町村職員の不祥事、懲戒処分、不服申立の現状について平成２７年７月２１日弁護士法人佐々木総合法律事務所代表社員弁護士佐々木泉顕 1 自治体職員の地位・自治体職員は住民から自治権の行使を信託された住民の代表機構である首長の補助職員としての地位にある。・すべての自治体職員は、その終局的な任免権が住民にあり住民全体の奉仕者として、住民の信託に基づく公務に従事している（日本国憲法１５条１項、２項）。・２１世紀になってから「法令遵守」「コンプライアンス」が叫ばれるようになり、自治体職員には、２０００年以前よりも厳しく法令遵守が求められている。・しかし、北海道においては自治体職員の汚職等の不祥事が毎日のように報道されていることは誠に嘆かわしい。 2 自治体職員の法令遵守は当然である! 憲法１５条２項「すべて公務員は、全体の奉仕者であって、一部の奉仕者ではない」地方自治法第１条の２、第１項「地方公共団体は、住民の福祉の増進を図ることを基本として、地域における行政を自主的かつ総合的に実施する役割を広く担うものとする。」同法第２条第２項「普通地方公共団体は、地域における事務及びその他の事務で法律又はこれに基づく政令により処理することとされるものを処理する。」同条第１６項「地方公共団体は、法令に違反してその事務を処理してはならない。」 3 服務の根本基準地方公務員法第３０条「すべて職員は、全体の奉仕者として公共の利益のために勤務し、且つ、職務の遂行に当つては、全力を挙げてこれに専念しなければならない。」同法第３１条「職員は、条例の定めるところにより、服務の宣誓をしなければならない。」同法第３２条「職員は、その職務を遂行するに当たって、法令、条例、地方公共団体の規則及び地方公共団体の機関の定める規程に従い、且つ、上司の職務上の命令に忠実に従わなければならない。」同法第３３条「職員は、その職の信用を傷つけ、又は職員の職全体の不名誉となるような行為をしてはならない。」 4 自治体におけるコンプライアンス自治体は企業以上に重い社会的責任を担う存在なのであり、「法による行政」と「職員倫理」の２つの側面からのコンプライアンス違反が生じないように常に最大限の注意を払わなければならない。→住民の目も厳しい！ ① 法令違反を犯さないこと ② 住民のためになることを行動原理とすること ③ 説明責任を果たすこと（情報公開法第１条） ④ 公平、毅然とした対応→クレーマーに屈しない ⑤ 事実の隠蔽をしないこと ⑥ 住民の信頼を損なわないこと 5 自治体職員に求められる行動 ① 全体の奉仕者としての公務員に求められているのは公益の実現であることを自覚する→自己の利益を図るなど論外！ ② 公正・公平な職務執行を行うこと→住民に対してはもちろんのこと、役場内でも然りである。 ③ 公私の別を自覚する。 ④ 自分の行動を客観的に見る→役場内の常識は世間の常識とは限らない！ ⑤ 私的時間の行動にも気を配る→一私人として行動する場合であっても、公務員が社会人として問題のある行動を取れば住民の信頼を裏切ることになり、公務への信用性が傷つく 6 信用失墜行為とは？１職務を遂行するに当たっての行為 ① ② ③ ④ 公金着服等の犯罪行為汚職（収賄罪）セクハラ行為パワハラ行為２職務外の行為 ① 酒気帯び運転などの道路交通法違反 ② 窃盗、暴行、傷害、殺人等の犯罪行為 7 法令違反行為に対する制裁自治体職員の法令違反行為に対しては一定の制裁が科せられる。１刑罰２懲戒処分（地公法２９条１項）戒告、減給、停職、免職 ① 地方公務員法・その特例を定める法律またはこの法律にもとづく条例・規則・規定に違反した場合 ② 職務上の義務に違反し、または職務を怠った場合 ③ 全体の奉仕者たるにふさわしくない非行のあった場合３過料４公表 8 刑事事件と告発義務刑事訴訟法第２３０条犯罪により被害を被った者は、告訴をすることが出来る。同法第２３９条 ① 何人でも、犯罪があると思料するときは、告発することができる。 ② 官吏又は公吏は、その職務を行うことにより犯罪があると思料するときは、告発をしなければならない。＊被害弁償しても罪が消えるわけではない。告訴を控えると身内のかばい合いとの非難あり。 9 懲戒処分について定義懲戒処分とは、自治体職員の法令違反行為に対して、道義的責任を問うために、任命権者が制裁として科する不利益処分である。意義公務員に対する懲戒処分は、当該公務員に職務上の義務違反、その他、単なる労使関係の見地においてではなく国民全体の奉仕者として公共の利益のために勤務することをその本質的な内容とする勤務関係の見地において、公務員としてふさわしくない非行がある場合に、その責任を確認し、公務員関係の秩序を維持するため、科される制裁である（神戸税関事件最高裁三小昭和５２年１２月２０日判決）。 10 懲戒処分における留意点１任命権者が制裁として科す不利益処分である以上、手続は公正で明確でなければならない→手続及び効果は条例で定めなければならない（地公法２９条４項）→懲戒処分にあたり、公正を期するために内部の審査委員会に諮問し、審査・答申の手続きをとることが必要である。２告知・聴聞手続きは必要か？裁判例の判断は分かれているが、実務上は、事前の告知・聴聞手続に関する規定の有無にかかわらず、事前の告知をして、弁明・防御の機会を与えることが必要である。審査委員会、賞罰委員会において弁明の機会を与えることが必要であり、たんに事実調査の際の弁明では足りない。 11 ３処分の選択懲戒処分をすべきかどうか、また、懲戒処分をする場合にいかなる処分を選択すべきかは平等取扱の原則（地公法１３条）公正の原則（同法２７条１項）の規定に留意しなければならないほか任命権者の裁量にまかされている。「懲戒権者は、懲戒事由に該当すると認められる行為の原因、動機、性質、態様、結果、影響等のほか、当該公務員の右行為の前後における態度、懲戒処分等の処分歴、選択する処分が他の公務員及び社会に与える影響等、諸般の事情を考慮して、懲戒処分をすべきかどうか、また、懲戒処分をする場合にいかなる処分を選択すべきか、を決定することができる」（神戸税関事件判決）「①非違行為の動機、態様及び結果、②故意。過失の程度、③非違行為者の職責、④他職員及び社会に与える影響、⑤過去の非行歴等の有無ほか、日頃の勤務態度や非違行為後の対応等も含めて総合的に考慮の上判断」（人事院懲戒処分の指針） 12 ４処分事由説明書地公法４９条１項任命権者は、職員に対し、懲戒その他その意に反すると認める不利益な処分を行う場合においては、その際、その職員に対し処分の事由を記載した説明書を交付しなければならない。４項第１項又は第２項の説明書には、当該処分につき、人事委員会又は公平委員会に対して審査請求をすることができる旨及び審査請求をすることができる期間を記載しなければならない。処分事由説明書の記載事項懲戒処分の基本的処分事由のすべての記載を要する。処分事由の記載により、被処分者側は、自己のいかなる行為を理由として処分がなされたのかを知り、かつ、これに対して不服申立をすべきかどうかの判断をすることができるものであるから、具体的かつ詳細な記載が必要と考えるべきである。処分事由の追加を許した裁判例もあるが、基本的には、追加は認められないと考えて、記載内容については慎重に検討する必要がある。 13 Ａ町住民課長Ｂ（男性）は、住民課職員全員で開催した忘年会の２次会で、隣に座った女性職員Ｃにお酌を強要するなどの行為を繰り返し、女性職員Ｄの手をつかんで無理矢理チークダンスを踊り、２次会終了後女性職員Ｅの自宅（Ｅは１人住まい）に上がり込んで、Ｅに抱きつくなどの行為をして約３０分居た後、Ｅ宅を出て自宅に戻った。設問１Ａ町はＣＤＥからの事情聴取に際してどのような配慮をすべきか？設問２Ａ町はＣＤＥの証言のみでＢに対する懲戒処分を行うべきか？設問３Ａ町はＥに対する行為だけで懲戒処分が可能と考えたが、その場合ＣＤに対する行為についても処分事由説明書に記載すべきか？ 14 公金着服について１市町村で公金着服は何故増加するのか？２公金着服は必ずバレル→ほぼ懲戒免職 →似たようなことをして逮捕された弁護士などもおりますが・・・・・・・・・・・３防止策 ① 体制上ア公金の出し入れは複数で行うイ同一人に長期間、公金の処理を任せないウ納品のチェックは複数で行う ② 上司による部下の把握 →多くの場合、前兆があるはず ③ 刑事、民事、行政の３つの責任が発生することの認識 15 汚職の防止対策１汚職とは、公務員が私利私欲のために職を濫用して賄賂を受け取るなどの不正な行為をすることである。２対策 ① 十分な監督によるチェック ② 特定の職員に許認可等の権限を集中させない。 →事務の透明化を図る。 ③ 同一ポストに長期間居させない。 ④ 職務についての意識向上を図る。 →業者が近寄ってくるのは個人的な魅力ではなく、職務権限であることを理解させる。事態が明るみになった場合、互いに相手方から申し入れ、要求があったとの非難合戦となる。 16 汚職・不正経理の防止対策まとめ ① 職制、事務分掌、事務決裁、権限配分についての見直し、規則、規程の整備、物品調達体制の整備 ② 人事の刷新、許認可・工事関係担当職員の定期的配置転換 ③ チェックシステムの整備強化、事務処理方法の調査・点検（現金取扱についての会計事務の改善） ④ 職員の倫理研修、職員相互の注意喚起の指導、文書発出による職員の意識改革 ⑤ 監査委員制度（地方自治法１９５条以下）の機能強化 ⑥ 外部監査制度（地方自治法２５２条の２７以下）の活用 17 A町はこの事案にどのように対応すべきか平成２７年３月２日、Ａ町建設課職員Ｂが業者Ｃから１００万円を賄賂とし受け取っていたとして、Ｂ及びＣが北海道警察に逮捕された。同日A町役場に警察の家宅捜索が入り関係書類が押収された同日各紙夕刊、テレビニュースで大々的に報道された。 A町として今後どのような事態を予測すべきか？とるべき行動は何か？ 18 重要なマスコミ対応（１）現在、社会における原動力は、人、物、金そして情報であり、マスコミは重要な地位を占めているし、町村職員はあまり実感がないかもしれないが、マスコミは、町村を権力と見なしているので、住民保護の観点（？）に立つマスコミと自治体は対局軸にあるといえる。（２）マスコミ対応で具体的に問題となるのは、不祥事等が発生した場合に、記者発表、記者会見をどのタイミングで行うべきかということである。私の経験では、事実がマスコミに伝わると、マスコミは何とかして、他社に先駆けて情報を入手しようと必死になり、いじめ事件などでは、学校の中まで入り込んで撮影したり、教育長や校長の自宅まで押しかけて、何とかコメントを入手しようとする。そのような場合に、関係者間で事前の協議もなく、安易にインタビューに応じてしまうと、関係者間のコメントの内容が微妙にずれてしまって、マスコミや住民の不信感が増幅することになる。従って、住民やマスコミから関心を持たれる事案（人命に関わる事故の発生、職員の不祥事等）については、自治体側から日時と場所を指定して記者会見を開くべきであると考える。マスコミからの取材に答えて不祥事等を明らかにするのでは、事実を隠蔽していたと見られる危険があるから要注意である。 19 （３）記者会見にはトップが出るべきであろうか、それとも実務担当者だけが出るべきかという質問もよく受けることがある。記者会見を開くべき事案が発生した場合には、まずはマスコミ対応窓口を決めることが必要であり、マスコミからの連絡対応は首長以外の特定の人間が行うべきである（総務課長か？）。しかし、それは、記者会見以外の場面でのことであり、記者会見には市長自らが出席することで、住民に対する説明責任を果たすことになる。記者会見において、個別具体的な質問全てに首長が答えることは不可能であるが、たとえば職員の不祥事事案の場合には、記者会見冒頭における不祥事の内容の説明、再発防止策、住民への謝罪については、首長自らが行うべきであり、質問についても、基本的な事項については回答できる程度に事前に担当職員から十分なレクチャーを受けておくことが必要となる。細部に渡る質問事項に対しては、部下に回答させても問題はないが、基本的な事項（不祥事の内容、不祥事開始の時期、当該職員の主な経歴等）については、首長自らが回答できるようにしておくべきであり、そのことだけで住民の信頼を得ることができるのである。 20 まず事実の確認１まず、関係者への聞き取り調査を行う（限界はあるが・・・）。 ① 交友関係 ② 業者の出入りしている飲食店 ③ Bの金銭貸借関係（サラ金に手を出していないかなど） ④ 職員の警察からの事情聴取状況の確認２本人への事実確認はどの段階で可能か？ ①逮捕→②勾留→③起訴→④公判 ①の逮捕は７２時間→警察４８時間、検察２４時間（この間は弁護士以外は本人と面会不可） ②の勾留は１０日が原則であるが、延長によりさらに１０日間となる。（この間も弁護士以外の者の面会が制限される場合がある。） 21 １収賄の事実をＢが認めた場合処分権者は、職員が収賄行為に及んだことが確実であるとの確信を得た段階で懲戒免職処分を行うことになる。起訴や公判を待たずに懲戒免職処分が可能か？仮に起訴されても有罪判決が確定するまでは無罪と推定されるのでは？２収賄の事実をＢが認めない場合起訴された段階で休職扱いとする（地公法２８条２項２号）その後は公判の経過を踏まえて懲戒免職処分が適当かどうかを検討諸般の情報収集の結果によっても、職員が収賄行為に及んだことが確実であるとの確信を得られない場合には、処分時期を検討する必要がある。 22 痴漢行為について設問Ａ町職員Ｂは、東京出張の際に電車で痴漢行為を働き逮捕された。懲戒処分に際してはどのような点に留意すべきか？Ｂは被害者と示談して釈放されたが、「本当は冤罪であるが、早期に釈放されたかったので、罪を認めて、弁護士に頼んで示談してもらった。」と主張した。痴漢行為に適用される法律１強制わいせつ罪（刑法１７６条６月以上１０年以下の懲役） →親告罪２迷惑防止条例（懲役６月以下５０万円以下の罰金） →親告罪ではない 23 他人の財物を窃取する罪→万引きは窃盗罪！（刑は、１０年以下の懲役又は５０万円以下の罰金）Ａ町職員Ｂ（女性）は、平成１８年７月１６日、近くの市内にあるスーパーで、食品１０点（総額７０００円相当の代金を支払わずに、食品を入れたカートを押したまま、駐車場に停車していた自分の車に戻る途中、警備員に呼び止められた。Ｂが警備員に対して住所氏名を言わなかったため、警察官が臨場したが、警察官に対して窃盗容疑を否認し、所持品検査に際して暴れ出したため、窃盗容疑の現行犯で逮捕された。逮捕の事実は、某新聞で報道され、町民及び近隣町村住民の知るところとなった。 24 設問① Ｂに対する懲戒処分として選択すべき処分は何か？停職か免職か？設問② 懲戒処分を行う際にどのようなことに留意すべきか？後日不服申立がなされることを想定して処分手続きを行うことが必要である。ア手続違反を主張されることのないように懲戒審査委員会で十分弁明させることイ責任能力に疑問がある場合には医師に病状を照会すること 25 精神科医との連携が必要メンタルヘルス（mental health）とは、精神面における健康（心の健康）のことである。こころの健康が損なわれてしまった段階 → うつ病その他の精神疾患設問Ａ町職員Ｂは、平成２６年６月１日から突然行方不明となり、以後Ａ町役場には全く連絡せずに、７月１日まで無断欠勤した（欠勤日数は２３日）。７月２日、Ｂから７月１日付診断書が提出され、Ｂは同日入院したが、診断書には「不安抑うつ状態」との病名が記載されていた。Ａ町は、懲戒処分に際してどのようなことに留意すべきか？ 26 公平審査制度の意義意義「法律による行政」の原理と人権の保障を標榜する現代の法治国家においては、行政庁による違法・不当な処分等に関して簡易迅速な権利・利益の救済の途を広く国民に保障することは極めて当然の事理であって、行政不服審査法に基づき不服申立を行う手続きが定められている。公平審理制度は、この行政不服審査法に基づく行政不服審査制度の一環として体系づけられ、処分の適正を保障するために、事後審査を行うものである。→地公法が定める公正取扱の原則（地公法２７条１項）の担保 27 公平審理の基本原則１適正・公平の原則弁明の機会の保障口頭審理２簡易迅速の原則迅速な権利救済→現実には難しい！３職権主義の原則民事訴訟の当事者主義・弁論主義とは異なる 4 自由心証主義の原則証拠調べの結果だけではなく審理に表れた一切の資料状況を陳述の全趣旨をも考慮して自由な判断５直接審理の原則委員会が自ら直接当事者に陳述の趣旨を確認６公開口頭審理の原則口頭審理の請求があった場合には口頭審理を行わなければならない。 28 公平審理における問題点行政事件訴訟法７条は「行政事件訴訟に関し、この法律に定めがない事項については、民事訴訟の例による。」としており、公平審理においても審査手続きに関しては、訴訟法の分野で学問的にも最も成熟し、法制的にも最も整備されている民事訴訟法の理論が取り入れられており、代理人弁護士も民事訴訟法を念頭に置いて審理の進行を考えるのが通例である。ところが、公平審理は行政内部の簡易迅速な手続きであり、私法上の紛争を扱うわけではないので、職権主義を原則としており、当事者主義は原則として妥当しない。主張、立証についても委員会が主導的な役割を果たすことになるのであるが、この点については多くの代理人弁護士が違和感を感じるのである。 29 飲酒運転は何故ダメなのか？道路交通法第６５条１項「何人も、酒気を帯びて車両等を運転してはならない。」（呼気１㍑中０．１５㎎以上）同法第１１７条の２次の各号のいずれかに該当する者は、５年以下の懲役又は百万円以下の罰金に処する。 ① 第６５条（酒気帯び運転等の禁止）第一項の規定に違反して車両等を運転した者で、その運転をした場合において酒に酔つた状態（アルコールの影響により正常な運転ができないおそれがある状態をいう。以下同じ。）にあつたもの 30 • 酒酔い運転は、アルコール濃度の検知値には関係なく、「アルコールの影響により正常な運転ができないおそれがある状態」である場合がこれに該当する。具体的には、直線の上を歩かせてふらつくかどうか、視覚が健全に働いているか、運動・感覚機能が麻酔されていないか、言動などから判断・認知能力の低下がないかなどの点が総合的に判断される。 • 酒気帯び運転は、血中アルコール濃度（又はそれに相当するとされる呼気中アルコール濃度）が、一定量に達しているかという、形式的な基準で判断される。 • 平成１８年を境に、飲酒運転に対する社会の目が厳しくなり公務員の飲酒運転の厳罰化が進み懲戒免職処分が増加した。飲酒運転は原則懲戒免職とする懲戒処分基準を制定する自治体が増加した。 31 平成１８年8月25日22時50分ごろ、33歳の会社員・その29歳の妻・3児の家族5人が乗っていた乗用車が、福岡市西部動物管理センターに勤務していた加害者（当時22歳：以下、「A」とする）が運転する乗用車に海の中道大橋で追突された。追突された被害者側乗用車は橋の欄干を突き破り、そのまま博多湾に転落した。乗用車は水没し、この結果車内に取り残された4歳の長男・3歳の次男・1歳の長女の計3名が溺れて死亡した。また脱出に成功した会社員と妻も軽傷を負っている。事故当時、Aは80km/hぐらい出していたと供述した。飲酒量もビール数本に焼酎数杯と、相当量の酒を飲んでいる。また、複数の友人・知人に身代わりを依頼し、断られている事も判明した。福岡市長は「飲酒運転は厳罰」を表明。2006年9月15日付でＡを懲戒免職とした。Ａは危険運転致死傷罪と道路交通法の併合罪により懲役２０年の実刑となった。 32 以下の事例で懲戒免職処分は妥当か？１職員Ａは、平成２４年５月２６日（土）午後６時３０分頃から親類と居酒屋で飲酒し、午後９時頃に帰宅した後も午後１０時頃まで飲酒した。その後Ａは自宅近くの自動販売機でたばこを購入するため自家用車を運転し、たばこを買って自宅に戻ったところ、午後１０時３１分頃、自宅前の駐車場で警察官から声を掛けられ、呼気検査を受けた結果、呼気１㍑当たり０．５㎎のアルコール分が検出され、酒気帯び運転で検挙された。後日罰金３０万円の略式命令を受けた。２職員Ｂは，平成２４年７月６日（金）の午後６時３０分から、７日（土）の午前１時頃まで飲酒し、午前３時頃に帰宅した。午前９時頃、交差点において，交通事故を起こした。本件事故の態様は、Ｂの運転する車両が、信号停車中であった前方自動車に追突した（物損事故扱い）。その際，警察官による呼気検査において，Ｂの呼気から呼気１リットル当たり０．４９ｍｇのアルコールが検出され，原告は逮捕された。後日罰金３０万円の略式命令を受けた。 33 最後に • 時代が大きく変化している中で、地方公務員に求められる行動を自覚し、住民のために、法務能力を向上させ、明日からもご尽力下さい。 • ご清聴ありがとうございました。 34