Das Ende des deutfschen Sozialmodells?

Das Ende des deutschen Sozialmodells
Martin Seeleib-Kaiser
WSI-Herbstforum 2015, 26-27. November 2015, Berlin
Gliederung
§ 
Stand der internationalen Forschung
§ 
Methodik
§ 
Historischer Überblick
§ 
Policy-Transformationen
§ 
Erklärungsansätze
State of the Art
§ 
§ 
§ 
§ 
Traditionell wird der bundesdeutsche Sozialstaat als idealtypischer konservativer Wohlfahrtsstaat kategorisiert (EspingAndersen 1990; 1999)
Deutschland Ende der 1990er Jahre „kranker Mann
Europas“ (Economist 1999); Bundesrepublik zu umfassenden
Reformen weitgehend unfähig (vgl. Heinze 1998; Kitschelt/
Streeck 2003; Leibfried/Obinger 2003; Schmidt 2002).
Bild „erstarrter Wohlfahrtsstaatslandschaften“ überein (EspingAndersen 1996).
Seit Ende des Jahrzehnts: Konsens eines signifikanten und
transformativen Wandels der politischen Ökonomie und des
Wohlfahrtsstaates seit der Jahrhundertwende (vgl. Streeck
2009; Hinrichs 2010).
§ 
Forschungsfragen:
1) 
2) 
War der Wandel in Tat “transformativ”?
Wenn ja, wie können wir diesen Wandel erklären?
Methodik
§ 
Referenzzeitpunkt: 1980
Grenzen der Wohlfahrtsstaatsexpansion (growth to limits;
Flora 1986)
§  Modell Deutschland (Markovits 1982)
§  ideal-typische Kategorisierung des bundesdeutschen
Wohlfahrtsstaatsregimes basiert auf Daten von 1980 (EspingAndersen 1990; 1999); Langzeitstudie belegt, wonach
Wohlfahrtsstaatsregime sich um etwa 1980 herausgebildet
hatten (Danforth 2014)
§ 
Methodik
§ 
Konzepte
De-Kommodifizierung
§  De-Familialisierung
§ 
§ 
Institutionelle Variablen: Lohnersatzraten, maximale
Dauer des Leistungsbezugs und Abdeckung
§ 
Outcome Variablen: Armut und Ungleichheit; atypische
Beschäftigung, Arbeitslosigkeit, Frauenerwerbstätigkeit
Historischer Überblick
§ 
§ 
§ 
§ 
Spaltung des Sozialstaates (Leibfried/Tennstedt 1985)
Sozialversicherungsprinzip und beitragsbezogene
Leistungen prägend für die Absicherung von
ArbeitnehmerInnen; Sozialhilfe für nicht-erwerbstätige
Bedürftige
Stark ausgeprägtes männliches Ernährermodell (Lewis
1992).
Wichtige Elemente der Kontinuität seit Bismarck.
Wesentliche Meilensteine:
§ 
Rentenreform 1957
§ 
Arbeitsförderungsgesetz 1969
§ 
Deutsche Vereinigung (Ritter 2007).
Historischer Überblick
§ 
§ 
§ 
Rentenreform von 1957: Leitmotiv –
Lebensstandardsicherung (netto Lohnersatzrate für
Eckrentner von etwa 70 Prozent in den 1970er Jahren
erreicht).
Arbeitsförderungsgesetz von 1969: Ziel –
“unterwertige Beschäftigung” und Arbeitslosigkeit zu
vermeiden; in den 1970er Jahren nahezu 90 Prozent
aller Beschäftigungsverhältnisse mit Tarifbindung.
Lebensstandardsicherung bei (kurzfristiger)
Arbeitslosigkeit durch weitgehenden Berufsschutz und
einer Nettolohnersatzrate von 68 Prozent (58 Prozent
bei Arbeitslosenhilfebezug)
Trend zum ‘Quasi-Universalismus’ (Leisering 2009).
Historischer Überblick
§ 
§ 
§ 
Familienpolitik war transfer-intensiv und auf die
Förderung der Familie als Institution ausgerichtet –
ganz im Sinne des starken männlichen
Ernährermodells (Lewis 1992).
1954: Einführung von Kindergeld für Familien mit mehr
als 2 Kindern
Öffentliche und öffentlich geförderte Kinderbetreuung
residual (1975 weniger als 1 Prozent der Kinder im
Alter von 0<3 Jahren und 66 Prozent der Kinder im
Alter von 3-6.5 Jahren)
Historischer Überblick
§ 
1980er Jahre:
Fiskalkonservatismus und Haushaltskonsolidierung
§  Implizite und explizite Entrechtlichung von
Langzeitarbeitslosen (prime-working age);
§  Verlängerung der Arbeitslosengeldbezugsdauer für ältere
Arbeitslose und Ausweitung der Frühverrentungs–
möglichkeiten (stufenweise Rückführung ab 1992)
§  Einführung des Erziehungsurlaubs und Erziehungsgeldes
(1986)
§ 
§ 
Deutsche Vereinigung 1990
§ 
Weitgehende Übertragung des westdeutschen Sozialmodells
auf die neuen Bundesländer
Historischer Überblick
§ 
Deutsche Vereinigung:
Entscheidung die Vereinigung weitgehend ohne
Einkommenssteuererhöhungen zu finanzieren
§  Hohe Arbeitslosigkeit und weitreichende Frühverrentungen
belasten die Sozialversicherungssysteme – umfassende
West-Ost Transfers notwendig – ein Jahrzehnt nach der
Vereinigung beliefen sich diese noch auf 25.8 Milliarden
EURO (2001) (Bleses/Seeleib-Kaiser 2004; Seeleib-Kaiser
2007).
§  Signifikanter Anstieg der Sozialversicherungsbeiträge
§ 
Sozialversicherungsbeiträge in Prozent
des Bruttolohns: 1980-2010
45.00
40.00
35.00
30.00
25.00
20.00
Source: BMAS 2011: 7.7.
Sozialstaatsreformen
§ 
Die Rentenreform sowie die Arbeitsmarktreformen der
frühen 2000er haben den Pfad zum “QuasiUniversalismus” umgekehrt und erneut den
institutionellen Dualismus verstärkt (Seeleib-Kaiser
et al. 2012).
§ 
Die Familienpolitik wurde weitgehend von einer
transfer-intensiven auf eine beschäftigungs–
orientierte Familienpolitik umgestellt (Seeleib-Kaiser
2010; Fleckenstein/Seeleib-Kaiser 2011).
Rentenreform
§ 
Bis Ende der 1990er Jahre weitgehend inkrementale
Reformen (Ebbinghaus 2006).
§ 
Riester Reform: Reduzierung der Lohnersatzrate für
zukünftige Rentner von 70 auf etwa 52 Prozent und
Teilprivatisierung (Umsetzung bis 2030 [Leisering
2011]).
§ 
Die zeitlich gestreckte Teilprivatisierung ermöglicht
eine sog. Schichtung (layering), wonach das System
der gesetzlichen Rentenversicherung über Zeit
abgeschmolzen wird, jedoch nur jene Rentner, die in
der Lage sind eine betriebliche oder private
Alterssicherung aufzubauen, potentiell eine kombinierte
Lohnersatzrate von 70 Prozent erzielen können.
Rentenreform
§ 
Dualismus:
Tiefe: Vergleich der prospektiven Lohnersatzraten der
Alterssicherung für gegenwertige ArbeitnehmerInnen
§  Reichweite: Verbreitung betrieblicher Absicherung (SeeleibKaiser et al. 2012).
§ 
§ 
§ 
Ende der Lebensstandardsicherung für viele: 2030
wird ein Arbeitnehmer mit durchschnittlichem Lohn 37
Beitragsjahre benötigen, um eine Altersrente auf dem
Niveau der Grundsicherung im Alter zu beziehen
(Schmähl 2007) – Altersarmut ist vorprogrammiert
(OECD).
Das layering der gesetzlichen und betrieblichen bzw.
Privaten Alterssicherung wird langfristig zu einem
Systemwechsel führen
Betriebliche Rentenabsicherung nach
Industriesektor Dtld/USA (Privatwirtschaft)
Branche 2001 2005 2011 USA 2010 Industrieller Sektor Produktionsgüterindustrie 43 73 63 * 65 Baugewerbe 22 32 42 45 Dienstleistungssektor Kredit/Versicherungen 76 Handel/Handelsvermittlung/
Reparatur 27 Grundstücks- und
Wohnungswesen/andere
Unternehmensdienstleistungen 16 89 84 82 47 48 44 28 40 * 37 Gastgewerbe 10 26 26 12 Gesamt 38 52 50 42 Sektorabgrenzung basiert auf nationalen Definitionen; * nicht mit Vorjahren
vergleichbar, da Definitionsänderung. Quelle: Seeleib-Kaiser 2014
Netto-Lohnersatzraten der Altersversorgung
(Average Worker; Basisjahr 2012)
Lohnersatzrate
Lohnersatzrate
der staatlichen
der staatlichen
Altersversorgung und freiwilligen
betrieblichen
Altersversorgung Deutschland 55,3 76,4 Vereinigte Staaten 44,8 88,9 Quelle: OECD Rentenmodelle (www.oecd.org/pensions/pensionsataglance.htm)
Arbeitslosenversicherung
§ 
Hartz Reformen
Reduzierung der maximalen Bezugsdauer von 32 auf 18 (24)
Monate; Regelbezugsdauer maximal 12 Monate;
§  Zusammenlegung der Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe zum
neuen Arbeitslosengeld II auf Sozialhilfeniveau;
(Reduzierung der netto Lohnersatzrate von 54 auf 17 Prozent
für allein–stehende Arbeitslose mit vorherigem
Durchschnittsverdienst) – jegliche Arbeitsgelegenheit ist
zumutbar
§  Für Kurzzeitarbeitslose keine signifikanten Veränderungen
§  Verstärkter Dualismus
§  Reformen beschleunigen den Trend der Entrechtlichung –
Anteil der Empfänger von Versicherungsleistungen niedriger
als in den USA (Seeleib-Kaiser et al. 2012) – extrem hohes
Armutsrisiko unter Arbeitslosen (EU-SILC 69%).
§ 
Anteil der Arbeitslosen mit
Versicherungsleistungen D/USA (1971-2013)
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
Germany
United States (Regular UI)
10%
0%
United States (All UI including Extra
Benefits)
Quelle: Seeleib-Kaiser et al. 2012; Bundesagentur für Arbeit
(http://statistik.arbeitsagentur.de/Navigation/Statistik/Statistiknach-Themen/Zeitreihen/Zeitreihen-Nav.html)
Atypische Beschäftigung
Atypische Beschäftigung liegt nach OECD Angaben in Dtld. bei knapp 40%
Niedriglohnbeschäftigung*
Angaben in Prozent
1996
2000
2006
2008
2009
2010
Deutschland 13,6
15,9
17,5
21,5
20,2
20,5
USA
24,7
24,2
24,5
24,8
25,3
25,1
*Niedriglohnbeschäftigung wird definiert als der Anteil der Arbeitnehmer mit
weniger als zwei Dritteln des Medianeinkommens aller abhängig Beschäftigten.
Quelle: OECD Employment Outlook 2008, 2010, 2011, 2012.
Familienpolitik
§ 
Reformen in den 2000er Jahren:
Einführung eines einkommensbezogenen Elterngeldes
(65% Nettolohns; maximal €1,800 pro Monat) für die Dauer
von 12 Monaten (zwei zusätzliche Partnermonate)
§  massive Ausweitung der Kinderbetreuung für Kinder
zwischen 1 und 3 Jahren – seit August 2013 Rechtsanspruch
auf einen Krippenplatz.
§  Rekalibrierung: vom transfer-intensiven zum
beschäftigungsorientierten Ansatz in der Familienpolitik
§ 
2
Family Policy (R)evolution (1980-2008)?
SOCIAL DEMOCRATIC
Non comprehensive/
residual family policy along all dimensions
1
Swe4
Comprehensive Nor4
Ost4
child care, long Fin4
duraBon of Fin3
Fra4
Swe3
leave and high Fra3
Ost3
replacement rates
NZ3
Fin2 Fra2
Swe2
Ger4
-1
dim2
0
RADICALS & LIBERALS
Ger3
Nor3
Medium childcare services, medium-‐ long duraBon of leave and medium replacement rates, but high child allowance
UK4
Aus4
Ost2
Den3
Net2
NZ4
Swi4
Ire3
Swi3
UK2
Can2
Net3
Net4
Den2 Ire4 UK3Can3
Jap3
Bel2
Ger2
Ita4
Bel4
Bel3
Ita3 Jap4
Ita2
Den4
Nor2
Can4
Low-‐medium comprehensive childcare services and short-‐medium duraBon of leave
-2
CHRISTIAN DEMOCRATIC
Aus2
US2
US3
NZ2
US4
Swi2
Jap2
Ire2
Aus3
-2
-1
0
dim1
1
2
Zusammenfassung des Politikwandels
1980
1990
2000
2010
Outcome Variables
Poverty Rate (40
% of median)
2.6
3
4
4.6
Poverty Rate (60
% of median)
10.6
11.8
12.7
16.4
Inequality (Gini)
0.244
0.258
0.266
0.286
49.6
52.2
58.1
66.1
Unemployment
Rate
3.8
7.2
10.7
8.6
Long-term
Unemployment
Rate
39.3
46.3
51.5
45.4
51
42
44
32
N/A
13.9
15.9
20.5
Female
Employment Rate
Percent of
Unemployed
Receiving
Unemployment
Insurance Benefit
Low-wage
Employment (in
percent of total)
Zusammenfassung des Politikwandels
1980
1990
2000
2010
Institutional Variables
Pensions
Pension Replacement
Rate / single
73
76
73
Pension Prospective Net Replacement Rate (base year 2010)
61
56
Unemployment Compensation
Unemployment
Insurance / Maximum
Duration in Months
12
32
Unemployment Compensation Net Replacement
Rate / Initial Period (single/average wage)
Unemployment Compensation Net Replacement
Rate / Long-term Unemployed (single/average wage)
32
12 (24)
60
59
54
17
Zusammenfassung des Politikwandels
1980
1990
2000
2010
Family Policy
Parental Leave /
Duration in Months
Parental Leave
Benefit (per month)
Childcare (no of
places as a
percentage of age
group 0<3/3-6 yrs)
0
36
36
0
€ 307
€ 307
1.6/69.3
1.8/69.0
7.0/89.5
36
65% of net
wage
max €1800
27.6/93.4
Notes: For Gini and poverty rates data is for 1981, 1989, 2000 and 2010; low-wage employment is for the years 1996, 2000 and
2010; long-term unemployment 1980=1983; childcare 1980=1985; 1998=2000; 2010=2012.
Sources: Poverty and Inequality: LIS 2013; Unemployment rate: BMAS (2011); Employment/ long-term unemployment Statistics -OECD Employment and Labour Market Statistics (available at
http://stats.oecd.org/BrandedView.aspx?oecd_bv_id=lfs-data-en&doi=data-00310-en#); Pension Replacement Rate -- Scruggs et al.
2014; Pension Prospective Replacement Rate -- OECD 2012; Recipiency rate: own calculations based on annual average number of
unemployed and unemployment insurance benefit recipients from BMAS 2012; Unemployment Insurance Replacement Rates -OECD Tax-Benefit Models (http://www.oecd.org/els/benefits-and-wages-statistics.htm); childcare -- Bleses/Seeleib-Kaiser 2004;
Statistisches Bundesamt 2012.
ni
te
U
d
Po
rtu
l
ga
ly
Liberal
Ita
n
ce
ai
re
e
Sp
G
m
y
50
Social democratic
do
ng
Ki
s
nd
d
an
G
er
m
rla
he
et
N
nl
an
Fi
en
ed
0
Conservative
Sw
k
ar
ria
st
m
en
D
Au
ce
Fr
an
nd
la
m
iu
lg
Ire
Be
100
Clusteranalyse: Outcomes
Mediterranean
Countries
Erklärungsansätze
§ 
Wie können wir den Politikwandel erklären?
Machtressourcenansatz und Parteiendifferenztheorie (Korpi
1983; Esping-Andersen 1990; Huber and Stephens 2001;
Brady 2009);
§  Varianten des Kapitalismus (Estévez-Abe et al. 2001; Mares
2003).
§  Institutionelle Erklärungsansätze: Pfadabhängigkeit (Pierson
1994), Semi-Souveränität und Vetospieler-Theorem (Tsebelis
2002; Katzenstein 1987; Schmidt 2002)
§ 
Erklärungsansätze
§ 
§ 
§ 
Deutsche Vereinigung als kritische Weggabelung (critical
juncture; Cappocia/Kelemen 2007).
Mahoney (2002: 6) definiert eine ‚critical juncture‘ als
“Entscheidungspunkt bei dem eine von mehreren Optionen
gewählt wird”, die in der Folge einen pfadabhängigen
Prozess einleitet, der wiederum zukünftige Wahlmöglich–
keiten einschränkt (Capoccia/Kelemen 2007: 348).
Die dt. Vereinigung im Wesentlichen ohne Einkommens–
steuererhöhung zu finanzieren, hat “Deutungsmuster”
ermöglicht (Gerhards 1995), die bis dato vorherrschende
Annahmen über den “wirtschaftlichen Wert der
Sozialpolitik” (Briefs 1930) abgelöst und zu einer
Neudefinition der Zielsetzung in der sozialpolitischen
Reformdiskussion geführt haben.
Erklärungsansätze
§ 
Deutungsmuster:
§ 
Renten- und Arbeitslosenversicherung:
Stabilisierung und Reduzierung der Lohnnebenkosten
zum Erhalt der Wettbewerbsfähigkeit (Standort- und
Globalisierungsdebatte der 90erJahre)
§ 
Familienpolitik:
nachhaltige Familienpolitik zur Förderung und besseren
Nutzung von Humankapital; besonders wichtig aufgrund
des Fachkräftemangels (Demographiediskurs, gekoppelt mit
dem Diskurs, wonach die Sozialpolitik stärker ‘sozialinvestiv’
ausgerichtet werden sollte)
Schlussbemerkung
§ 
Die Bundesrepublik kann nicht mehr als ideal-typischer
konservativer Wohlfahrtsstaat charakterisiert werden:
bei der Absicherung der Risiken Arbeitslosigkeit und Alter hat
sich die bundesdeutsche Sozialpolitik deutlich dem liberalen
US-amerikanischen Modell angenähert
§  Im Bereich der Familienpolitik können wir eine
‘sozialdemokratische’ Wende identifizieren
§ 
§ 
Diese doppelte sozialpolitische Transformation
kann durch die gängigen Ansätze in der
Politikwissenschaft (PRA, VoC, institutional
explanations [path dependence, veto player theorem])
nicht erklärt werden.
Schlussbemerkung
§ 
§ 
§ 
§ 
Neue Deutungsmuster, die zu einer Neubestimmung des
wirtschaftlichen Werts der Sozialpolitik geführt haben
Umfassende gesetzliche Absicherung der Risiken
Arbeitslosigkeit und Alter nicht länger von ökonomischen
Nutzen für die politische Ökonomie der Bundesrepublik
Ausgebaute Familienpolitik als wirtschaftlicher Nutzen für
die bundesdeutsche Ökonomie zu Beginn des 21.
Jahrhunderts (Förderung und bessere Nutzung des
Humankapitals)
Staatliche Familienpolitik als ‘politics for the market’

Download Report