Dossier n. 7

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Dossier n. 7
I L FISCAL
luglio 2014
COMPACT
A cura di
Vincenzo Menna e Marta Simoni
[email protected]
Dossier n. 7 – luglio 2014
Indice
1. Cos’è il Fiscal Compact
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2. Il referendum contro il Fiscal Compact
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I dossier della Fondazione Achille Grandi per il Bene Comune
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Per la stesura del dossier sono stati consultati i seguenti siti:
http://www.senato.it/home
http://www.camera.it/leg17/1
http://www.referendumstopausterita.it/
http://www.riccardorealfonzo.it/
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Dossier n. 7 – luglio 2014
1. Cos’è il Fiscal Compact
Si chiama Fiscal Compact anche se, in realtà, bisognerebbe chiamarlo più congruamente
Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance dell’Unione Economica e
monetaria. Ma che cosa è il Fiscal Compact?
Approvato con un trattato internazionale il 2 marzo 2012 da 25 paesi dei 27 stati membri
dell’Ue (con l’eccezione del Regno Unito della Repubblica Ceca) ed entrato in vigore il 1°
gennaio 2013, è un accordo che prevede una serie di norme comuni e vincoli di natura
economica che hanno come obbiettivo il contenimento del debito pubblico nazionale di
ciascun paese.
Il trattato incorpora e integra in una cornice unitaria alcune regole di finanza pubblica e
delle procedure per il coordinamento delle politiche economiche in gran parte già
introdotte nel quadro della nuova governance economica europea. Già nel 1997, infatti, i
paesi membri dell’Ue aveva stipulato e sottoscritto il patto di stabilità e crescita (PSC),
inerente al controllo delle rispettive politiche di bilancio pubbliche, al fine di mantenere
fermi i requisiti di adesione all'Unione economica e monetaria dell’Unione europea e quindi
rafforzare il percorso d’integrazione monetaria intrapreso nel 1992 con il trattato di
Maastricht. L’accordo poneva limiti al deficit (entro un massimale del 3%) e alla
percentuale d’indebitamento sul Pil (che doveva rimanere nel limite del 60%), anche se
quest'ultima non era imposta come vincolante al pari della prima.
Nel periodo 2005-11 il PSC e la governance economica europea hanno subito pesanti
modifiche, fino a che, nel 2011, le Istituzioni europee (Consiglio dell'UE e Parlamento
europeo) hanno adottato un pacchetto complessivo di sei atti legislativi (il c.d. six pack),
che ha introdotto novità importanti sul piano della prevenzione e della correzione degli
squilibri di bilancio nazionali. In seguito alla crisi dell’euro, è stata siglata a Bruxelles una
nuova intesa europea per il rafforzamento della disciplina di bilancio e il coordinamento
delle politiche fiscali, il Fiscal Compact, appunto, che ha introdotto vincoli e sanzioni fiscali
e di bilancio, in parte nuovi e in parte non dissimili da quelli già adottati con il six-pack.
L’Irlanda è l’unica nazione che ha sottoposto a referendum popolare l’accordo sul patto di
bilancio europeo: con un’affluenza alle urne del 50%, il 60,3% degli elettori irlandesi si è
espresso per l'approvazione del vincolo europeo, mentre il 39,7% lo ha respinto. In base
agli accordi, solo i paesi che dopo la ratifica del trattato hanno introdotto la regola che
impone il pareggio di bilancio nella legislazione nazionale potranno ottenere prestiti da
parte del Meccanismo Europeo di Stabilità. L’Italia ha ratificato il Fiscal Compact con la
legge n. 114 del 23 luglio 2012.
Tra i punti principali del Fiscal Compact si segnalano:
– l’impegno delle parti contraenti ad applicare e ad introdurre, entro un anno
dall’entrata in vigore del trattato, con norme costituzionali o di rango
equivalente, la “regola aurea” per cui il bilancio dello Stato deve essere in
pareggio o in attivo.
– Il 17 aprile 2012 è stata approvata la legge costituzionale n.1/12 volta a
introdurre nella Costituzione, nel rispetto dei vincoli sul pareggio di bilancio
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derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea. La legge modifica gli artt. 81,
97, 117 e 119 della Costituzione, incidendo sulla disciplina di bilancio
dell'intero aggregato delle pubbliche amministrazioni, compresi pertanto gli
enti territoriali (regioni, province, comuni e città metropolitane).
– qualora il rapporto debito pubblico/Pil superi la misura del 60%, le parti
contraenti si impegnano a ridurlo mediamente di 1/20 all’anno per la parte
eccedente tale misura. Il ritmo di riduzione, tuttavia, dovrà tener conto di
alcuni fattori rilevanti, quali la sostenibilità dei sistemi pensionistici e il livello
di indebitamento del settore privato;
– le parti contraenti si impegnano a coordinare meglio la collocazione dei titoli
di debito pubblico, riferendo preventivamente alla Commissione e al
Consiglio sui piani di emissione dei titoli di debito;
– qualsiasi parte contraente che consideri un’altra parte contraente
inadempiente rispetto agli obblighi stabiliti dal patto di bilancio potrebbe adire
la Corte di giustizia dell’UE, anche in assenza di un rapporto di valutazione
della Commissione europea;
– le parti contraenti possono a fare ricorso, alle cooperazioni rafforzate nei
settori che sono essenziali per il buon funzionamento dell’eurozona, senza
tuttavia recare pregiudizio al mercato interno;
– i Capi di Stato e di governo delle parti contraenti la cui moneta è l’euro si
riuniscono informalmente in un Euro Summit, insieme con il Presidente della
Commissione europea.
Pur essendo composto da soli 16 articoli il cosiddetto Fiscal Compact è dunque un trattato
estremamente complesso, sia per la sua natura di accordo intergovernativo sia per la
pesantezza delle richieste di disciplina fiscale che impone agli stati. Il Fiscal Compact,
infatti, non ha ricadute solo in ambito fiscale ma, ha un impatto anche sulle istituzioni e
procedure dell'Unione Europea.
Contributi al dibattito dottrinale
Gian Luigi Tosato, Il Fiscal Compact. Contributo al volume Astrid “Le istituzioni europee
dopo il Trattato di Lisbona”.
Gianni Bonvicini e Flavio Brugnoli (a cura di), ll Fiscal Compact, Quaderni IAI (Istituto
Affari Internazionali).
Dossier pubblicati dalla Camera e dal Senato
I Trattati sul Fiscal Compact e sul Meccanismo europeo di stabilità - AA.C. 5357' 5358 5359 - Schede di lettura (16/07/2012)
I Trattati sul Fiscal Compact e sul Meccanismo europeo di stabilità - AA.C. 5357' 5358 5359 - Elementi per l'istruttoria legislativa (16/07/2012)
Il Trattato Fiscal Compact
Il trattato sul fiscal compact, Dossier n. 94/DN 16 aprile 2012
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Documenti e risorse correlate
Stato delle ratifiche del Fiscal Compact
Affari esteri
Governance economica dell'UE
La nuova legge di contabilità e finanza pubblica
Il pareggio di bilancio in Costituzione
L'attuazione del principio del pareggio di bilancio
Il controllo della spesa e la spending review
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2. Il referendum contro il Fiscal Compact
Il Fiscal Compact è stato un tema ricorrente del dibattito politico negli ultimi anni e
probabilmente lo sarà ancora a lungo: un gruppo di economisti e accademici di diversa
formazione ha avviato una raccolta di firme contro il Fiscal Compact.
Già nel 2010, circa 300 economisti, sottoscrissero una lettera in cui si lanciava un allarme,
rimasto inascoltato, sui pericoli insiti nelle politiche di “austerità” che avrebbero
ulteriormente depresso l’occupazione e i redditi, rendendo ancora più difficili i rimborsi dei
debiti, pubblici e privati. In effetti, gli ultimi dati del Rapporto annuale Istat evidenziano
come gli sforzi e i sacrifici compiuti negli anni della crisi hanno penalizzato la crescita:
l’Italia è stato l’unico Paese della Uem a non avere attuato politiche espansive,
presentando effetti cumulati restrittivi per oltre 5 punti di Pil.
In particolare, tra i vincoli imposti dal Fiscal Compact spicca l’obbligo di ridurre al 60%
dell’incidenza del debito pubblico sul Pil lungo un arco di vent’anni a partire dal 2015; un
impegno particolarmente oneroso. Per stimare l’entità dell’avanzo primario che sarebbe
necessario per portare il debito pubblico a quella percentuale del Pil il prof. Gatteo e il
consulente finanziario Iori hanno impostato un modello di simulazione che, partendo dai
dati attuali, consente di seguire l’evoluzione degli aggregati del debito pubblico e del
prodotto interno lordo sulla base di un limitato numero di variabili determinanti. Stando al
modello, senza considerare eventuali crisi, con una crescita costante del Pil dell’1,6,
l’inflazione all’1,5 e i tassi d’interesse al 4 per cento, lo stato italiano, dal 2015 in poi, solo
per pagare la rata del mutuo più gli interessi, nei primi tre anni, dovrebbe avere un avanzo
di 37, 48 e poi 58 miliardi di euro. Solo nel 2021, con un avanzo primario di 81 miliardi, il
debito potrebbe smettere di crescere. Nel 2035, alla fine, si dovrebbe arrivare a 134
miliardi di euro. Tale risultato può ottenersi, però, solo con un maggior prelievo fiscale ed
una minore spesa pubblica con ricadute devastanti sulla dinamica del Pil, che ben
difficilmente potrebbe mantenersi sul ritmo di crescita ipotizzato dell’1,6%.
Oggi, l’obiettivo è di raccogliere 500mila firme entro la fine di settembre, per poter poi
tenere la consultazione referendaria nel 2015. I promotori del referendum ritengono, infatti,
che l’Italia non sia tecnicamente in grado di mantenere gli impegni presi in sede europea,
non potendo coniugare avanzi primari e crescita a meno di volere trascinare il Paese in
una prolungata recessione dagli effetti sociali devastanti, come spiega chiaramente
l’economista Realfonzo.
Tuttavia, poiché il nostro ordinamento non prevede referendum abrogativi in caso di leggi
costituzionali e trattati - categorie in cui rientrano sia l’articolo 81 della Costituzione sia il
Fiscal Compact - il comitato promotore ha proposto di abrogare quattro articoli della legge
attuativa n. 243 del 2012 che ha recepito nel nostro ordinamento le modifiche
costituzionali attraverso le quali si attua il principio costituzionale del pareggio di bilancio.
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Il quadro normativo
Sia per il tramite dell’Unione europea che mediante il Fiscal Compact (vale a dire il Trattato sulla stabilità,
sul coordinamento e sulla governance dell’unione economica e monetaria), il nostro Stato ha assunto
alcuni obblighi che incidono sulle procedure e sui contenuti delle decisioni di finanza pubblica che per
Costituzione spettano agli organi di indirizzo politico della collettività, Governo e Parlamento. Tali obblighi
sono recepiti per un verso in base ai principi costituzionali che trovano applicazione nel processo di
integrazione europea (essenzialmente gli artt. 11 e art. 117, comma 1, Cost.), per altro verso in virtù dei
meccanismi che guidano il recepimento dei trattati internazionali e che determinano, a partire dalla riforma
costituzionale del 2001, un apposito vincolo a carico delle leggi nazionali (cfr. art. 117, comma 1, Cost.). Il
Fiscal Compact può essere definito, in modo atecnico, come un trattato internazionale di diritto “paraeuropeo”. Infatti da un lato il Fiscal Compact non è una fonte di diritto europeo ed anzi si prescrive al suo
interno che “il presente trattato si applica nella misura in cui è compatibile con i trattati su cui si fonda
l’Unione europea e con il diritto dell’Unione europea”, e che esso “non pregiudica la competenza
dell’Unione in materia di unione economica” (cfr. art. 2, comma 2). Dall’altro lato, il Fiscal Compact, non
solo concerne quasi l’intera platea degli Stati dell’Unione, non essendo stato sottoscritto solo dal Regno
Unito e dalla Repubblica Ceca, ma soprattutto prevede obblighi ed effetti giuridici sugli Stati contraenti
proprio “in qualità di Stati membri dell’Unione europea” (v. art. 1, comma 1), così come interagisce con
l’ordinamento europeo, precisando e modificando l’applicazione delle normative europee relative alle
politiche di bilancio nazionali, ed anche incidendo in più punti sui compiti e funzioni agli organi dell’Unione
(il Consiglio, la Commissione, la Corte di Giustizia, la Banca centrale europea, il Parlamento europeo; cfr.,
ad esempio, gli artt. 5, 6, 7, 8, e 12).
Come tutto ciò sia effettivamente compatibile con il diritto europeo vigente, e con il quadro dei principi
costituzionali che, dopo la revisione del 2012, subordinano l’osservanza del principio di equilibrio di
bilancio alla sola “coerenza con l’ordinamento dell’Unione europea” (art. 97, primo comma, Cost.), è
questione che potrebbe pervenire al sindacato della Corte costituzionale proprio per il tramite di uno dei
quesiti referendari che qui si propone (vedi il quesito n. 3).
In particolare, va ricordato che, procedendosi a una rigorosa applicazione di un obbligo di carattere
“promozionale” assunto con il Fiscal Compact, la Costituzione è stata modificata nel 2012 mediante
l’approvazione della legge costituzionale n. 1 del 2012, recante la “introduzione del principio di pareggio di
bilancio nella Carta costituzionale”. Le disposizioni della legge costituzionale “si applicano a decorrere
dall’esercizio finanziario relativo all’anno 2014” (così secondo quanto statuito dall’art. 6 della stessa legge
costituzionale), e dunque sono senz’altro già efficaci e vigenti, e dunque la legge ordinaria che è stata
dettata per la relativa attuazione, cioè la legge n. 243 del 2012, può essere sottoposta a richiesta di
referendum abrogativo. Infatti, sulla base di quanto statuito nell’art. 5 della predetta legge costituzionale, è
stata approvata la legge ordinaria di attuazione del nuovo art. 81, comma 6 Cost., ovvero la legge 24
dicembre 2012, n. 243, recante le “Disposizioni per l’attuazione del principio del pareggio di bilancio ai
sensi dell’art. 81, sesto comma, della Costituzione”. Tale legge dà applicazione alla predetta riforma
costituzionale interpretando il perseguimento e il conseguimento del pareggio di bilancio e dei bilanci con
espresso e reiterato riferimento agli obblighi assunti in sede europea; in una sola occasione, nell’art. 8,
comma 1 relativamente alla determinazione degli scostamenti rispetto al cd. “obiettivo programmatico
strutturale”, si fa riferimento anche a impegni internazionali esterni all’ordinamento dell’Unione europea,
con specifico riferimento allo “scostamento considerato significativo dall’ordinamento dell’Unione europea
e dagli accordi internazionali”.
Sull’ammissibilità dei quesiti referendari relativi alla legge n. 243 del 2012.
Circa i limiti di ammissibilità delle richieste referendarie relative alla legge n. 243 del 2012, si ritiene che
quest’ultima sia sottoponibile a referendum abrogativi parziali che non riguardino le parti della legge che
costituiscono applicazione necessaria di disposizioni costituzionali, oppure quelle norme che si riferiscono
a quanto disposto dall’ordinamento dell’Unione europea o comunque risultante da obblighi già assunti con
trattati internazionali, ovvero non ne costituiscono l’applicazione necessitata ovvero la cui abrogazione
non comporta l’inadempimento di quanto disposto o imposto dall’Unione europea o derivante da obblighi
già assunti mediante trattato internazionale.
Con la recente sentenza n. 88 del 2014 la Corte costituzionale ha ritenuto che “l’impugnazione della legge
n. 243 del 2012 è ammissibile, dal momento che, pur trattandosi di una legge “rinforzata”, in ragione della
maggioranza parlamentare richiesta per la sua approvazione, essa ha comunque il rango di legge
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ordinaria e in quanto tale trova la sua fonte di legittimazione – ed insieme i suoi limiti – nella legge cost. n.
1 del 2012, di cui detta la disciplina attuativa”; e ha sottolineato anche che “sotto il versante delle
disposizioni della legge cost. n. 1 del 2012 non incorporate nella Costituzione rilevano in questa sede
quelle che determinano il contenuto necessario della legge rinforzata”.
Pertanto, trattasi di legge che, se da un lato è considerata “rinforzata” in relazione al procedimento di
formazione, dall'altro lato ha pur sempre “il rango di legge ordinaria”. In particolare essa dà attuazione a
taluni precetti di rango costituzionale - posti dalla Costituzione o dalla legge cost. n. 1 del 2012 - che ne
determinano il contenuto necessario. E' soltanto in relazione a tale contenuto necessario, dunque, che la
legge n. 243 del 2012 deve ritenersi sottratta a referendum abrogativo.
Nel comunicato stampa che ha dato avvio alla raccolta di firme, si rimarca che la politica di
austerità imposta dall’Europa, tra il 2007 al 2013, ha impedito di generare un clima
favorevole alle riforme necessarie e ha contribuito a creare scetticismo e disillusione sul
senso di un progetto in comune:
Ecco i dati dell’ottusa austerità:
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Aumento del tasso di disoccupazione da a 6.1% al 12.7%
Aumento del tasso di disoccupazione giovanile (15-24) da 20,3% a 43,3%
Diminuzione dell’occupazione da 23.222.000 a 22.408.000
Diminuzione del PIL reale di: 8.5%
Aumento del debito-PIL da 103.3% a 132.7%
Aumento del deficit-PIL 1.6% a 2.8%
Imprese fallite: 2.880.601
Un progetto così importante come quello europeo, rafforzato da una moneta comune che spinge
al dialogo tra stati membri e che ci fa trovare uniti al tavolo geopolitico delle negoziazioni mondiali, è
messo in crisi da politiche ottusamente austere che, come già ampiamente dimostrato dai numeri,
non solo non rimettono in ordine le finanze pubbliche dei Paesi membri, ma impediscono di generare
un clima favorevole alle necessarie riforme e creano scoramento E’ quanto mai urgente in
Europa ripristinare la possibilità di politiche economiche favorevoli alla ripresa degli investimenti,
pubblici e privati, e della domanda interna all’area dell’euro.
L’obiettivo dei quesiti referendari è dunque modificare la legge n. 243/2012, abrogando le
disposizioni che impongono un’applicazione esasperata ed eccessiva dell’equilibrio di
bilancio. Nello specifico, i quesiti referendari proposti sono 4 e riguardano l’articolo 3
comma 3 e 5 (n°1), l’articolo 3 comma 2 (n°2), l’articolo 8 comma 1 (n°3), l’articolo 4
comma 4.
In via preliminare – in attesa che l'Ufficio centrale per il referendum presso la Corte di
cassazione definisca le denominazioni dei quattro quesiti - il comitato promotore ne
ipotizza alcune che accompagnino il testo da poter utilizzare anche durante la campagna
referendaria, il cui slogan è “Stop all’austerità. Riprendiamoci la crescita. Riprendiamoci
l’Europa”:
Quesito n. 1 - Abrogare le norme che consentono di stabilire obiettivi di bilancio più
gravosi di quelli definiti in sede europea: «Volete voi che siano abrogati l’art. 3, comma
3, limitatamente alla parola: “almeno”, e l’art. 3, comma 5, lettera a), limitatamente alla
parola: “almeno”, della legge 24 dicembre 2012, n. 243, recante “Disposizioni per
l’attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi dell’art. 81, sesto comma, della
Costituzione”?»
Quesito n. 2 - Abrogare la norma che limita ai soli casi straordinari il ricorso
all'indebitamento pubblico per operazioni finanziarie: «Volete voi che sia abrogato
l’art. 3, comma 2 (“L’equilibrio dei bilanci corrisponde all’obiettivo a medio termine.”) della
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legge 24 dicembre 2012, n. 243, recante “Disposizioni per l’attuazione del principio del
pareggio di bilancio ai sensi dell’art. 81, sesto comma, della Costituzione”?»
Quesito n. 3 - Abrogare la norma che impone manovre correttive di bilancio quando
ricorrono alcune condizioni previste da trattati internazionali: «Volete voi che sia
abrogato l’art. 8, comma 1, limitatamente alle seguenti parole: “e dagli accordi
internazionali in materia”, della legge 24 dicembre 2012, n. 243, recante “Disposizioni per
l’attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi dell’art. 81, sesto comma, della
Costituzione”?»
Quesito n. 4 - Abrogare la norma che identifica rigidamente e tassativamente il
principio costituzionale di equilibrio dei bilanci pubblici con un obiettivo di bilancio
stabilito in sede europea: «Volete voi che sia abrogato l’art. 4, comma 4 (“Fatto salvo
quanto previsto dall’articolo 6, comma 6, non è consentito il ricorso all’indebitamento per
realizzare operazioni relative alle partite finanziarie.”) della legge 24 dicembre 2012, n.
243, recante “Disposizioni per l’attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi
dell’art. 81, sesto comma, della Costituzione”?»
La normativa risultante dall’abrogazione conseguente all’approvazione dei quesiti proposti,
è per ciascun quesito la seguente:
Quesito 1): nell’applicazione del principio costituzionale di equilibrio dei bilanci,
quest’ultimo si considera rispettato quando è riferito al solo perseguimento dell’obiettivo di
medio termine come stabilito in conformità agli impegni assunti in sede europea, non
essendo più consentito in sede nazionale il perseguimento di obiettivi di bilancio più
gravosi di quelli definiti in sede europea.
Quesito 2): si può ricorrere all'indebitamento per realizzare operazioni relative alle partite
finanziarie non soltanto per fronteggiare gli eventi straordinari definiti dalla legge.
Quesito 3): l’attivazione automatica del meccanismo di correzione rispetto ad un
eventuale scostamento rispetto al saldo strutturale fissato come obiettivo programmatico,
avviene soltanto quando si verificano i presupposti definiti dall’ordinamento dell’Unione
europea e non anche quando ciò sia previsto da trattati internazionali.
Quesito 4): viene soppressa la regola legislativa che prescrive l'automatica e rigida
identificazione del principio costituzionale di equilibrio dei bilancio con l'obiettivo a medio
termine stabilito in sede europea.
In sintesi, secondo il comitato promotore si uscirà dalla crisi soltanto col rilancio di politiche
espansive e non perseverando sulla strada dell’austerity, poiché le politiche di taglio della
spesa pubblica e l’incremento della pressione fiscale hanno già avuto effetti devastanti
nell’eurozona. Tuttavia, come precisa Realfonzo in un’intervista rilasciata a MicroMega, a
differenza di quanto sostengono le forze euroscettiche, il problema non è l’euro in sé:
«L’eurozona potrebbe funzionare in un quadro di politiche economiche espansive
assecondate dalle autorità di politica monetaria, e in presenza di forti meccanismi
redistributivi tra aree forti e aree deboli. In assenza di queste condizioni, per alcuni Paesi i
costi della rinuncia allo strumento del tasso di cambio possono giungere a superare i
benefici dell’adesione alla moneta unica. Insomma, di questo passo alcuni paesi
potrebbero considerare razionale l’uscita dall’unione monetaria. E questo rischierebbe di
segnare il fallimento del grande progetto di unione tra i popoli europei, messo in campo
all’indomani della seconda guerra mondiale. Bisogna fermare questa deriva».
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I dossier della Fondazione Achille Grandi per il Bene Comune
1. Dossier sulle riforme costituzionali e istituzionali
2. Dossier sulla legge di stabilità e bilancio
3. Le proposte di sostegno al reddito
4. La riforma dei partiti e il finanziamento della politica
5. L’Europa che vogliamo
6. La legge delega Fiscale
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