La Banca centrale Europea e politica monetaria comune Francesca Mattassoglio Le banche centrali e il ruolo della politica monetaria: considerazioni di carattere generale. • politica monetaria: «l’insieme delle scelte relative all’offerta di moneta e al tasso di interesse»; • attribuita a soggetti istituzionali terzi, diversi da Governo e Parlamento, ossia le c.d. banche centrali; • Motivi: c.d. teoria del public choise - finalizzata alla stabilità del sistema bancario, diventando i c.d. “prestatori di ultima istanza” (lender of last resort) Le caratteristiche dei banchieri centrali • i membri delle banche centrali non solo non sono scelti attraverso un procedimento democratico ma, in seguito, sono (dovrebbero essere) altresì sottratti al condizionamento politico; vantaggi svantaggi La genesi della Banca Centrale Europea • Lento processo di costituzione: 1. l’Unione europea dei pagamenti: attuazione dell’accordo sui tassi di cambio stabili fissato a Bretton Woods; 2. c.d. piano Werner, presentato nel 1970, ove si faceva già cenno all’esigenza di un’unica banca centrale; 3. il c.d. Serpente monetario, introdotto nel 1972; 4. nel 1979, la creazione del Sistema monetario europeo (SME); 5. nel 1988, fu istituito il c.d. Comitato Delors e il suo rapporto Le scelte contenute nel Rapporto Delors • La vittoria del modello tedesco: una Banca centrale europea, a cui affidare la politica monetaria comune, ma precisando anche che questa avrebbe dovuto essere caratterizzata da un’ampia indipendenza rispetto alle influenze politiche comunitarie e dei singoli Stati membri, oltre a dover garantire la stabilità dei prezzi Unione Economica e Monetaria (UEM) • Nel 1992 con la firma del Trattato e dei Protocolli di Maastricht; • Trasferimento della politica monetaria alla BCE e al SEBEC; • Mantenimento delle altre branche in capo agli Stati nazionali; • Creazione dell’unione monetaria secondo i principi del “gradualismo” e della “convergenza”. In particolare: l’accesso alla futura unione monetaria è stato condizionato al preventivo raggiungimento di una serie di criteri di convergenza relativi al tasso di inflazione, tasso di cambio e tasso di interesse, oltre che al raggiungimento di un disavanzo di bilancio non superiore al 3% del Pil e a un debito pubblico non superiore al 60% del Pil. Gli organi della BCE • un Presidente, un vicepresidente e 4 membri nominati dal Consiglio Europeo, a maggioranza qualificata (Comitato esecutivo); Consiglio direttivo composto dal comitato esecutivo e dai governatori delle banche centrali dei 17 Paesi che attualmente hanno adottato l’euro (1. adottare indirizzi e prendere decisioni al fine di assicurare lo svolgimento dei compiti affidati all’Eurosistema; nonché indicare la politica monetaria dell’area euro ; Consiglio Generale che accoglie, oltre ai soggetti già richiamati, anche i governatori delle banche centrali dei Paesi comunitari che non hanno ancora aderito all’euro (quale, ad esempio, la Gran Bretagna). La BCE e la sua indipendenza • Art. 130 TFUE «nell’esercizio dei poteri e nell’assolvimento dei compiti e dei doveri loro attribuiti dai trattati e dallo statuto del SEBEC e della BCE, né la banca centrale europea né una banca centrale nazionale né un membro dei rispettivi organi decisionali possono sollecitare o accettare istruzioni dalle istituzioni, dagli organi o dagli organismi dell’Unione, dai governi degli Stati membri né da qualsiasi altro organismo. Le istituzioni, gli organi e gli organismi dell’unione i governi degli Stati membri si impegnano a rispettare questo principio e a non cercare di influenzare i membri degli organi decisionali della banca centrale europea o delle banche centrali nazionali nell’assolvimento dei loro compiti Le diverse declinazioni dell’indipendenza • 1. Istituzionale: (art. 130 cit.), ossia divieto di accettare istruzioni); • 2. Strumentale: (art. 127), finalizzazione alla stabilità dei prezzi; • 3. Finanziaria: capacità di gestire e godere di propri proventi; Segue: • 4.Personale: lo statuto del SEBEC prevede che il mandato del presidente e degli altri membri del Comitato esecutivo debba essere di 8 anni, senza possibilità di rinnovo del mandato, mentre la revoca del loro mandato, per eventuale perdita delle condizioni necessarie all’esercizio delle funzioni o per colpa grave, può essere dichiarata soltanto dalla Corte di giustizia, su istanza del Consiglio direttivo o del Comitato esecutivo (art. 11, par. 4). In sintesi • Forte accentuazione del profilo dell’indipendenza …. In America: il livello politico determina gli obiettivi della FED, mentre il Congresso può , a max semplice, modificare l’atto costitutivo Problema accountability In Europa: la BCE ha autodeterminato il significato della stabilità dei prezzi, mentre modifiche allo statuto sono possibili solo modificando il trattato e quindi all’unanimità La stabilità dei prezzi • in termini quantitativi, inteso come valore obiettivo del tasso di inflazione da raggiungere nel medio periodo pari al 2% Il Trattato di Maastricht non fornisce un’ulteriore specificazione. La BCE ha così potuto definirlo autonomamente nell’ambito della sua “Strategia di politica monetaria orientata alla stabilità” del 1999, come «un aumento sui 12 mesi dell’indice armonizzato dei prezzi al consumo (IAPC) per l’area dell’euro inferiore al 2%». La politica monetaria: tra disposizioni del Trattato e interpretazione della BCE • BCE è stato attribuito l’obiettivo prioritario del mantenimento della «stabilità dei prezzi» (art. 127 TFUE); PERO’ • il SEBEC dovrebbe anche sostenere «le politiche economiche generali nell’Unione al fine di contribuire alla realizzazione degli obiettivi … definiti dall’art. 3 del trattato …», ossia «lo sviluppo sostenibile dell’Europa, basato su una crescita economica equilibrata e sulla stabilità dei prezzi, su un’economia sociale di mercato fortemente competitiva, che mira alla piena occupazione e al progresso sociale, e su un elevato livello di tutela e di miglioramento dell’ambiente Infatti: • il SEBEC deve agire in conformità al principio di un’economia di mercato aperta e in libera concorrenza, favorendo un’efficace allocazione delle risorse e rispettando i principi di cui all’art. 119 TFUE: «prezzi stabili, finanze pubbliche e condizioni monetarie sane nonché bilancia dei pagamenti sostenibile» (art. 119, 3° comma). Di conseguenza: • una simile formulazione avrebbe, in linea teorica, consentito di attenuare l’importanza dell’obiettivo primario della stabilità dei prezzi, a vantaggio del sostegno di politiche economiche più generali. • Tuttavia……, • la lettura che la Banca centrale europea ha dato delle sue finalità è stata, almeno fino al recente passato, profondamente orientata al solo perseguimento dell’obiettivo primario Per quale ragione? L’obiettivo della stabilità dei prezzi • La stabilità dei prezzi è finalizzata a rispettare il divieto di utilizzo della leva monetaria a scopi distributivi, al fine di impedire qualsiasi coinvolgimento della Bce nella situazione finanziaria dei diversi Paesi membri. né la BCE, né gli altri Stati partecipanti possono essere, in nessun caso, ritenuti responsabili, o tenuti a farsi carico, degli impegni assunti dagli altri soggetti partecipanti all’unione (art. 125) DIVIETO DI BAIL OUT In altre parole • Divieto per la BCE di svolgere la funzione di lender of last resort • Almeno con riferimento al mercato dei titoli dei debiti degli Stati sovrani I due “modi” di essere prestatore di ultima istanza: • 1. garantire prestiti alle banche in crisi di liquidità, svolgendo per l’appunto la funzione di prestatore di ultima istanza nei confronti del sistema creditizio di un determinato ordinamento (c.d. operazioni di rifinanziamento); • 2. possibilità di agire come prestatore di ultima istanza nei confronti dei governi nazionali, ossia acquistando titoli del debito dei Paesi membri, nel caso in cui non siano assorbiti nell’ambito del libero mercato, perché ritenuti eccessivamente rischiosi e, di conseguenza, collocabili solo a fronte di tassi di interesse eccessivamente onerosi per i singoli emettitori Gli strumenti a disposizione della BCE per garantire la stabilità dei prezzi In via generale: • Le tradizionali autorità monetarie possono di norma operare facendo variare l’offerta di moneta tramite: 1. la creazione di base monetaria per il finanziamento del deficit pubblico (c.d. tesoro); 2. il finanziamento del sistema bancario a fronte dell’emissione di titoli e cambiali (c.d. economia); 3. la creazione di base monetaria finalizzata a coprire i saldi della bilancia dei pagamenti (c.d. estero) Per la BCE, invece: • divieto di finanziare il debito pubblico dei singoli Stati membri tramite emissione di moneta, art. 123 (ex art. 101) del Trattato. • La norma proibisce la concessione di «scoperti di conto o qualsiasi altra forma di facilitazione creditizia da parte della BCE o da parte delle banche centrali nazionali, a istituzioni o agli organi della comunità, alle amministrazioni statali, agli enti regionali, locali o altri enti pubblici, ad altri organismi del settore pubblico o ad imprese pubbliche degli Stati membri, così come l’acquisto diretto presso di essi di titoli del debito da parte della BCE o delle banche centrali nazionali ». Di conseguenza • La Bce dovrebbe per lo più operare limitandosi a immettere o ritirare liquidità dal sistema bancario, ossia con le c.d. operazioni di mercato aperto e quelle con le controparti Le misure straordinarie adottate dalla Bce dopo la crisi 1. immettere liquidità per sostenere il sistema bancario; 2. supportare i debiti degli Stati sovrani in difficoltà Finchè la BCE si è limitata al primo tipo di misure nessun problema….. Le misure straordinarie per supportare i debiti degli Stati sovrani • Nel 2010 Securities Market Programme (SMP) • Nel 2012 Outright Monetary Transactions (OMT): - un programma di acquisti illimitati, sul mercato secondario, di titoli del debito dei singoli Stati in difficoltà… Ma la BCE può ricorrere, alla luce delle disposizioni contenute nel Trattato, ad uno strumento come l’OMT? In particolare: La decisione OMT prevede che il Sistema europeo di banche centrali possa acquistare titoli di Stato di specifici Stati membri in ammontare illimitato se, e fino a che, questi Stati membri partecipino a un programma di riforma concordato con lo EFSF/ESM (lo European Financial Stability Facility o in seguito lo European Stability Mechanism). L’obiettivo dichiarato dell’OMT è di salvaguardare un’adeguata trasmissione della politica monetaria e la coerenza o “unicità” della politica monetaria. I presupposti dell’azione della Corte Costituzionale tedesca • Secondo la giurisprudenza consolidata della Corte costituzionale federale, i poteri della Corte comprendono il potere di valutare se gli atti delle istituzioni e agenzie europee sono basate su trasgressioni manifeste dei poteri o interessano l’area dell’identità costituzionale della Legge fondamentale, che non può essere trasferita ed è tutelata dall’art.79 sec. 3 della Legge fondamentale. Se l’OMT violasse il mandato monetario della Banca centrale europea o il divieto di finanziamento monetario del bilancio, andrebbe considerato un atto ultra vires. Il mandato della Banca centrale europea è limitato nei trattati al campo della politica monetaria (art. 119 e 127 e segg. TFEU, Art. 17. e segg. SEBC Statute). Essa non è autorizzata a perseguire una propria politica economica, ma può supportare solo le politiche economiche generali nell’Unione In caso di trasgressioni manifeste e strutturalmente significative da parte di organo comunitari…. un cittadino TEDESCO può pretendere che il Bundestag e il Governo federale si occupino attivamente per ripristinare la ripartizione delle competenze e decidano che opzioni utilizzare per perseguire questo obiettivo L’opinione attuale della Corte sull’OMT incompatibile con il diritto primario dell’Unione europea Le ragioni dell’incompatibilità dell’OMT: 1. Atto di politica monetaria o N.B.: AI fini della delimitazione : l’obiettivo economica? immediato di un atto, che va determinato oggettivamente, gli strumenti previsti per raggiungere l’obiettivo, e il suo collegamento ad altre disposizioni. IN QUESTO CASO: La classificazione dell’OMT come atto di politica economica è sostenuto dal suo obiettivo immediato, che è quello di neutralizzare gli spread sui titoli di Stato di specifici Stati membri dell’area euro. Infatti: L’acquisto di titoli di Stato solo di determinati Stati membri è un’ulteriore indicazione che l’OMT è un atto di politica economica perché il quadro di politica monetaria dello ESCB generalmente non ha un approccio che differenzia tra singoli Stati membri. Il parallelismo dell’OMT con i programmi di assistenza EFSF e ESM e il rischio di minare i loro obiettivi e requisiti confermano questa valutazione. L’acquisto di titoli di Stato per fornire sollievo ai singoli Stati membri previsto dall’OMT appare, in questo contesto, l’equivalente funzionale di una misura di assistenza della suddetta istituzione – ma senza la loro legittimazione e monitoraggio parlamentare. Segue: le ragioni 2. Violazione dell’art. 123 sec. 1 TFEU vieta alla Banca centrale europea l’acquisto di titoli di Stato direttamente alla emissione da parte degli Stati membri POICHE’: Sussisterebbe la volontà di partecipare ad un taglio del debito nelle obbligazioni da acquistare; l’aumento del rischio; la possibilità di mantenere i titoli di Stato acquistati fino alla maturità; l’interferenza con la formazione dei prezzi sul mercato e l’incoraggiamento, proveniente dal Consiglio direttivo della BCE, ai partecipanti al mercato, ad acquistare le obbligazioni in questione sul mercato primario. Segue: le ragioni • 3. l’obiettivo di correggere l’impedimento del meccanismo di trasmissione della politica monetaria, non può trasformare l’OMT in un atto di politica monetaria. • Sebbene, a determinate condizioni, l’acquisto di titoli possa anche contribuire a sostenere obiettivi di politica monetaria dello ESCB non rende l’OMT stesso un atto di politica monetaria. Alla luce di queste considerazioni….. La Corte Costituzionale tedesca ha BOCCIATO l’OMT? In realtà…. l’OMT potrebbe essere non discutibile se potesse essere interpretato o limitato in conformità col diritto primario europeo in modo tale che non mini la condizionalità dei programmi di assistenza EFSF/ESM, e sia davvero solo di supporto rispetto alle politiche economiche dell’Unione. E cioè: Alla luce dell’art. 123 TFEU, questo probabilmente richiederebbe che l’accettazione di un taglio del debito debba essere escluso, che i titoli di Stato degli Stati membri selezionati non siano acquistati fino a quantità illimitate, e che siano da evitare, ove possibile, le interferenze con la formazione del prezzo sul mercato. Le dichiarazioni dei rappresentanti della Banca centrale europea nel corso del procedimento e dell’audizione davanti al Senato suggeriscono che tale interpretazione conforme al diritto primario sarebbe molto probabilmente compatibile con il significato e lo scopo dell’OMT. E ora? In attesa della pronuncia della Corte di giustizia che dovrà esprimersi sul rinvio pregiudiziale…. Riferimenti testuali • E. Costi, L’ordinamento bancario, p. 143-162 • F. Mattassoglio, L’azione della Banca centrale europea tra veti e vincoli genetici, testo provvisorio.