Struttura ed evoluzione del sistema tributario italiano: un’analisi comparata e alcune riflessioni sull’equità [email protected] Giornate nFA 2014 Bertinoro 14-15 giugno 2014 Contenuto  Andamento pressione fiscale e struttura del prelievo in Italia  Analisi comparata (OECD, UE)  Il sistema tributario in un periodo di crisi: come conciliare fiscal consolidation e crescita (growth friedly tax reforms)  Il sistema tributario italiano e la redistribuzione del reddito e della ricchezza  Irpef  IMU/TASI 2  Enfasi sui temi dell’equità, ma poichè crescita ed equità possono/debbono essere utilmente congiunti, non si può prescindere…  Un sistema tributario deve essere equo ed efficiente (tassazione ottimale)  Deve anche essere semplice da amministrare e contenere i costi di compliance per i contribuenti  Deve essere attento ai comportamenti (molto importante per spiegare l’evasione, la cui presenza incide fortemente sugli obiettivi di equità e di efficienza del sistema)  NB: il contributo all’equità fornito dall’intervento pubblico non viene solo da tributi (struttura, pressione), ma anche e forse sempre di più dai programmi di spesa e dalle modalità di accesso e contribuzione ai servizi (vedi anche nuovo Isee) 3 Fonti La maggior parte dei grafici di queste slide sono tratti da: Bosi, Guerra, I tributi nell’economia italiana, ed 2014, Il Mulino, Bologna European Commission, Eurostat, Taxation Trends in the EU, 2013 OECD, Taxing Wages, 2014 Oppure da articoli citati di volta in volta 4 Pressione fiscale e composizione del prelievo in Italia in % del Pil (1970-2012) Riforma Irap 5  Pressione fiscale: trend crescente fino alla seconda metà anni ’90, poi oscilla, analogamente a quanto si osserva in altri paesi, ma resta alta, e maggiore che in altri paesi  La pressione fiscale è ancora più onerosa, nel nostro paese, data la più elevata evasione (le pressione è più alta e più concentrata, sui “pochi” che pagano)  Il peso relativo delle tre componenti (dirette, indirette e contributi sociali) muta radicalmente dall’inizio del periodo (pre-riforma fiscale anni ’70!).  Ultimo cambiamento di grande rilievo riforma 1998 (introduzione Irap, che è classificata tra le indirette…)  La crisi ha posto nuove sfide e problemi (ampio dibattito internazionale) 6 7 8 Taxation trends in the EU (2013 ed.)  In 2011, the overall tax ratio, i.e. the sum of taxes and social contributions in the 27 Member States (EU-27) amounted to an equivalent of 38.8 % of EU27 GDP, more than 40 % above the levels recorded in the United States and Japan  The tax level in the EU is high not only compared to those two countries but also compared to other advanced economies; among the major nonEuropean OECD members, only Canada and New Zealand have tax ratios that exceed 30 % of GDP. As for less developed countries, they are typically characterised by relatively low tax ratios. 9  From a peak in 1999, the overall tax-to-GDP ratio started decreasing from 2000. This trend continued until 2004, when the overall tax ratio increased up to 2007 in the euro area and 2006 in the EU-27. The crisis led to a decline in the ratio which dropped sharply from 39.3 % in 2008 to 38.4 % in 2009 where it remained in 2010 (38.3 %).  Since then, the tax burden has grown due to fiscal consolidation measures. Graph (1) shows that between 2010 and 2013 revenues from both direct and indirect taxes have increased. As a share of GDP the increase has been limited: revenues from direct taxes have increased by less than 1 percentage point of GDP and those from indirect taxes of about half percentage point of GDP4. Three-fourths of Member States have recorded increases in direct and indirect tax revenues over 2010-13, and revenues from SSC have increased in a majority of Member States. 10 11 Evoluzione delle principali imposte in percentuale del Pil in Italia 12  Effetti automatici e discrezionali L’andamento della pressione fiscale è il risultato di molti fattori:  Variazioni nel livello di attività economica incidono: sul gettito dei vari tributi (stabilizzatori automatici) e sul denominatore (Pil);  Variazioni nella legislazione (aliquote, base imponibile, detrazioni e crediti,…);  Variazioni nei comportamenti (spesso trascurati…) 13 Andamento PIT e CIT (aliquote massime) 14 Andamento VAT (aliquota standard) 15  La Ue è un’area ad elevata pressione fiscale.  All’interno della UE l’Italia è tra i paesi con pressione fiscale più elevata 16  Ma ha anche una elevata evasione e costi di compliance elevati “Secondo il rapporto Doing Business 20132, l’Italia si colloca al 131° posto (su 185 paesi considerati) per quanto riguarda l’indicatore “paying taxes”. Oltre che dell’ammontare di imposte da versare ogni anno, l’indicatore tiene conto anche degli oneri amministrativi in cui una società rappresentativa di medie dimensioni incorre. In particolare, vengono considerati il numero di pagamenti a cui un imprenditore è obbligato e il numero di ore dedicato alla preparazione, compilazione e versamento delle imposte. In Italia risultano 15 pagamenti, contro una media dell’area dell’euro di 11,7, e il tempo utilizzato ammonta a 269 ore, oltre una volta e mezza quello medio dell’area (163 ore). I margini di miglioramento sono pertanto ampi” (Chiri, Sestito, Audizione nell’ambito dell’indagine conoscitiva sugli organismi della fiscalità e sul rapporto tra contribuenti e fisco, Senato della Repubblica, Roma, 5 marzo 2014) 17  Ci sono alcune tendenze comuni, negli ultimi anni, seppure con differenza anche marcate fra paesi:  il perdurare della crisi ha reso necessario in molti paesi aumentare la pressione fiscale (fiscal consolidation)  anche in Italia, come nella maggior parte degli altri paesi UE, sono aumentate le imposte indirette (aliquota Iva e accise, anche se le raccomandazioni della UE vanno piuttosto nella direzione di un ampliamento della base imponibile). Il gettito Iva resta comunque relativamente basso in Italia, rispetto alle aliquote (calo dei consumi, ma anche elevata evasione)  le imposte dirette aumentano, ma si cerca di perseguire una maggiore equità: detassando i redditi più bassi e aumentando la tassazione su quelli più elevati. In molti paesi si riforma l’imposta sulle proprietà (vedi da noi il passaggio ICI-IMU)  si va nella direzione di tassare meno i fattori produttivi (lavoro e capitale), soprattutto per far fronte alla crisi, alla elevata disoccupazione e alla concorrenza internazionale (friendly-growth tax reform) 18 IRPEF Caratteristiche Progressività Criticità 19 20 Caratteristiche  Personale e non familiare  Base imponibile: modello “misto” (nè reddito-entrata, nè reddito-spesa). Redditi di capitale per lo più esclusi (tassati con cedolari, che adesso vanno dal 12,5% al 26%), redditi da locazione (cedolari:da 10% a 21%, etc.);  Deduzioni: contributi previdenziali e assistenziali, rendita catastale prima abitazione, …;  5 scaglioni con aliquote da 23% (fino a 15mila euro) a 43% (reddito oltre 75mila euro);  Addizionale obbligatoria regionale dell’1,23% e addizionali regionali e comunali facoltative, entro limiti (1,1% nel 2014 e 2,1% nel 2015 per le Regioni e 0,8% per i Comuni)  Diverse tipologie di detrazioni  Deduzioni e detrazioni contribuiscono a definire la progressività del prelievo, ma attenzione al problema 21 dell’incapienza! Detrazioni  Diverse tipologie di detrazioni, di diversa natura, con diverse finalità, ed effetti diversi. Non sempre giustificabili (in termini di costo-efficacia):  per fonte di reddito (lavoratore dipendente, pensionato, pensionato ultra-75, lavoratore autonomo);  per carichi di famiglia: per figli e altri familiari a carico. E’ molto importanti dato che tassazione è individuale e non familiare;  per oneri personali: detrazione del 19% (o del 24%) di alcune tipologie di spese (vedi tabelle Unico 2014), con vari limiti. Elenco è variato nel tempo;  per canoni di locazione e mutui: con limiti (compensano solo in parte agevolazione prima casa)  altri con finalità incentivante (es. spese per il recupero del patrimonio edilizio e per favorire il risparmio energetico, con detrazioni del 36%, del 41%, del 50% e del 65%). 22 23 24 La progressività dell’Irpef Indici di concentrazione dei redditi e dell’Irpef (Gpre-Gpost) (Ctax-Gpre) (Ctax) 25 Distribuzione del reddito lodo, netto e dell’irpef per decili di reddito imponibile equivalente (nuclei familiari) 26 Criticità  L’Irpef è un’imposta con importanti funzioni redistributive, ma ha molte criticità:  Forte erosione ed evasione della base imponibile; è concentrata sui redditi di lavoro dipendente e pensione (82,7% in base al reddito prevalente secondo le dichiarazioni 2013 (redditi 2012) http://www1.finanze.gov.it/analisi_stat/index.php?tree=2013AETPTO T010001  Deduzioni e, soprattutto, detrazioni sono proliferate e non sono sempre giustificabili, in termini di costo-efficacia, di equità e di efficienza, e anche semplicità. Ad esempio: perché la detrazione per pensionati ultra-75enni è maggiore di quella degli altri pensionati, anche se più poveri? perche la detrazione per figli a carico diminuisce con l’età, mentre i costi di mantenimento dei figli aumentano con l’età? quale è la finalità della detrazione per coniuge a carico? Disincentiva l’ingresso del second earner nel mercato del lavoro (tradizionalmente le donne). Meglio sarebbe tax credit per figli, per i costi sostenuti se si lavora! 27  Il sistema non è integrato con quello sulla spesa (vedi ad esempio, detrazioni per figli e assegni familiari, detrazioni per spese per addetti all’assistenza personale e assegni di cura)  Non affronta il problema della povertà: se il reddito o l’imposta sono insufficienti ad usufruire di deduzioni e detrazioni solitamente non vi è rimborso (credito). Problema degli incapienti.  Se si escludono le detrazioni per fonte di reddito e per carichi familiari, le altre hanno scarsi effetti su progressività, anzi in alcuni casi hanno effetto regressivo (ad es. quelle per recupero del patrimonio edilizio, o per fondi pensione e altre assicurazioni) (Barbetta, Pellegrino e Turati, Detrazioni, una giungla da tagliare, www.lavoce.info, 04.04.14; Giannini, Guerra, Un decennio di fisco: poche riforme e molte occasioni mancate, Rapporto Finanza Pubblica 2010, Il Mulino, 2011)  Detrazioni decrescenti creano “salti di aliquota marginale effettiva”  L’andamento delle aliquote marginali disincentiva il lavoro, soprattutto ai livelli di reddito più bassi. Le detrazioni per lavoro dipendente sono state lievemente cambiate con la 28 legge di stabilità per il 2014, ma il fenomeno permane. 29 Deduzioni e detrazioni  Rapporto Gruppo di lavoro sull’erosione fiscale (Commissione Ceriani, 2011, ha censito complessivamente 720 misure di agevolazione, nel complesso del sistema tributario italiano; 140 per l’Irpef. Oltre a deduzioni e detrazioni vi sono altre agevolazioni, ad es. la tassazione agevolata dei premi di produttività)  Anche la Commissione europea, nell’ambito delle sue raccomandazione specifiche per paese, ha suggerito a diversi paesi, tra cui l’Italia, di ampliare le proprie basi imponibili, con vantaggi in termini di efficienza e semplicità.  Da tempo si parla della necessità di intervenire in modo organico. Da ultimo, vedi delega fiscale. 30 Legge delega per la riforma fiscale (n. 23, 11 marzo 2014) Art. 4 Monitoraggio e riordino delle disposizioni in materia di erosione fiscale 1. Fermo restando quanto previsto dall'articolo 3, comma 1, lettera f), il Governo e' altresi' delegato ad introdurre, con i decreti legislativi di cui all'articolo 1, norme che prevedano, coordinandola con le procedure di bilancio di cui alla legge 31 dicembre 2009, n. 196, la redazione, da parte del Governo medesimo, di un rapporto annuale, allegato al disegno di legge di bilancio, sulle spese fiscali, intendendosi per spesa fiscale qualunque forma di esenzione, esclusione, riduzione dell'imponibile o dell'imposta ovvero regime di favore, sulla base di metodi e di criteri stabili nel tempo, che consentano anche un confronto con i programmi di spesa e la realizzazione di valutazioni sull'efficacia di singole misure agevolative, eventualmente prevedendo l'istituzione, con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, di una commissione composta da un numero massimo di quindici esperti indicati dal Ministero dell'economia e delle finanze e dalle altre amministrazioni interessate, senza diritto a compensi, emolumenti, indennita' o rimborsi di spese, la quale potra' avvalersi del contributo delle associazioni di categoria, degli ordini professionali, delle organizzazioni sindacali piu' rappresentative a livello nazionale, delle associazioni familiari e delle autonomie locali. 31 2. Il Governo e' delegato ad introdurre, con i decreti legislativi di cui all'articolo 1, norme dirette a ridurre, eliminare o riformare le spese fiscali che appaiono, in tutto o in parte, ingiustificate o superate alla luce delle mutate esigenze sociali o economiche ovvero che costituiscono una duplicazione, ferma restando la priorita' della tutela dei redditi di lavoro dipendente e autonomo, dei redditi di imprese minori e dei redditi di pensione, della famiglia, della salute, delle persone economicamente o socialmente svantaggiate, del patrimonio artistico e culturale, della ricerca e dell'istruzione, nonche' dell'ambiente e dell'innovazione tecnologica. Il Governo assicura, con gli stessi decreti legislativi, in funzione delle maggiori entrate ovvero delle minori spese realizzate anche con l'attuazione del comma 1 del presente articolo e del presente comma, la razionalizzazione e la stabilizzazione dell'istituto della destinazione del 5 per mille dell'imposta sul reddito delle persone fisiche in base alle scelte espresse dai contribuenti. Il Governo assicura, con gli stessi decreti legislativi di cui all'articolo 1, la razionalizzazione e la riforma dell'istituto della destinazione dell'8 per mille dell'imposta sul reddito delle persone fisiche. 32 3. Le maggiori entrate rivenienti dal contrasto dell'evasione fiscale, al netto di quelle necessarie al mantenimento dell'equilibrio di bilancio e alla riduzione del rapporto tra il debito e il prodotto interno lordo, e dalla progressiva limitazione dell'erosione fiscale devono essere attribuite esclusivamente al Fondo per la riduzione strutturale della pressione fiscale, di cui all'articolo 2, comma 36, del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148, e successive modificazioni. Al Fondo sono interamente attribuiti anche i risparmi di spesa derivanti da riduzione di contributi o incentivi alle imprese, che devono essere destinati alla riduzione dell'imposizione fiscale gravante sulle imprese. Per le finalita' di cui al primo e al secondo periodo del presente comma, il Governo e‘ delegato ad introdurre, con i decreti legislativi di cui all'articolo 1, norme dirette a coordinare le norme adottate in attuazione dei criteri di delega di cui all'articolo 3, comma 1, e di cui al comma 2 del presente articolo e le vigenti procedure di bilancio, definendo in particolare le regole di alimentazione del predetto Fondo per la riduzione strutturale della pressione fiscale, le cui dotazioni possono essere destinate soltanto ai fini indicati dalla normativa istitutiva del Fondo medesimo. 33 Dl 66/2014: 80 euro mensili  Misura provvisoria per ridurre la pressione fiscale “in attesa dell'intervento normativo strutturale da attuare con la legge di stabilità per l'anno 2015…” (art.1)  80 euro mensili, nella forma (impropriamente denominata) di credito di imposta per redditi di lavoro dipendente (e taluni assimilati) per i quali l’imposta lorda è superiore alle detrazioni da lavoro spettanti.  Nel complesso sono 640 euro nel 2014 (da maggio 80 euro al mese) per chi ha un reddito complessivo annuo non superiore a 24000 euro; poi decresce linearmente fino ad azzerarsi per un reddito complessivo lordo pari a 26000 euro. E’ commisurato al periodo di lavoro nell’anno  Il costo previsto (competenza 2014): 6,6 miliardi 34  Non riguarda pensionati, né incapienti  Solo il 32% delle famiglie povere (60% del reddito equivalente mediano) ottiene il bonus. Le famiglie povere che beneficiano del bonus ricevono in media solo 486 euro, perché molte di esse hanno persone occupate per meno di un anno  Riduce l’aliquota media effettiva per redditi fino a 26 milioni  Produce un forte innalzamento dell’aliquota marginale effettiva, per redditi tra 24 e 26mila euro, perche bonus decresce molto rapidamente  Se si guarda al reddito familiare, il bonus è mediamente più alto per i decili centrali della distribuzione, dove sono più frequenti i nuclei bi-reddito o con figli adulti ancora conviventi. Pellegrino, Zanardi, Come sarà il bonus in busta paga, www.lavoce.info, 23.04.14; Baldini, Giarda e Olivieri, Un sostegno alle famiglie della classe media, www.lavoce.info, 23.04.14, Visco Paladini, Così si affonda nel 35 pantano delle detrazioni; www.lavoce.info, 20.3.2014) 36  Riforma strutturale Irpef attesa con la prossima legge di stabilità  Che obiettivi?  Migliorare l’equità e l’efficienza dell’Irpef (revisione detrazioni, scaglioni e aliquote …)  Aumentare il reddito disponibile per le famiglie e reddito più basso (effetti positivi sulla domanda)  Ridurre il cuneo di imposta sul lavoro, agendo sulla componente Irpef (effetti positivi su occupazione e competitività)  Irpef indubbiamente va riformata, ma per ridurre il cuneo di imposta sul lavoro (stimolo all’occupazione, soprattutto per le fasce di reddito più basse) vi possono essere anche altri interventi 37 Le imposte sul lavoro: il cuneo di imposta sul lavoro  Cuneo di imposta sul lavoro (Labour tax wedge): misura sintetica per esprimere l’incidenza sul costo del lavoro delle imposte sui redditi e dei contributi sociali  E’ la differenza percentuale fra costo del lavoro per l’imprenditore e salario netto per il lavoratore.  Comprende, nel suo complesso imposte e contributi sul lavoratore (Irpef e contributi sociali a carico del lavoratore) e imposte e contributi sul datore di lavoro (contributi a carico del datore di lavoro e Irap)  Incidenza? 38 Istat, Il carico tributario e contributivo delle famiglie nel 2011, 29 maggio 2014 39 Le imposte sul lavoro: il cuneo di imposta sul lavoro  Confronti internazionali (OECD, Taxing wages; EU, Taxation trends in the EU”). Non sempre si considera Irap  Occorre definire un livello salariale e presenza o meno di carichi di famiglia  C’è stato poco movimento in questo indicatore dal 2007.  L’Italia resta uno tra i paesi con il cuneo più elevato  In molti paesi (anche Italia) si è agito in modo selettivo, per determinate categorie di lavoratori (nuovi occupati, lavoratori a basso reddito, etc..) 40 41 42 Tax wedge by family type in 2013 (average wage worker) 43 Interventi sul cuneo di imposta sul lavoro  Obiettivi:  Aumentare occupazione e competitività imprese  Aumentare redditi più bassi e stimolare domanda  Interventi:  Riduzione Irap (componente lavoro). Risponde al primo obiettivo non al secondo (se non indirettamente…)  Se finanziato con aumento IVA simula una svalutazione (fiscal devaluation; effetti limitati: cfr., tra gli ultimi, Study on the impact of fiscal devaluation, EU Taxation paper, WP n.36, 2013)  Riduzione Irpef (concentrata sui salari più bassi). Risponde al secondo obiettivo, non necessariamente al primo  Riduzione contributi previdenziali sulle fasce di reddito più basse, con fiscalizzazione. Rendere progressivi i contributi previdenziali (Pisauro, Pollastri, per il cuneo fiscale seguire la strada maestra, www.lavoce.info, 11.3.2014) 44 Contributi previdenziali progressivi 45 Altre imposte dirette  In molti paesi sono aumentate le aliquote sui redditi di capitale (interessi, dividendi e capital gains) e quelle più elevate dell’imposta progressiva sul reddito (invertendo in parte le consistenti riduzioni del passato)  Il motivo principale per queste riforme è una maggiore equità del prelievo, soprattutto a fronte della necessità di aumentare la pressione fiscale per contenere i disavanzi pubblici  Come vedremo, anche se i redditi di capitale, come quelli di impresa, sono mobili, risentono meno della concorrenza fiscale, in quanto il sistema tende ad implementare il principio di tassazione in base alla residenza (mentre per le imprese prevale quello di fonte). Inoltre il loro effetto sugli investimenti rileva solo per le piccole medie imprese che si finanziano sul mercato interno (e non le grandi multinazionali)  Può avere un senso l’aumento in Italia della tassazione delle attività finanziarie, per finanziare una riduzione delle imposte sulle società (Irap), ma è difficile giustificare così ampie differenze di aliquote (dal 12,5% al 26%)! 46 La tassazione patrimoniale  Nonostante abbia indubbi vantaggi di equità e di efficienza, imposte patrimoniali ordinarie sono applicate in pochi paesi soprattutto per difficoltà applicative (difficile rendere la base onnicomprensiva; rischio di fuga di capitali mobili, soprattutto da parte delle fasce più ricche; distorsioni nelle allocazioni della ricchezza, se la base non è onnicomprensiva; difficile integrazione con le imposte sui trasferimenti di ricchezza inter vivos e al momento della morte; può provocare problemi di liquidità, …)  Praticamente generalizzata è invece la tassazione degli immobili, inclusa l’abitazione principale  In Italia sulla tassazione degli immobili si è fatto un pasticcio senza paragoni e con danni incalcolabili! 47 ICI, IMU, TASI  2008 abolizione ICI prima abitazione (che già prima fruiva di generose detrazioni), ad eccezione immobili di lusso (A1, A8, A9)  2012: introduzione IMU (al posto ICI)  Forte aumento base imponibile (rendita rivalutata moltiplicata per 160, per immobili residenziali, etc.) e aumento delle aliquote (con “costo politico” a carico enti locali)  Reintroduzione della tassazione sulla prima abitazione  Il gettito è quasi raddoppiato, ponendoci in linea con altri paesi (prima era più basso)  2013: abolizione IMU prima abitazione (non completa: vedi mini-IMU)  2014: introduzione della TASI (sui servizi indivisibili) che è in sostituzione dell’IMU-prima abitazione (completamente abolita ad eccezione immobili cat. A1,A8, A9) ma …include la prima abitazione! (e ha la stessa base imponibile dell’IMU e, dal48 prossimo anno, le stesse aliquote!!!) ICI, IMU, TASI  Non c’è razionalità nel prelievo  La TASI è peggio dell’IMU-prima abitazione!  Ogni anno, la rimodulazione delle imposte ha creato costi incredibili:  Per gli enti locali: costi diretti (tagli occulti: ancora si discute delle compensazioni ICI-IMU del 2012!) e indiretti (adeguamenti della normativa: simulazioni, moduli, info, bollettini …..)  Per i contribuenti: costi di adempimento e grande confusione  Il risultato è un sistema poco equo e estremamente variegato sul territorio (è lasciata ampia libertà ai Comuni, soprattutto per quanto riguarda i soggetti passivi della TASI e le detrazioni per la prima abitazione)  Un sistema equo di tassazione patrimoniale immobiliare non potrà mai essere attuato se non si procede rapidamente alla revisione delle RENDITE CATASTALI (vedi delega 49 fiscale, e speriamo sia la volta buona!)