Het ecHte It-probleem van de overHeId

ITExpert
Het echte IT-probleem van de overheid
omvang. Vrijwel dezelfde verschillen traden ook op tussen vergelijkbare
projecten binnen afzonderlijke (uitvoerings)organisaties van de
Nederlandse overheid. Er waren echter ook enkele organisaties waar
IT-systemen wel tegen voorspelbare en lage kosten werden gerealiseerd.
Dit komt overeen met het Capability Maturity Model (CMM): het
overgrote deel van de organisaties bevindt zich op de laagste niveaus van
volwassenheid, de IT-processen zijn ongestructureerd en het resultaat is
onvoorspelbaar.
Een winst van volwassenheid is dat projecten volgens planning worden
uitgevoerd. Grote financiële voordelen zijn wellicht een nog meer
aansprekend resultaat van een hoge volwassenheid. Uit de berekening in
mijn artikel bleek al, dat er 70 procent kan worden bespaard op ontwikkelkosten. De voordelen gaan verder. Onderhoud aan applicaties in
beheer is vergelijkbaar met ontwikkeling. Door de levensduur van
applicaties is hier de opbrengst mogelijk nog hoger dan bij de ontwikkeling. Het mislukken van projecten wordt in een volwassen uitvoering
eerder zichtbaar, waardoor kosten worden voorkomen. Volwassen
softwareontwikkeling is ook de opstap naar volwassen beheer en
exploitatie. Voorspelbare uitvoering van projecten vraagt minder
aandacht van het management, dat zich kan richten op andere problemen, zoals het meermalen ontwikkelen van dezelfde functionaliteit.
Een hoge volwassenheid gaat dus om veel geld. Het is alleen niet
eenvoudig alle opbrengsten exact te berekenen. Een vergelijking biedt
hulp. Het toenmalige ministerie van Landbouw had in de jaren negentig
een volwassen systeemontwikkeling. Ondanks een bovengemiddelde
ontwikkelportfolio, bedroegen de totale IT-kosten daar maar de helft
van het overheidsgemiddelde. Met deze blik kijkend naar de huidige IT
van de overheid, schat ik dat er inderdaad potentieel 5 miljard euro per
jaar bespaard kan worden.
Weeffout
Enkele miljarden aan besparingen zijn
op korte termijn te realiseren
De overheid heeft een fors probleem met haar IT. Om dat probleem op te lossen, zegt
Lauran Matthijssen, moet op het hoogste niveau in overheidsorganisaties worden
afgedwongen dat ‘professioneel excellent’ het leidende principe wordt. De resultaten
zullen enorm zijn. Hij schat de besparing op 5 miljard per jaar.
door: Lauran Matthijssen beeld: ANP
I
24
T is van groot belang voor het functioneren van de overheid.
Belastingen, uitkeringen, veiligheid, het verkeer, het werkt alleen
met IT. Die IT zou dus van hoge kwaliteit moeten zijn. Maar dat is
sterk de vraag. Goed nieuws in deze krappe tijden: met excellente
kwaliteit in haar IT kan de overheid potentieel 5 miljard euro per
jaar besparen. Enkele van die miljarden aan besparingen zijn op korte
termijn te realiseren.
Najaar 2013 zal de tijdelijke commissie IT van de Tweede Kamer aan de
slag gaan met een parlementair onderzoek, op basis van de uitkomsten
van een extern onderzoek. Ook eerder, in 2007, liet de Tweede Kamer
een onderzoek uitvoeren naar mislukte IT-projecten bij de overheid.
Met het debat in de Kamer leidde dit tot het instellen van een CIO (een
CIO bij iedere overheidsorganisatie en een rijks-CIO). En er werd een
verplichte rapportage aan de Kamer ingesteld over grote IT-projecten.
De onderzoeksopzet voor het externe onderzoek (vijf problematische
casussen en één geslaagde) geeft aan, dat de commissie zich waarschijn-
lijk weer zal richten op grote mislukte projecten. Dat is jammer. Het is
onwaarschijnlijk dat deze projecten zoveel schade veroorzaken als wordt
gesteld (zie kader). Meer nog, achter de mislukte projecten gaat een
probleem schuil dat veel omvattender is. Een probleem dat wel schade
veroorzaakt van de genoemde omvang. Bij het merendeel van de
overheidsorganisaties is de complete uitvoering van projecten namelijk
onvoorspelbaar. Daar wordt over de hele linie veel geld gemorst, ook in
projecten die de eindstreep wel halen.
Gigantisch verschil
In een artikel in het vakblad Informatie in 2012 heb ik 32 jaar aan
kwantitatieve ervaringen met IT-projecten bij de overheid samengevat.
Omvang en kosten van honderdtwintig projecten bij zeventien
organisaties zijn getoetst aan literatuur en een internationale benchmark. Er blijkt een gigantisch verschil in doorlooptijd (factor 5) en
kosten (factor 10) tussen projecten van vergelijkbare techniek en
Organisaties kunnen dus grote bedragen besparen met een volwassen,
professionele uitvoering van systeemontwikkeling en de andere
voortbrengingsprocessen in de IT. Toch gebeurt dit nauwelijks. Dit is te
wijten aan een weeffout in de aansturing van de IT. Een weeffout die je
zou kunnen karakteriseren als falen van de markt tussen vraag en
aanbod. Een weeffout die overigens niet alleen bij de overheid of alleen
in Nederland voorkomt.
Recente ervaringen leren dat de oorzaak van dit probleem ligt in de
relatie die opdrachtgevende onderdelen in een overheidsorganisatie
hebben opgebouwd met het organisatieonderdeel dat de IT-diensten
levert. In onderzoeken was aangetoond, dat hun huidige invulling van
het ‘spel van vraag en aanbod’ leidt tot onnodig hoge kosten. Toch
hielden beide kampen vast aan de huidige werkwijze. Men is aan beide
zijden blijkbaar gehecht aan het comfort van de huidige ‘omgangsvormen’. De hogere prijs die de organisatie daarvoor moet betalen, is
onvoldoende prikkel om dat aan te passen. Tracey en Wiersema
beschrijven dit proces in hun model van de waardestrategieën.
Ook de literatuur meldt dat niet ‘operational excellence’, maar ‘customer
intimacy’ veruit de meest voorkomende waardestrategie is in de
IT-dienstverlening. Blijkbaar is dat de meest comfortabele ‘omgangsvorm’ van opdrachtgevers met IT-dienstverleners. De dienstverleners
hoeven dan niet ‘diep te gaan’ om professionele hoogstaande diensten
tegen lage kosten aan te bieden. Hun opdrachtgevers hoeven minder te
investeren in het vakmanschap dat hoort bij het goed definiëren en
specificeren van gewenste systemen.
Hoeveel geld dit organisaties kost die zo werken, is vaak onbekend. De
organisaties kennen vaak hun IT-uitgaven niet en registreren al
helemaal niet de (omvang van de) objecten waaraan ze dat geld
uitgeven. Vrijwel geen van de organisaties kan daardoor goed beoordelen
hoeveel het kost om niet operationeel excellent te zijn.
Voor reacties
en nieuwe
bijdragen van
IT-experts:
Henk Ester,
070 3046812
h.ester@
automatiseringgids.nl
Hoeveel gaat er
verloren?
Waarschijnlijk bedragen de uitgaven van de overheid aan
IT ongeveer 8 à 10 miljard per jaar. Alleen al om de hoogte
van dit bedrag horen overheid en politiek daar een veel
beter inzicht in te hebben. Het belang van IT voor het
inhoudelijk functioneren van de overheid maakt het nog
vreemder dat er zo weinig inzicht bestaat. Let wel: tot
1995 kende de overheid een rapportageplicht van automatiseringsbijlagen bij de jaarlijkse begrotingen van de
departementen. Deze rapportage werd in 1995 stopgezet
na een analyse van Binnenlandse Zaken: dat de IT-uitgaven van de rijksoverheid zich stabiliseerden (op 2 miljard
gulden, ongeveer 10 procent van het huidige niveau).
Van de totale uitgaven van de overheid wordt een groot
deel ingezet voor infrastructuur en voor beheer van
bestaande voorzieningen. Maximaal 40 procent is beschikbaar voor nieuwe ontwikkelingen. Dat maakt het onwaarschijnlijk dat er 4 à 6 miljard (Jan Friso Groote en Chris
Verhoef in Intermediair in 2007), 5 miljard (René Veldwijk
in Computable in 2011) of 7 miljard euro (Albert Boonstra
bij zijn oratie in 2011) ‘in de put verdwijnen’ alleen door
mislukte grote projecten.
De politiek zou allereerst moeten eisen, dat er een onafhankelijk auditor
komt voor de overheid. Een auditor die voor de politiek objectief kan
vaststellen of een ministerie of uitvoeringsorganisatie zijn IT beoefent
op een volwassen niveau. Vervolgens zou de politiek bij het geheel een
stok achter de deur kunnen houden. Zij zou kunnen eisen dat IT-projecten van enige omvang en importantie alleen gedaan mogen worden door
organisaties die op IT-gebied het vereiste volwassenheidsniveau hebben.
Daarmee wordt een setting gecreëerd, waaruit de afzonderlijke
overheidsorganisaties voldoende inspiratie vinden voor een eigen
verbeteringstraject.
1. D
e hoogste baas van een overheidsorganisatie neemt de leiding, de
eindverantwoordelijke van de uitvoeringsorganisatie of SecretarisGeneraal van het departement. Hij is de enige die kan interveniëren
en is eindverantwoordelijk voor de (veelal hoge) rekening voor de
comfortabele omgang tussen opdrachtgevers en dienstverlener in zijn
organisatie.
2. D
e hoogste baas dwingt professional excellence af als waardestrategie
voor IT-dienstverlening in zijn organisatie. Heldere dienstverlening
tegen scherpe prijzen, met wederzijds afgesproken rechten en
plichten. Periodiek laat hij controleren of die diensten inderdaad
professioneel excellent zijn.
3. De hoogste baas leidt de reorganisatie. Eerst ziet hij toe op het smeden
van de gewenste samenwerking tussen IT en lijn.
Vervolgens leidt hij een stevig afslankings- en professionaliserings
traject af in de IT.
Dit zou uitstekend passen in de Hervormingsagenda Rijksdienst van
minister Blok. Hij zet in op één rijksdienst met gezamenlijke IT-diensten, waarvan de dienstverlening centraal wordt bepaald en niet meer
door de afzonderlijke ministeries. Een uitgelezen kans om de gewenste
professionaliteit over de volle breedte van de rijksoverheid af te
(laten) dwingen en de opbrengsten te incasseren.
»
Hoogste baas
Hoe operationeel excellente IT moet worden bedreven, hoeft niet meer
te worden uitgevonden. Er zijn boeken vol met methodes, aanpakken en
best practices die zich kwantitatief bewezen hebben. Er zijn ook
organisaties die dit in praktijk hebben gebracht, daar kunnen we van
leren. Er is alleen een aantal maatregelen nodig om zowel de opdrachtgevende organisatieonderdelen als de IT-dienstverlening wat steviger te
verleiden deze best practices te gebruiken.
Lauran Matthijssen is senior adviseur bij
PBLQ-HEC, adviseurs op het snijvlak van
bestuur en IT ([email protected]).
25

Download Report