対LDC援助モダリティと公共部門改革 - 公共財政管理を中心に - 国際協力機構国際協力総合研修所国際協力専門員大塚二郎 1 はじめに：より良い議論のために  Chatam House Rule “Participants are free to use the information received, but neither the Identity nor the affiliation of the speaker(s), nor that of any other participant, may be revealed".  Wilton Park Conferences Centre “participants aren't taking part in a negotiation - they represent themselves not their institution”. 2 国際援助新潮流の里程標           1995年コペンハーゲン社会開発サミット 1996年OECD / DAC国際新開発戦略 1996年HIPCsイニシアティブ 1998年世銀CDF 1999年ケルン・サミットで拡大HIPCsイニシアティブ合意同年PRSP体制発足 2000年MDGs採択 2001年WTOカタール宣言 2002年NEPAD発足同年モントレー世界資金サミット 3 新潮流のインプリケーション  構造調整よりも貧困削減を優先  開発援助の重点をLDC（とりわけアフリカ）に  途上国のオーナーシップを重視（Driver’s Seat） →構造調整がモラルハザードを生んだことへの反省。したがって「きれいごと」ではない  マルチ、バイの双方にわたる連携、協調の重視  これらを実質的に担保するフレームワークを国際的に形成（→PRSP） 4 新潮流の背景  1980年代の構造調整貸付が所期の成果を上げずに終わった  「援助疲れ」と冷戦終了による東西援助競争消失により ODAのリソースフロー減少がLDCに集中 1990年 1999年 DAC全体 38,690 37,860 DAC(対LDC) 9,300 6,830 DAC+マルチ(対LDC) 16,010 11,790 （ディスバースベース単位百万ドル）  その結果、LDCの経済破綻と貧困増大が90年代後半には、一層あからさまとなった。リソースの増大に限界がある以上、援助効率向上が重視されるようになるのは論理的必然  その典型的なマニフェストは世銀レポートのAssessing Aid (1998) 5 構造調整の教訓  多くのコンディショナリティにより、オーナーシップは低下（→Driver’s Seat）  改革による経済困難→政治的不安→一層の政治的指導力低下→経済停滞長期化のvicious cycle（→貧困削減重視）  経済破綻によって債務が返済不能なほど増大（→HIPCsイニシアティブ）  客観的に見るなら、開発援助は「内政介入」となるのが宿命。本来、その道義的負い目を双方が共有することで、開発効果が促進されるもの。主権尊重としてのオーナーシップと、効果的な内政介入を両立させる必要性（→PRSP） 6 国際開発援助改革の主要アジェンダと現実のイニシアティブ A. 途上国のオーナーシップ強化 B. 開発戦略に関するholistic approach強化 C. 途上国のtransaction cost削減 A+B = SIPからSWAPs、そしてPRSPへ B+C = Harmonization、さらにAlignmentへ 7 財政管理が注目される背景 1  外為変動相場制が普及し、短期の国際収支混乱が減少→BOP支援の必要性が低下  経済成長と貧困削減を進めるために必要な公共支出へ焦点が移る  これと同時に、開発援助の効率を低下させるものとして従来から問題視されていたファンジビリティに、援助効率向上のため正面から取り組む必要性を認識 8 象徴的な誤訳  前記世銀レポートAssessing Aid の邦訳ではファンジビリティを「資金の流用可能性」と翻訳している。これは我が国におけるファンジビリティへの理解不足を示す点で実に象徴的な誤訳  もし流用が問題ならば、In-kind型援助、イアマーク、支出証憑検査などで対応可能  しかし、ファンジビリティと流用は全く異なる概念  流用とは本来の資金使途には充当せず、他の使途に充てること  ファンジビリティとは本来の資金使途に充当し、その結果浮いた自前の財源で、開発目的外の支出を増やすこと  In-kind型援助、イアマーク、支出証憑検査などがほとんど無意味なのは明らか 9 ファンジビリティの本質  広く言えば、ファンジビリティとは援助資金の流入により当初の予算制約が変化し、目的外の公共支出が増加すること  根本的にはドナーにとって、援助相手国の多元的な予算制約の全貌を事前に掌握することは実質的に不可能であることによる。また予算を経常予算と開発予算に分けたところで、この区分けをドナーがレビューできなければ大した意味はない  主権事項である財政運用にドナーが深く介入することは、オーナーシップ尊重と背反  PRSPの画期的な点は、この両立を可能としたこと →開発に要する公共支出計画の全貌がドナー側にも掌握可能 →開発目的外の公共支出増大の余地は限定 →同じリソース量なら開発効果は明らかに向上（20～30％と推計） 10 財政管理が必要とされる背景２・財政支援を行うために財政管理が必要なのか？・財政管理は単体でも必要なのか？ →答えはいずれもYes 国家運営の基本達成主義予算外予算× 中期予算ｱｶｳﾝﾀﾋﾞﾘﾃｨ援助の文脈財政支援ファンジビリティオーナーシップ 11 財政支援の有効性  援助資金を途上国のシステム（優先順位付け、行政・議会のプロセス、アカウンタビリティシステム）と開発戦略のプライオリティに融合することができる  ファンジビリティを開発目的内部に閉じ込めることで、リソース利用のフレキシビリティは高まる  途上国政府・実施機関が地方財政や支出のプロセスの健全性と透明性に注意を払わざるを得なくなり、またドナーも健全で透明なシステムづくりを支援することにインセンティブを持つことになるので、公共支出全体の管理能力が向上し、汚職の削減につながる  長期のコミットメントを伴うことにより、リソースフローの予測性が向上する  援助資金取り扱いに伴うtransaction costは（おそらく）低下する 12 援助モダリティの比較優位（１）構造調整支援一般財政支援売り弱み国際収支赤字に陥った途上国に足の速い援助（QDA）が可能国際収支は改善したがセクターレベルでの改革課題を抱える国には対応できないマクロ政策改革を促進途上国側に政策改革のオーナーシップが低ければ改革の持続性・執行は芳しくない途上国のオーナーシップ・財政管理能力改善を促進途上国側にある程度の財政管理能力が必要資金のイヤーマークがないため援助国はアカウンタビリティ確保が困難（一般財政支援ではPRSPを通した援助国・途上国間での合意が前提となる）援助国・途上国で歳出規模・支出の優先順位に合意が必要。 13 援助モダリティの比較優位（２）セクター財政支援途上国のオーナーシップ・セクター管理能力改善を促進援助国・途上国間でセクター政策・投資の優先順位に合意が必要。セクターの一貫性が保てるプロジェクト支援プロジェクト実施を通じて途上国の能力構築を促進プロジェクト間・援助国間の調整がしばしば不十分事業の監理・アカウンタビリティの確保が容易ファンジビリティの視点からは結局財政支援をしているのと変わらない政策策定・運営能力が不足し援助依存が高い途上国では援助国の供与するプロジェクトの集合体が結果としてその国の開発（セクター計画）となり、一貫性に欠ける。援助国手続きの共通化がなければ途上国の事務負担が大きい。援助国主導の場合途上国の能力開発・オーナーシップを阻害プロジェクトの効果がセクター・マクロレベルまで波及しない恐れ。 14 現状での課題と問題点  途上国側における一般財政支援適用の基準となるクライテリアが未整備。公共財政管理の現状を診断するツールが乱立し、統一的スタンダードが未確立（これを整備するものとして、多国間フォーラムのPEFAが発足）  また、国際援助のアカウンタビリティの在り方も変革が必要になる。ドナー側の意識改革が求められる（「顔が見え」れば、援助効果は二の次なのか？）  さらに、国ごとの開発段階や状況によって、財政支援の果たす役割は当然異なってくる。開発課題によっては、例えば大規模インフラのようにプロジェクト型援助の方が適切なものもある  最後に、財政支援の事後評価手法は未だ確立したものではない。財政支援の目的はその国の経済開発、したがって評価の対象はその国の開発を多面的に評価すること。容易なことではない 15 予算管理と財政管理診断ツール予算政策 Preparation策定報告執行監査 PER CPAR CPAR CFAA PEFA PEFA 16 途上国での公共支出管理を進める欧州援助国の背景  OECD諸国を中心とした行財政改革の進展 →Value for Money（VFM)等、アカウンタビリティの側面で国内に説明可能であることが求められる →ユーロ統合に伴うEU諸国の財政改革への高まりと複数年度予算の導入 →多年度のコミットメントはほとんどの国で既に制度上は可能となっている 17 各国別中期支出枠組へのコミット •Denm •Irelan d •Dutch •Norw •Swed •UK •Ger. •予算年 •1/1～ 12/31 •1/1～ 12/31 •1/1～ 12/31 •1/1～ 12/31 •1/1～ 12/31 •1/1～ 12/31 •1/1～ 12/31 •発生主義へ移行 •中期的 •中期的 •2年 •中期的 •中期的 •即 •中期的 •多年 •１度配分 •３ •３＋ •３ •３ •３ •３ •議会／ •○ 内閣の承認 •× •× •× •× •× •○ 18 結論  PRSPをベースとして、対LDCの援助は一般財政支援に向けて、かなり強固な基礎を持つに到った。この流れは、我が国のスタンスに関係なく進んでいくことは間違いない  Visibilityに固執するだけでは、我が国ODAの国際的評価は低下し（→Foreign Policy誌ランキング）、いずれは援助相手国からも見限られるおそれ  求められるのは、constructive engagementによって、その適用基準を明確にすること、また公共財政管理能力向上のためのキャパシティビルディングを推進すること 19 補論：ベストミックス論の効用と限界  いわゆるベストミックス論は、それ自体根拠のある真っ当な主張であり、あまり多くの議論を呼ぶものではない  例えば大型インフラ案件などは、プロジェクト型援助の方が効率性が高い事は殆どのドナーが認めるところ  しかし、HIPCs向けの円借款を国内的事情から封印している我が国としては、これに依拠するのも限界あり  また、ベストミックスを国際的に主張するならば、「何がベストなのか」という点に関するクライテリアを敷衍する義務があった筈。これを怠るならば、基本的にStatus Quo のロジックと見做されても止むを得ない  そうこうしている内に、世銀は１年前に世銀版ベストミックスを開示 20 Emerging Partnership Model: Forms of Support (excluding Post Conflict) Low IDA rating High HIV/AIDS MAP TA Capacity building facility CDD & Social Funds (includes responses to shocks) Projects (infrastructure, agriculture, rural, etc.) Adjustment (shocks only) Economic Capacity bldg Health projects Education projects Health SWAP Education SWAPS Other (PSD, finance,ag., etc) Stacked Segments Economic TA PRSC Core econ policy Health Education Other 21