoedeisendheid van de bestuursdwang, (2) de duidelijkheid van de last en (3) de kosten van bestuursdwang buiten beschouwing, omdat deze in beroep bij de rechtbank niet zijn aangevoerd. Deze gronden hadden echter naar het oordeel van de Afdeling in beroep wel kunnen worden aangevoerd en de curator had dat uit een oogpunt van een zorgvuldig gebruik van rechtsmiddelen ook behoren te doen. Een steekje laten vallen bij de rechtbank loopt zo aardig in de papieren. Al kan uit de uitspraak van de Afdeling van gelijke datum inzake CP OG de conclusie worden getrokken dat het wel aanvoeren van deze gronden niet tot een andere uitkomst had geleid. De Afdeling oordeelt dat CP NL als overtreder van artikel 6.2, eerste lid, van de Waterwet kan worden aangemerkt en volgt daarmee het oordeel van de rechtbank. Voor de beantwoording van de vraag of CP NL als overtreder kan worden aangemerkt en vervolgens de kosten van de bestuursdwang op CP NL kunnen worden verhaald, verwijst de Afdeling naar haar – door de rechtbank ook al aangehaalde – uitspraak van 15 oktober 2008 (ABRvS 15 oktober 2008, 200707345/1 inzake CZL Tilburg, zie onder meer M&R 2009, 33, m. nt. V.M.Y. van ’t Lam, en AB 2008, 364, m. nt. F.C.M.A. Michiels). Hierin vinden wij de inmiddels tot standaard verheven overweging dat de overtreder " in de eerste plaats degene (is) die de verboden handeling fysiek verricht ; daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk begaat, doch aan wie de handeling is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en derhalve als overtreder worden aangemerkt." Na overwogen te hebben dat de drijver van de inrichting waar de brand uitbrak niet automatisch als overtreder kan worden aangemerkt, was de Afdeling in die zaak evenwel van oordeel " dat de overtreding (...) in dit geval niettemin aan CZL kan worden toegerekend, omdat de bluswerkzaamheden van de brandweer feitelijk moeten worden geacht in opdracht van CZL te zijn verricht. Dat CZL de brandweer niet zelf heeft gewaarschuwd en naderhand heeft betoogd dat de brandweer het pand ook had mogen laten uitbranden in plaats van te blussen, maakt dit niet anders, nu naar het oordeel van de Afdeling de brandbestrijding in een bedrijf door de brandweer in het algemeen moet worden geacht de gevolgen van die brand te beperken en de gevolgen daarvan aan het bedrijf kunnen worden toegerekend." Zoals wij reeds uiteenzetten in onze annotatie van de uitspraak van de Voorzieningenrechter te Breda van 21 april 2011, «JM» 2011/75, heeft de Afdeling voor de toerekening aan de drijver van de inrichting twee ficties nodig. Ten eerste dat de drijver geacht moet worden opdracht te hebben gegeven voor de bluswerkzaamheden (ook al is dat feitelijk niet zo) en ten tweede dat brandbestrijding in het algemeen moet worden geacht de gevolgen van de brand te beperken (dit zal feitelijk doorgaans ook het geval zijn). De curator van CP NL voert aan (1) dat artikel 6.2 Waterwet zich niet alleen tot bedrijven richt, (2) dat de feitelijke werkzaamheden door brandweerkorpsen zijn verricht, (3) dat de oorzaak van verboden verrichtingen (in dit geval de brand) niet centraal staat bij de beantwoording van de vraag of iemand als overtreder kan worden aangemerkt en (4) dat de bluswerkzaamheden niet – zoals in Tilburg – alleen dienden ter bescherming van het perceel waarop CP NL een inrichting dreef, maar ook ter bescherming van het naastgelegen bedrijf en het algemeen belang. In reactie hierop herhaalt de Afdeling de standaardoverweging van CZL Tilburg en oordeelt vervolgens dat de overtreding van artikel 6.2 Waterwet aan CP NL is toe te rekenen " omdat de gevolgen van de bestrijding van de brand moeten worden toegerekend aan het bedrijf ten aanzien waarvan de bluswerkzaamheden zijn verricht. De brandbestrijding in een bedrijf door de brandweer moet in het algemeen worden geacht de gevolgen van die brand te beperken en de gevolgen daarvan kunnen aan het bedrijf worden toegerekend. De stelling dat de bluswerkzaamheden ook ter bescherming van naastgelegen bedrijven en het algemeen belang dienden, leidt niet tot een ander oordeel." Ten opzichte van de uitspraak inzake CZL Tilburg is één, bekritiseerde overweging verdwenen: CP NL wordt niet geacht feitelijk opdracht te hebben gegeven aan de brandweer. Helaas maakt de overweging die daarvoor in de plaats is gekomen (" omdat de gevolgen van de bestrijding van de brand moeten worden toegerekend aan het bedrijf ten aanzien waarvan de bluswerkzaamheden zijn verricht ") evenmin duidelijk waarom de overtreding van de Waterwet aan CP NL moet worden toegerekend. Het is mede daarom jammer dat de Afdeling niet ingaat op de argumenten van de curator, maar volstaat met een ietwat apodictisch oordeel. Een redengevende motivering wordt temeer gemist, omdat de standaardoverweging inzake CZL Tilburg ook niet altijd tot de conclusie leidt dat de verboden lozing moet worden toegerekend aan de (rechts)persoon die drijver of eigenaar is van de zaak waar de lozing van afkomstig is. Zo komt de Afdeling in haar uitspraak van 27 maart 2013 (201201417/1/A4, ECLI:NL:RVS:2013:BZ7463, AB 2013/181, m. nt. Vermeer, «JM» 2013/63, m. nt. Kortmann) onder verwijzing naar deze zelfde uitspraak van 15 maart 2008 tot de conclusie dat de overtreding niet kan worden toegerekend aan de vermeende overtreder, in dat geval de eigenaar van een boot: " Vaststaat dat het vaartuig van appellant door handelingen van derden is gezonken en dat appellant derhalve niet fysiek de handelingen heeft verricht waardoor verontreinigende stoffen in het oppervlaktewater terecht zijn gekomen. Niet gebleken is dat appellant opdracht heeft gegeven tot het verrichten van deze handelingen dan wel dat deze hem anderszins kunnen worden toegerekend. De enkele omstandigheid dat het zijn vaartuig betreft is daartoe onvoldoende. De rechtbank heeft dan ook niet onderkend dat appellant geen overtreder is en dat het college ten onrechte ten laste van hem spoedeisende bestuursdwang heeft toegepast. Het betoog slaagt." Als we deze overweging van de Afdeling vergelijken met de overweging van de Afdeling in de hier besproken uitspraak, waarbij de bluswerkzaamheden van de brandweer aan CP NL worden toegerekend, is niet aanstonds duidelijk waarin het verschil in uitkomst tussen beide procedures is gelegen. Een verschil zou kunnen zijn dat CP NL drijver is van de inrichting, terwijl in de Voorburgse zaak de vermeende overtreder 'slechts' eigenaar van het schip was. Op dat verschil komen wij terug in onze annotatie bij de uitspraak inzake CP OG. Mogelijk ook acht de Afdeling doorslaggevend dat de ' handelingen waardoor verontreinigende stoffen in het oppervlaktewater terecht zijn gekomen ' fysiek door de brandweer zijn verricht in het geval van CP NL, terwijl zij fysiek door onbekende vandalen zijn verricht in het geval van het gezonken vaartuig. Tot slot is denkbaar dat de Afdeling de mate van verwijtbaarheid in beide zaken niet gelijk vindt. Wat voor de Afdeling bij de toepassing van de standaardoverweging van CZL Tilburg relevante criteria zijn blijft voorlopig gissen. In vervolguitspraken over deze materie zou een wat uitgebreidere motivering geen overbodige luxe zijn. F. Onrust en C.N.J. Kortmann, copyright SDU