StAB
3 / 2014
Inhoud
3 2014
7
Artikel
14
Milieu/natuur/water
52
Ruimtelijke ordening
92
Schadevergoeding
105
Registers
StAB
Jurisprudentietijdschrift voor omgevingsrecht
Inhoud Algemeen
7
Artikel
14
Milieu/natuur/water
52
Ruimtelijke ordening
92
Schadevergoeding
105
Registers
StAB
Jurisprudentietijdschrift op het gebied van ruimtelijke ordening,
milieubeheer en water. Een uitgave van Stichting Advisering
Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening.
Zie voor wekelijkse nieuwsberichten en diverse
zoekmogelijkheden binnen het tijdschrift: www.stab.nl
Citeertitel: StAB 2014, nr. …
In 2014 zal StAB verschijnen in de maanden maart, juni,
september en december.
Redactie
Milieuwetgeving:
Mr. H.P. Nijhoff (070) 315 01 44
bc. M. Zuijderduijn
Ruimtelijke ordening:
Mr. G.A. Keus (070) 315 01 30
Mr. R.H. van Marle (070) 315 01 37
Mr. P.A. Petri-Dongen (070) 315 01 77
Schadevergoeding:
Mr. ir. O.W.J.M. Scholte (070) 315 01 56
bc. P.A.H.M. Willems (070) 315 01 75
Annotaties:
Mevr. prof. mr. A.B. Blomberg, mevr. mr. G.M. van den Broek,
mevr. mr. drs. M.M. Kaajan, mr. T.E.P.A. Lam, mevr. mr. V.M.Y.
van ’t Lam, prof. mr. A.G.A. Nijmeijer, mevr. mr. D.S.P.
Roelands-Fransen
Aanwijzing voor auteurs
Een auteur die een bijdrage voor dit tijdschrift aanlevert, geeft
de uitgever tevens een niet-exclusief recht de bijdrage geheel
of gedeeltelijk op te nemen in de door Boom Juridische
uitgevers (al dan niet in samenwerking met derden)
geëxploiteerde database(s).
Artikelen en annotaties zijn op persoonlijke titel geschreven.
Uitgever
Boom Juridische uitgevers
Paleisstraat 9
Postbus 85576, 2508 CG Den Haag
tel. (070) 330 70 33, fax (070) 330 70 30
e-mail [email protected], website www.bju.nl
Abonnementen
StAB verschijnt vier keer per jaar. De abonnementsprijs
bedraagt € 228 (excl. btw, incl. verzendkosten). Dit is inclusief
toegang tot de website www.omgevingsrecht-updates.nl.
Voor abonnementen neem contact op met Boom
distributiecentrum via (0522) 23 75 55 of
[email protected].
Open Access beleid
Zes maanden na verschijning van het artikel staat het de auteur
vrij om de definitieve pdf van zijn wetenschappelijke publicatie
op het internet toegankelijk te maken. Voor meer informatie zie
www.bju.nl/open_access. Boom Juridische uitgevers gaat ervan
uit dat de auteur akkoord is met de daar te vinden
licentievoorwaarden.
ISSN 1573-806X
2
Inhoud
Milieu/natuur/water
14
17
20
14-57*
ABRvS 9 april 2014, nr. 201302406/1/R2
(GS Gelderland/vergunningverlening)
(ECLI:NL:RVS:2014:1211)
Het vervallen van de vergunning is uitputtend
geregeld in de NB-wet 1998.
14-58*
ABRvS 16 april 2014, nr.
201303350/1/R2 (GS
Overijssel/passende beoordeling)
(ECLI:NL: RVS:2014:1297)
Een passende beoordeling brengt mee dat alle
mogelijke effecten van de activiteit bij de
beoordeling zijn betrokken.
14-59
ABRvS 16 april 2014, nr.
201304768/1/R2 (staatssecretaris
EZ/vergunningverlening)
(ECLI:NL:RVS:2014:1312)
Bevoegd gezag kan slechts vergunning ingevolge de NB-wet 1998 verlenen voor zover het
project effecten heeft op in Nederland gelegen
Natura 2000-gebieden. Daarbij moet tevens de
zekerheid zijn verkregen dat het project de
natuurlijke kenmerken van buiten Nederland
gelegen Natura 2000-gebieden niet aantast.
Instemming buitenlandse autoriteit is niet
noodzakelijk. Consultatieplicht buitenlandse
autoriteiten.
23
14-60*
Hof Den Haag 6 mei 2014, nr.
200.086.133/01 (De Ronde
Venen/aansprakelijkheid)
(ECLI:NL:GHDHA:2014:1539)
Aansprakelijkstelling voor overstromingsschade
wegens bezwijken veenkade door langdurige
droogte. Langdurige droogte in 2003 nog niet
als risico onderkend. Het hoogheemraadschap
is niet beneden de zorg van een goed beheerder gebleven. De veenkade (opstal) voldeed
aan de eisen die men daaraan in de gegeven
omstandigheden mocht stellen.
30
14-61
HvJ EU 15 mei 2014, nr. C-521/12
(minister I en
M/beschermingsmaatregelen)
(ECLI:EU:C:2014:330)
Beschermingsmaatregelen die in een project
worden opgenomen om de schadelijke gevolgen van dit project voor een Natura 2000gebied te compenseren, kunnen bij de door
artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn
opgelegde beoordeling van de gevolgen van
dit project niet in aanmerking worden genomen.
38
14-62*
ABRvS 28 mei 2014, nr.
201310448/1/R2 (GS
Zuid-Holland/beheerplan)
(ECLI:NL:RVS:2014:1939)
Afdeling acht zich onbevoegd om kennis te
nemen van beroep tegen beheersplan op grond
van de NB-wet 1998.
StAB
3 / 2014
3
Inhoud
Ruimtelijke ordening
41
14-63
Rb. Oost-Brabant 6 juni 2014, nr. SHE
13/519 en SHE 13/525
(Asten/omgevingsvergunning)
(ECLI:NL:RBOBR:2014:3163)
Geen strijd met artikel 8 EVRM. Rechtbank
52
voorziet zelf in de zaak door vergunningvoorschrift op te nemen ter voorkoming van verspreiding van zoönosen.
44
47
14-64
ABRvS 11 juni 2014, nr. 201307501/1/A4
(staatssecretaris I en M/vergunningplicht)
(ECLI:NL:RVS:2014:2089)
Geen overtreding van Waterwet nu het storten
van grote stenen in zee niet is aan te merken
als het zich ontdoen van afvalstoffen, verontreinigde of schadelijke stoffen.
14-65
ABRvS 11 juni 2014, nr. 201309707/1/A4
(GS Overijssel/omgevingsvergunning)
(ECLI:NL:RVS:2014:2120)
De IPPC-richtlijn is niet op juiste wijze omgezet
in de Nederlandse wetgeving nu de in de
Waterwet neergelegde coördinatieverplichting
zich beperkt tot de activiteit lozen. Rechtstreekse werking van artikel 7 IPPC-richtlijn.
14-66
ABRvS 2 april 2014, nr. 201306314/1/A1
(Gulpen-Wittem/handhaving)
(ECLI:NL:RVS:2014:1168)
Monumentenwet 1988. Grondslag bescherming. Kadastraal perceel. Redengevende
omschrijving. Definitie open erf. Bouwverordening en Bouwbesluit 2012. Bor.
54
14-67
ABRvS 9 april 2014, nr. 201306066/1/A1
(Berkelland/handhaving)
(ECLI:NL:RVS:2014:1229)
Bor. Dakkapel. Zijkanten van het dakvlak.
55
14-68
ABRvS 16 april 2014, nr.
201305427/1/R2
(Druten/bestemmingsplan ‘Buitengebied,
herziening Waalbandijk 155-173’)
(ECLI:NL:RVS:2014:1316)
Toepassing Barro. Functiewijziging omliggende
gronden. Doorwerking. Relativiteitsbeginsel.
58
14-69
ABRvS 16 april 2014, nr.
201306762/1/R3
(Almelo/bestemmingsplan ‘Centrum Zuid’)
(ECLI:NL:RVS:2014:1335)
Bezwaar van supermarkt. Detailhandelsbeleid.
Leegstand. Relativiteitsbeginsel.
60
14-70*
ABRvS 23 april 2014, nr.
201300172/1/R4 (Alphen aan den
Rijn/bestemmingsplan ‘Limes’)
(ECLI:NL:RVS:2014:1398)
Strijd met provinciale verordening. SER-ladder.
StAB
3 / 2014
4
64
Inhoud
14-71
ABRvS 23 april 2014, nr.
201302554/1/A1
(Renkum/omgevingsvergunning bouwen)
(ECLI:NL:RVS:2014:1437)
Vrijstellingsbesluit en verlening bouwvergunning.
71
Aanwenden rechtsmiddelen na invoering Wabo.
Ontvankelijkheid.
65
69
70
14-72
ABRvS 23 april 2014, nr.
201304503/1/R1
(Hengelo/bestemmingsplan ‘De
Zuivelhoeve’) (ECLI:NL:RVS:2014:1421)
Uitbreiding zuivelproductenfabriek. Productiecapaciteit dan wel verwerkingscapaciteit. MER.
Maximale mogelijkheden. SER-ladder. Strijd met
omgevingsverordening.
14-73
Rb. Gelderland zittingsplaats Arnhem
1 mei 2014, nr. AWB-13_2821
(Apeldoorn/omgevingsvergunning)
(ECLI:NL:RBGEL:2014:2851)
Tijdelijkheid behoefte aan woonunits onvoldoende aangetoond.
14-74
Rb. Zeeland-West-Brabant 15 mei 2014,
nr. AWB- 14_960
(Zundert/begunstigingstermijn)
(ECLI:NL:RBZWB:2014:3170)
Permanente bewoning van recreatiewoningen.
14-75
Rb. Den Haag 16 mei 2014, nr. SGR
13/8291
(Leidschendam-Voorburg/omgevingsvergunning)
(ECLI:NL:RBDHA:2014:6010)
Verplaatsing woning in relatie tot pensionstalling
annex manege.
72
14-76
ABRvS 21 mei 2014, nr.
201307290/1/A1 (Den
Haag/bestuursdwang)
Permanente
bewoning.
Verbindendheid
beheersverordening. Overgangsrecht. Uitleg
Bro.
75
14-77
ABRvS 28 mei 2014, nr.
201308896/1/A1
(Zederik/bestuursdwang)
Verschil sleufsilo en voedersilo. Bouwkundige
hoedanigheid. Uitleg Bor.
76
14-78
Vz. ABRvS 2 juni 2014, nr.
201401648/1/R1 en 201401648/2/R1
(Gennep/bestemmingsplan
‘Longstayparking, Rijksweg 4a Milsbeek’)
SER-ladder. Long-stayparking. Stedelijke ontwikkeling.
77
14-79*
ABRvS 11 juni 2014, nr. 201303047/1/R1
(Rijssen-Holten/exploitatieplan ‘Het
Opbroek fase 1’)
(ECLI:NL:RVS:2014:2051)
Exploitatieplan. Inbrengwaarde. Berekening
groottes van percelen. Basisregistratie.
Kadasterwet.
StAB
3 / 2014
5
Inhoud
Schadevergoeding
83
14-80
ABRvS 25 juni 2014, nr. 201310004/1/A1
(Groningen/omgevingsvergunning
verleend voor het oprichten van een bouwen tuinmarkt) (ECLI:NL:RVS:2014:2331)
SER-ladder. Relativiteitsbeginsel.
92
14-83*
ABRvS 2 april 2014, nr. 201210692/2/A2
(Zederik/planschade)
(ECLI:NL:RVS:2014:1151)
Voor aanname verhoogd maatschappelijk risico
mocht differentiatie naar schadefactoren achterwege blijven.
84
87
14-81
ABRvS 2 juli 2014, nr. 201308160/1/R4
(Cromstrijen/bestemmingsplan
‘Torensteepolder’)
(ECLI:NL:RVS:2014:2408)
SER-ladder. Belanghebbende. Relativiteitsvereiste. Haalbaarheid alternatieve locatie voor
herstructurering.
94
14-84
ABRvS 9 april 2014, nr. 201211639/1/A2
(Nadeelcompensatie dijkverbetering
Rijnland)
Overwegingen ten aanzien van de omvang van
het normaal maatschappelijk risico.
99
14-85
ABRvS 28 mei 2014, nr.
201112232/1/A2 (De Wouwse
Tol/nadeelcompensatie)
(ECLI:NL:RVS:2014:1868)
Het ligt in de rede dat de minister ten aanzien
van verschillende typen weggebonden ondernemingen verschillende omzetdrempels voor het
ondernemersrisico zou hanteren.
102
14-86
ABRvS 4 juni 2014, nr. 201303708/1/A2
(Bodegraven-Reeuwijk/planschade)
(ECLI:NL:RVS:2014:2009)
Beoordeling normale maatschappelijke risico.
14-82*
ABRvS 9 juli 2014, nr. 201309065/1/R4
(Winsum/bestemmingsplan ‘Feerwerd’)
(ECLI:NL:RVS:2014:2523)
Provinciale verordening. Besluit begrenzing
buitengebied. Bekendmaking. Concretiserend
besluit.
StAB
3 / 2014
Artikel
7
De bescherming van de volksgezondheid in het omgevingsrecht
1. Inleiding
Rond veehouderijen kan de volksgezondheid vanwege het risico op verspreiding van op mensen overdraagbare dierziekten
(zogenaamde zoönosen), zoals Q-koorts, (in elk geval feitelijk) in het geding komen. Over de daadwerkelijke gezondheidsrisico’s van deze bedrijven is echter nog (te) weinig bekend. De Gezondheidsraad pleit daarom voor meer onderzoek naar
1
de afstanden waarop omwonenden gezondheidsrisico’s lopen bij veehouderijen. Hoewel de Gezondheidsraad maatregelen
aanbeveelt om blootstelling te verminderen, zijn er op wetenschappelijke gronden nog geen ‘veilige’ minimumafstanden,
te hanteren tussen agrarische bedrijven en woningen ter bescherming van de volksgezondheid. In de brief van de staats2
secretaris van Economische Zaken van 14 juni 2013 staat dat het kabinet op basis van het advies van de Gezondheidsraad
van 30 november 2012 een inventarisatie zal laten uitvoeren naar mogelijke maatregelen ter vermindering van de risico’s
van veehouderijen voor de gezondheid van omwonenden. In opdracht van de ministeries van Economische Zaken en
Volksgezondheid Welzijn en Sport is het RIVM op 10 maart 2014, in samenwerking met een aantal andere onderzoeksin3
stituten, gestart met de eerste metingen voor een onderzoek naar de relaties tussen veehouderijen en gezondheid. Doel
van dit onderzoek is om meer inzicht te krijgen in eventuele gezondheidsrisico’s voor mensen die dicht bij een veehouderij
wonen. Aan de hand van luchtmetingen zal worden nagegaan welke eventuele ziekteverwekkers (mogelijk afkomstig van
veehouderijen) bij woningen rondom veehouderijen voorkomen. Het gaat bij dit onderzoek niet alleen om veroorzakers
van infectieziekten, zoals de Q-koortsbacterie of vee-MRSA, maar ook om fijnstof en endotoxinen (celwandresten van
bacteriën) die tot astma en COPD kunnen leiden. Er wordt op zestig locaties gemeten en er worden drieduizend mensen
onderzocht. De resultaten van dit onderzoek worden begin 2016 verwacht. De Gezondheidsraad pleit ook voor onderzoek
4
naar de mate waarin omwonenden worden blootgesteld aan gewasbeschermingsmiddelen afkomstig van landbouwpercelen.
Het voorgaande werpt de vraag op of, en zo ja op welke wijze, (het belang van) de volksgezondheid op dit moment in het
5
omgevingsrecht een rol kan en/of moet spelen. In deze bijdrage gaan wij in op deze vraag en hoe dit zich verhoudt tot
andere wetten die voorzien in maatregelen ten behoeve van de volksgezondheid en het dierenwelzijn. Tevens gaan wij in
op de wijze waarop het belang van de volksgezondheid materieel wordt meegenomen bij de beoordeling van agrarische
activiteiten.
2. Specialiteitsbeginsel
Op grond van het specialiteitsbeginsel, dat is neergelegd in artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), zijn de
bevoegdheden van het bevoegd gezag begrensd. Dit houdt in dat het bevoegd gezag de belangen die niet door een
1
Gezondheidsraad, ‘Gezondheidsrisico’s rond veehouderijen’, 30 november 2012, http://www.gezondheidsraad.nl/nl/adviezen/preventie/gezondheidsrisicos-rond-veehouderijen.
2
Kamerstukken II 2012/13, 28973, 134.
3
RIVM, http://www.rivm.nl/Documenten_en_publicaties/Algemeen_Actueel/Nieuwsberichten/2014.
4
Gezondheidsraad, ‘Gewasbescherming en omwonenden’, 29 januari 2014, http://www.gezondheidsraad.nl/nl/adviezen/gezonde-leefomgeving/gewasbescherming-en-omwonenden.
5
Zie ook de initiatiefnota van Tweede Kamerlid Van Gerven van de Socialistische Partij over agrarische activiteiten en volksgezondheid: Kamerstukken II,
2013/14, 33792, 2.
StAB
3 / 2014
8
Artikel
specifieke wet worden beschermd, niet of nauwelijks bij besluiten op grond van die wet mag betrekken. Een omgevings6
vergunning voor de activiteit bouwen mag bijvoorbeeld alleen worden geweigerd indien zich een weigeringsgrond voordoet
als bedoeld in artikel 2.10 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Andere redenen voor weigering, hoe
gewichtig ook, mogen daarbij geen rol spelen. Ook indien de weigeringsgronden minder expliciet zijn opgetekend in de
wettelijke regeling en het bevoegd gezag beoordelingsvrijheid toekomt, dient de beoordeling van de toelaatbaarheid van
het handelen waarvoor een vergunning wordt gevraagd in beginsel beperkt te blijven tot een afweging van de belangen
van degene die de vergunning vraagt en de belangen die de wet beoogt te beschermen. Andere door derden opgeworpen
belangen komen in beginsel pas aan de orde bij de beoordeling van de aan de vergunning te verbinden voorschriften,
7
tenzij die belangen uitdrukkelijk worden beschermd via een afzonderlijk wettelijk kader.
De vraag of belangen bij vergunningverlening een rol kunnen spelen hangt derhalve in grote mate af van de belangen
die de wet, waarin een bepaald toetsingskader is neergelegd, beoogt te beschermen. Indien een toetsings-/weigeringsgrond
breder is geformuleerd, kunnen meerdere belangen een rol spelen. Hierna zal specifiek worden ingegaan op de vraag of
het belang van de volksgezondheid op grond van de (huidige) Wabo, het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: Activiteitenbesluit) en de Wet ruimtelijke ordening (Wro) een rol kan spelen bij de beoordeling van (de toelaatbaarheid van) agrarische
activiteiten.
3. Welk toetsingskader?
Op grond van artikel 2.14 lid 1 aanhef en onder a, onder 2° van de Wabo moeten ‘de gevolgen voor het milieu’ bij de
8
beslissing op een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor de activiteit milieu worden betrokken. Op grond van
artikel 1.1 lid 2 aanhef en onder a van de Wet milieubeheer (WMB) wordt onder gevolgen voor het milieu in ieder geval
het volgende verstaan:
‘gevolgen voor het fysieke milieu, gezien vanuit het belang van de bescherming van mensen, dieren, planten en goederen, van water, bodem en lucht en van landschappelijke, natuurwetenschappelijke en cultuurhistorische waarden
en van de beheersing van het klimaat, alsmede van de relaties daartussen.’
Uit de wetsgeschiedenis van de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne (de voorloper van de WMB) volgt dat het begrip
9
‘de gevolgen voor het milieu’ ruim moet worden opgevat en betrekking heeft op alle mogelijke gevolgen voor het milieu.
In de rechtspraak is dan ook meerdere malen geoordeeld dat de risico’s voor de volksgezondheid als gevolg van het in
werking zijn van een inrichting (in elk geval) moeten worden betrokken bij de beoordeling van een aanvraag om een
10
omgevingsvergunning voor de activiteit milieu.
Indien geen omgevingsvergunning voor de activiteit milieu is vereist, maar op de inrichting wel de algemene regels
uit het Activiteitenbesluit van toepassing zijn, lijkt het belang van volksgezondheid ook een grondslag te kunnen bieden
om aan een inrichting maatwerkvoorschriften op te leggen of daartegen handhavend op te treden. Zo dit niet rechtstreeks
kan worden gebaseerd op de specifieke regels uit het Activiteitenbesluit, lijkt de grondslag daarvoor te zijn gelegen in de
zorgplichtbepaling van artikel 2.1 van het Activiteitenbesluit. Op grond van deze zorgplichtbepaling dient degene die een
inrichting drijft en weet of redelijkerwijs had kunnen weten dat door het in werking zijn van de inrichting nadelige gevolgen
voor het milieu ontstaan of kunnen ontstaan, die niet of onvoldoende worden voorkomen of beperkt door naleving van de
bij of krachtens het Activiteitenbesluit gestelde regels, die gevolgen te voorkomen of te beperken. Op grond van het vierde
lid van dit artikel kunnen met betrekking tot deze verplichting maatwerkvoorschriften worden opgelegd voor zover een
aspect niet uitputtend in het Activiteitenbesluit is geregeld. Indien geen sprake is van een uitputtende regeling biedt de
6
Een vergunning op grond van art. 2.1 lid 1 aanhef en onder a Wabo.
7
Zie ook H.D. van Wijk, W. Konijnenbelt en R. van Male, Hoofdstukken van bestuursrecht, Amsterdam: Reed Business 2011, p. 292.
8
Een vergunning op grond van art. 2.1 lid 1 aanhef en onder e Wabo.
9
Kamerstukken II 1988/89, 21087, 3, p. 31.
10
Zie o.a. Rb. Oost-Brabant 12 juli 2013, ECLI:NL:RBOBR:2013:2855 en Rb. Oost-Brabant 2 oktober 2013, ECLI:NL:RBOBR:2013:5445.
StAB
3 / 2014
9
Artikel
11
zorgplichtbepaling ook een zelfstandige grondslag voor handhavend optreden. Hoewel in artikel 2 lid 2 van het Activiteitenbesluit nader is omschreven wat onder voorkomen en beperken van ‘nadelige gevolgen voor het milieu’ moet worden
verstaan, en de gevolgen voor de volksgezondheid daar niet met zoveel woorden worden genoemd, is verdedigbaar dat
hieronder tevens de gevolgen voor de volksgezondheid worden begrepen.
12
In dit verband wijzen wij op de uitspraak van de Rechtbank Oost-Brabant van 26 juni 2013. Daarin was aan de orde een
verzoek om handhavend optreden en het opleggen van maatwerkvoorschriften in verband met de gevaren voor de volksgezondheid vanwege het in de inrichting opslaan van banden afkomstig uit landen waar de tijgermug leeft. De rechtbank
oordeelt dat ook de volksgezondheid onder de in artikel 2.1 lid 1, in samenhang met artikel 2.1 lid 2 aanhef en onder l
van het Activiteitenbesluit omschreven zorgplicht voor het voorkomen of beperken van risico’s voor de omgeving valt. Zij
overweegt daarbij dat niet is gebleken dat de drijver van de inrichting op basis van een ander exclusief wettelijk kader aan
een soortgelijke zorgplicht is gebonden. De Wet publieke gezondheid biedt, naar het oordeel van de rechtbank, slechts
de mogelijkheid om op te treden bij een gegrond vermoeden van besmetting en niet voor preventief optreden ten behoeve
van het voorkomen van risico’s. Verder overweegt de rechtbank dat het weliswaar zo is dat de Voedsel en Warenautoriteit
de tijgermug bestrijdt en controleert, maar dat ook de Warenwet daarentegen geen, tot de drijver van de inrichting gerichte,
voorschriften bevat. Ook het feit dat de landelijke overheid beleid heeft ontwikkeld, maakt volgens de rechtbank nog niet
dat verweerder niet bevoegd is om op grond van het Activiteitenbesluit op te treden.
Het belang van de volksgezondheid kan ook een rol spelen bij een besluit dat primair in het kader van de ruimtelijke
ordening wordt genomen, zij het dat de Wro op dit punt, naar het oordeel van de Afdeling bestuursrechtspraak van de
13
Raad van State (hierna: ABRvS), een aanvullend karakter heeft. In de uitspraak van de ABRvS van 6 november 2013 was
een geweigerde bouwvergunning aan de orde, in verband met een op grond van de Verordening ruimte Noord-Brabant
2011 (hierna: de Verordening) geldende bouwstop voor intensieve geiten- en schapenhouderijen. Er werd betoogd dat de
Verordening in strijd was met artikel 4.1 van de Wro, omdat in de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (GWWD) al
maatregelen waren getroffen om de verspreiding van Q-koorts tegen te gaan en dat aan de milieuvergunning voorschriften
zouden kunnen worden verbonden ter voorkoming van de verspreiding van Q-koorts. De ABRvS oordeelt dat, hoewel de
14
bestrijding van besmettelijke dierziekten ‘zijn regeling primair in andere regelgeving’ vindt en daarnaast aan de te verlenen
omgevingsvergunningen voorschriften kunnen worden verbonden om de gevolgen voor de volksgezondheid te voorkomen
15
of te beperken, de Wro in dit kader een aanvullend karakter heeft.
In voornoemde zaak was op grond van de GWWD weliswaar sprake van een verbod dat moest voorkomen dat het
aantal schapen en geiten in besmette gebieden zou toenemen, maar dit hield geen verbod in om bebouwing ten behoeve
van intensieve melkgeitenhouderijen uit te breiden dan wel te wijzigen. Daarin voorziet artikel 9.8 van de Verordening. Dit
artikel is daarmee een maatregel die, aldus de ABRvS, aanvullende werking heeft op de veterinaire maatregelen die op
grond van de GWWD zijn getroffen.
Uit de hiervoor genoemde uitspraak van de ABRvS van 6 november 2013 kan naar onze mening worden afgeleid dat de
mogelijke besmetting met dierziekten ook relevant kan zijn bij de verlening van een omgevingsvergunning op grond van
16
artikel 2.12 lid 1 aanhef en onder a, onder 3° van de Wabo voor afwijken van het bestemmingsplan. De mogelijke
besmetting met dierziekten kan aan de orde komen in het kader van de vraag of de activiteit in strijd is met een goede
11
Nota van toelichting bij Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer, Stb. 2007, 415, p. 114-115.
12
Rb. Oost-Brabant 26 juni 2013, ECLI:NL:RBOBR:2013:2700.
13
ABRvS 6 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1819.
14
Bedoeld zal zijn dat het belang van de bestrijding van besmettelijke dierziekten primair in andere wetten is geregeld.
15
Zie ook ABRvS 5 oktober 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BT6661.
16
Vgl. M.P.A. Bodden, ‘Gezondheidsrisico’s van veehouderijen’, Tijdschrift voor Omgevingsrecht 2014-1. Ook Bodden is van mening dat de ABRvS in deze
uitspraak aangeeft waarin de aanvullende rol van het volksgezondheidsrisico in de ruimtelijke ordening is gelegen.
StAB
3 / 2014
10
Artikel
ruimtelijke ordening. Toetsing aan dit criterium kan in beginsel alleen aan de orde zijn indien er niet al andere regelgeving
van toepassing is die volledig in deze bescherming voorziet. In lijn hiermee is het oordeel van de Rechtbank Oost-Brabant
17
van 17 maart 2014. In deze zaak ging het om een omgevingsvergunning voor zowel de activiteit milieu als voor afwijken
van het bestemmingsplan. De rechtbank overweegt dat volksgezondheid primair een aspect is dat wordt betrokken in het
kader van de beoordeling van de activiteit milieu en dat de toetsing in het kader van het afwijken van het bestemmingsplan
in dezen een aanvullend karakter heeft.
Bij het voorgaande dient te worden opgemerkt dat het belang van omwonenden die vrezen voor hun gezondheid ook aan
de orde kan komen indien zij zich beroepen op artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en
de fundamentele vrijheden (EVRM). Op grond van dit artikel heeft een ieder recht op respect voor zijn privéleven, zijn
familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie. Inmenging van enig openbaar gezag in de uitoefening van dit
recht is toegestaan, voor zover dit bij wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang
van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten
18
en vrijheden van anderen. Gelet op vaste jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) dient
voor een geslaagd beroep op artikel 8 van het EVRM sprake te zijn van een situatie waarin klagers direct worden geraakt
in hun privéleven/huisrecht. Voorts moeten negatieve effecten voldoende ernstig zijn. Daarbij wordt gekeken naar de
omstandigheden van het geval, zoals de intensiteit en duur van de overlast en de effecten op de fysieke en psychische
gezondheid, alsmede de aard van de omgeving. Het EHRM betrekt hierbij ook de heersende wetenschappelijke inzichten.
19
Een beroep op artikel 8 van het EVRM wordt indringend getoetst.
4. De wijze van toetsen aan het belang van de volksgezondheid
De volgende, zeker zo belangrijke, vraag is op welke wijze het belang van de volksgezondheid wordt beoordeeld in het
omgevingsrecht. Hierbij moet een onderscheid worden gemaakt tussen de diverse milieuonderdelen die van invloed kunnen
zijn op de volksgezondheid.
Bij milieuonderdelen waarbij, veelal op basis van heersende wetenschappelijke inzichten, wettelijke en beleidsmatige
toetsingskaders zijn gevormd, ligt het op de weg van degene die zich op het bestaan van een risico voor de volksgezondheid
beroept om, aan de hand van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten, aannemelijk te maken dat deze toetsingskaders niet toereikend zijn om onaanvaardbare risico’s voor de volksgezondheid te voorkomen. Deze jurisprudentie, die
bijvoorbeeld is verwoord in de uitspraken van de Rechtbank Oost-Brabant van 2 oktober 2013, 27 januari 2014 en 17 maart
20
2014, geldt onder meer bij de milieuonderdelen geur, geluid en stof. In de laatstgenoemde uitspraak oordeelt de
rechtbank dat verweerder onvoldoende had gemotiveerd waarom hij de vergunning had geweigerd, nu er geen sprake
was van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten om af te wijken van het wettelijk kader inzake geurhinder.
Bij milieuonderdelen waarvoor (nog) geen wettelijk of beleidsmatig toetsingskader is ontwikkeld, is de rechtspraak wisselend.
21
In de tussenuitspraak van de Rechtbank Oost-Brabant van 12 juli 2013 overweegt de rechtbank dat voor het risico van
de verspreiding van ziekten die van dier op mens overdraagbaar zijn nog geen wettelijk of beleidsmatig toetsingskader
is ontwikkeld. Het enkele ontbreken van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten is, aldus de tussenuitspraak,
onvoldoende om de vergunning reeds daarom te weigeren vanwege een mogelijk volksgezondheidsrisico. Pas als er
17
Rb. Oost-Brabant 17 maart 2014, ECLI:NL:RBOBR:2014:1195.
18
Bijv. EHRM 9 juni 2005, 55723/00 (Fadeyeva t. Rusland).
19
Zie o.a. ABRvS 9 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1457.
20
Rb. Oost-Brabant 2 oktober 2013; Kamerstukken II 1988/89, 21087, 3, p. 31; Rb. Oost-Brabant 27 januari 2014, ECLI:NL:RBOBR:2014:279; Rb. OostBrabant 17 maart 2014; ABRvS 5 oktober 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BT6661.
21
Zie o.a. Rb. Oost-Brabant 12 juli 2013, ECLI:NL:RBOBR:2013:2855 en Rb. Oost-Brabant 2 oktober 2013, ECLI:NL:RBOBR:2013:5445.
StAB
3 / 2014
11
Artikel
indicaties zijn dat een activiteit een risico voor de volksgezondheid zou kunnen hebben, zal het bevoegd gezag, mede
gelet op het voorzorgsbeginsel, moeten onderzoeken of de mogelijke negatieve effecten op de volksgezondheid van een
zodanige ernst kunnen zijn dat hierin aanleiding is gelegen om de vergunning te weigeren, of nadere voorschriften ter
22
voorkoming van gezondheidsrisico’s aan de vergunning te verbinden. Tegen de einduitspraak na deze tussenuitspraak
23
is hoger beroep ingesteld. In de uitspraken van 2 oktober 2013 en 17 maart 2014 volgt de Rechtbank Oost-Brabant
dezelfde lijn voor het risico van de verspreiding van endotoxinen, die zich aan (ultra)fijn stof zouden kunnen hechten. Ook
hiervoor is nog geen toetsingskader ontwikkeld.
Hiermee lijkt de Rechtbank Oost-Brabant een andere benadering te volgen dan de ABRvS. De ABRvS legt de bewijslast
namelijk bij de partij die opkomt tegen de verleende vergunning. Deze partij moet, ook indien de stand van de wetenschap
tekortschiet om duidelijke uitspraken over de gezondheidsrisico’s te doen, op basis van algemeen aanvaarde wetenschap24
pelijke inzichten aannemelijk maken dat de beoordeling van het bevoegd gezag geen stand kan houden.
5. Nadere verkenning van het voorzorgsbeginsel en de toepassing daarvan in zaken waarin de
volksgezondheid aan de orde is
Het voorzorgsbeginsel is onder meer neergelegd in artikel 191 lid 2 van het Verdrag betreffende de werking van de
Europese Unie (VWEU). Volgens dit artikel berust het beleid van de Unie (onder meer) op het voorzorgsbeginsel. Een exacte
definitie van het voorzorgsbeginsel is in het EU-recht niet gegeven. In een mededeling van de Commissie over het voor25
zorgsbeginsel van 2 februari 2000 is aangegeven op welke wijze het voorzorgsbeginsel een rol moet spelen bij beslis26
singen over het al dan niet toelaten van activiteiten waar milieugevolgen aan zijn verbonden:
‘Indien ten gevolge van toetsbare kennis een redelijk vermoeden bestaat dat een bepaalde handeling een ongewenst
gevolg heeft voor mens of milieu, maar het causale verband tussen handeling en gevolg niet met volledige zekerheid
kan worden aangetoond, is degene die beslist over het toelaten of verrichten van de handeling, verplicht een controleerbare afweging te maken of het risico al dan niet genomen kan worden of het gevolg zal intreden.’
27
Volgens Barkhuysen en Onrust kan het voorzorgsbeginsel in ieder geval worden onderscheiden in drie kernelementen:
dreigende milieuschade, onzekerheid en actie. In het navolgende bespreken wij aan de hand van deze kernelementen de
toepassing van het voorzorgsbeginsel in zaken waar de volksgezondheid aan de orde is. Op het tweede kernelement gaan
we aan de hand van voorbeelden uit de rechtspraak wat uitgebreider in.
5.1. Het kernelement ‘dreigende milieuschade’
Voor wat betreft het kernelement ‘dreigende milieuschade’ is het de vraag of alle potentiële milieuschade aanleiding kan
zijn om het voorzorgsbeginsel toe te passen, of dat er een minimumdrempel moet worden gesteld aan de ernst van de
gevreesde schade.
Naar onze mening is het (potentiële) risico voor de volksgezondheid bij de verspreiding van zoönosen in bepaalde
gevallen zo groot dat dit, indien dit verspreidingsrisico zich voordoet, voldoende aanleiding is om het voorzorgsbeginsel
toe te passen.
22
Rb. Oost-Brabant 31 december 2013, ECLI:NL:RBOBR:2013:7227.
23
Zie o.a. Rb. Oost-Brabant 12 juli 2013, ECLI:NL:RBOBR:2013:2855; Rb. Oost-Brabant 2 oktober 2013, ECLI:NL:RBOBR:2013:5445; Rb. Oost-Brabant
17 maart 2014, ECLI:NL:RBOBR:2014:1195.
24
Zie het jurisprudentieoverzicht ‘Risico’s voor de volksgezondheid’ op de website van Infomil: www.infomil.nl/onderwerpen/landbouw-tuinbouw/@106448/risico%27/. Zie ook M.J.H.M. Verhoeven, ‘Drie jaar milieurechtspraak in eerste aanleg’, M en R 2014/18, onder 4.4.
25
Mededeling van de Commissie over het voorzorgsbeginsel (COM/2000/0001), http://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?qid=1399208802658&
uri=CELEX:52000DC0001.
26
Zie ook J.M.H.F. Teunissen, Handboek Milieurecht, Amsterdam: Berghauser Pont Publishing 2010, p. 14.
27
T. Barkhuysen en F. Onrust, ‘De betekenis van het voorzorgsbeginsel voor de Nederlandse (milieu)rechtspraktijk’, in: M.N. Boeve, Kansen in het omgevingsrecht,
Groningen: Europa Law Publishing 2010, p. 49-51.
StAB
3 / 2014
12
Artikel
5.2. Het kernelement ‘onzekerheid’
Het kernelement ‘onzekerheid’ betreft de mate van onzekerheid die over de dreiging mag bestaan. In dit verband is het
interessant om te kijken welke eisen de Rechtbank Oost-Brabant in haar uitspraken stelt aan de indicaties die er moeten
zijn dat een activiteit een risico voor de volksgezondheid zou kunnen meebrengen.
28
In de tussenuitspraak van 12 juli 2013 was een omgevingsvergunning voor onder meer de activiteit milieu voor het
veranderen van een legkippenhouderij aan de orde. De rechtbank oordeelt dat voor de vraag of er dergelijke indicaties
zijn moet worden gekeken naar de omstandigheden van het geval, zoals de werking van de betrokken inrichting, de soort
van de gehouden dieren, de aard van de omgeving, eventuele mogelijke (hygiëne)maatregelen ter voorkoming van de
uitbraak en verspreiding van zoönosen en de aard van de mogelijke effecten op de gezondheid. In het GGD-advies wordt
aangegeven dat er meer zelfgerapporteerde gezondheidsklachten voorkomen bij omwonenden van intensieve veehouderijen.
Verder is aangegeven dat, als pluimveehouderijen en intensieve veehouderijen met andere diersoorten op korte afstand
van elkaar actief zijn (zoals in dit geval aan de orde was), er een verhoogde kans is op vermenging van zoönosen. Daarnaast
is in het milieueffectrapport gewezen op een grotere kans op uitbraak van veewetziekten als vogelgriep. De rechtbank
ziet in het GGD-advies een indicatie dat de vergunde activiteiten risico’s voor de volksgezondheid zouden kunnen hebben.
Bij de voorbereiding van het bestreden besluit heeft verweerder onvoldoende onderzocht of er, gelet op deze indicatie,
aanleiding bestond om de vergunning te weigeren dan wel om nadere voorschriften ter voorkoming van gezondheidsrisico’s
29
aan de vergunning te verbinden. In de einduitspraak na deze tussenuitspraak heeft de rechtbank zelf in de zaak voorzien
door alsnog de in de nadere reactie van verweerder omschreven hygiënemaatregelen als voorschrift aan de vergunning
te verbinden.
30
In de uitspraak van de Rechtbank Oost-Brabant 26 juni 2013 was een verzoek om handhavend op te treden tegen de
opslag van banden in verband met de mogelijke aanwezigheid van de tijgermug aan de orde. De rechtbank overweegt in
de eerste plaats dat eiseres wel voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat bij verspreiding respectievelijk vestiging van
de tijgermug onaanvaardbare risico’s kunnen ontstaan voor de omgeving in de vorm van besmetting met tropische ziekten
zoals knokkelkoorts. Vervolgens wordt echter overwogen dat de enkele omstandigheid dat in het verleden binnen de
inrichting tijgermuggen zijn aangetroffen onvoldoende is om aan te nemen dat de veiligheid van mensen in de omgeving
van de inrichting daardoor in gevaar is gekomen, vooral omdat direct daarna kennelijk adequate bestrijdingen hebben
plaatsgevonden en de mug in de daarop volgende jaren niet binnen de inrichting of daarbuiten is aangetroffen. Uit de door
eiseres overgelegde stukken, waaronder een overzicht van gevonden muggensoorten bij bandenbedrijven in Nederland,
kan, aldus de rechtbank, niet worden afgeleid dat de tijgermug zich op het terrein van de inrichting heeft gevestigd, en
van een besmetting van mensen in de omgeving van de inrichting met knokkelkoorts of een andere overdraagbare ziekte
is evenmin gebleken. Dit leidt tot de conclusie dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat de drijver van de inrichting
zijn zorgplicht heeft geschonden. Naar ons idee kan deze uitspraak aldus worden begrepen dat de rechtbank in dit geval
geen aanleiding zag om het voorzorgsbeginsel toe te passen, aangezien er onvoldoende indicatie was dat de opslag van
31
banden risico’s voor de volksgezondheid zou kunnen hebben.
32
In de uitspraak van de Rechtbank Oost-Brabant van 17 maart 2014 was een omgevingsvergunning voor onder meer de
activiteit milieu voor een melkrundveehouderij aan de orde. De rechtbank oordeelde dat in de enkele opmerking in het
GGD-advies dat aandacht moet worden besteed aan de blootstelling aan endotoxinen, geen indicatie kan worden gelezen
28
Zie o.a. Rb. Oost-Brabant 12 juli 2013, ECLI:NL:RBOBR:2013:2855; Rb. Oost-Brabant 2 oktober 2013, ECLI:NL:RBOBR:2013:5445.
29
Rb. Oost-Brabant 31 december 2013, ECLI:NL:RBOBR:2013:7227.
30
Rb. Oost-Brabant van 26 juni 2013, ECLI:NL:RBOBR:2013:2700.
31
Zie in dit verband ook het jurisprudentie-overzicht ‘Besmettingsgevaar’ op de website van Infomil: www.infomil.nl/onderwerpen/landbouw-tuinbouw/@142896/besmettingsgevaar/.
32
Vgl. Bodden 2014.
StAB
3 / 2014
13
Artikel
dat emissie van utrafijnstof een risico voor de volksgezondheid zou kunnen hebben. Ook voor wat betreft andere microorganismen die zouden kunnen worden verspreid als gevolg van het houden van koeien, ziet de rechtbank in het advies
van de GGD geen indicatie dat hieraan risico’s voor de volksgezondheid zijn verbonden. Omdat geen sprake is van een
indicatie, rust in dit geval geen nadere onderzoeksplicht op het bevoegd gezag, ook niet vanwege het voorzorgsbeginsel,
om te onderzoeken of de mogelijke negatieve effecten op de volksgezondheid van een zodanige ernst kunnen zijn dat
hierin aanleiding is gelegen om de vergunning te weigeren, of nadere voorschriften ter voorkoming van gezondheidsrisico’s
aan de vergunning te verbinden.
5.3. Het kernelement ‘actie’
Het laatste kernelement van het voorzorgsbeginsel is ‘actie’. Deze actie kan bijvoorbeeld bestaan in een omkering van de
33
bewijslast, waarbij het aan initiatiefnemers van potentieel schadelijke activiteiten is om, bijvoorbeeld door middel van
een milieueffectrapportage, te laten zien dat het risico afwezig, of in ieder geval aanvaardbaar, is. In de tussenuitspraak
34
van de Rechtbank Oost-Brabant van 12 juli 2013, waarin sprake was van een voldoende indicatie dat de vergunde activiteit tot een risico voor de volksgezondheid zou kunnen leiden, werd geoordeeld dat verweerder op grond van artikel 3:2
van de Awb verplicht was om dit aspect bij de voorbereiding van zijn besluit te betrekken.
6. Afsluiting
In de inleiding beschreven wij dat over de risico’s op verspreiding van zoönosen en gewasbeschermingsmiddelen en de
(potentiële) gevaren daarvan voor de volksgezondheid in de wetenschap nog onzekerheid bestaat. Feit is wel dat er, vanwege
deze mogelijke verspreiding, een verband lijkt te bestaan tussen de aanwezigheid van (intensieve) veehouderijen en de
gezondheidsrisico’s voor omwonenden. Het lijkt ons, zolang die onzekerheid er is, juist dat de Rechtbank Oost-Brabant,
in die gevallen dat er indicaties zijn dat een activiteit een risico voor de volksgezondheid is, uitgaat van het voorzorgsbeginsel. De rechtbank legt het voorzorgsbeginsel zo uit dat het aan het bevoegd gezag is om dit risico nader te onderzoeken
en zo nodig bijvoorbeeld voorschriften aan een vergunning te verbinden. Wij zijn, anders dan Bodden stelt in zijn recent
35
verschenen artikel, van mening dat het zeer wel denkbaar is dat een dergelijk nader onderzoek in bepaalde gevallen zal
leiden tot een andere uitkomst. De uitleg die de Rechtbank Oost-Brabant aan het voorzorgsbeginsel geeft, komt naar ons
idee overeen met de uitleg die op grond van het EU-recht aan het voorzorgsbeginsel kan worden gegeven.
Het lijkt wenselijk dat er op termijn meer duidelijkheid komt over de relatie tussen veehouderijen en volksgezondheid,
en dan met name het risico op verspreiding van zoönosen. De praktijk is gebaat bij een duidelijke normering van bijvoorbeeld
minimumafstanden tussen veehouderijen en woningen. Om die reden lijkt het zeker zinvol dat het RIVM inmiddels een
onderzoek is gestart. In afwachting van de resultaten van dat onderzoek en de mogelijke uitwerking daarvan in de praktijk
36
lijkt de jurisprudentie van de Rechtbank Oost-Brabant ons een manier van toetsen die landelijk navolging verdient.
J.K. van de Poel
M. van Harten
33
Zie ook Barkhuysen en Onrust 2010.
34
Zie o.a. Rb. Oost-Brabant 12 juli 2013, ECLI:NL:RBOBR:2013:2855; Rb. Oost-Brabant 2 oktober 2013, ECLI:NL:RBOBR:2013:5445.
35
Vgl. Bodden 2014.
36
Beide auteurs zijn lid van de Werkgroep Jurisprudentie van de Vereniging voor Milieurecht. Jelle van de Poel is senior juridisch medewerker bij de Rb. MiddenNederland en Martin van Harten is advocaat bij Van der Feltz advocaten in Den Haag.
StAB
3 / 2014
14 Milieu/natuur/water
14-57
tegelijkertijd) houden van 30.676 legkippen en
(groot)ouderdieren van legrassen op een veehouderij.
(…)
ABRvS 9 april 2014, nr.
201302406/1/R2 (GS
Gelderland/vergunningverlening)
(ECLI:NL:RVS:2014:1211)
Casus
Vergunning ingevolge de Natuurbeschermingswet
1998 voor een agrarisch bedrijf. De vergunning
bevat een voorschrift dat bepaalt dat de vergunning
vervalt voor die onderdelen die niet of niet volledig
binnen drie jaar na het onherroepelijk worden zijn
voltooid en in werking gebracht. Volgens appellante
bevat de NB-wet 1998 geen wettelijke grondslag
voor een dergelijk voorschrift.
Rechtsvraag
Kan een dergelijk voorschrift aan de vergunning
worden verbonden?
Uitspraak
De NB-wet 1998 voorziet niet in het van rechtswege
vervallen van een onherroepelijk verleende vergunning. In artikel 43, tweede lid, van deze wet is uitputtend geregeld in welke gevallen het college bevoegd
is een dergelijke vergunning in te trekken of te wijzigen. Reeds hierom staat artikel 43, tweede lid,
van de NB-wet 1998 eraan in de weg dat toepassing
van het eerste lid tot gevolg zou hebben dat een
onherroepelijk verleende vergunning voor een of
meer handelingen wordt geacht (deels) niet langer
te bestaan zonder dat daar een intrekkings- of wijzigingsbesluit aan ten grondslag ligt. Gelet hierop is
het voorschrift in strijd met artikel 43, tweede lid,
van de NB-wet 1998 aan de vergunning verbonden.
artikel 43 lid 1 NB-wet 1998
Het beroep van [appellante sub 2]
2. [appellante sub 2] heeft bezwaar tegen het aan de
vergunning verbonden voorschrift “indien de inrichting
binnen drie jaar nadat de vergunning onherroepelijk is
geworden niet volledig is voltooid en in werking gebracht
conform de aanvraag, vervalt de vergunning voor die
onderdelen welke niet binnen die termijn zijn benut.”
[appellante sub 2] betoogt dat geen wettelijke grondslag
bestaat op grond waarvan het voorschrift aan de vergunning kan worden verbonden. Het voorschrift verdraagt
zich volgens haar niet met de limitatieve opsomming van
omstandigheden in artikel 43, tweede lid, van de Nbw
1998 waaronder het college een vergunning kan intrekken.
Zij wijst erop dat tegen een intrekkingsbesluit rechtsbescherming open staat, terwijl dat bij het van rechtswege
vervallen van een vergunning kennelijk niet het geval is.
Voorts wijst [appellante sub 2] erop dat het college na het
nemen van het bestreden besluit voor een groot aantal
andere veehouderijen, waaronder een veehouderij aan de
Wolderweg, Nbw 1998-vergunningen heeft verleend zonder
dat daaraan een vergelijkbaar voorschrift is verbonden.
Verder betoogt [appellante sub 2] dat het voorschrift
onvoldoende rechtszekerheid biedt. Tot slot stelt [appellante sub 2] dat het college met het voorschrift de
grondslag van de aanvraag heeft verlaten.
2.1. Het college stelt zich op het standpunt dat hij krachtens artikel 43, eerste lid, van de Nbw 1998 bevoegd is
het voorschrift aan de vergunning te verbinden. Het college
stelt voorts dat het voorschrift aan de vergunning is verbonden opdat, indien binnen drie jaar geen gebruik wordt
gemaakt van de vergunde stikstofdepositieruimte, deze
weer beschikbaar komt voor andere bedrijven. Ter zitting
heeft het college toegelicht dat het inmiddels beleid is dit
voorschrift op te nemen.
Procesverloop
Bij besluit van 27 februari 2013, heeft het college aan
[appellante sub 2] een vergunning krachtens artikel 19d,
eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna:
Nbw 1998) verleend voor het houden van 23.620
(groot)ouderdieren van vleeskuikens dan wel het (niet
2.2. Ingevolge artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998
is het verboden zonder vergunning projecten en andere
handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten
die gelet op de instandhoudingsdoelstelling de kwaliteit
van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in
een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een
StAB
3 / 2014
Milieu/natuur/water
significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten
waarvoor het gebied is aangewezen.
Ingevolge artikel 43, eerste lid, kunnen aan een vergunning
voorschriften worden verbonden. Een vergunning kan
onder beperkingen worden verleend.
Ingevolge het tweede lid kan een vergunning worden
ingetrokken of gewijzigd indien:
a. de houder van de vergunning handelt in strijd met de
daaraan verbonden voorschriften of beperkingen;
b. de gegevens op grond waarvan de vergunning is verleend zodanig onjuist of onvolledig blijken te zijn dat, waren
de juiste gegevens bekend geweest, een andere beslissing
zou zijn genomen;
c. de vergunning in strijd met de wettelijke voorschriften
is gegeven, of
d. de omstandigheden sedert het tijdstip waarop de vergunning is verleend zodanig zijn gewijzigd, dat deze niet,
niet zonder beperkingen of voorwaarden of slechts onder
andere beperkingen of voorwaarden zou zijn verleend
indien deze omstandigheden op het tijdstip waarop de
vergunning is verleend zouden hebben bestaan.
2.3. Het voorschrift heeft tot gevolg dat, indien de daarin
genoemde omstandigheid zich voordoet, de vergunning
(gedeeltelijk) van rechtswege ophoudt te bestaan, derhalve
zonder dat daarvoor een nader besluit nodig is.
Nog daargelaten dat geen uitsluitsel bestaat over hetgeen
in de context van de vergunning moet worden verstaan
onder “inrichting” en “onderdelen”, zodat onduidelijk is of
en op welke wijze het voorschrift zou kunnen leiden tot
een beperking van de vergunde handelingen, voorziet de
Nbw 1998 niet in het van rechtswege vervallen van een
onherroepelijk verleende vergunning en is in artikel 43,
tweede lid, van de Nbw 1998 uitputtend geregeld in welke
gevallen het college bevoegd is een dergelijke vergunning
in te trekken of te wijzigen. Reeds hierom staat artikel 43,
tweede lid, van de Nbw 1998 eraan in de weg dat toepassing van het eerste lid tot gevolg zou hebben dat een
onherroepelijk verleende vergunning voor een of meer
handelingen wordt geacht (deels) niet langer te bestaan
zonder dat daar een intrekkings- of wijzigingsbesluit aan
15
ten grondslag ligt. Gelet hierop is het voorschrift in strijd
met artikel 43, tweede lid, van de Nbw 1998 aan de vergunning verbonden.
Het betoog slaagt.
Annotatie
1. Onderhavige uitspraak is interessant vanwege het
voorschrift dat aan de Nbw-vergunning was verbonden op
grond waarvan deze vergunning van rechtswege zou vervallen voor die onderdelen van de inrichting die niet of niet
volledig binnen drie jaar na het onherroepelijk worden van
de vergunning, zijn voltooid en in werking zijn gebracht.
Een voorschrift dat overeenkomt met artikel 8.18 lid 1
sub a Wm (oud) zoals we dat kenden vóór inwerkingtreding
van de Wabo. GS hadden dit voorschrift in de vergunning
opgenomen zodat, indien binnen drie jaar na het onherroepelijk worden van de vergunning, geen gebruik zou worden
gemaakt van deze vergunning, de vergunde stikstofdepositieruimte weer beschikbaar zou komen voor andere initiatiefnemers. Op zichzelf een begrijpelijke gedachte. Gelet
op de gevoeligheid van veel Natura 2000-gebieden voor
stikstof, met als gevolg dat het vergunnen van activiteiten
met stikstofdepositie tot gevolg in de praktijk niet eenvoudig is, ligt het voor de hand dat GS ongebruikte stikstofdepositieruimte weer ter beschikking aan iemand anders
willen stellen.
2. Dat de ABRvS concludeert dat GS dit doel niet kunnen
bereiken, is echter ook niet erg opmerkelijk, om meerdere
redenen. Het belangrijkste argument is dat de intrekkingsen wijzigingsgronden limitatief zijn opgenomen in artikel
43 lid 2 Nbw en dat het van rechtswege vervallen van een
Nbw-vergunning geen wettelijke basis kent. Artikel 43 lid
2 Nbw bepaalt in welke gevallen een vergunning kan worden ingetrokken of gewijzigd. Kort gezegd kan dat indien
(i) gehandeld wordt in strijd met de vergunning, (ii) de
gegevens op grond waarvan de vergunning is verleend
zodanig onjuist of onvolledig zijn dat een andere beslissing
zou zijn genomen als de juiste gegevens bekend waren
geweest op het moment dat de vergunning werd verleend,
(iii) de vergunning in strijd met wettelijke voorschriften is
verleend of (iv) de omstandigheden sinds het tijdstip
waarop de vergunning is verleend zodanig zijn gewijzigd,
dat de vergunning, als die nu zou worden verleend, niet
of onder andere voorwaarden zou zijn verleend. Met deze
uitputtende regeling wordt de generieke bepaling van
StAB
3 / 2014
16
artikel 43 lid 1 Nbw als het ware ingevuld. In dat artikel is
bepaald dat aan een vergunning voorschriften kunnen
worden verbonden en dat een vergunning onder beperkingen kan worden verleend. Met deze uitspraak wordt, voor
de eerste keer, duidelijk dat de generieke bepaling van
het eerste lid voor wat betreft de intrekkings- en wijzigingsgronden wordt ingeperkt door het tweede lid van artikel
43 Nbw.
3. Een ander terecht argument om het opgenomen voorschrift niet te accepteren is mijns inziens dat het voorschrift als zodanig onduidelijk is. Het begrip ‘inrichting’ is
immers een begrip dat we kennen uit de milieuwetgeving.
Een omgevingsvergunning voor het onderdeel milieu wordt
verleend voor een inrichting. In dat geval is duidelijk
waarop de vergunning betrekking heeft en wanneer delen
van de inrichting niet zijn voltooid en in werking zijn
gebracht. Een Nbw-vergunning wordt verleend voor een
project en kan daarmee meer omvatten dan een inrichting.
Immers, onderdelen van het project kunnen ook zijn de
vervoersbewegingen van en naar een bepaalde inrichting/activiteit, het tijdstip waarop bepaalde werkzaamheden worden verricht, et cetera. Nu – althans, dat blijkt niet
uit de uitspraak – het begrip ‘inrichting’ in de Nbw-vergunning kennelijk niet nader was gedefinieerd, is het voorschrift ook als zodanig onduidelijk.
4. Appellante stelde het voorschrift ook nog ter discussie
onder aanvoering van het argument dat tegen een intrekkingsbesluit op grond van artikel 43 lid 2 Nbw rechtsbescherming open zou staan en dat deze mogelijkheid tegen
het van rechtswege vervallen van de vergunning conform
het opgenomen voorschrift, niet openstaat. De ABRvS
komt aan dit argument niet toe, maar op zichzelf lijkt me
dit ook een valide argument. Weliswaar kan bij het verlenen
van de vergunning tegen het voorschrift zelf worden
opgekomen, maar indien het voorschrift vervolgens wordt
geaccepteerd volstaat de loutere vaststelling dat de
inrichting niet geheel of gedeeltelijk is voltooid en in werking is gebracht voor het van rechtswege vervallen van
de vergunning. De constatering dat de vergunning van
rechtswege is vervallen zou dan moeten worden aangemerkt als een bestuurlijk rechtsoordeel, waartegen niet
eenvoudig bestuursrechtelijke rechtsmiddelen kunnen
worden aangewend. Juist daar waar de Nbw kennelijk
voorziet in een apart besluit bij intrekking of wijziging van
een verleende Nbw-vergunning, zou ook daarin een reden
Milieu/natuur/water
kunnen worden gevonden om het betwiste voorschrift niet
in de vergunning op te nemen.
5. Stonden GS dan wellicht andere middelen ter beschikking om hetzelfde doel te bereiken? Het voordeel dat het
opgenomen voorschrift had, is juist gelegen in het feit dat
de vergunning van rechtswege zou vervallen. Iedere andere
optie zou leiden tot een nieuw besluit, waartegen rechtsmiddelen mogelijk zijn. Zo hadden GS mogelijk in de vergunning wel kunnen bepalen dat concreet beschreven
onderdelen van het project (of het totale project) binnen
een bepaalde termijn zouden moeten zijn voltooid en in
werking gebracht, maar ook in dat geval hadden GS vervolgens een handhavingsbesluit moeten nemen indien aan
dit voorschrift niet zou zijn voldaan. Daarbij is het nog
maar de vraag of de strekking van dit handhavingsbesluit
dan zou kunnen zijn geweest dat de vergunning zou worden ingetrokken. Intrekking van een vergunning als handhavingsinstrument moet immers wel proportioneel zijn.
Betwijfeld kan worden of dan bijvoorbeeld niet eerst een
last onder dwangsom zou moeten worden opgelegd om
de vergunninghouder alsnog de kans te geven om aan het
voorschrift te voldoen. Waarschijnlijk wel.
6. Mogelijk hadden GS ook een van de intrekkingsgronden
van artikel 43 lid 2 Nbw kunnen toepassen. Zo zou wellicht
gesteld kunnen worden dat de vergunning op basis van
onjuiste/onvolledige gegevens was verleend (artikel 43
lid 2 sub b Nbw) of dat de omstandigheden sinds de vergunningverlening zodanig waren gewijzigd, dat de vergunning niet meer onder dezelfde voorwaarden zou zijn verleend (artikel 43 lid 2 sub d Nbw). Met name de intrekkingsgrond onder b zou GS eventueel kunnen helpen. De stelling
zou dan moeten zijn dat de vergunning niet verleend zou
zijn als ten tijde van vergunningverlening duidelijk was
geweest dat het project binnen drie jaar (of welke termijn
dan ook) zou zijn gerealiseerd. Ik betwijfel ten zeerste of
dit argument kans van slagen heeft. De intrekkingsgrond
onder d lijkt niet goed toepasbaar. Er moet dan immers
een ecologische argumentatie aan het toepassen van deze
intrekkingsgrond ten grondslag liggen. De stelling zou dan
kunnen zijn dat de situatie in het betrokken Natura 2000gebied zodanig is gewijzigd, dat de vergunning niet meer
zou kunnen worden verleend. Ook dit argument lijkt niet
veel kans van slagen te hebben. Zeker niet, indien de
achterliggende reden om tot intrekking te komen is gelegen in het feit dat daarmee weer stikstofdepositieruimte
beschikbaar komt voor anderen! Alle instrumenten die de
StAB
3 / 2014
Milieu/natuur/water
Nbw verder biedt – bijvoorbeeld de aanschrijvingsbevoegdheid van artikel 19c Nbw dan wel de specifiek op stikstof
toegesneden regeling van artikel 19ke Nbw – kunnen in
beginsel slechts worden toegepast indien maatregelen
nodig zijn om verslechtering van de kwaliteit van de (voor
stikstof gevoelige) habitats in een Natura 2000-gebied te
voorkomen. Het intrekken van een vergunning om de
daarmee vrijkomende depositieruimte ter beschikking te
kunnen stellen aan een ander kan hieronder evenmin
geschaard worden.
7. Het voorgaande overziende, is het dan ook niet eens
zo vreemd dat GS hadden gekozen voor het voorschrift
dat in deze uitspraak ter discussie stond. Hoewel de uitleg
van de ABRvS past binnen de systematiek van de Nbw,
kan het wel betreurd worden dat de Nbw kennelijk geen
middel bevat dat op voorhand effectief is om te voorkomen
dat ‘natuurruimte’ ten onrechte geclaimd blijft door partijen
die niet van plan lijken te zijn deze ruimte op korte termijn
te benutten.
Marieke Kaajan
14-58
ABRvS 16 april 2014, nr.
201303350/1/R2 (GS
Overijssel/passende beoordeling)
(ECLI:NL: RVS:2014:1297)
Casus
Vergunning krachtens de Natuurbeschermingswet
1998 voor het elektrovissen in het Natura 2000gebied Zwarte Meer. Appellanten betogen dat ten
onrechte geen passende beoordeling is gemaakt.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat een
passende beoordeling niet is vereist, omdat uit de
gegevens die ten grondslag zijn gelegd aan het
bestreden besluit volgt dat de activiteit geen significante gevolgen heeft voor het Natura 2000-gebied.
Rechtsvraag
Wat houdt een passende beoordeling in?
17
Uitspraak
Gelet op de jurisprudentie van het Hof van Justitie
EG moeten alle mogelijke effecten van de activiteit
in een passende beoordeling worden bezien teneinde
te kunnen beoordelen of is verzekerd dat de
natuurlijke kenmerken van het Natura 2000- gebied
niet worden aangetast door die activiteit. Niet
gebleken is dat de mogelijke effecten van verstoring
van broedende vogels door de te verwachten
geluidsbelasting van het aggregaat dat bij het elektrovissen wordt gebruikt, zijn onderzocht of beoordeeld.
artikel 19d NB-wet 1998
artikel 19f NB-wet 1998
Procesverloop
Bij besluit van 7 augustus 2012 heeft het college een
vergunning onder voorschriften als bedoeld in artikel 19d
van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998)
verleend aan [vergunninghoudster], gevestigd te [plaats],
voor het elektrovissen op aal in het Zwarte Meer (hierna:
de Nbw-vergunning).
Bij besluit van 7 maart 2013 heeft het college het door
de verenigingen hiertegen gemaakte bezwaar deels
gegrond en voor het overige ongegrond verklaard en het
bestreden besluit onder aanpassing van de voorschriften
in stand gelaten.
(…)
4. De verenigingen betogen dat ten onrechte geen passende beoordeling is gemaakt. Volgens hen is een passende beoordeling vereist, omdat niet is uitgesloten dat
de elektrovisserij significante gevolgen zal hebben voor
het Zwarte Meer. In verband hiermee stellen zij onder meer
dat door het geluid dat het aggregaat maakt, verstoring
zal optreden gedurende een deel van het broedseizoen
van enige beschermde vogelsoorten, waaronder de grote
karekiet, de purperreiger en de roerdomp, waarvoor het
Zwarte Meer is aangewezen als Natura 2000-gebied. Het
college heeft deze gevolgen ten onrechte niet onderzocht
en beoordeeld, zo stellen de verenigingen. Ook bestrijden
zij de conclusie van het college in het besluit dat de kleine
en de grote modderkruiper en de rivierdonderpad, waarvoor het Zwarte Meer is aangewezen als Natura 2000-
StAB
3 / 2014
18
gebied (hierna: de beschermde vissen), geen negatieve
gevolgen zullen ondervinden door de blootstelling aan
elektriciteit. Volgens de verenigingen is geen gebruik
gemaakt van specifiek onderzoek naar de beschermde
vissen en zijn de gevolgen voor de instandhoudingsdoelstellingen niet bezien.
4.1. Het college stelt zich op het standpunt dat een passende beoordeling niet is vereist, omdat uit de gegevens
die ten grondslag zijn gelegd aan het bestreden besluit
volgt dat de activiteit geen significante effecten heeft voor
het Natura 2000-gebied Zwarte Meer. Desgevraagd heeft
het college ter zitting gesteld niet uit te sluiten dat de
bedoelde gegevens samen wellicht afdoende zijn om als
passende beoordeling te dienen, maar heeft niet een ander
standpunt ingenomen over het vereiste van een passende
beoordeling.
4.2. De Afdeling overweegt dat het college in het bestreden besluit de aangevraagde activiteit op grond van artikel
19d van de Nbw 1998 heeft aangemerkt als een vergunningplichtig project. Dit is in het besluit onder meer
gebaseerd op de omstandigheid dat de activiteit een significant verstorend effect kan hebben op broedvogels
waarvoor het Zwarte Meer als Natura 2000-gebied is
aangewezen. Op grond van objectieve gegevens kan
derhalve niet worden uitgesloten dat het plan geen significante gevolgen heeft voor het gebied. Op grond van artikel
19f van de Nbw 1998 moet derhalve, alvorens het college
een besluit neemt, een passende beoordeling van de
gevolgen voor het gebied worden gemaakt waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstellingen.
Niet is in geschil dat geen passende beoordeling is
gemaakt. Gelet op de gegevens over de gevolgen van het
project die mede aan het bestreden besluit ten grondslag
zijn gelegd, ziet de Afdeling zich voor de vraag gesteld of
deze samen kunnen worden aangemerkt als passende
beoordeling als bedoeld in artikel 19f van de Nbw 1998.
Hiertoe wordt als volgt overwogen.
In zijn arrest van 7 september 2004 in zaak nr. C-127/02
(Kokkelvisserij; www.curia.europa.eu) heeft het Hof van
Justitie van de Europese Gemeenschappen overwogen
dat in een passende beoordeling op basis van de beste
wetenschappelijke kennis ter zake, alle aspecten van het
plan of het project die op zichzelf of in combinatie met
Milieu/natuur/water
andere plannen of projecten de instandhoudingsdoelstellingen van dit gebied in gevaar kunnen brengen, moeten
worden geïnventariseerd. Dit betekent dat alle mogelijke
effecten van de vergunde activiteit in een passende
beoordeling moeten worden bezien teneinde te kunnen
beoordelen of is verzekerd dat de natuurlijke kenmerken
van het Natura 2000 gebied niet worden aangetast door
die activiteit.
De Afdeling is uit het bestreden besluit en de onderliggende stukken niet gebleken dat de mogelijke effecten
van verstoring van de broedende vogels waarvoor het
Natura 2000-gebied is aangewezen, door de te verwachten
geluidsbelasting zijn onderzocht of door het college zijn
beoordeeld. Voor zover het college voor wat betreft de
gevolgen van geluid verwijst naar een onderzoek van
Krijgsveld en anderen uit 2008 “Verstoringsgevoeligheid
van vogels. Update literatuurstudie naar de reacties van
vogels op recreatie”, leidt dit niet tot een ander oordeel.
In dat onderzoek zijn namelijk enkel mogelijke gevolgen
door recreatie bezien. De geluidsbelasting ten gevolge
van recreatie is van een geheel andere aard en orde dan
de geluidsbelasting veroorzaakt door visserij met behulp
van een aggregaat. Ook de stelling van het college dat
bedoelde vogelsoorten het meest gevoelig zijn voor fysieke
of visuele verstoring en dat effecten ten gevolge van die
vormen van verstoring zijn uitgesloten, maakt niet dat
andere vormen van verstoring door de vergunde activiteit,
zoals die veroorzaakt door het geluid dat door het
aggregaat wordt gemaakt, niet hoeven te worden onderzocht.
In het deskundigenbericht staat dat als gevolg van de
activiteit door het aggregaat een geluidsbelasting van
50 dB(A) en op sommige locaties 87 dB(A) binnen de
rietkragen langs het Zwarte Meer is te verwachten. Verder
wordt in het deskundigenbericht geconcludeerd dat
negatieve effecten door dit geluid niet op voorhand kunnen
worden uitgesloten. Daartoe is mede van belang dat
gedurende delen van het broedseizoen van bedoelde
vogelsoorten mag worden gevist en dat deze soorten
gevoelig zijn voor verstoring door geluid. Naar het oordeel
van de Afdeling vormen de te verwachten geluidsbelasting
en de eventuele mogelijkheden om die belasting te
beperken of te voorkomen, aspecten die bij de onderzoeken dienen te worden betrokken.
StAB
3 / 2014
Milieu/natuur/water
Gelet op het bovenstaande kan niet worden volgehouden
dat alle van belang zijnde aspecten van de vergunde activiteit en de mogelijke gevolgen daarvan zijn geïnventariseerd. De Afdeling stelt vast dat het college aan het
bestreden besluit ten onrechte geen passende beoordeling
ten grondslag heeft gelegd. Het bestreden besluit is
genomen in strijd met artikel 19g, eerste lid, van de Nbw
1998.
4.3. Het beroep is gegrond. Het besluit op bezwaar van
7 maart 2013 dient wegens strijd met artikel 19g, eerste
lid, van de Nbw 1998 te worden vernietigd. Gelet hierop
behoeven de overige beroepsgronden geen bespreking
meer.
Annotatie
1. Dit is weer een interessante Nbw-uitspraak. De uitspraak
laat zien dat de vergunningplicht uit artikel 19d lid 1 Nbw
in de praktijk nog steeds niet altijd goed begrepen wordt.
GS namen het standpunt in dat weliswaar een Nbw-vergunning vereist was omdat significant negatieve effecten niet
konden worden uitgesloten, maar stelden tegelijkertijd ook
dat geen passende beoordeling hoefde te worden verricht.
Dit standpunt kan alleen gevolgd worden als de activiteit
die zou worden verricht, moet worden aangemerkt als
‘andere handeling’ in de zin van artikel 19d lid 1 Nbw.
Immers, op grond van artikel 19d lid 1 Nbw in combinatie
met artikel 19f lid 1 Nbw is voor ieder project met mogelijk
significant negatieve gevolgen een Nbw-vergunning vereist,
waarbij deze vergunning alleen kan worden verleend op
basis van een passende beoordeling. Als sprake is van
een andere handeling met mogelijk significant negatieve
gevolgen is ook een Nbw-vergunning noodzakelijk. Een
passende beoordeling hoeft dan niet te worden verricht;
de vergunning wordt met toepassing van de belangenafweging die artikel 19e Nbw vereist, verleend.
2. Nu GS in deze procedure stelden dat weliswaar een
Nbw-vergunning noodzakelijk was, maar een passende
beoordeling niet, hebben zij daarmee wellicht bedoeld dat
de aangevraagde activiteit als andere handeling zou kunnen worden aangemerkt. Dit komt in de uitspraak niet aan
de orde. Er wordt – impliciet – van uitgegaan dat sprake
is van een project. Dat lijkt ook wel terecht. De Nbw-vergunning is verleend voor elektrovissen op aal in delen van
het Natura 2000-gebied Zwarte Meer. Bij deze vismethode
wordt met behulp van een aggregaat elektriciteit opgewekt
19
om vissen te verdoven. De aal waarop wordt gevist, wordt
met een schepnet opgevist. Bekend is inmiddels dat de
ABRvS (en met haar het Hof van Justitie van de EU) een
ruime interpretatie geeft aan het begrip ‘project’. Het moet
gaan om een fysieke ingreep in natuurlijk milieu of landschap, waaronder de uitvoering van werkzaamheden of
de totstandbrenging van andere installaties of werken
(ABRvS 27 december 2012, nr. 201111811/1/A4). Vaak
is duidelijk dat sprake is van een fysieke ingreep doordat
er iets gebouwd of geplaatst wordt, of bijvoorbeeld een
weg wordt aangelegd. Hier vertaalt de fysieke ingreep
zich in het vissen zelf, waardoor deze uit het Natura 2000gebied worden weggenomen. Kortom, een project waarvoor alleen vergunning kan worden verleend indien ook
een passende beoordeling is verricht.
3. Het verbaast toch wel dat er zich nog steeds procedures voordoen waarin een onjuiste interpretatie wordt
gegeven van de toch elementaire onderdelen van de Nbw.
Al sinds 1 februari 2009 is de wet zodanig gewijzigd dat
de zogeheten ‘verslechterings- en verstoringstoets’ voor
projecten en andere handelingen met (alleen) mogelijk
negatieve gevolgen uit de wet is verdwenen. Voordien kon
nog het standpunt worden ingenomen dat voor een project
weliswaar een Nbw-vergunning was vereist, maar dat een
passende beoordeling niet noodzakelijk was. Maar overigens gold toen ook al dat als dit project mogelijk significant negatieve gevolgen had, een passende beoordeling
moest worden verricht. Verbazingwekkend is het toch wel
dat het op dit punt nu nog misgaat.
4. Uit de uitspraak blijkt dat tijdens de zitting nog een
poging is gedaan om te stellen dat alle ecologische
gegevens die waren benut bij de vergunning, gezamenlijk
als passende beoordeling konden worden aangemerkt.
Indien deze stelling inhoudelijk juist was, had deze nog wel
kans van slagen gehad. Immers, de ABRvS heeft al eerder
gesteld dat het voor de vraag of iets als een passende
beoordeling kan worden aangemerkt, niet relevant is of
de desbetreffende ecologische documentatie ook de naam
‘passende beoordeling’ heeft gekregen. Van belang is
slechts of de relevante onderzoeken gezamenlijk kunnen
worden aangemerkt als een passende beoordeling, zoals
de ABRvS ook nu bevestigt in r.o. 4.2. Daarvan is sprake
als alle mogelijke effecten van de vergunde activiteit zijn
bezien, zodat ook verzekerd kan worden dat de natuurlijke
kenmerken van het Natura 2000-gebied niet worden aangetast.
StAB
3 / 2014
20
Milieu/natuur/water
5. Helaas voor de initiatiefnemer (en GS) concludeert de
ABRvS dat het uitgevoerde onderzoek niet volledig is.
Mogelijke effecten van de verstoring van broedende vogels
waarvoor het Natura 2000-gebied is aangewezen, door
de geluidbelasting (door het gebruik van het aggregaat)
waren niet onderzocht, noch door GS beoordeeld. En dat
terwijl in het deskundigenbericht was geconcludeerd dat
negatieve effecten door dit geluid niet op voorhand konden
worden uitgesloten. De ABRvS beschouwt deze ‘negatieve
effecten’ kennelijk, zonder nadere toelichting, als ‘significant negatieve effecten’ – want alleen in die situatie dienen
de effecten passend beoordeeld te worden. Eindconclusie
is dan ook dat er van een (volledige) passende beoordeling
geen sprake was, zodat de Nbw-vergunning niet verleend
had mogen worden. De beslissing op bezwaar wordt vernietigd, de (overblijvende) primaire vergunning wordt
geschorst. Het is jammer dat de ABRvS – ook vanuit het
oogpunt van efficiency – geen tussenuitspraak doet en
GS in de gelegenheid stelt het ontbrekende deel van de
passende beoordeling aan te vullen. Ik zie niet in dat dit
niet mogelijk was – en het had de procedure waarschijnlijk
sneller definitief beëindigd.
Marieke Kaajan
14-59
ABRvS 16 april 2014, nr.
201304768/1/R2 (staatssecretaris
EZ/vergunningverlening)
(ECLI:NL:RVS:2014:1312)
Casus
Vergunning krachtens de Natuurbeschermingswet
1998 voor een elektriciteitscentrale in de Eemshaven. Appellanten hebben aangevoerd dat in het
kader van de voorbereiding ten onrechte is nagelaten de Duitse en Deense autoriteiten te consulteren.
Voorts betogen appellanten dat verweerders niet
bevoegd waren om vergunning te verlenen voor het
project voor zover het effecten heeft op Duitse
Natura 2000-gebieden. Daarbij stellen zij dat de
instemming van de Duitse autoriteiten is vereist.
Rechtsvragen
Is er een consultatieplicht van buitenlandse autoriteiten bij grensoverschrijdende effecten?
Kan vergunning worden verleend voor een project
voor zover dat effecten heeft op buitenlandse Natura
2000-gebieden?
Uitspraak
Op grond van het beginsel van Unietrouw dienen
autoriteiten van de lidstaten met elkaar in overleg
te treden met het oog op een nuttige toepassing van
het Unierecht. Indien een project significante effecten kan hebben voor Natura 2000-gebieden in een
andere lidstaat, dient het bevoegd gezag die lidstaat
zo spoedig mogelijk te informeren over het voornemen tot vergunningverlening voor dat project.
De Nederlandse natuurbeschermingswetgeving
voorziet niet in een bevoegdheidstoedeling ten
aanzien van buiten Nederland gelegen Natura 2000gebieden noch biedt het een grondslag voor het
verlenen van een vergunning voor zover het gaat
om mogelijke schadelijke gevolgen van een project
voor buiten Nederland gelegen Natura 2000-gebieden. Dit laat onverlet dat het bevoegd gezag moet
beoordelen of vergunningverlening in overeenstemming is met de Habitatrichtlijn. Dit leidt ertoe dat
het Nederlandse bevoegd gezag alleen een vergunning kan verlenen voor het project voor zover het
effecten heeft op de in Nederland gelegen Natura
2000-gebieden, indien het tevens de zekerheid heeft
verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken
van de buiten Nederland gelegen Natura 2000gebieden niet aantast. Voor het verkrijgen van deze
zekerheid is niet noodzakelijk dat de buitenlandse
autoriteiten instemming hebben verleend met de
vergunningverlening voor het project.
artikel
artikel
artikel
artikel
6 lid 3 Habitatrichtlijn
16 NB-wet 1998
19d NB-wet 1998
4 lid 3 EU-Verdrag
Procesverloop
Bij besluit van 22 juni 2012, kenmerk 279063, heeft de
staatssecretaris aan RWE Eemshaven Holding B.V. (hierna:
RWE) een vergunning krachtens de artikelen 16 en 19d
StAB
3 / 2014
Milieu/natuur/water
van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998)
verleend voor het oprichten, in werking nemen, in werking
houden en regulier onderhoud van een elektriciteitscentrale
in de Eemshaven, alsmede voor daarmee samenhangende
werkzaamheden tot verlenging van de Wilhelminahaven
en het treffen van natuurmaatregelen in de Emmapolder
alsmede in de buitendijkse kwelders en de uitkoop van
garnalenvisserij in de Dollard.
Bij besluit van 19 juni 2012, kenmerk 2012-26657, hebben de colleges van gedeputeerde staten van Groningen,
Fryslân en Drenthe (hierna: de colleges) aan RWE een
vergunning krachtens de artikelen 16 en 19d van de Nbw
1998 verleend voor het oprichten, in werking nemen, in
werking houden en regulier onderhoud van een elektriciteitscentrale in de Eemshaven, alsmede voor daarmee
samenhangende werkzaamheden tot verlenging van de
Wilhelminahaven en het treffen van natuurmaatregelen in
de Emmapolder alsmede in de buitendijkse kwelders en
de uitkoop van garnalenvisserij in de Dollard.
(…)
Consultatie buitenlandse autoriteiten en milieueffectrapportage
8. SNM en DU, de Waddenvereniging en andere en
Greenpeace en andere betogen dat verweerders ten
onrechte niet hebben voldaan aan de verplichtingen uit
het Verdrag inzake milieu-effectrapportage in grensoverschrijdend verband van 25 februari 1991 (hierna: het
Verdrag van Espoo), richtlijn 2010/75/EU van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 inzake
industriële emissies (PB 2010 L 334) en paragraaf 7.11
van de Wet milieubeheer. SNM en DU betogen dat verweerders in strijd met deze bepalingen hebben nagelaten ten
behoeve van de bestreden besluiten een actuele milieueffectrapportage (hierna: m.e.r.) uit te voeren. LBU en BBB,
Stadt Borkum en andere, SNM en DU, de Waddenvereniging en andere en Greenpeace en andere stellen voorts,
mede onder verwijzing naar de genoemde bepalingen, dat
verweerders ten onrechte hebben nagelaten in het kader
van de voorbereiding van de besluiten de Duitse en Deense
autoriteiten te consulteren.
8.1. Verweerders stellen zich op het standpunt dat de
Nbw 1998 noch verplicht tot het uitvoeren van een m.e.r.,
noch tot een consultatie van de Duitse autoriteiten. Ver-
21
weerders wijzen er op dat de aanvraag van de vergunning
en het besluit tot vergunningverlening wel aan diverse
Duitse autoriteiten is toegezonden.
8.2. Ten aanzien van het beroep op het Verdrag van
Espoo, overweegt de Afdeling dat zowel Nederland als de
Europese Unie hierbij partij is. Bij Richtlijn 97/11/EG van
de Raad van 3 maart 1997 (PB 1997 L 73) is ter uitvoering
van de verplichtingen die voortvloeien uit het Verdrag van
Espoo, Richtlijn 85/337/EEG, thans Richtlijn 2011/92/EU,
aangepast. Aangezien de artikelen 2 en 3, van het Verdrag
van Espoo, voor zover hier van belang, inhoudelijk overeenstemmen met onderscheidenlijk de artikelen 4 en 7
van Richtlijn 2011/92/EU zal de Afdeling in zoverre,
daargelaten of aan de artikelen 2 en 3 van het Verdrag
van Espoo rechtstreekse werking toekomt, toetsen aan
de artikelen 4 en 7 van Richtlijn 2011/92/EU.
8.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder
meer in haar uitspraak 5 september 2007, zaak nr.
200606758/1, kan de vraag naar de rechtstreekse werking van bepalingen van een richtlijn alleen rijzen in gevallen
van incorrecte implementatie of indien de volledige toepassing van de richtlijn niet daadwerkelijk is verzekerd.
8.4. Artikel 4 van Richtlijn 2011/92/EU is omgezet in het
Nederlandse recht, in het bijzonder in hoofdstuk 7 van de
Wet milieubeheer. Uit de stukken blijkt dat een m.e.r. is
uitgevoerd waarin de milieugevolgen van de bouw en de
exploitatie van de centrale zijn bezien. De resultaten van
het m.e.r. zijn neergelegd in een milieueffectrapport dat
onder meer ten grondslag is gelegd aan de vergunning
die is verleend op grond van de Wet milieubeheer voor
het oprichten en in werking hebben van de centrale.
Gesteld noch gebleken is dat de implementatie in hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer onjuist is dan wel dat de
richtlijnen niet volledig toegepast worden. Een rechtstreeks
beroep op artikel 4 van Richtlijn 2011/92 EU komt partijen
dan ook niet toe. Bijgevolg zal de Afdeling nagaan of verweerders hebben gehandeld in strijd met bovenvermeld
hoofdstuk van de Wet milieubeheer.
In hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer en de daarop
gebaseerde regelgeving is een besluit op aanvraag om
vergunning krachtens de Nbw 1998 niet aangemerkt als
een plan of besluit waarvoor bij de voorbereiding een
milieueffectrapport moet worden gemaakt. Op grond van
de Wet milieubeheer bestond derhalve geen verplichting
StAB
3 / 2014
22
Milieu/natuur/water
tot het verrichten van een actueel m.e.r. in de onderhavige
procedure. Het betoog faalt derhalve. Eventuele gebreken
in het milieueffectrapport en de kennisgeving daarvan
kunnen in deze procedure dan ook niet aan de orde
komen.
10. De Waddenvereniging en andere en Greenpeace en
andere voeren aan dat verweerders niet bevoegd zijn om
vergunning te verlenen voor het project voor zover het
effecten heeft op Duitse Natura 2000-gebieden. Volgens
hen zijn alleen de Duitse autoriteiten hiertoe bevoegd.
8.5. Ten aanzien van het betoog dat verweerders de
Duitse en Deense autoriteiten ten onrechte niet hebben
geconsulteerd overweegt de Afdeling het volgende. Artikel
7 van Richtlijn 2011/92/EU en artikel 26 van Richtlijn
2010/75 zijn omgezet in paragraaf 7.11 van de Wet
milieubeheer en in artikel 6.11, eerste lid, van het Besluit
omgevingsrecht. Deze Nederlandse regelgeving is niet
van toepassing op besluiten op aanvraag om vergunning
krachtens de Nbw 1998. Niettemin dienen de autoriteiten
van de lidstaten, ongeacht de desbetreffende Richtlijnen
en wettelijke bepalingen, op grond van het beginsel van
Unietrouw, zoals verwoord in artikel 4, derde lid, van het
Verdrag van de Europese Unie, met elkaar in overleg te
treden met het oog op een nuttige toepassing van het
Unierecht. Gelet hierop dient het bevoegd gezag, indien
een project significante gevolgen kan hebben voor Natura
2000-gebieden in een andere lidstaat, die lidstaat zo
spoedig mogelijk informeert over het voornemen tot vergunningverlening voor dat project.
Subsidiair voeren de Waddenvereniging en andere en
Greenpeace en andere aan dat verweerders ten onrechte
de vergunning hebben verleend, zonder dat de Duitse
bevoegde autoriteiten hebben ingestemd met de vergunningverlening. Volgens hen is de instemming van de Duitse
autoriteiten noodzakelijk, omdat alleen zij de benodigde
kennis hebben om de effecten van het project op de Duitse
Natura 2000-gebieden te beoordelen.
In het verweerschrift is vermeld dat zowel de aanvraag
als de besluiten tot vergunningverlening aan diverse Duitse
autoriteiten zijn toegezonden. Daarbij is gelegenheid
geboden tot het indienen van een zienswijze. Voorts hebben verweerders ter zitting toegelicht dat de Duitse autoriteiten zijn ingelicht over de gevolgen van het project op
de Duitse Natura 2000-gebieden. Gelet op deze omstandigheden is de Afdeling van oordeel dat verweerders de
Duitse bevoegde autoriteiten voldoende hebben geïnformeerd over het voornemen tot vergunningverlening. Nu
niet aannemelijk is gemaakt dat het project tevens significante gevolgen heeft voor de Deense Natura 2000gebieden, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel
dat verweerders ten tijde van de voorbereiding van het
besluit tevens gehouden waren de Deense bevoegde
autoriteiten te informeren over het voornemen tot vergunningverlening. Het betoog faalt.
(…)
Bevoegdheid
10.1. Verweerders stellen zich op het standpunt dat geen
vergunning is verleend voor het project voor zover het
effecten heeft op de Duitse Natura 2000-gebieden, nu
verweerders hiertoe niet bevoegd zijn. In het kader van
de beoordeling van de effecten van de centrale moesten
evenwel tevens de effecten op de Duitse gebieden worden
bezien, aldus verweerders.
10.2. Artikel 6, derde lid, van Richtlijn 92/43/EEG van de
Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992
inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en
de wilde flora en fauna (PbEG L 206, hierna: de Habitatrichtlijn) bepaalt, voor zover van belang, dat voor elk plan
of project dat niet direct verband houdt met of nodig is
voor het beheer van het gebied, maar significante gevolgen
kan hebben voor zo’n gebied, een passende beoordeling
wordt gemaakt van de gevolgen voor het gebied en dat
door de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project wordt verleend nadat zij de
zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten.
10.3. Noch de Nbw 1998 noch het Besluit vergunningen
Natuurbeschermingswet 1998 bevat een bevoegdheidstoedeling ten aanzien van buiten Nederland gelegen Natura
2000-gebieden. Artikel 19d van de Nbw 1998 biedt dan
ook geen grondslag voor het verlenen van een vergunning
voor zover het gaat om de mogelijke schadelijke gevolgen
van een project voor buiten Nederland gelegen Natura
2000-gebieden. Het voorgaande laat evenwel onverlet
dat, zoals de Afdeling reeds heeft overwogen in haar uitspraak van 24 augustus 2011 in zaak nrs.
200900425/1/R2 en 200902744/1/R2, het bevoegd
StAB
3 / 2014
Milieu/natuur/water
gezag moet beoordelen of vergunningverlening in overeenstemming is met artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn.
Dit leidt ertoe dat het Nederlandse bevoegde gezag alleen
een vergunning kan verlenen voor het project voor zover
het effecten heeft op de in Nederland gelegen Natura
2000-gebieden, indien het tevens de zekerheid heeft verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van de
buiten Nederland gelegen Natura 2000-gebieden niet
aantast. Voor het verkrijgen van deze zekerheid is het naar
het oordeel van de Afdeling niet noodzakelijk dat de buitenlandse autoriteiten instemming hebben verleend met
de vergunningverlening voor het project. In dat verband
is mede van belang dat de Habitatrichtlijn niet verplicht
tot het verkrijgen van een dergelijke instemming.
Gelet op het voorgaande hebben verweerders zich terecht
op het standpunt gesteld dat geen vergunning kan worden
verleend voor het project voor zover het effecten heeft
op de Duitse Natura 2000-gebieden, maar dat in het kader
van de beoordeling van de effecten van de centrale tevens
de effecten op de Duitse Natura 2000-gebieden moesten
worden bezien. De instemming van de Duitse autoriteiten
hebben verweerders in dat verband niet noodzakelijk
hoeven achten.
14-60
Hof Den Haag 6 mei 2014, nr.
200.086.133/01 (De Ronde
Venen/aansprakelijkheid)
(ECLI:NL:GHDHA:2014:1539)
Casus
Een veenkade in de gemeente De Ronde Venen is
bezweken door de droogte, met overstromingsschade tot gevolg. De gemeente heeft het waterschap als beheerder en bezitter van de kade aansprakelijk gesteld op grond van artikel 6:174 BW
(opstalaansprakelijkheid) en artikel 6:162 BW
(onrechtmatige daad). Nadat is vast komen te staan
dat de kade een opstal is in de zin van artikel 6:174
BW (tot stand gekomen door menselijk ingrijpen,
uitgraving en drooglegging, dus kunstmatig), moest
de vraag beantwoord worden of deze ook gebrekkig
was in de zin van dat artikel of dat hij voldeed aan
23
de eisen die men daaraan in de gegeven omstandigheden mocht stellen. De Hoge Raad heeft in het
arrest van 17 december 2010 aan het hof een
aantal criteria meegegeven waaraan getoetst moet
worden bij de beoordeling of een opstal gebrekkig
is of niet. In een tussenuitspraak heeft het hof
geoordeeld dat het risico van extreme droogte niet
objectief kenbaar was in 2003. Het was vervolgens
aan het Hoogheemraadschap om te bewijzen dat de
extreme droogte inderdaad de oorzaak van de verschuiving was en dat heeft het voldoende gedaan,
aldus het Hof Den Haag.
Rechtsvraag
Voldeed de veenkade (opstal) ten tijde van de verschuiving aan de eisen die men daaraan in de
gegeven omstandigheden mocht stellen?
Uitspraak
Uit de eerste tussenuitspraak van het hof (17 april
2012) bleek al dat het hof van oordeel is dat langdurige droogte in 2003 nog niet als risico was onderkend en pas na 2003 als belastingssituatie werd
geïdentificeerd. Nu moest nog onderzocht worden
of langdurige droogte daadwerkelijk de oorzaak was
van de verschuiving van de kade in 2003. Volgens
de deskundigen was de kade voldoende stabiel
onder natte omstandigheden en was langdurige
droogte de oorzaak van de verschuiving. Daarmee
is vast komen te staan dat het Hoogheemraadschap
voldoende tegenbewijs heeft geleverd tegen het
vermoeden dat de kade niet voldeed aan de daaraan
in de gegeven omstandigheden te stellen eisen.
Daarnaast wordt geconcludeerd dat het Hoogheemraadschap met betrekking tot de kade niet beneden
de zorg van een goed beheerder is gebleven.
artikel 6:162 BW
artikel 6:174 BW
Eindarrest na verwijzing door Hoge Raad, 17 december
2010, ECLI:NL:HR:2010:BN6236. Vervolg op tussenarresten van 17 april 2012, ECLI:GHSGR:201:BW1497, en
27 november 2012, ECLI:GHSGR:2012:BZ0872.
Het vervolg van het geding
StAB
3 / 2014
24
In de onderhavige zaak heeft het hof op 17 april 2012
een tussenarrest gewezen. In dat tussenarrest heeft het
hof in de eerste plaats bepaald dat de door de Gemeente
aangedragen getuige ir. M.T. van der Meer (verder: Van
der Meer) zal worden gehoord. Het hof heeft voorts een
deskundigenrapport nodig geoordeeld. Met het oog op
dat deskundigenrapport hebben partijen vervolgens elk
een akte genomen, de Gemeente met producties. Daarna
heeft het hof Van der Meer en een andere getuige
gehoord. Vervolgens heeft het hof bij arrest van
27 november 2012 een deskundige benoemd met de
opdracht rapport uit te brengen. De deskundige heeft zijn
rapport op 20 september 2013 gedeponeerd. In reactie
op een en ander heeft de Gemeente een akte na deskundigenrapport genomen en heeft het Hoogheemraadschap
een memorie na deskundigenbericht en getuigenverhoren
(met producties) ingediend. Ten slotte is wederom arrest
gevraagd.
Verdere beoordeling
1. De Gemeente heeft Van der Meer als getuige voorgebracht omdat deze uit eigen wetenschap zou kunnen verklaren dat hij op NAP -6,5 m een afschuifvlak heeft gezien.
De Gemeente heeft voorts als getuige G.A.M. Kruse (verder: Kruse) doen horen.
2. Van der Meer heeft als getuige verklaard dat hij (naar
hij meent) begin september 2003 in de door GeoDelft
gemaakte afgraving is geweest en dat hij daar op naar
schatting ongeveer één meter onder het maaiveld een
stoorlaagje heeft waargenomen, dat mogelijk een aanknopingspunt zou kunnen zijn voor de ligging van het
afschuifvlak, maar dat het afschuifvlak ook ergens anders
zou kunnen liggen. Kruse heeft verklaard, dat hij tijdens
het onderzoek in de afgraving een belangrijke rol heeft
gespeeld bij de visuele waarnemingen van schadeverschijnselen en de oorzaken daarvan. Naar aanleiding van de
verklaring van Van der Meer heeft hij geconcludeerd dat
deze niet aanwezig was toen de kuil een relevante diepte
ging bereiken. Kruse heeft voorts verklaard dat nadien
dieper is gegraven en dat, ook toen de afgraving een
diepte van 7.00 á 8.00 meter – NAP had bereikt, nog
geen aanwijzingen waren gevonden die wezen op een
glijvlak. Echter, toen de kraanmachinist uit de bodem van
de kuil nog enkele happen had genomen om een grotere
diepte te bereiken, zag hij in het toen opgehapte materiaal
dat er veen naar boven kwam dat eruit zag alsof het sterk
Milieu/natuur/water
verstoord was, namelijk – in tegenstelling tot het gebruikelijke coherente veen – brokken veen tot enkele kubieke
decimeters groot. In de wanden van het gat zag Kruse
toen op een diepte van enkele decimeters tot een halve
meter boven het pleistocene zand grote scheuren waaruit
veel water kwam.
3. Van der Meer heeft niet verklaard dat hij een afschuifvlak
heeft waargenomen op NAP -6,5 m, doch slechts dat hij
rond die diepte een stoorlaagje heeft gezien dat mogelijk
een aanknopingspunt zou kunnen zijn (cursiveringen hof)
voor de ligging van het afschuifvlak. Kruse heeft verklaard
dat hij pas verschijnselen die wijzen op een afschuifvlak
heeft waargenomen op een grotere diepte dan 7.00 tot
8.00 meter -NAP. Hieruit volgt dat de getuigenverklaringen
van Van der Meer en Kruse, in onderlinge samenhang
bezien, het hof niet hebben doen twijfelen aan de juistheid
van de in het GeoDelft-rapport vermelde afleiding van de
onderzoekers dat het horizontale glijvlak zich op NAP 9,0 m heeft bevonden.
4. In zijn rapport heeft de deskundige P.A. Vermeer (verder: Vermeer) op de door het hof gestelde vragen de volgende antwoorden gegeven.
Vraag a. Zijn het laboratoriumonderzoek van GeoDelft en
de mede op grond daarvan uitgevoerde berekeningen
volgens de in het vakgebied van de (geo)techniek in 2003
geldende maatstaven en inzichten uitgevoerd?
Antwoord: Het eigenlijke laboratoriumonderzoek is zeer
hoogwaardig en naar de in 2003 geldende maatstaven
en inzichten van het vakgebied uitgevoerd. Door het ontbreken van een inspectierapport met betrekking tot de
proefsleuf is het veldwerk echter niet over de hele linie als
hoogwaardig te kwalificeren. De uitgevoerde berekeningen
zijn op belangrijke onderdelen niet naar de maatstaven en
inzichten van het vakgebied uitgevoerd. De afwijkingen
betreffen de drukken in het grondwater en (in enige berekeningen) de schuifsterkte van de grond. (…)
Vraag b. Mocht de in het GeoDelft-rapport voor de berekening van de stabiliteit van het bezweken kadevak gehanteerde parameter voor veensterkte (cohesie/plakkracht)
worden gebruikt?
Antwoord: Voor natte omstandigheden is ter bepaling van
de stabiliteitsfactor gerekend met correcte sterktes van
StAB
3 / 2014
Milieu/natuur/water
de grondlagen, inclusief correcte waarden voor de cohesie
van veen. Voor droge omstandigheden is de stabiliteitsfactor met een veel te hoge veen- en kleisterkte berekend.
Vraag c. Zijn in het onderzoek onbruikbare monsters
meegenomen?
Antwoord: De kleimonsters voor de sterktebepaling van
de kleilaag zijn op grote afstand van de doorbraak genomen. De op basis van deze monsters bepaalde gemiddelde
schuifsterkte van de klei is niet representatief voor de bres
van de doorbraak. Voor de veenmonsters ter bepaling van
de sterkte van veen geldt hetzelfde als voor de bovengenoemde kleimonsters. Daarbij komt dat de monsters voor
de bepaling van de sterkte van het Hollandveen ook uit
ander (e) veenlagen kwamen, die niet representatief waren
voor de belangrijke rietveenzone in het Hollandveen.
Vraag d. Wat is de betekenis van de antwoorden op de
onder b en c gestelde vragen voor de maatgevende
resultaten van het onderzoek GeoDelft?
Antwoord: De maatgevende resultaten van het onderzoek
zijn in eerste instantie de stabiliteitsfactoren. Met name
voor zeer droge omstandigheden werd een veel te hoge
stabiliteitsfactor gevonden van 1,46 in plaats van 0,91.
Vraag e. Zijn in de berekeningen op grond van die resultaten fouten gemaakt en, zo ja, wat is de betekenis van die
fouten voor de op grond van het laboratoriumonderzoek
getrokken conclusies?
Antwoord: Gezien de hoge stabiliteitsfactor van 1,46 luidde
de conclusie, dat de kade ook onder droge omstandigheden voldoende stabiel was, ware er niet een damwand die
de kleilaag doorgaand geperforeerd had. Gezien de
gecorrigeerde berekening is de stabiliteitsfactor onder
droge omstandigheden slechts 0,91 en dus aanmerkelijk
kleiner dan de voor stabiliteit benodigde 1,0. Men mag
derhalve verwachten dat zo’n zwakke kade (met of zonder
perforatie van de kleilaag) bezwijkt.
Vraag f. Hebt u verder nog opmerkingen met betrekking
tot het door het GeoDelft-rapport uitgevoerde laboratoriumonderzoek en/of de op basis daarvan uitgevoerde
berekeningen en/of de daaruit getrokken conclusies?
25
Antwoord: In de eerste fase ontwikkelde zich een schuifvlak
in het rietveen, door de kleilaag en door het Basisveen
(met een lengte van ten minste 15 m) tot aan de zandlaag.
Vervolgens ontwikkelde deze discontinuïteit zich horizontaal door het zand. Dit kon gebeuren omdat het
veen/kleipakket onder droge omstandigheden te weinig
sterkte had. In de door mij beoordeelde rapportage komt
dit niet naar voren, omdat in de berekeningen van relatief
lage waterdrukken en relatief hoge sterkteparameters
wordt uitgegaan.
5. Het hof constateert dat Vermeer oordeelt dat de in het
GeoDelft-rapport opgenomen berekeningen op het punt
van de gehanteerde parameters voor grondwaterdruk en
(in enkele berekeningen) op het punt van de schuifsterkte
niet naar de (geo)technische maatstaven van 2003 zijn
uitgevoerd. Voor droge omstandigheden is volgens Vermeer bij de bepaling van de stabiliteitsfactor van de kade
van een veel te hoge veen- en kleisterkte uitgegaan.
Bovendien zijn volgens Vermeer de monsters zo ver van
de doorbraak genomen, dat de bij de analyse daarvan
gevonden gegevens niet kunnen worden gebruikt voor de
berekeningen. Een en ander heeft ertoe geleid dat in het
GeoDelft-rapport met name voor zeer droge omstandigheden een veel te hoge stabiliteitsfactor is berekend: 1,46
in plaats van 0,91. Aangezien in het voor kades vigerende
veiligheidsconcept wordt aangenomen dat een kade stabiel
is als de uitkomst van de
berekeningen een stabiliteitsfactor opleveren van ten
minste 1,0, is volgens Vermeer de kade onder (zeer) droge
omstandigheden onvoldoende stabiel. Derhalve is volgens
Vermeer de conclusie in het GeoDelft-rapport dat de kade
ook onder droge omstandigheden voldoende stabiel was,
onjuist. Vermeer oordeelt dat voor natte omstandigheden
is gerekend met correcte sterktegegevens. Op de berekeningen die in het GeoDelft-rapport zijn gemaakt, heeft
Vermeer in zijn rapport wel commentaar geuit, maar hij
heeft ook aangegeven dat, als de door hem juist geachte
uitgangsgegevens waren gehanteerd, deze voor natte
omstandigheden hadden geresulteerd in een stabiliteitsfactor van minimaal 1,09.
6. Aan het hof ligt allereerst de vraag voor of het door het
Hoogheemraadschap geleverde tegenbewijs tegen het
(op de feitelijke verschuiving van de kade gebaseerde)
vermoeden dat deze niet voldeed aan de daaraan in de
gegeven omstandigheden te stellen eisen, voldoende is.
StAB
3 / 2014
26
Het hof blijft bij hetgeen het daarover in zijn arrest van
17 april 2012 heeft overwogen. Het heeft in dat arrest
geconcludeerd dat, indien op basis van de stellingen van
het Hoogheemraadschap zou komen komt vast te staan
dat de kade is gaan schuiven als gevolg van – in 2003
nog niet als risico onderkende – langdurige droogte, het
voldoende tegenbewijs heeft geleverd tegen het vermoeden dat de kade niet voldeed aan de daaraan in de gegeven omstandigheden te stellen eisen (rechtsoverweging
5). Het heeft voorts geoordeeld dat ten tijde van de verschuiving van de kade sprake was van een extreme
droogte (rechtsoverweging 13). Uit het rapport van de
deskundige volgt dat de zwakte van de kade onder (zeer)
droge omstandigheden hoogstwaarschijnlijk tot de verschuiving heeft geleid; het geeft geen enkele aanleiding
te veronderstellen dat deze verschuiving onder normale
of natte omstandigheden zou hebben plaatsgevonden.
Daarbij komt dat niet aannemelijk is geworden dat het
horizontale glijvlak op een ander niveau heeft gelegen dan
het niveau dat in het GeoDelft-rapport is aangegeven (wat
wellicht had kunnen wijzen op een mogelijke andere oorzaak van de verschuiving van de kade).
Het hof gaat voorbij aan de onder 5 weergegeven bevindingen van de deskundige voor zover deze betrekking
hebben op de berekening van de voor droge omstandigheden te hanteren stabiliteitsfactor. Het moge zo zijn dat
bij die berekening van een te hoge veensterkte is uitgegaan en dat onbruikbare monsters zijn onderzocht, waardoor voor zeer droge omstandigheden volgens Vermeer
een veel te hoge stabiliteitsfactor is gevonden, het hof
heeft in zijn arrest van 17 april 2002 (rechtsoverweging
5) reeds overwogen dat langdurige droogte in 2003 nog
niet als risico was onderkend en pas na 2003 als belastingssituatie is geïdentificeerd, en dat het daarom aankomt
op de vraag of de kade is gaan schuiven als gevolg van
langdurige droogte. Vermeer beantwoordt die vraag
positief en het hof sluit zich daarbij aan. Vermeer geeft
daarbij aan dat dit antwoord zowel geldt als de aangebrachte damwand een perforatie van de kleilaag heeft
teweeggebracht als wanneer dat niet het geval was. Het
hof kan de vraag of die perforatie heeft plaatsgevonden,
daarom in het midden laten. De slotsom is dat het door
het Hoogheemraadschap geleverde tegenbewijs voldoende
is. De grief van de Gemeente tegen het vonnis van de
rechtbank Amsterdam van 29 november 2006 in de
onderhavige zaak slaagt in zoverre niet.
Milieu/natuur/water
7. De Gemeente heeft in zijn grief tegen het bovengenoemde vonnis subsidiair geklaagd over het oordeel van
de rechtbank Amsterdam dat het Hoogheemraadschap
niet beneden de zorg van een goed beheerder is gebleven.
Zij heeft naar voren gebracht dat de Technische Adviescommissie voor de Waterkeringen (verder: de TAW) in
1975 de kade in Wilnis al heeft afgekeurd, hetgeen de
TAW in een rapport van 1993 heeft vastgelegd. De
Gemeente stelt verder dat het Hoogheemraadschap vanaf
1975 gedurende 28 jaar geen onderzoek naar en geen
sterkteberekening met betrekking tot de kade heeft verricht en geenmaatregelen heeft getroffen en dat het
Hoogheemraadschap daartoe niet in redelijkheid mocht
besluiten, mede omdat achter de kade een woonwijk was
gelegen. De gemeente heeft er in dit kader voorts op
gewezen dat het Hoogheemraadschap in mei 1999 in de
nota “Groot onderhoud boezemwaterkeringen” zelf heeft
vastgesteld dat er een forse onderhoudsachterstand
aanwezig was en heeft geconcludeerd dat het noodzakelijk
was om op korte termijn tot een structurele verbetering
te komen van de zorg voor de waterkering in het algemeen
en de boezemwaterkeringen in het bijzonder. De gemeente
betwist dat de peilverlaging in 1983 in de omliggende
ringvaart een veiligheidsmaatregel was. De Gemeente
heeft verder aangevoerd dat het het Hoogheemraadschap,
gelet op de mededeling van zijn medewerker [medwerker],
in 2000 duidelijk was dat aan de kade verbeteringen
moesten worden uitgevoerd, maar dat het niettemin niet
heeft besloten aan die verbeteringen prioriteit te geven.
De Gemeente heeft aangeboden [medwerker] als getuige
te doen horen. De Gemeente heeft voorts betoogd dat
door omwonenden is geconstateerd dat de kade na de
overstroming in 2002 water en zand lekte en dat dat aan
het Hoogheemraadschap is gemeld. Zij heeft in dat
kader aangeboden onder meer de heer [omwonende] als
getuige te doen horen. Tevens heeft de Gemeente verwezen naar haar brief van 25 juni 2003 waarin zij het Hoogheemraadschap heeft gevraagd of er zwakke plekken in
De Ringdijk aanwezig zijn, waarop het Hoogheemraadschap heeft geantwoord dat de veiligheid van de kade niet
in het geding is, zonder dat daar een stabiliteitsberekening
aan ten grondslag lag.
8. Het Hoogheemraadschap heeft daartegenover gesteld
dat het gedurende de gehele periode van 1975 tot de
verschuiving van de kade in 2003 de kade jaarlijks heeft
geïnspecteerd en in het kader van het beheer het nodige
StAB
3 / 2014
Milieu/natuur/water
onderhoud heeft verricht en dat het ook naar aanleiding
van vragen en klachten uit het veld regelmatig ingrepen
heeft gepleegd. Het heeft betwist dat de kade in 1993,
laat staan in 1975 is afgekeurd; volgens het Hoogheemraadschap is slechts door de TAW gerapporteerd dat de
kade volgens de toen ontwikkelde beoordelingsmethode
als onveilig moest worden aangemerkt, indien zich een
destijds bekende en in aanmerking te nemen zeer natte
belastingssituatie met hoge grondwaterstanden zou
voordoen, en dat bij het uitbrengen van dat rapport een
groot deel van de onveilige delen van de kade al was verbeterd. Het wijst er voorts op dat de kade ter gelegenheid
van de aanleg van een voet/fietspad is verhoogd en dat
eind jaren tachtig een damwand is aangelegd. Het Hoogheemraadschap heeft voorts naar voren gebracht dat het
na het verschijnen van de rapporten van de TAW in de
jaren negentig is begonnen met de stelselmatige aanpassing van de in zijn beheersgebied gelegen 55 km primaire
en 837 km regionale waterkeringen, naar aanleiding van
een inventarisatie van de noodzakelijke verbeteringen en
de financiële consequenties daarvan, en dat het gelet op
de kosten daarvan en de beperkte personele middelen op
basis van de urgentie volgens de toenmalige inzichten
prioriteiten moest stellen. Het verwijst daarbij naar de door
hem opgestelde Nota groot onderhoud boezemwaterkeringen. Het diende bij het programmeren van structurele
maatregelen redelijkerwijze prioriteit te geven aan het
verbeteren en ophogen van boezemkaden boven tussenboezemkaden, omdat bij boezemkaden een peilverlaging
geen optie is wegens andere belangrijke functies van het
boezemwater. Het Hoogheemraadschap wijst er ten slotte
nog op dat het in 1983 een peilbesluit heeft genomen
waarbij het streefpeil in de ringvaart waaraan de kade
grenst, 20 cm is verlaagd en dat dat ook een maatregel
is die de stabiliteit en veiligheid van de kade bevordert.
9. Het hof stelt voorop dat ook bij de beoordeling van de
subsidiaire klacht als uitgangspunt geldt dat het antwoord
op de vraag hoever de verplichtingen van het Hoogheemraadschap die voortvloeien uit zijn waterbeheerstaak, zich
uitstrekken, mede afhangt van de financiële en andere
middelen die het Hoogheemraadschap ter beschikking
staan, en dat aan het Hoogheemraadschap dienaangaande
een zekere beleidsvrijheid niet kan worden ontzegd. Die
beleidsvrijheid speelt met name een rol als het gaat om
omvangrijke programma’s van structurele maatregelen,
zoals in bovengenoemde nota omschreven. Bedacht moet
worden dat deze grote investeringen vergen en dat ook
27
bij de inzet van ambtelijke capaciteit prioriteit moet worden
gesteld. Het Hoogheemraadschap heeft voldoende
onderbouwd waarom het prioriteit diende te geven aan de
versterking van boezemkaden boven tussenkaden als de
onderhavige. Uit dien hoofde hoefde het Hoogheemraadschap ook geen prioriteit te geven aan de door Verkaik
voorgestelde investering. Zoals het hof in rechtsoverweging 6 heeft overwogen, behoefde het Hoogheemraadschap vóór de verschuiving van de onderhavige kade zijn
beleid niet af te stemmen op het risico van kadeverschuiving in geval van (grote) droogte, maar mocht het zijn
investeringsprogramma richten op het maatgevende risico
van dijkdoorbraak en overstroming ten gevolge van natte
omstandigheden. Het hof heeft hierbij mede in aanmerking
genomen dat Vermeer heeft geconstateerd dat bij een
volgens de stand der wetenschap uitgevoerde berekening
van de stabiliteitsfactor onder natte omstandigheden de
kade een stabiliteitsfactor bezat van 1,09. Het hof concludeert dat de kade volgens berekeningen, uitgevoerd volgens de stand der wetenschap in 2003, onder natte
omstandigheden ten tijde van de verschuiving voldoende
stabiel was. Niet valt in te zien waarom, indien het Hoogheemraadschap eerder, bij voorbeeld met het oog op de
beantwoording van de brief van 25 juni 2003 van de zijde
van de Gemeente, stabiliteitsberekeningen had laten uitvoeren, de uitkomst daarvan anders zou zijn geweest.
Blijkens het standhouden van de kade ten tijde van de
overstroming daarvan in 2002 was de kade ook in de
praktijk voldoende stabiel. Voorts neemt het hof in aanmerking dat het Hoogheemraadschap met betrekking tot de
kade tussen 1975 en 2003 een aantal structurele en
beheersmaatregelen heeft genomen die, ook als zij niet
ten doel zouden hebben gehad de stabiliteit van de kade
in verband met natte omstandigheden te verhogen, daaraan wel hebben bijgedragen. De slotsom is dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het Hoogheemraadschap met betrekking tot de kade niet beneden de zorg
van een goed beheerder is gebleven. Dat het Hoogheemraadschap voor gevallen waarin het wel onder de maat is
gebleven, een aansprakelijkheidsverzekering heeft gesloten, maakt dat niet anders.
10. De Gemeente heeft betoogd dat na de overstroming
van de kade in 2002 omwonenden, waaronder de heer
[omwonende], het Hoogheemraadschap hebben gewaarschuwd dat de kade water en zand lekte, en heeft daarvan
bewijs aangeboden door het horen van getuigen. Het hof
passeert dat bewijsaanbod, omdat de betreffende feiten
StAB
3 / 2014
28
en omstandigheden, indien bewezen, niet tot een ander
oordeel kunnen leiden. Het Hoogheemraadschap heeft
immers voldoende onderbouwd naar voren gebracht dat
het ook na de overstroming van de kade in 2002 de nodig
geachte maatregelen heeft genomen ter versteviging van
de kade met het oog op natte omstandigheden (het aanleggen van de zogenaamde tuimelkade). Op het risico van
een afschuiving van de kade onder (zeer) droge omstandigheden behoefde het Hoogheemraadschap, zoals hierboven is overwogen, toen niet bedacht te zijn.
11. De slotsom is dat de grief ook voor het overige faalt.
Het hof zal het beroepen vonnis van de rechtbank
Amsterdam van 29 november 2006 bekrachtigen. Daarbij
past een veroordeling van de Gemeente in de kosten van
het hoger beroep.
Annotatie
1. Met het arrest van het Hof Den Haag is een einde
gekomen aan een zeer lange gerechtelijke strijd tussen
de Gemeente De Ronde Venen (hierna: gemeente) en het
Hoogheemraadschap Amstel, Gooi en Vecht (hierna: het
hoogheemraadschap) over de vraag of het hoogheemraadschap aansprakelijk is voor de schade, veroorzaakt door
de dijkdoorbraak als gevolg van droogte te Wilnis in 2003.
2. In de zomer van 2003, die een voor Nederlandse
begrippen ongekend lange periode van extreme droogte
kende, verschoof een veendijk over de lengte van 60
meter langs de ringvaart van de polder Groot-Mijdrecht
en stroomde ca. 230.000 m3 een woonwijk van het dorp
Wilnis (Gemeente De Ronde Venen) in met, uiteraard, veel
schade tot gevolg.
Alhoewel voor deze lokale ramp de Wet tegemoetkoming
schade bij rampen en zware ongevallen (WTS) van toepassing werd verklaard en de inwoners op grond van die wet
hun schade (gedeeltelijk) vergoed kregen, was niet alle
schade hiermee gedekt (Besluit van toepassingverklaring
Wet tegemoetkoming schade bij rampen en ongevallen
op dijkdoorbraak in Wilnis, Stb. 2003,369 en de Regeling
tegemoetkoming schade bij dijkdoorbraak te Wilnis 2003,
Stcrt. 2003, 202). De gemeente leed ook schade en
probeerde die te verhalen bij het hoogheemraadschap op
basis van artikel 6:174 Burgerlijk Wetboek. Dit artikel
betreft de opstalaansprakelijkheid, die deel uitmaakt van
de risicoaansprakelijkheid. Daarnaast heeft de gemeente
Milieu/natuur/water
gesteld dat het hoogheemraadschap beneden de zorg
van een goed beheerder is gebleven.
3. De eerste rechtsvraag die in het geding aan de orde
was, is of een dijk als opstal aangemerkt kan worden. Alle
instanties[1] die zich over de Wilnis-zaak gebogen hebben
zijn het hierover eens: een dijk moet worden aangemerkt
als een opstal, ondanks de bezwaren die het waterschap
hiertegen aangevoerd heeft. De rechtbank oordeelde dat
de veenkade door menselijk ingrijpen, uitgraving en
drooglegging, dus kunstmatig, tot stand is gekomen,
waaraan niet afdoet dat de kade niet is ontstaan door
verhoging van de grond met van elders aangevoerd
materiaal. Eveneens van belang is de vaststelling dat de
waterbeheerder als eigenaar en beheerder van de kade
als bezitter in de zin van artikel 6:174 BW moet worden
aangemerkt. Dat het geschil zich afspeelt binnen de
grenzen die artikel 6:174 BW daaraan stelt is daarmee
vast komen te staan.
4. Bij opstalaansprakelijkheid gaat het vervolgens om de
vraag of de opstal voldoet aan de eisen die men daaraan
in de gegeven omstandigheden mag stellen. Immers,
indien de opstal daar niet aan voldoet is de bezitter aansprakelijk indien deze een gevaar voor personen of zaken
oplevert en dit gevaar zich verwezenlijkt, tenzij aansprakelijkheid op grond van afdeling 6.3.1 van het BW zou hebben
ontbroken indien hij het gevaar op het moment van het
ontstaan ervan zou hebben gekend.
Om het vonnis van het hof goed te begrijpen dient men
terug te gaan naar het arrest van de Hoge Raad, waarin
deze nog maar eens opsomt waar het bij het aannemen
van aansprakelijkheid op grond van artikel 6:174 BW volgens de wetgever om gaat, met als dikgedrukt de factoren
die van zwaarwegend belang worden beschouwd (r.o.
4.4.5):
–
–
–
–
de aard en bestemming van de kade (een publiek
toegankelijke dijk);
de waarborgfunctie van de veendijk (bescherming van
omwonenden tegen water);
de fysieke toestand van de kade ten tijde van de verwezenlijking van het gevaar;
de naar objectieve maatstaven te beoordelen kenbaarheid van het gebrek en het daaraan verbonden gevaar
van kadeverschuiving;
StAB
3 / 2014
Milieu/natuur/water
–
–
–
de bij de uitvoering van zijn publieke taak aan het
hoogheemraadschap toekomende beleidsvrijheid en
de financiële middelen die hem in dat verband ten
dienste staan;
een en ander mede gelet op de toenmalige stand van
de wetenschap en de techniek;
de daadwerkelijke (technische) mogelijkheid van het
nemen van afdoende veiligheidsmaatregelen.
De Hoge Raad acht bij de beoordeling van de vraag of het
hoogheemraadschap aansprakelijk is op grond van artikel
6:174 BW de volgende omstandigheden van belang: de
ten tijde van de doorbraak bestaande kennis over faalmechanismen en maatstaven voor belastingssituaties, en de
toenmalige stand van wetenschap en techniek (objectieve
kenbaarheid van het gebrek) en de financiële kaders
waarbinnen het hoogheemraadschap zijn beleidsdoelstellingen tracht te realiseren. Het Hof Amsterdam heeft dit
miskend. Daarnaast moet worden meegewogen het feit
dat de kadeverschuiving zich heeft voorgedaan ten gevolge
van specifieke en uitzonderlijke omstandigheden, aangezien dit van belang is voor de vraag of er sprake is van
objectieve niet-kenbaarheid.
5. Met deze aandachtspunten stuurt de Hoge Raad de
zaak Wilnis terug naar het Hof Den Haag. Deze instantie
heeft tijd nodig om zich de materie eigen te maken en
wijst twee tussenarresten alvorens tot finale beslechting
over te gaan (Hof Den Haag 17 april 2012,
ECLI:GHSGR:201:BW1497 en 27 november 2012,
ECLI:GHSGR:2012:BZ0872).
In de tussenuitspraak van 17 april 2012 stelt het Hof ‘van
een overheidslichaam als het Hoogheemraadschap mag
weliswaar worden verwacht dat het zich terdege op de
hoogte houdt van de ontwikkeling van de relevante
wetenschappelijke inzichten, maar die eis gaat niet zo ver
dat van een overheidslichaam als het Hoogheemraadschap
wordt verwacht dat het zelfstandig onderzoek verricht of
veldexperimenten uitvoert naar mogelijke faalfactoren van
waterkeringen of dat het onmiddellijk beleidsmatige consequenties trekt uit nieuwe wetenschappelijke theorieën
en modellen die binnen het betreffende vakgebied niet
voldoende zijn getoetst en aanvaard, en dat het verplicht
zou zijn experimentele technische remedies waarvan de
effectiviteit onvoldoende is bewezen, aanstonds in de
praktijk te brengen. Daarbij komt dat, ook als een nieuw
wetenschappelijk inzicht of een nieuwe technische moge-
29
lijkheid is gevestigd, een overheidslichaam als het Hoogheemraadschap wegens eindige financiële mogelijkheden
een redelijke tijd moet worden gegund de nieuwe verworvenheden geleidelijk in de praktijk te brengen en te
onderwerpen aan prioriteitstelling. Naar het oordeel van
het hof is slechts sprake van nalatigheid van het Hoogheemraadschap bij het in het beleid en de uitvoering verwerken van nieuwe wetenschappelijke en technische
inzichten, als het in vergelijking met soortgelijke overheidslichamen “beneden de maat is gebleven”’ (r.o. 4).
Het hof neemt als uitgangspunt het onderzoek dat GeoDelft
in opdracht van het hoogheemraadschap heeft uitgevoerd.
Omdat de gemeente haar twijfels uitte over de zorgvuldigheid van de wijze van uitvoering van het onderzoek, heeft
het hof besloten deskundigen aan te stellen die zich
daarover moeten buigen, welke aangesteld zijn bij
tussenarrest van 27 december 2012.
6. In het onderhavige eindarrest (6 mei 2014) kwam het
aan op de vraag of de langdurige droogte de oorzaak van
de verschuiving van de kade was. Dat langdurige droogte
in 2003 nog niet als risico was onderkend en pas na 2003
als belastingssituatie werd geïdentificeerd was reeds in
de eerste tussenuitspraak (17 april 2012, r.o. 5) vast
komen te staan. Nu de deskundigen hebben aangegeven
dat droogte de oorzaak van de verschuiving was, is
daarmee vast komen te staan dat sprake is van niet-kenbaarheid van het gebrek en ontloopt het hoogheemraadschap in dit geval aansprakelijkheid op grond van artikel
6:174 BW. Euforie hierover zal uit moeten blijven, want
met deze uitspraak is vast komen te staan dat de waterbeheerder in ieder geval vanaf 2003 dus wél rekening
moet houden met langdurige droogte als mogelijke oorzaak voor de verzwakking van veendijken. Interessant is
de stelling van Hartlief in zijn noot onder de uitspraak van
de Hoge Raad, waarin hij stelt dat hoge eisen gesteld
moeten worden aan de motivering van het vereiste van
de objectieve niet-kenbaarheid (NJ 2012/55). Het is maar
de vraag of het hof de afweging tussen de zwaarwegende
eerste criteria (aard, bestemming en waarborgfunctie) en
de objectieve niet-kenbaarheid op een juiste manier heeft
laten doorslaan. Over het feit dat het hier gaat om een
voor publiek toegankelijke kade, die als waarborgfunctie
het beschermen van omwonenden tegen water heeft, laat
het hof zich namelijk niet uit, laat staan over de consequentie daarvan voor de motivering van het hoogheemraadschap. Om een misvatting uit de weg te gaan, ik ben met
StAB
3 / 2014
30
het hof van mening dat in deze casus voldoende aangetoond is dat in 2003 het gebrek objectief niet kenbaar
was voor het hoogheemraadschap, maar ik vraag me ten
zeerste af of dit afdoende is in een volgende zaak, waarbij
een waterbeheerder aansprakelijk wordt gesteld op grond
van artikel 6:174 BW. Schijnbaar is het volgens het hof
genoeg op de hoogte te blijven van de ontwikkeling van
relevante wetenschappelijke inzichten die de waterbeheerder worden aangereikt en is er geen taak om proactief
onderzoek te doen. Nu acht ik de kans zeer gering dat de
Nederlandse waterbeheerder in dit kader achterover leunt,
maar desondanks is het maar de vraag wat in geval van
een nieuwe artikel 6:174 BW-aansprakelijkheidsstelling de
doorslag zal geven, de objectieve onkenbaarheid of de
aard, bestemming en waarborgfunctie van een waterkering. Überhaupt wordt het steeds lastiger voor een
waterbeheerder om een beroep op de objectieve onkenbaarheid te doen, gezien de stand der techniek en
wetenschap, die steeds meer (zwaktes) aan het licht
brengt, zoals het probleem van piping. Dit brengt mij op
een andere, zeer in het oog springende annotatie bij dit
eindarrest, die van Gilissen in het AB (2014/229). Hij
betoogt dat risicoaansprakelijkheid in verband met waterstaatswerken voor de waterbeheerder een verderfelijke
zaak is, die zo snel mogelijk van het toneel moet verdwijnen. Gezien het feit dat de waterbeheerder ook altijd nog
een foutaansprakelijkheidsregime (art. 6:162 BW) boven
het hoofd hangt bij het uitvoeren van zijn waterbeheerderstaak (zie hiervoor uitgebreid de reeds genoemde annotaties van Hartlief en Gilissen), kan ik niets anders dan mij
aansluiten bij Gilissen. Te veel (reële) angst om aansprakelijk te worden gesteld op grond van artikel 6:174 BW kan
de algemene beheertaak belemmeren, omdat de nadruk
daarmee komt te liggen op waterveiligheid en -overlast,
terwijl dat slechts een deel is van de beheertaken waar
de waterbeheerder voor aan de lat staat. Het is aan de
beheerder om zelf prioriteiten te stellen met de beperkte
financiële middelen die hem ten dienste staan en zijn
beleidsvrijheid volop te benutten, zonder angst te hoeven
hebben voor risicoaansprakelijkheidsclaims. Voor waterbeherend Nederland is het te hopen dat de wetgever dit
onderwerp aanpakt voor een volgende ramp zich voordoet.
Willemijn van Doorn-Hoekveld*
* De auteur is werkzaam bij het Centrum voor Omgevingsrecht en -beleid van de Universiteit Utrecht.
Milieu/natuur/water
[1] Rechtbank Amsterdam 29 november 2006,
ECLI:RBAMS:2006:AZ3402; Gerechtshof Amsterdam 9 juni
2009, ECLI:NL:GHAMS:2009:BI7389, NJF 2009/351, JM
2009/116 m.nt. Jong en Bos, JA 2009/126 m.nt. F.T.
Oldenhuis, TGMA 2009/18, NJF 2009, 295; HR
17 december 2010, ECLI:NL:HR:2010:BN6236, RvdW
2011/7, NJB 2011/47, JM 2011/37 m.nt. Bos en Jong,
JA 2011/37, JB 2011/93 m.nt. R.J.B. Schutgens, VR
2012/72, M en R 2011/80 m.nt. Warendorf, NJ
2012/155 m.nt. T. Hartlief; Hof Den Haag 17 april 2012,
ECLI:NL:GHDHA:2014:1539, AB 2014/229 m.nt. H.K.
Gilissen, NJD 2014/259.
14-61
HvJ EU 15 mei 2014, nr. C-521/12
(minister I en
M/beschermingsmaatregelen)
(ECLI:EU:C:2014:330)
Casus
Tracéproject tot verbreding van een Rijksweg A2.
Tevens zijn maatregelen vastgesteld om de impact
van dit project op het nabijgelegen Natura 2000gebied te verminderen. Volgens de minister worden
daardoor de instandhoudingsdoelstellingen van het
habitattype in het gebied niet aangetast. Appellanten
betogen dat – gelet op de negatieve gevolgen voor
het betrokken Natura 2000-gebied – het tracéproject niet had mogen worden vastgesteld. In dit verband voeren zij aan dat de door de minister getroffen maatregelen niet als mitigerende maatregelen
kunnen worden aangemerkt. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft prejudiciële vragen gesteld aan
het Hof van Justitie EU over de wijze waarop dient
te worden beoordeeld of de natuurlijke kenmerken
van het gebied worden aangetast.
Rechtsvraag
Op welke wijze dient te worden beoordeeld of de
natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied
worden aangetast?
StAB
3 / 2014
Milieu/natuur/water
Uitspraak
Het Hof stelt vast dat het project de natuurlijke
kenmerken van het gebied kan aantasten en dat de
voorgestelde beschermingsmaatregelen niet afdoen
aan die vaststelling. De beschermingsmaatregelen
die in een project worden opgenomen om de schadelijke gevolgen van dit project voor een Natura
2000-gebied te compenseren, kunnen bij de door
artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn opgelegde
beoordeling van de gevolgen van dit project niet in
aanmerking worden genomen. In dit verband wijst
het Hof erop dat de eventuele positieve gevolgen
van het achteraf tot ontwikkeling brengen van een
nieuwe habitat waarmee het verlies aan oppervlakte
en kwaliteit van ditzelfde type habitat in een
beschermd gebied dient te worden gecompenseerd
in de regel onzeker zijn, en dat deze gevolgen hoe
dan ook slechts binnen enkele jaren zichtbaar zullen
zijn.
Maatregelen kunnen slechts als compenserende
maatregelen worden aangemerkt indien het gaat
om een plan of project dat om dwingende redenen
van groot openbaar belang moet worden gerealiseerd (artikel 6, vierde lid, Habitatrichtlijn) en voor
zover de daarbij gestelde wettelijke voorwaarden
zijn vervuld. Daarbij is kennis van de gevolgen van
het plan of project voor de instandhoudingsdoelstellingen absoluut noodzakelijk.
artikel 6 lid 3 Habitatrichtlijn
1. Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de
uitlegging van artikel 6, leden 3 en 4, van richtlijn
92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de
instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora
en fauna (PB L 206, blz. 7; hierna: “habitatrichtlijn”).
2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding
tussen T. C. Briels e.a. en de Minister van Infrastructuur
en Milieu (hierna: “minister”) betreffende het project tot
verbreding van de Rijksweg A2 “’s-Hertogenbosch-Eindhoven” (hierna: “tracéproject Rijksweg A2”).
Toepasselijke bepalingen
Recht van de Unie
31
“In deze richtlijn wordt verstaan onder:
[...]
e) staat van instandhouding van een natuurlijke habitat: de
som van de invloeden die op de betrokken natuurlijke
habitat en de daar voorkomende typische soorten inwerken
en op lange termijn een verandering kunnen bewerkstelligen in de natuurlijke verspreiding, de structuur en de
functies van die habitat of die van invloed kunnen zijn op
het voortbestaan op lange termijn van de betrokken typische soorten op het in artikel 2 bedoelde grondgebied.
De ‘staat van instandhouding’ van een natuurlijke habitat
wordt als “gunstig’ beschouwd wanneer:
– het natuurlijke verspreidingsgebied van de habitat en de
oppervlakte van die habitat binnen dat gebied stabiel zijn
of toenemen, en
– de voor behoud op lange termijn nodige specifieke
structuur en functies bestaan en in de afzienbare toekomst
vermoedelijk zullen blijven bestaan, [...]
[...]
k) gebied van communautair belang [hierna: ‘GCB’]: een
gebied dat er in de biogeografische regio of regio’s
waartoe het behoort, significant toe bijdraagt een type
natuurlijke habitat van bijlage I of een soort van bijlage II
in een gunstige staat van instandhouding te behouden of
te herstellen en ook significant kan bijdragen tot de
coherentie van het in artikel 3 bedoelde Natura 2000-netwerk, en/of significant bijdraagt tot de instandhouding van
de biologische diversiteit in de betrokken biogeografische
regio of regio’s.
[...]
l) speciale beschermingszone: een door de lidstaten bij
een wettelijk, bestuursrechtelijk en/of op een overeenkomst berustend besluit aangewezen [GCB] waarin de
instandhoudingsmaatregelen worden toegepast die nodig
zijn om de natuurlijke habitats en/of de populaties van de
soorten waarvoor het gebied is aangewezen, in een gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen;
3 Artikel 1 van de habitatrichtlijn bepaalt:
StAB
3 / 2014
32
[...]”
Milieu/natuur/water
gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval
inspraakmogelijkheden hebben geboden.
4 Artikel 3, lid 1, van deze richtlijn preciseert:
“1. Er wordt een coherent Europees ecologisch netwerk
gevormd van speciale beschermingszones, ‘Natura 2000’
genaamd. Dit netwerk, dat bestaat uit gebieden met in
bijlage I genoemde typen natuurlijke habitats en habitats
van in bijlage II genoemde soorten, moet de betrokken
typen natuurlijke habitats en habitats van soorten in hun
natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van
instandhouding behouden of in voorkomend geval herstellen.
[...]”
5 Artikel 6 van de habitatrichtlijn luidt als volgt:
“1. De lidstaten treffen voor de speciale beschermingszones de nodige instandhoudingsmaatregelen; deze behelzen
zo nodig passende specifieke of van ruimtelijkeordeningsplannen deel uitmakende beheersplannen en passende
wettelijke, bestuursrechtelijke of op een overeenkomst
berustende maatregelen, die beantwoorden aan de ecologische vereisten van de typen natuurlijke habitats van bijlage I en de soorten van bijlage II die in die gebieden
voorkomen.
2. De lidstaten treffen passende maatregelen om ervoor
te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en
de habitats van soorten in de speciale beschermingszones
niet verslechtert en er geen storende factoren optreden
voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor
zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze
richtlijn, een significant effect zouden kunnen hebben.
3. Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt
met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar
afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo’n gebied,
wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen
voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies
van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en
onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de
bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor
dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken
4. Indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies
van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij
ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende
redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van
redenen van sociale of economische aard, toch moet
worden gerealiseerd, neemt de lidstaat alle nodige compenserende maatregelen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft. De lidstaat stelt de Commissie op de hoogte van de genomen
compenserende maatregelen.
Wanneer het betrokken gebied een gebied met een prioritair type natuurlijke habitat en/of een prioritaire soort is,
kunnen alleen argumenten die verband houden met de
menselijke gezondheid, de openbare veiligheid of met voor
het milieu wezenlijke gunstige effecten dan wel, na advies
van de Commissie, andere dwingende redenen van groot
openbaar belang worden aangevoerd.”
Nederlands recht
6 Artikel 19g van de Wet van 1998 houdende nieuwe
regelen ter bescherming van natuur en landschap
(Natuurbeschermingswet 1998), zoals ten tijde van de
feiten in het hoofdgeding van toepassing (hierna: “wet van
1998”), bepaalt:
“1. Indien een passende beoordeling is voorgeschreven
op grond van artikel 19f, eerste lid, kan een vergunning
als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, slechts worden verleend indien gedeputeerde staten zich op grond van de
passende beoordeling ervan hebben verzekerd dat de
natuurlijke kenmerken van het gebied niet zullen worden
aangetast.
2. In afwijking van het eerste lid kunnen bij ontstentenis
van alternatieve oplossingen voor een project gedeputeerde staten ten aanzien van Natura 2000-gebieden waar
geen prioritair type natuurlijke habitat of prioritaire soort
voorkomt, een vergunning als bedoeld in artikel 19d,
eerste lid, voor het realiseren van het desbetreffende
project, slechts verlenen om dwingende redenen van groot
openbaar belang met inbegrip van redenen van sociale of
economische aard.
StAB
3 / 2014
Milieu/natuur/water
3. Ten aanzien van Natura 2000-gebieden waar een prioritair type natuurlijke habitat of een prioritaire soort voorkomt, kunnen gedeputeerde staten bij ontstentenis van
alternatieve oplossingen voor een project of andere handeling, in afwijking van het eerste lid, een vergunning als
bedoeld in artikel 19d, eerste lid, voor het realiseren van
het desbetreffende project, slechts verlenen:
a) op argumenten die verband houden met de menselijke
gezondheid, de openbare veiligheid of voor het milieu
wezenlijke gunstige effecten of
b) na advies van de Commissie van de Europese
Gemeenschappen om andere dwingende redenen van
groot openbaar belang.
4. Een advies als bedoeld in het derde lid, onderdeel b,
wordt door Onze Minister gevraagd.”
7 Artikel 19h van de wet van 1998 luidt:
“1. Indien een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste
lid, om dwingende redenen van groot openbaar belang
wordt verleend voor het realiseren van projecten, waarvan
niet met zekerheid vaststaat dat die projecten de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet aantasten, verbinden gedeputeerde staten aan die vergunning
in ieder geval het voorschrift inhoudende de verplichting
compenserende maatregelen te treffen.
2. De initiatiefnemer wordt door gedeputeerde staten tijdig
tevoren in de gelegenheid gesteld om voorstellen voor
compenserende maatregelen te doen.
3. In de voorstellen voor compenserende maatregelen,
bedoeld in het tweede lid, wordt in ieder geval opgenomen
op welke wijze en in welk tijdsbestek de compenserende
maatregelen zullen worden getroffen.
4. Voor zover compenserende maatregelen worden
voorgeschreven met het oog op de doelstellingen, bedoeld
in artikel 10a, tweede lid, onderdeel a of onderdeel b,
dient het met deze maatregelen beoogde resultaat te zijn
bereikt op het tijdstip waarop significante gevolgen als
bedoeld in artikel 19f, eerste lid, zich voordoen, tenzij kan
worden aangetoond dat deze gelijktijdigheid niet noodzakelijk is om de bijdrage van het betrokken gebied aan
Natura 2000 veilig te stellen.
33
5. Bij ministeriële regeling kan Onze Minister in overeenstemming met Onze andere Ministers, wie het mede aangaat nadere eisen stellen ten aanzien van compenserende
maatregelen.”
8 Artikel 19j van de wet van 1998 bepaalt:
“1. Een bestuursorgaan houdt bij het nemen van een
besluit tot het vaststellen van een plan dat, gelet op de
instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de
doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, voor een
Natura 2000-gebied, de kwaliteit van de natuurlijke habitats
en de habitats van soorten in dat gebied kan verslechteren
of een significant verstorend effect kan hebben op de
soorten waarvoor het gebied is aangewezen, ongeacht
de beperkingen die ter zake in het wettelijk voorschrift
waarop het berust, zijn gesteld, rekening
a) met de gevolgen die het plan kan hebben voor het
gebied, en
b) met het op grond van artikel 19a of artikel 19b voor
dat gebied vastgestelde beheerplan voor zover dat
betrekking heeft op de instandhoudingsdoelstelling, met
uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a,
derde lid.
2. Voor plannen als bedoeld in het eerste lid, die niet direct
verband houden met of nodig zijn voor het beheer van een
Natura 2000-gebied maar die afzonderlijk of in combinatie
met andere plannen of projecten significante gevolgen
kunnen hebben voor het desbetreffende gebied, maakt
het bestuursorgaan alvorens het plan vast te stellen een
passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied
waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen,
bedoeld in artikel 10a, derde lid, van dat gebied.
3. In de gevallen, bedoeld in het tweede lid, wordt het
besluit, bedoeld in het eerste lid, alleen genomen indien
is voldaan aan de voorwaarden, genoemd in de artikelen
19g en 19h.
4. De passende beoordeling van deze plannen maakt deel
uit van de ter zake van die plannen voorgeschreven milieueffectrapportage.
[...]”
StAB
3 / 2014
34
Milieu/natuur/water
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
kan op die manier de omvang en de kwaliteit van de
blauwgraslanden worden verhoogd ten opzichte van het
bestaande areaal. Aan de instandhoudingsdoelstellingen
voor dit type habitat wordt dus voldaan doordat nieuwe
blauwgraslanden worden aangelegd.
9 Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat de minister op
6 juni 2011 een besluit betreffende het tracéproject
Rijksweg A2 heeft vastgesteld dat met name tot de verbreding van deze snelweg strekt.
10 Dit project heeft negatieve gevolgen voor het Natura
2000-gebied “Vlijmens Ven, Moerputten en Bossche Broek”
(hierna: “betrokken Natura 2000-gebied”). Dit gebied is
door de Nederlandse autoriteiten als een speciale
beschermingszone aangewezen voor onder meer het
habitattype “blauwgraslanden”, dat geen prioritair habitattype is.
11 Bij besluit van 25 januari 2012 tot wijziging van het
tracéproject Rijksweg A2 heeft de minister een aantal
maatregelen vastgesteld om de impact van dit project op
het milieu te verminderen.
12 Ter beoordeling van de schadelijke effecten van het
tracéproject Rijksweg A2 op het betrokken Natura 2000gebied is een eerste “natuurtoets-A” verricht. Daarin wordt
geconcludeerd dat als gevolg van stikstofdepositie significante negatieve gevolgen voor de habitattypen en
beschermde soorten in dit gebied niet zijn uit te sluiten en
in zoverre een passende beoordeling noodzakelijk is. Uit
een tweede “natuurtoets-B” blijkt dat het tracéproject
Rijksweg A2 negatieve gevolgen heeft voor het bestaande
areaal van het habitattype “blauwgraslanden”. In de zone
“Moerputten” zou namelijk 6,7 hectare blauwgraslanden
worden getroffen door uitdroging en verzuring van de
bodem. Bovendien geeft dit rapport aan dat niet is uit te
sluiten dat de blauwgraslanden ook in de zone “Bossche
Broek” negatieve gevolgen ondervinden, door de toename
van de stikstofdepositie vanwege de betrokken wegverbreding. Het tracéproject Rijksweg A2 heeft eveneens een
tijdelijke toename van stikstofdepositie in de zone “Vlijmens
Ven” tot gevolg, die echter geen belemmering voor de
uitbreiding van de blauwgraslanden in die zone vormt. Uit
die natuurtoets blijkt dat voor de instandhouding en de
duurzame ontwikkeling van de blauwgraslanden het
hydrologische systeem dient te worden hersteld.
13 Dienaangaande voorziet het tracéproject Rijksweg A2
in de verbetering van de hydrologische situatie in de zone
“Vlijmens Ven”, waardoor de blauwgraslanden binnen dit
gebied kunnen worden uitgebreid. Volgens de minister
14 Briels e.a. hebben beroep tegen de twee besluiten van
de minister ingesteld bij de verwijzende rechter. Volgen
hen kon de minister het tracéproject Rijksweg A2 niet
vaststellen, gelet op de negatieve gevolgen van de verbreding van de snelweg A2 voor het betrokken Natura 2000gebied.
15 In dit verband betogen Briels e.a. dat de ontwikkeling
van nieuwe blauwgraslanden in dit gebied, waarin de
ministeriële besluiten die in het hoofdgeding aan de orde
zijn voorzien, niet in aanmerking had mogen worden
genomen ter beantwoording van de vraag of de natuurlijke
kenmerken van dit gebied worden aangetast. Volgens
verzoekers in het hoofdgeding kan een dergelijke maatregel niet als een “mitigerende maatregel” worden aangemerkt, welk begrip overigens niet in de habitatrichtlijn
voorkomt.
16 De Raad van State verklaart dat het standpunt van de
minister erop neerkomt dat ingeval een project negatieve
gevolgen kan hebben voor een bestaand areaal van een
beschermd habitattype in een Natura 2000-gebied, bij de
beoordeling of er sprake is van aantasting van de natuurlijke kenmerken van dat gebied betekenis toekomt aan de
omstandigheid dat in hetzelfde gebied een areaal van
gelijke of grotere omvang van dat habitattype tot ontwikkeling zal worden gebracht op een locatie waar dit habitattype geen negatieve gevolgen van het project zal ondervinden. Volgens deze rechterlijke instantie geeft evenwel
noch de tekst van de habitatrichtlijn noch de rechtspraak
van het Hof uitsluitsel over de vraag op welke wijze dient
te worden beoordeeld of de natuurlijke kenmerken van het
gebied in kwestie worden aangetast.
17 In die omstandigheden heeft de Raad van State de
behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht
om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
“1) Dient de zinsnede ‘de natuurlijke kenmerken van het
betrokken gebied niet zal aantasten’ in artikel 6, derde lid,
van [de habitatrichtlijn] zodanig te worden uitgelegd dat
van aantasting van de natuurlijke kenmerken van het
StAB
3 / 2014
Milieu/natuur/water
betrokken gebied geen sprake is in het geval het project
gevolgen heeft voor het bestaande areaal van een
beschermd habitattype in het betrokken gebied, indien in
het kader van het project in het betrokken gebied een
areaal van gelijke of grotere omvang van dat habitattype
tot ontwikkeling wordt gebracht?
2) Indien het antwoord op de eerste vraag luidt dat de
zinsnede ‘de natuurlijke kenmerken van het betrokken
gebied niet zal aantasten’ zodanig dient te worden uitgelegd dat van aantasting van de natuurlijke kenmerken van
het Natura 2000-gebied sprake is, moet het ontwikkelen
van een nieuw areaal van een habitattype in dat geval
worden aangemerkt als een compenserende maatregel
als bedoeld in artikel 6, vierde lid, van de [habitatrichtlijn]?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
18 Met zijn vragen, die samen dienen te worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen
of artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn aldus moet worden
uitgelegd dat een plan of een project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een GCB,
dat negatieve gevolgen heeft voor een type natuurlijke
habitat dat in dit gebied voorkomt, en dat voorziet in
maatregelen voor de ontwikkeling van een areaal van
gelijke of grotere omvang van dat habitattype in dit gebied,
de natuurlijke kenmerken van dat gebied aantast, en of
dergelijke maatregelen in voorkomend geval als “compenserende maatregelen” in de zin van lid 4 van dit artikel
kunnen worden aangemerkt.
19 In het arrest Sweetman e.a. (C-258/11,
EU:C:2013:220, punt 32) heeft het Hof geoordeeld dat
de bepalingen van artikel 6 van de habitatrichtlijn, gelet
op de door deze richtlijn beoogde instandhoudingsdoelstellingen, als een coherent geheel moeten worden uitgelegd.
De leden 2 en 3 van dit artikel beogen namelijk natuurlijke
habitats en soorten hetzelfde beschermingsniveau te
garanderen, terwijl lid 4 van dat artikel enkel een uitzondering vormt op de tweede volzin van lid 3.
20 Een plan of project dat niet direct verband houdt met
of nodig is voor het beheer van een gebied en dat de
instandhoudingsdoelstellingen van dit gebied in gevaar
dreigt te brengen, moet volgens de door het Hof verstrekte
precisering worden beschouwd als een plan of project dat
significante gevolgen voor het betrokken gebied kan heb-
35
ben. Dit moet met name worden beoordeeld in het licht
van de specifieke milieukenmerken en -omstandigheden
van het gebied waarop het plan of project betrekking heeft
(arrest Sweetman e.a., EU:C:2013:220, punt 30).
21 Het Hof heeft aldus geoordeeld dat een ingreep geen
aantasting van de natuurlijke kenmerken van een gebied,
te weten een natuurlijke habitat, in de zin van artikel 6,
lid 3, tweede volzin, van de habitatrichtlijn meebrengt,
indien dat gebied wordt bewaard in een gunstige staat
van instandhouding, hetgeen neerkomt op het duurzame
behoud van de bepalende kenmerken van het betrokken
gebied die verband houden met de aanwezigheid van een
type natuurlijke habitat waarvan de instandhoudingsdoelstelling rechtvaardigde dat dit gebied in de lijst van GCB’s
in de zin van die richtlijn werd opgenomen (arrest Sweetman e.a., EU:C:2013:220, punt 39).
22 In het hoofdgeding staat vast dat het betrokken Natura
2000-gebied door de Commissie als GCB en door het
Koninkrijk der Nederlanden als speciale beschermingszone
is aangewezen, met name wegens de aanwezigheid in dit
gebied van het natuurlijke habitattype “blauwgraslanden”,
waarvan de instandhoudingsdoelstelling ziet op de uitbreiding van de oppervlakte van deze habitat en de verhoging
van de kwaliteit ervan.
23 Bovendien blijkt uit de aan het Hof overgelegde stukken
dat het tracéproject Rijksweg A2 significante negatieve
gevolgen voor de habitattypen en beschermde soorten in
dit gebied zal hebben, inzonderheid voor het bestaande
areaal en voor de kwaliteit van het beschermde natuurlijke
habitattype “blauwgraslanden”, wegens de uitdroging en
de verzuring van de bodem door stikstofdepositie.
24 Een dergelijk project dreigt het duurzame behoud van
de wezenlijke kenmerken van het betrokken Natura 2000gebied in gevaar te brengen en kan bijgevolg, zoals de
advocaat-generaal in punt 41 van haar conclusie heeft
opgemerkt, de natuurlijke kenmerken van het gebied
aantasten in de zin van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn.
25 Anders dan de Nederlandse regering stelt, hierin
ondersteund door de regering van het Verenigd Koninkrijk,
doen de in het tracéproject Rijksweg A2 voorgestelde
beschermingsmaatregelen niet af aan die vaststelling.
StAB
3 / 2014
36
26 Ten eerste moet immers in herinnering worden
geroepen dat in het bij artikel 6, lid 3, tweede volzin, van
de habitatrichtlijn vastgestelde toestemmingscriterium het
voorzorgsbeginsel ligt besloten, aangezien de bevoegde
nationale instantie de toestemming voor het voorgelegde
plan of project moet weigeren wanneer zij nog niet de
zekerheid heeft verkregen dat het plan of project geen
effecten heeft die de natuurlijke kenmerken van dat gebied
zullen aantasten. Zo kan op efficiënte wijze worden voorkomen dat de natuurlijke kenmerken van de beschermde
gebieden worden aangetast als gevolg van plannen of
projecten. Met een minder streng toestemmingscriterium
zou de verwezenlijking van de doelstelling van bescherming
van de gebieden waartoe deze bepaling strekt, niet even
goed kunnen worden gegarandeerd (arresten Waddenvereniging en Vogelbeschermingsvereniging, C-127/02,
EU:C:2004:482, punten 57 en 58, en Sweetman e.a.,
EU:C:2013:220, punt 41).
27 Een overeenkomstig artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn uitgevoerde beoordeling mag dus geen leemten vertonen en moet volledige, precieze en definitieve constateringen en conclusies bevatten die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van de geplande werkzaamheden voor het betrokken beschermde gebied kunnen
wegnemen (zie in die zin arrest Sweetman e.a.,
EU:C:2013:220, punt 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
28 Bijgevolg verlangt het voorzorgsbeginsel van de
bevoegde nationale instantie dat zij bij de toepassing van
artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn de gevolgen van het
project voor het betrokken Natura 2000-gebied beoordeelt
in het perspectief van de instandhoudingsdoelstellingen
van dit gebied, rekening houdend met de in dit project
vastgestelde beschermingsmaatregelen waarmee wordt
beoogd de eventuele schadelijke gevolgen die rechtstreeks
uit dit project voortvloeien, te voorkomen of te verminderen, teneinde ervoor te zorgen dat het betrokken project
de natuurlijke kenmerken van dat gebied niet aantast.
29 De beschermingsmaatregelen die in een project worden
opgenomen om de schadelijke gevolgen van dit project
voor een Natura 2000-gebied te compenseren, kunnen
daarentegen bij de door artikel 6, lid 3, opgelegde
beoordeling van de gevolgen van dit project niet in aanmerking worden genomen.
Milieu/natuur/water
30 Dat zou echter het geval zijn voor de maatregelen die
in het hoofdgeding aan de orde zijn die, in een situatie
waarin de bevoegde nationale instantie daadwerkelijk heeft
vastgesteld dat het tracéproject Rijksweg A2 significante
negatieve – eventueel zelfs blijvende – gevolgen voor het
beschermde habitattype van het betrokken Natura 2000gebied kan hebben, voorzien in de toekomstige ontwikkeling van een nieuw areaal van dezelfde of een grotere
omvang van dit habitattype in een ander deel van dit
gebied, dat niet rechtstreeks door dit project zou worden
aangetast.
31 Geconstateerd moet immers worden dat deze maatregelen er niet toe strekken om de significante negatieve
gevolgen die voor dit habitattype rechtstreeks uit het tracéproject Rijksweg A2 voortvloeien, te voorkomen of te
verminderen, maar beogen deze gevolgen nadien te
compenseren. In die omstandigheden kunnen die maatregelen niet garanderen dat het project de natuurlijke kenmerken van dit gebied niet zal aantasten in de zin van
artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn.
32 Bovendien dient erop te worden gewezen dat de
eventuele positieve gevolgen van het achteraf tot ontwikkeling brengen van een nieuwe habitat waarmee het verlies
aan oppervlakte en kwaliteit van ditzelfde type habitat in
een beschermd gebied dient te worden gecompenseerd
– ook al zou het om een groter areaal van een hogere
kwaliteit gaan – in de regel onzeker zijn, en dat deze
gevolgen hoe dan ook slechts binnen enkele jaren zichtbaar zullen worden, zoals uit punt 87 van de verwijzingsbeslissing blijkt. Bijgevolg kan daarmee in het kader van
de bij die bepaling vastgestelde procedure geen rekening
worden gehouden.
33 Ten tweede bestaat de nuttige werking van de in artikel
6 van de habitatrichtlijn genoemde beschermingsmaatregelen erin, zoals de Commissie in haar schriftelijke
opmerkingen terecht aangeeft, te vermijden dat de
bevoegde nationale instantie via zogenoemde “mitigerende” maatregelen die in werkelijkheid compenserende
maatregelen zijn, de in dit artikel vastgelegde specifieke
procedures ontwijkt door krachtens lid 3 van dat artikel
projecten toe te staan die de natuurlijke kenmerken van
het betrokken gebied aantasten.
34 Het is evenwel slechts wanneer een plan of project,
ondanks negatieve conclusies van de overeenkomstig
StAB
3 / 2014
Milieu/natuur/water
artikel 6, lid 3, eerste volzin, van deze richtlijn verrichte
beoordeling en bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang,
met inbegrip van redenen van sociale of economische
aard, toch moet worden gerealiseerd, dat de lidstaat volgens artikel 6, lid 4, van de habitatrichtlijn alle nodige
compenserende maatregelen neemt om te waarborgen
dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard
blijft (zie arresten Commissie/Italië, C-304/05,
EU:C:2007:532, punt 81; Solvay e.a., C-182/10,
EU:C:2012:82, punt 72, en Sweetman e.a.,
EU:C:2013:220, punt 34).
35 Artikel 6, lid 4, van de habitatrichtlijn kan in dit verband
slechts toepassing vinden nadat de gevolgen van een plan
of project overeenkomstig artikel 6, lid 3, zijn onderzocht,
aangezien het een uitzonderingsbepaling op het in de
tweede volzin van lid 3 van dit artikel neergelegde toestemmingscriterium is (arresten Commissie/Portugal, C239/04, EU:C:2006:665, punt 35, en Sweetman e.a.,
EU:C:2013:220, punt 35).
36 De kennis van die gevolgen voor de instandhoudingsdoelstellingen voor het betrokken gebied is voor de toepassing van artikel 6, lid 4, namelijk absoluut noodzakelijk,
aangezien anders niet kan worden getoetst of aan de
voorwaarden voor de toepassing van deze uitzonderingsregel is voldaan. Het onderzoek van eventuele dwingende
redenen van groot openbaar belang en dat van het bestaan
van minder schadelijke alternatieven vereisen immers dat
deze belangen worden afgewogen tegen de aantasting
van het gebied door het onderzochte plan of project. Om
te kunnen bepalen welke compenserende maatregelen
eventueel moeten worden genomen, moet bovendien
nauwkeurig worden vastgesteld om welke aantastingen
het precies gaat (arrest Commissie/Spanje, C-404/09,
EU:C:2011:768, punt 109).
37 De bevoegde nationale autoriteiten kunnen in die context een vergunning krachtens artikel 6, lid 4, van de
habitatrichtlijn verlenen, voor zover de daarin gestelde
voorwaarden zijn vervuld (zie in die zin arrest Sweetman
e.a., EU:C:2013:220, punt 47).
38 Dienaangaande moet worden benadrukt dat het feit
dat de voorgenomen maatregelen in het betrokken Natura
2000-gebied zelf worden getroffen, voor de toepassing
van deze bepaling niet belet dat deze maatregelen in
37
voorkomend geval als “compenserende” maatregelen in
de zin van die bepaling worden aangemerkt. Om de door
de advocaat-generaal in punt 46 van haar conclusie uiteengezette redenen ziet artikel 6, lid 4, van de habitatrichtlijn
immers op elke maatregel die geschikt is om de algehele
samenhang van het Natura 2000-netwerk te beschermen,
ongeacht of hij binnen het aangetaste gebied dan wel
elders in dit netwerk wordt getroffen.
39 Uit de voorgaande overwegingen volgt dan ook dat
artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn aldus moet worden
uitgelegd dat een plan of een project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een GCB,
dat negatieve gevolgen heeft voor een in dit gebied voorkomend type natuurlijke habitat en dat voorziet in maatregelen voor het tot ontwikkeling brengen in dit gebied van
een areaal van gelijke of grotere omvang van dit habitattype, de natuurlijke kenmerken van dat gebied aantast.
Deze maatregelen kunnen in voorkomend geval slechts
als “compenserende maatregelen” in de zin van lid 4 van
dit artikel worden aangemerkt, voor zover de bij deze
bepaling gestelde voorwaarden vervuld zijn.
Kosten
40 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de
procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen,
zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten
heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van
hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet
voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Tweede kamer) verklaart voor recht:
Artikel 6, lid 3, van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van
21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke
habitats en de wilde flora en fauna, moet aldus worden
uitgelegd dat een plan of een project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een gebied
van communautair belang, dat negatieve gevolgen heeft
voor een in dit gebied voorkomend type natuurlijke habitat
en dat voorziet in maatregelen voor het tot ontwikkeling
brengen in dit gebied van een areaal van gelijke of grotere
omvang van dit habitattype, de natuurlijke kenmerken van
dat gebied aantast. Deze maatregelen kunnen in voorkomend geval slechts als “compenserende maatregelen” in
de zin van lid 4 van dit artikel worden aangemerkt, voor
StAB
3 / 2014
38
Milieu/natuur/water
zover de bij deze bepaling gestelde voorwaarden vervuld
zijn.
14-62
ABRvS 28 mei 2014, nr.
201310448/1/R2 (GS
Zuid-Holland/beheerplan)
(ECLI:NL:RVS:2014:1939)
Casus
Vaststelling beheersplan met betrekking tot de
instandhoudingsdoelstellingen van een Natura 2000gebied. Appellante voert aan dat in het beheersplan
ten onrechte wordt uitgegaan van de beëindiging
van haar camping. Volgens verweerders is het
beroep niet-ontvankelijk omdat het zich richt tegen
niet voor beroep vatbare delen van het beheersplan.
Rechtsvraag
Is de Afdeling bevoegd om kennis te nemen van het
geschil?
Uitspraak
Het beroep van appellante is gericht tegen het deel
van het beheerplan waarin is beschreven welke
instandhoudingsmaatregelen dienen te worden
getroffen ten behoeve van het habitattype grijze
duinen (kalkarm; H2130B) en op welke wijze. Een
beroep kan uitsluitend betrekking hebben op de
beschrijvingen van handelingen en ontwikkelingen
die het bereiken van de instandhoudingsdoelstelling
niet in gevaar brengen, en de daarbij in voorkomend
geval aangegeven voorwaarden en beperkingen.
Daaruit volgt dat geen beroep kan worden ingesteld
tegen het deel van het beheerplan waarin de
instandhoudingsmaatregelen zijn beschreven. De
Afdeling is onbevoegd om van het beroep kennis te
nemen.
artikel 19a NB-wet 1998
artikel 19b NB-wet 1998
artikel 39 NB-wet 1998
Procesverloop
Bij besluiten van onderscheidenlijk 23 april 2013,
25 augustus 2013 en 17 juli 2013 hebben het college
van gedeputeerde staten van Zuid-Holland, de minister van
Infrastructuur en Milieu en de minister van Defensie (hierna:
verweerders), op grond van de artikelen 19a en 19b van
de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) het
beheerplan Solleveld en Kapittelduinen vastgesteld.
(…)
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 19a, eerste lid, van de Nbw 1998,
stelt het college van gedeputeerde staten, na overleg met
de eigenaars, gebruikers en andere belanghebbenden,
voor een op grond van artikel 10a, eerste lid, aangewezen
gebied of een op grond van artikel 12, derde lid, voorlopig
aangewezen gebied, een beheerplan vast waarin met
inachtneming van de instandhoudingsdoelstelling, met
uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a,
derde lid, wordt beschreven welke instandhoudingsmaatregelen getroffen dienen te worden en op welke wijze.
Tevens kan het beheerplan beschrijven welke handelingen
en ontwikkelingen in het gebied en daarbuiten, in voorkomend geval onder nader in het beheerplan aangegeven
voorwaarden en beperkingen, het bereiken van de
instandhoudingsdoelstellingen niet in gevaar brengen,
mede gelet op de instandhoudingsmaatregelen die worden
getroffen.
Ingevolge artikel 19b, eerste lid, wordt in afwijking van
het bepaalde in artikel 19a een beheerplan als bedoeld in
dat artikel, voor een op grond van artikel 10a, eerste lid,
aangewezen gebied of een gebied dat voorlopig is aangewezen als bedoeld in artikel 12, derde lid, dat geheel of
ten dele wordt beheerd door of onder verantwoordelijkheid
van Onze Minister of één van Onze andere Ministers, voor
het geheel onderscheidenlijk het betreffende gedeelte
vastgesteld door Onze Minister of door Onze andere
Minister in overeenstemming met Onze Minister, en voor
zover nodig na overleg met betrokken eigenaren gebruikers en andere belanghebbenden.
1.1. Ingevolge artikel 39, tweede lid, van de Nbw 1998
heeft een beroep tegen een besluit tot vaststelling van
een beheerplan als bedoeld in artikel 19a uitsluitend
StAB
3 / 2014
Milieu/natuur/water
betrekking op de beschrijvingen van handelingen die het
bereiken van de instandhoudingsdoelstelling niet in gevaar
brengen, en de daarbij in voorkomend geval aangegeven
voorwaarden en beperkingen.
1.2. In de geschiedenis van de totstandkoming van artikel
39, tweede lid, van de Nbw 1998 (Kamerstukken II
2009/10, 32 127, blz. 75-76) wordt deze bepaling als
volgt toegelicht:
"Tegen het besluit tot vaststelling van een beheerplan staat
(…) beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van
de Raad van State. Bedacht moet evenwel worden dat
slechts bepaalde onderdelen van een beheerplan als
besluit in de zin van de Awb zijn aan te merken, en dus
voor beroep vatbaar zijn. Onderdelen van het beheerplan
die de beschrijving bevatten van het – op uitvoering
gerichte – beleid dat het desbetreffende bevoegd gezag
wenselijk acht, waaronder de fasering en prioritering, zijn
dat niet.
De regering wil voorkomen dat er op dit punt misverstanden ontstaan. (…) De regering stelt daarom voor in de
Nb-wet duidelijk te maken tegen welke onderdelen van het
beheerplan beroep openstaat. Dit zijn de beschrijvingen
in het beheerplan van handelingen die het bereiken van de
instandhoudingsdoelstelling niet in gevaar brengen, en de
daarbij in voorkomend geval aangegeven voorwaarden en
beperkingen. Dergelijke beschrijvingen zijn aan te merken
als een besluit, omdat artikel 19d, tweede lid, van de Nbwet regelt dat handelingen die overeenkomstig de
beschrijving in het beheerplan worden uitgevoerd, niet
vergunningplichtig zijn”.
2. [appellante] exploiteerde tot eind 2013 een camping in
het gebied waarop het beheerplan betrekking heeft.
[appellante] voert aan dat in het beheerplan ten onrechte
wordt uitgegaan van de beëindiging van de camping. In
het beheerplan is bij het vaststellen van de instandhoudingsmaatregelen volgens haar geen rekening gehouden met
de camping. Het belang van de camping is ten onrechte
ondergeschikt gemaakt aan het halen van de instandhoudingsdoelstellingen voor het Natura 2000-gebied. [appellante] wijst er in dat kader op dat de camping sinds 1966
bestaat en sedertdien in omvang en intensiteit niet is
gewijzigd.
39
3. Verweerders stellen dat het beroep van [appellante]
niet-ontvankelijk is. Zij voeren daartoe aan dat door
[appellante] geen zienswijze naar voren is gebracht tegen
de delen van het beheerplan die door de ministers van
Infrastructuur en MiIieu en Defensie zijn vastgesteld. Voor
zover het beroep gericht is tegen het door het college van
gedeputeerde staten vastgestelde deel van het beheerplan
is het niet-ontvankelijk omdat het beroep zich, gelet op
artikel 39, tweede lid, van de Nbw 1998, richt tegen niet
voor beroep vatbare delen van het beheerplan, aldus verweerders.
4. Paragraaf 6.2.3 ‘H2130B grijze duinen (kalkarm)’ van
het beheerplan luidt, voor zover van belang, als volgt:
"Voor kalkarme grijze duinen is een instandhoudingsdoelstelling voor behoud van oppervlakte en verbetering van
kwaliteit opgenomen. Ook kalkarme grijze duinen zijn als
sense-of-urgency met een beheeropgave opgenomen. Dit
betekent dat in de eerste beheerplanperiode maatregelen
getroffen moeten worden om de achteruitgang te keren.
(…)
De gemeente is in 2011 de procedure gestart om de huur
van het naastgelegen [campingterrein] per 2013 op te
zeggen. Na herinrichting van het gebied in de eerste
beheerplanperiode, en het instellen van natuurbeheer,
wordt hier een kwaliteitsverbetering voor kalkarm grijs
duin gerealiseerd waardoor de kwaliteit in Molenslag/Slaperdijk-Noord, conform de doelstelling, robuust verbeterd
wordt. Dit gebied sluit tevens aan op het kalkarme grijze
duin van Solleveld, waardoor de uitgangssituatie gunstig
is om hier kalkarm grijs duin van goede kwaliteit te realiseren”.
Uit tabel 7.41 van het beheerplan volgt dat het gebruik
van [appellante] tot de beëindiging van dat gebruik in de
eerste beheerplanperiode vergunningvrij is.
Hoofdstuk 8 “Instandhoudingsmaatregelen en voorwaarden”, paragraaf 8.2.6 ‘Herinrichten terrein [appellante]’
van het beheerplan luidt als volgt:
"Ten behoeve van de kwaliteitsverbetering in deelgebied
Molenslag/Slaperdijk-Noord moet het terrein van [appellante], nadat het gebruik van [appellante] in 2013 beëindigd
StAB
3 / 2014
40
is, in de eerste beheerplanperiode heringericht worden
ten behoeve van kalkarm grijs duin (H2130B)”.
5. Het beroep van [appellante] is gericht tegen het deel
van het beheerplan waarin is beschreven welke instandhoudingsmaatregelen dienen te worden getroffen ten behoeve
van het habitattype grijze duinen (kalkarm; H2130B) en
op welke wijze.
Ingevolge artikel 39, tweede lid, van de Nbw 1998 kan
een beroep uitsluitend betrekking hebben op de beschrijvingen van handelingen en ontwikkelingen die het bereiken
van de instandhoudingsdoelstelling niet in gevaar brengen,
en de daarbij in voorkomend geval aangegeven voorwaarden en beperkingen. Daaruit volgt dat geen beroep kan
worden ingesteld tegen het deel van het beheerplan waarin
de instandhoudingsmaatregelen zijn beschreven.
De Afdeling is onbevoegd om van het beroep kennis te
nemen.
Annotatie
1. Uitspraken over beheerplannen die op grond van de
Nbw worden vastgesteld, zijn schaars. Alleen al om die
reden is deze uitspraak het vermelden waard. Het biedt
ook een goede gelegenheid om de systematiek van
beheerplannen en de (beperkte) mogelijkheden om deze
plannen in beroep bij de ABRvS ter discussie te stellen,
te beschrijven. Deze uitspraak is de eerste uitspraak
waarin artikel 39 lid 2 Nbw wordt toegepast en nader
wordt uitgelegd. Dit artikel – waarin een beperking van de
beroepsmogelijkheden tegen een beheerplan is opgenomen – geldt sinds 31 maart 2010 (met de inwerkingtreding
van de Crisis- en herstelwet).
2. Op grond van artikel 19a respectievelijk 19b Nbw stellen
GS c.q. de verantwoordelijke minister(s) voor ieder
natuurgebied dat (formeel) is aangewezen als Natura 2000gebied, binnen drie jaar na deze aanwijzing een beheerplan
vast. Voor lang niet alle Natura 2000-gebieden wordt deze
termijn gehaald. In het beheerplan worden – logischerwijs
– de noodzakelijke maatregelen beschreven waarmee een
gunstige bijdrage aan de instandhoudingsdoelstelling van
het Natura 2000-gebied wordt geleverd, in combinatie
met het resultaat dat gedurende de beheerplanperiode
(die maximaal zes jaar is) zou moeten worden behaald.
Het beheerplan heeft zo primair de functie om kwaliteit
Milieu/natuur/water
van het Natura 2000-gebied waarop het plan betrekking
heeft, te verbeteren. Het beheerplan kan daarnaast ook
handelingen en projecten beschrijven waarvan op voorhand
vaststaat dat deze het bereiken van de instandhoudingsdoelstelling van een Natura 2000-gebied niet in gevaar
brengen (artikel 19a lid 1 Nbw). Desgewenst kan het
beheerplan dan ook de voorwaarden en beperkingen
waaronder deze handelingen en projecten kunnen worden
verricht, beschrijven. Als het projecten betreft die afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten
significante gevolgen kunnen hebben voor het desbetreffende gebied, kunnen deze projecten alleen in het
beheerplan worden opgenomen als een passende beoordeling is verricht (artikel 19a lid 10 Nbw). Los van het feit
dat uitvoering van een beheerplan zal moeten leiden tot
een verbetering van de kwaliteit van een Natura 2000gebied, kan een beheerplan zo ook een functie hebben bij
de vraag of voor een bepaald project of andere handeling
een vergunning op grond van artikel 19d lid 1 Nbw vereist
is. Vergunningvrij zijn immers die handelingen en projecten
die overeenkomstig een beheerplan worden verricht (artikel
19d lid 2 Nbw).
3. Het beheerplan kan op die manier invulling geven aan
twee verplichtingen uit de Habitatrichtlijn. Ten eerste de
verplichting uit artikel 6 lid 2 Habitatrichtlijn om alle passende maatregelen te treffen om ervoor te zorgen dat de
kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van
soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen, voor zover die
factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een
significant effect zouden kunnen hebben. Ten tweede kan
het beheerplan invulling geven aan de verplichting uit artikel
6 lid 3 en 4 Habitatrichtlijn om voorafgaand aan de toestemmingverlening voor projecten (en plannen) met
mogelijk significant negatieve gevolgen een passende
beoordeling te verrichten. De eerste verplichting betreft
in eerste instantie een meer beleidsmatige verplichting
van lidstaten, de tweede verplichting ziet op een rechtstreekse werkende verdragsbepaling. Gelet op dit verschil
in karakter van beide verplichtingen, is het ook niet zo
opmerkelijk dat er een verschil in de beroepsmogelijkheden
tegen de diverse onderdelen van een beheerplan bestaat.
Op grond van artikel 39 lid 2 Nbw kan slechts beroep
worden ingesteld tegen dat onderdeel van het beheerplan
dat de ‘beschrijvingen van handelingen die het bereiken
van de instandhoudingsdoelstellingen niet in gevaar bren-
StAB
3 / 2014
Milieu/natuur/water
gen, en de daarbij in voorkomend geval aangegeven
voorwaarden en beperkingen’ omvat. Kort gezegd: de
projecten en andere handelingen die niet kunnen worden
aangemerkt als beheermaatregelen, en waarvoor het
beheerplan als het ware de vergunningplicht van artikel
19d lid 1 Nbw vervangt. Onderdelen van het beheerplan
die de beschrijving bevatten van het beleid ten aanzien
van het beheer van een Natura 2000-gebied en de daarbij
horende maatregelen, zijn niet voor beroep vatbaar.
4. Dat is ook in lijn met de interpretatie van het karakter
van de verplichtingen uit artikel 6 lid 2 Habitatrichtlijn door
de rechter. Ik verwijs in dit verband naar de uitspraak van
de Rechtbank Den Haag van 5 juni 2013
(ECLI:NL:RBDHA:2013:CA2166), waarin de rechtbank
– onder andere – overweegt dat het de Staat vrijstaat om
te bepalen welke maatregelen hij kiest ter uitvoering van
artikel 6 lid 2 Habitatrichtlijn. Deze lijn doortrekkend verbaast het niet – en is het mijns inziens ook verdedigbaar –
dat in de Nbw is bepaald dat tegen de keuze en beschrijving van de beheermaatregelen in een beheerplan geen
beroep kan worden ingesteld. Dat er, los van de inhoud
van een beheerplan, een verplichting voor de Staat bestaat
om een gunstige staat van instandhouding van Natura
2000-gebieden te bereiken, betekent mijns inziens niet
automatisch dat tegen alle onderdelen van een beheerplan
beroep zou moeten openstaan, juist vanwege de
genoemde keuzevrijheid van de Staat. Als gevaar ontstaat
voor de gunstige staat van instandhouding, kan de Staat
verplicht worden aanvullende maatregelen te treffen, zoals
ook de Rechtbank Den Haag in de uitspraak van 5 juni
2013 overwoog. Die verplichting staat los van de inhoud
van het beheerplan (immers, ook buiten het beheerplan
om kunnen maatregelen ter bescherming van Natura 2000gebieden worden getroffen), zodat ook hierin geen reden
is gelegen om beroep tegen het beheerplan op dit punt
open te stellen.
5. De beperking van de beroepsmogelijkheden tegen het
beheerplan leidt er in deze procedure toe dat het beroep
van appellante niet slaagt. Dit beroep was gericht tegen
het gedeelte van het beheerplan waarin was beschreven
welke instandhoudingsmaatregelen getroffen dienen te
worden ten behoeve van een specifiek habitattype. Gelet
op de beperking van de beroepsmogelijkheden in artikel
39 lid 2 Nbw, concludeert de ABRvS terecht dat geen
beroep kan worden ingesteld tegen het deel van het
beheerplan waarin de instandhoudingsmaatregelen zijn
41
beschreven. De consequentie hiervan is dat de ABRvS
onbevoegd is om van het beroep kennis te nemen. Voor
appellante resteert dan slechts nog de gang naar de civiele
rechter, waarbij de kansen op succes zullen worden
bepaald door de grenzen die, onder andere, door de
Rechtbank Den Haag in de uitspraak van 3 juni 2013 zijn
gegeven.
Marieke Kaajan
14-63
Rb. Oost-Brabant 6 juni 2014, nr. SHE
13/519 en SHE 13/525
(Asten/omgevingsvergunning)
(ECLI:NL:RBOBR:2014:3163)
Casus
Omgevingsvergunning voor het veranderen van een
veehouderijbedrijf. Eisers voeren onder meer aan
dat de Wet geurhinder en veehouderij (Wgv) waaraan
is getoetst in strijd is met het Europees Verdrag tot
bescherming van de rechten van de mens (EVRM).
Onder verwijzing naar een advies van de Gezondheidsraad stelen zij voorts bevreesd te zijn dat hoge
geurbelastingen zullen leiden tot besmettingsgevaar
en verspreiding van ziekten.
Rechtsvraag
Is de Wgv in strijd met de EVRM? Dient de vergunning te voorzien in een voorschrift ter voorkoming
van verspreiding van zoönosen?
Uitspraak
Eisers zijn er niet in geslaagd om aan de hand van
algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten,
aannemelijk te maken dat de Wgv niet toereikend
is om onaanvaardbare risico’s voor de volksgezondheid te voorkomen. Temeer nu ook het advies van
de Gezondheidsraad onderstreept dat een algemeen
aanvaard wetenschappelijk inzicht op dit gebied
ontbreekt, is de Wgv niet in strijd met artikel 8 van
het EVRM.
Voor het risico van de verspreiding van ziekten
die van dier op mens overdraagbaar zijn (zoönosen)
StAB
3 / 2014
42
is nog geen wettelijk of beleidsmatig toetsingskader
ontwikkeld. Er is geen sprake van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten over de (ernst
van) gezondheidseffecten van een intensieve veehouderij op omwonenden. Dit komt mede naar voren
uit het onderzoek van de Gezondheidsraad. Het
enkele ontbreken van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten is onvoldoende om de vergunning reeds daarom te weigeren vanwege een
mogelijk volksgezondheidsrisico. Pas als er indicaties zijn dat een activiteit een risico voor de volksgezondheid zou kunnen hebben, zal het bevoegd
gezag, mede gelet op het voorzorgsbeginsel, moeten onderzoeken of de mogelijke negatieve effecten
op de volksgezondheid van een zodanige ernst
kunnen zijn dat hierin aanleiding is gelegen om de
vergunning te weigeren, of nadere voorschriften ter
voorkoming van gezondheidsrisico’s aan de vergunning te verbinden. Hierbij zijn de omstandigheden
van het geval van belang, zoals de werking van de
betrokken inrichting, de soort van de gehouden
dieren, de aard van de omgeving, eventuele mogelijke (hygiëne)maatregelen ter voorkoming van de
uitbraak en verspreiding van zoönosen, alsmede de
aard van de mogelijke effecten op de gezondheid.
In het advies van de Gezondheidsraad ziet de
rechtbank voldoende indicatie dat de activiteit een
risico voor de volksgezondheid zou kunnen hebben.
De rechtbank verbindt zelf voorschriften ter voorkoming van de verspreiding van zoönosen aan de
omgevingsvergunning.
Milieu/natuur/water
Eisers 2 stellen dat de Wet geurhinder en veehouderij
(Wgv) onverbindend is wegens strijd met artikel 8 van het
Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de
mens (EVRM). Zij wijzen in dat verband op het advies van
de Gezondheidsraad van 30 november 2012, een brief
van de staatssecretaris van economische zaken van
14 juni 2013 en enkele wetenschappelijke rapporten vermeldt alsmede een notitie van de gemachtigde van eisers
2. Eisers merken op dat vaststaat dat hoge geurbelastingen kunnen leiden tot gezondheidsklachten.
10.2
Volgens verweerder hebben eisers 2 onvoldoende onderbouwd dat de Wgv onvoldoende bescherming biedt. Het
advies van de Gezondheidsraad bevat op dit onderdeel
geen eenduidige conclusies.
10.3
De rechtbank stelt voorop dat voor diverse milieuonderdelen die van invloed kunnen zijn op de volksgezondheid
wettelijke en beleidsmatige toetsingskaders zijn gevormd,
veelal op basis van heersende wetenschappelijke inzichten.
Het ligt op de weg van degene die zich op het bestaan
van een risico voor de volksgezondheid beroept om, aan
de hand van algemeen aanvaarde wetenschappelijke
inzichten, aannemelijk te maken dat deze toetsingskaders
niet toereikend zijn om onaanvaardbare risico’s voor de
volksgezondheid te voorkomen.
10.4
artikel 8 EVRM
artikel 2.1 lid 1 onder e Wabo
Procesverloop
Bij besluit van 4 december 2012 (het bestreden besluit)
heeft verweerder aan vergunninghoudster een omgevingsvergunning eerste fase verleend voor de activiteit milieu
voor het veranderen van een veehouderij.
(..)
Overwegingen
10.1
Ten aanzien van eisers 2 vrees voor de volksgezondheid
als gevolg van de geuremissie overweegt de rechtbank
dat sprake is van een wettelijk voorgeschreven toetsingskader. Eisers 2 zijn er niet in geslaagd om aan de hand
van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten,
aannemelijk te maken dat de Wgv niet toereikend is om
onaanvaardbare risico’s voor de volksgezondheid te
voorkomen. Eisers 2 verwijzing naar het advies van de
Gezondheidsraad en de overige overgelegde rapportages
is hiervoor onvoldoende. De opmerking van de Gezondheidsraad dat zowel eerdere geurnormen als de huidige
adviesnormen in de Wgv niet gebaseerd zijn op een
blootstelling-responsrelatie en dat het hoog tijd is de wetgeving en handhaving op dit gebied wetenschappelijk
steviger te funderen, onderstreept eens te meer dat er
StAB
3 / 2014
Milieu/natuur/water
geen algemeen aanvaard wetenschappelijk inzicht is dat
de Wgv niet toereikend is. De rechtbank is daarom van
oordeel dat de Wgv niet in strijd is met artikel 8 van het
EVRM. De rechtbank verwijst op dit onderdeel overigens
naar haar uitspraken van 12 juli 2013
(ECLI:NL:RBOBR:2013:2855) en 27 januari 2014
(ECLI:NL:RBOBR2014:279). In de notitie van de gemachtigde van eisers 2 ziet de rechtbank geen aanleiding voor
een ander oordeel.
11.1
Eisers 2 hebben zijdelings aangegeven dat zij bevreesd
zijn voor hun gezondheid wegens besmettingsgevaar en
verspreiding van ziekten onder verwijzing naar het advies
van de Gezondheidsraad.
43
de aard van de omgeving, eventuele mogelijke
(hygiëne)maatregelen ter voorkoming van de uitbraak en
verspreiding van zoönosen, alsmede de aard van de
mogelijke effecten op de gezondheid.
11.4
In het advies van de gezondheidsraad ziet de rechtbank
voldoende indicatie dat de activiteit een risico voor de
volksgezondheid zou kunnen hebben. Het had op de weg
van verweerder gelegen om nader onderzoek te verrichten
zoals omschreven in de voorgaande rechtsoverweging en
zo nodig nadere voorschriften aan het bestreden besluit
te verbinden. Het bestreden besluit is op dit onderdeel
onvoldoende gemotiveerd.
15.
11.2
In eerste instantie heeft verweerder aangegeven dat met
betrekking tot het aspect van volksgezondheid geen concreet toepasbaar toetsingskader bestaat.
11.3
In de hierboven genoemde uitspraak van deze rechtbank
van 12 juli 2013 heeft de rechtbank overwogen dat voor
het risico van de verspreiding van ziekten die van dier op
mens overdraagbaar zijn (zoönosen) nog geen wettelijk
of beleidsmatig toetsingskader is ontwikkeld. Er is geen
sprake van algemeen aanvaarde wetenschappelijke
inzichten over de (ernst van) gezondheidseffecten van een
intensieve veehouderij op omwonenden. Dit komt mede
naar voren uit het onderzoek van de Gezondheidsraad van
30 november 2012. Het enkele ontbreken van algemeen
aanvaarde wetenschappelijke inzichten is onvoldoende om
de vergunning reeds daarom te weigeren vanwege een
mogelijk volksgezondheidsrisico. Pas als er indicaties zijn
dat een activiteit een risico voor de volksgezondheid zou
kunnen hebben, zal het bevoegd gezag, mede gelet op
het voorzorgsbeginsel, moeten onderzoeken of de
mogelijke negatieve effecten op de volksgezondheid van
een zodanige ernst kunnen zijn dat hierin aanleiding is
gelegen om de vergunning te weigeren, of nadere voorschriften ter voorkoming van gezondheidsrisico’s aan de
vergunning te verbinden. Hierbij zijn de omstandigheden
van het geval van belang, zoals de werking van de
betrokken inrichting, de soort van de gehouden dieren,
Gelet op het bovenstaande zijn de beroepen gegrond. Het
bestreden besluit, zoals dit is gewijzigd bij besluit van
4 juni 2013 komt voor vernietiging in aanmerking wegens
strijd met artikel 3, eerste lid, van de Wgv en wegens
artikel 3:2 en 3:46 van de Awb. De rechtbank zal hieronder
nagaan of aanleiding bestaat zelf in de zaak te voorzien.
(..)
16.2
In het nadere verweerschrift naar aanleiding van de
inlichtingencomparitie en ter zitting hebben verweerder
en vergunninghoudster aangegeven welke maatregelen
worden getroffen om verspreiding van zoönosen op het
bedrijf te voorkomen. Eisers hebben niet aannemelijk
gemaakt dat deze maatregelen ontoereikend zijn. De
rechtbank zal voorschrift 1.1.10 aan de vergunning toevoegen dat als volgt zal komen te luiden: Teneinde zoönosen te weren en om ziektedruk en de uitbraak van ziekten
te voorkomen, dienen de volgende maatregelen in ieder
geval te worden getroffen:
–
–
Strikte hygiëne tijdens de ronde, wat betekent: afgesloten terrein, geen toegang voor bezoekers in de
stallen, bedrijfseigen kleding en schoeisel, wasgelegenheid om daarmee ziekte insleep te voorkomen.
Zorg voor goede klimatologische omstandigheden
tijdens de ronde.
StAB
3 / 2014
44
–
–
–
–
–
–
Milieu/natuur/water
Grondige reiniging en ontsmetting van de stallen na
de ronde.
Uitvoeren van verplichte entingen tegen pluimveeziekten waarbij een maal per ronde de dierenarts een
bloedonderzoek ter controle zal verrichten.
Het jaarlijks maken van hygiënogrammen en jaarlijks
een IKB (integrale ketenbewaking) controle door een
gecertificeerde instantie waarbij het gehele productieproces wordt gecontroleerd.
Elke ronde Salmonellaonderzoek en tweemaal per
jaar Campylobacteronderzoek.
Jaarlijks onderzoek naar de waterkwaliteit bij gebruik
eigen bronwater.
Ongediertebestrijding waaronder Tempexkeverbestrijding.
14-64
ABRvS 11 juni 2014, nr.
201307501/1/A4 (staatssecretaris I en
M/vergunningplicht)
(ECLI:NL:RVS:2014:2089)
Casus
De staatssecretaris van I en M heeft aan Greenpeace
een last onder dwangsom opgelegd omdat zij grote
stenen met daaraan bevestigd een houten beeld van
een zeepaard vanaf haar schip heeft laten afzinken
ter plaatse van de Klaverbank in de Noordzee.
Greenpeace heeft deze protestactie ondernomen
omdat volgens haar de biodiversiteit in de Klaverbank ernstig is aangetast door intensieve visserij.
De Staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat
hiermee sprake is van het overtreden van artikel
6.3 van de Waterwet. In beroep heeft de Rechtbank
Amsterdam het besluit van de staatssecretaris vernietigd en de rechtgevolgen van het vernietigde
besluit in stand gelaten. In het hoger beroep tegen
deze uitspraak voert Greenpeace aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat sprake is
van een overtreding van artikel 6.3 van de Waterwet
en van het zich ontdoen van stoffen.
Rechtsvraag
Is sprake van een overtreding van de Waterwet?
Uitspraak
De rechtbank heeft geconcludeerd dat de stenen
en de daaraan bevestigde houten zeepaarden in het
kader van artikel 6.3 van de Waterwet zijn te kwalificeren als stoffen, omdat het Protocol erop van
toepassing is en artikel 6.3 van de Waterwet de
vertaling van het Protocol in de Nederlandse wetgeving is. Of het gaat om afval, verontreinigende of
niet-verontreinigende stoffen maakt daarbij volgens
de rechtbank niet uit.
Hiermee heeft de rechtbank een onjuiste maatstaf aangelegd. Dat artikel 6.3 van de Waterwet is
bedoeld ter uitvoering van onder meer het Protocol
laat onverlet dat voor de toepasselijkheid van artikel
6.3, eerste lid, onder a, vereist is dat wordt voldaan
aan de in artikel 6.1 van de Waterwet opgenomen
definitie van stoffen, te weten afvalstoffen, verontreinigende of schadelijke stoffen. Niet in geschil is dat
de stenen en de houten zeepaarden geen schadelijke stoffen zijn. Verder is niet gebleken dat het om
verontreinigende stoffen gaat. Ter beoordeling staat
derhalve of de stenen en de houten zeepaarden zijn
aan te merken als afvalstoffen. De aard van de
materialen die Greenpeace ter plaatse van de Klaverbank heeft laten afzinken, het exact doorgeven
van de locatie waar deze materialen afgezonken
zijn, alsmede het duidelijk door Greenpeace kenbaar
gemaakte doel van deze activiteit, zijn omstandigheden, rekening houdend met de doelstelling van de
Kaderrichtlijn afvalstoffen, op grond waarvan niet
kan worden geoordeeld dat Greenpeace zich van
de stenen en de houten zeepaarden heeft ontdaan
als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van de Wet
milieubeheer, zodat de stenen en houten zeepaarden
niet kunnen worden aangemerkt als afvalstoffen.
Gelet op voorgaande overweging, heeft Greenpeace
artikel 6.3, eerste lid, aanhef en onder a, van de
Waterwet niet overtreden, zodat de staatssecretaris
niet bevoegd was ter zake handhavend op te treden
artikel 6.1 Waterwet
artikel 6.3 Waterwet
artikel 6.8 Waterwet
artikel 1.1 lid 1 WMB
Kaderrichtlijn afvalstoffen
Protocol bij het Verdrag inzake de voorkoming
van verontreiniging van de zee
StAB
3 / 2014
Milieu/natuur/water
Procesverloop
Bij besluit van 30 november 2011 heeft de staatssecretaris aan Greenpeace een last onder dwangsom opgelegd
wegens overtreding van de Waterwet. Bij besluit van
10 september 2012 heeft de staatssecretaris het door
Greenpeace daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk
gegrond verklaard en de opgelegde last onder dwangsom
aangepast.
Bij uitspraak van 3 juli 2013 heeft de rechtbank het door
Greenpeace daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 10 september 2012 vernietigd en
de rechtgevolgen van het vernietigde besluit in stand
gelaten.
(..)
Overwegingen
1. In het kader van een protestactie heeft Greenpeace in
juni 2011 in totaal 27 grote stenen, waarbij aan drie stenen
een houten beeld van een zeepaard was bevestigd, vanaf
haar schip de Sleipner laten afzinken ter plaatse van de
Klaverbank in de Noordzee.
De staatssecretaris heeft zich in het besluit op bezwaar
op het standpunt gesteld dat Greenpeace hiermee artikel
6.3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Waterwet heeft
overtreden. De opgelegde last, zoals gewijzigd bij dit
besluit, houdt in dat Greenpeace een dwangsom van
€ 200.000,00 verbeurt voor iedere keer dat zij opnieuw
stoffen stort in de Noordzee (EEZ) ter plaatse van de Klaverbank dan wel in de nabije omgeving van de Klaverbank.
Met het besluit op bezwaar week de staatssecretaris af
van het advies van de hoorcommissie Rijkswaterstaat
dienst Noordzee. De hoorcommissie was van oordeel dat
het storten van de stenen niet geschiedde met het oogmerk zich er enkel van te ontdoen. Nu de staatssecretaris
had besloten dat de stenen ter plaatse mochten blijven
liggen en volgens de staatssecretaris geen gevaar zouden
vormen voor mens en milieu, is het plaatsen van de stenen
volgens de hoorcommissie niet strijdig met de doelstelling
van het Protocol bij het op 29 december 1972 te Londen
tot stand gekomen Verdrag inzake de voorkoming van
verontreiniging van de zee ten gevolge van het storten
van afval en andere stoffen. De hoorcommissie conclu-
45
deerde dat de actie van Greenpeace voldeed aan de vrijstelling van de vergunningplicht als bedoeld in artikel 6.8,
tweede lid, aanhef en onder b, van het Waterbesluit.
Daarom heeft Greenpeace artikel 6.3, eerste lid, aanhef
en onder a, van de Waterwet niet overtreden, aldus de
hoorcommissie.
2. Greenpeace betoogt dat de rechtbank ten onrechte
heeft geoordeeld dat zij artikel 6.3, eerste lid, aanhef en
onder a, van de Waterwet heeft overtreden. Volgens haar
heeft de rechtbank daarbij ten onrechte overwogen dat
zij zich heeft ontdaan van stoffen als bedoeld in dit artikellid. De rechtbank had in ieder geval tot het oordeel moeten
komen dat het laten afzinken van de stenen en houten
zeepaarden op grond van artikel 6.8, tweede lid, van het
Waterbesluit was vrijgesteld van het in artikel 6.3 van de
Waterwet opgenomen verbod, aldus Greenpeace.
2.1. Ingevolge artikel 6.1 van de Waterwet wordt in
hoofdstuk 6 van de deze wet verstaan onder stoffen:
afvalstoffen, verontreinigende of schadelijke stoffen.
Ingevolge artikel 6.3, eerste lid, aanhef en onder a, is het
zonder daartoe strekkende vergunning van Onze Minister
verboden zich van stoffen te ontdoen door deze vanaf of
vanuit een vaartuig dan wel een luchtvaartuig in zee te
brengen of op zee te verbranden.
Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, van het Waterbesluit wordt
in dit besluit verstaan onder Protocol: op 7 november
1996 te Londen tot stand gekomen Protocol bij het op
29 december 1972 te Londen tot stand gekomen Verdrag
inzake de voorkoming van verontreiniging van de zee ten
gevolge van het storten van afval en andere stoffen (Trb.
2000, 27).
Ingevolge artikel 6.8, eerste lid, kan een vergunning als
bedoeld in artikel 6.3 van de Waterwet slechts worden
verleend in overeenstemming met het Protocol.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, is van de
vergunningplicht, bedoeld in artikel 6.3 van de wet, vrijgesteld het plaatsen van vaste substanties of voorwerpen
met een ander oogmerk dan het zich er enkel van ontdoen.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder b, is van de
vergunningplicht, bedoeld in artikel 6.3 van de wet, vrijgesteld het achterlaten van vaste substanties of voorwerpen
StAB
3 / 2014
46
die aanvankelijk in zee zijn geplaatst met een ander oogmerk dat zich ervan te ontdoen.
2.2. De rechtbank heeft geconcludeerd dat de stenen en
de daaraan bevestigde houten zeepaarden in het kader
van artikel 6.3, eerste lid, aanhef en onder a, van de
Waterwet zijn te kwalificeren als stoffen, omdat het Protocol erop van toepassing is en artikel 6.3 van de Waterwet
de vertaling van het Protocol in de Nederlandse wetgeving
is. Of het gaat om afval, verontreinigende of niet-verontreinigende stoffen maakt daarbij volgens de rechtbank niet
uit.
Hiermee heeft de rechtbank een onjuiste maatstaf aangelegd. Dat artikel 6.3 van de Waterwet is bedoeld ter uitvoering van onder meer het Protocol laat onverlet dat voor
de toepasselijkheid van artikel 6.3, eerste lid, onder a,
vereist is dat wordt voldaan aan de in artikel 6.1 van de
Waterwet opgenomen definitie van stoffen, te weten
afvalstoffen, verontreinigende of schadelijke stoffen.
2.3. Niet in geschil is dat de stenen en de houten zeepaarden geen schadelijke stoffen zijn. Verder is niet gebleken
dat het om verontreinigende stoffen gaat. Ter beoordeling
staat derhalve of de stenen en de houten zeepaarden zijn
aan te merken als afvalstoffen.
2.4. Het begrip afvalstof is in de Waterwet niet gedefinieerd. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak
van 16 april 2014 in zaak nr. 201309955/1/A4), ziet de
Afdeling aanleiding om voor de betekenis van dit begrip
aansluiting te zoeken bij artikel 1.1, eerste lid, van de Wet
milieubeheer, waarin onder afvalstoffen wordt verstaan:
alle stoffen, preparaten of voorwerpen, waarvan de houder
zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet
ontdoen. Het begrip afvalstof, als bedoeld in artikel 1.1,
eerste lid, van de Wet milieubeheer, moet worden uitgelegd met inachtneming van de door het Hof van Justitie
over dit begrip gevormde jurisprudentie.
2.5. Zoals recent bevestigd en samengevat door het Hof
van Justitie (arrest van 12 december 2013, C-241/12 en
C-242/12,
Shell
Nederland
en
anderen;
www.curia.europa.eu) hangt de kwalificatie als afvalstof
volgens vaste rechtspraak vooral af van het gedrag van
de houder en van de betekenis van de uitdrukking “zich
ontdoen van”. Uit deze rechtspraak vloeit volgens het Hof
tevens voort dat bij de uitlegging van deze uitdrukking
Milieu/natuur/water
rekening moet worden gehouden met de doelstelling van
richtlijn 2006/12/EG (thans: richtlijn 2008/98/EG), te
weten, volgens punt 2 van de considerans ervan, de
bescherming van de gezondheid van de mens en van het
milieu tegen de schadelijke gevolgen veroorzaakt door
het ophalen, het transport, de behandeling, de opslag en
het storten van afvalstoffen, en dat zij moet worden uitgelegd in het licht van artikel 191, tweede lid, van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie, dat
bepaalt dat de Europese Unie in haar milieubeleid naar
een hoog niveau van bescherming streeft en dat dit beleid
onder meer berust op het voorzorgsbeginsel en het
beginsel van preventief handelen. Daaruit volgt dat “het
zich ontdoen van” niet restrictief mag worden uitgelegd.
De vraag of werkelijk sprake is van een afvalstof moet
worden beoordeeld met inachtneming van alle omstandigheden, rekening houdend met de doelstelling van deze
richtlijn en in dier voege dat geen afbreuk wordt gedaan
aan de doeltreffendheid ervan.
2.6. De Klaverbank is ontstaan als een eindmorene van
een gletsjer uit de voorlaatste ijstijd. Het is het enige
gebied in het Nederlandse deel van de Noordzee waar op
de bodem grote hoeveelheden grind en grote stenen
voorkomen. Deze stenen hebben een specifieke begroeiing
met kalkroodwieren. Door de verscheidenheid aan waterbodems kent het gebied een grote biodiversiteit, maar
het gebied is ook erg gevoelig voor bodemroering. Op
22 december 2008 is de Klaverbank bij de Europese
Commissie aangemeld en de Commissie heeft het gebied
vervolgens op 22 december 2009 op de lijst van gebieden
van communautair belang voor de Atlantische biogeografische regio geplaatst.
Volgens Greenpeace is de biodiversiteit in de Klaverbank
ernstig aangetast door de intensieve visserij. De Staat der
Nederlanden blijft volgens haar langdurig in gebreke bij
het daadwerkelijk beschermen van dit gebied. Greenpeace
betoogt dat na de aanmelding bij de Commissie in feite
weinig meer is gebeurd en dat tegen schade door visserij
en scheepvaart nauwelijks is opgetreden. Om hierover
een publiek signaal te geven heeft Greenpeace 27 stenen
neergelaten op de plaats van de Klaverbank.
Onbestreden staat vast dat Greenpeace de afgezonken
stenen speciaal voor deze protestactie heeft aangeschaft
bij een groothandel in tuinartikelen en dat het natuurlijke
Scandinavische stenen betrof die vergelijkbaar zijn met
StAB
3 / 2014
Milieu/natuur/water
stenen die reeds voorkomen op de bodem van de
Noordzee. Onbestreden is voorts dat de zeepaarden waren
gemaakt van onbewerkt, niet geïmpregneerd hout met het
zogenoemde FSC label en met natuurlijk henneptouw aan
de stenen waren bevestigd. Voordat Greenpeace is overgegaan tot haar actie, heeft zij verder – met het oog op
veiligheid en zorgvuldigheid – de GPS-locaties van de
stenen doorgegeven aan de Kustwacht. De stenen zouden
een symbolische afbakening van het gebied moeten vormen met de houten zeepaarden als wachters, die het
gebied zouden moeten beschermen. Door het neerleggen
van de stenen beoogt Greenpeace op zeer beperkte schaal
te doen wat de Staat op grote schaal volgens haar had
moeten doen, te weten het bijdragen aan het herstel van
biodiversiteit ter plaatse van de Klaverbank. Daarnaast
heeft Greenpeace met haar actie het tekortschieten van
de Staat aan het publiek bekend willen maken.
De Afdeling is van oordeel dat in dit geval de aard van de
materialen die Greenpeace ter plaatse van de Klaverbank
heeft laten afzinken, het exact doorgeven van de locatie
waar deze materialen afgezonken zijn, alsmede het duidelijk door Greenpeace kenbaar gemaakte doel van deze
activiteit, omstandigheden zijn, rekening houdend met de
doelstelling van de genoemde richtlijn, op grond waarvan
niet kan worden geoordeeld dat Greenpeace zich van de
stenen en de houten zeepaarden heeft ontdaan als bedoeld
in artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer, zodat
de stenen en houten zeepaarden niet kunnen worden
aangemerkt als afvalstoffen.
2.7. Gelet op voorgaande overweging, heeft Greenpeace
artikel 6.3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Waterwet
niet overtreden, zodat de staatssecretaris niet bevoegd
was ter zake handhavend op te treden. De rechtbank heeft
dit niet onderkend. Het betoog slaagt. De overige gronden
die Greenpeace in hoger beroep heeft aangevoerd,
behoeven geen bespreking.
3. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak
dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank de
rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 10 september 2012 in stand heeft gelaten.
47
14-65
ABRvS 11 juni 2014, nr.
201309707/1/A4 (GS
Overijssel/omgevingsvergunning)
(ECLI:NL:RVS:2014:2120)
Casus
Vergunning ingevolge de Waterwet voor het onttrekken en infiltreren van grondwater ten behoeve van
een systeem van koude- en warmteopslag (KWOsysteem). In het beroep heeft de Rechtbank Overijssel het besluit vernietigd en de rechtsgevolgen in
stand gelaten. Appellante betoogt in hoger beroep
dat de rechtbank heeft miskend dat de aanvraag
om een watervergunning had moeten worden gecoördineerd met de omgevingsvergunning op grond
van de Wabo. Deze verplichting vloeit volgens
appellante voort uit artikel 7 van de IPPC-richtlijn.
Rechtsvragen
Is er sprake van een coördinatieverplichting met de
omgevingsvergunning? Is richtlijnconforme uitleg
mogelijk of is sprake van rechtstreekse werking van
artikel 7 IPPC-richtlijn?
Uitspraak
In artikel 6.27 van de Waterwet is een coördinatieverplichting neergelegd die uitsluitend van toepassing is bij aanvragen om een watervergunning voor
lozen. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen
kan het onttrekken en infiltreren van grondwater
niet worden aangemerkt als lozen. De rechtbank
heeft echter ten onrechte nagelaten te beoordelen
of de beperking van de coördinatieverplichting tot
lozen in overeenstemming is met de IPPC-richtlijn.
In dit geval is sprake van een IPPC-installatie
waarvoor tevens een omgevingsvergunning krachtens de Wabo is vereist. Uit artikel 7 van de IPPCrichtlijn vloeit voort dat – indien voor de exploitatie
van een IPPC-installatie of voor een gedeelte van
een dergelijke installatie meer dan één vergunning
is vereist – de vergunningsprocedures en vergunningsvoorwaarden moeten worden gecoördineerd.
De richtlijn kent op deze verplichting geen uitzonderingen.
StAB
3 / 2014
48
Milieu/natuur/water
Nu in artikel 6.27 van de Waterwet een dergelijke uitzondering wel is gemaakt door de coördinatieverplichting te beperken tot watervergunningen
voor lozen, is de IPPC-richtlijn in zoverre niet op
juiste wijze omgezet in het nationale recht.
Vervolgens onderzoekt de Afdeling op welke
wijze de volle werking van de IPPC-richtlijn kan
worden verzekerd. Daarbij stelt zij vast dat richtlijnconforme uitleg van artikel 6.27 Waterwet niet
mogelijk is, omdat dit met zich zou brengen dat
deze bepaling zo moet worden uitgelegd dat ook bij
watervergunningen voor het onttrekken en infiltreren
van grondwater een verplichting tot coördinatie zou
bestaan. Deze uitleg zou zich niet verdragen met
de duidelijke bewoordingen van artikel 6.27 waarin
de coördinatieverplichting uitdrukkelijk is beperkt
tot lozen. Nu richtlijnconforme uitleg van het nationale recht niet mogelijk is, dient te worden onderzocht of artikel 7 van de IPPC-richtlijn rechtstreekse
werking heeft. Dit is het geval wanneer de bepaling
inhoudelijk gezien onvoorwaardelijk en voldoende
nauwkeurig is. De bepaling voldoet aan deze criteria,
aangezien het aan de lidstaten, en daarmee aan de
bestuursorganen, in ondubbelzinnige woorden een
verplichting oplegt die geen afwijkingsmogelijkheden
bevat.
artikel
artikel
artikel
artikel
6.1 Waterwet
6.4 Waterwet
6.27 Waterwet
7 IPPC-richtlijn
Procesverloop
Bij besluit van 27 november 2012 heeft het college aan
[vergunninghouder] een vergunning als bedoeld in artikel
6.4 van de Waterwet verleend voor het onttrekken en
infiltreren van grondwater op verscheidene percelen aan
de [locatie] te Dedemsvaart. Bij uitspraak van 10 september 2013 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van
27 november 2012 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van dit besluit geheel in stand blijven.
(..)
1. De bij het besluit van 27 november 2012 verleende
watervergunning heeft betrekking op een systeem voor
koude- en warmteopslag (hierna: KWO-systeem) ten
behoeve van het koelen en verwarmen van de tot de door
vergunninghouder gedreven inrichting behorende stallen.
Het systeem bestaat uit twaalf warme en twaalf koude
bronnen, die zijn gelegen op een afstand van ongeveer
80 m van elkaar. Volgens de vergunning mag maximaal
960 m3 grondwater per uur, 23.400 m3 grondwater per
dag, 350.000 m3 grondwater per maand, 700.000 m3
per kwartaal en 1.403.000 m3 grondwater per jaar worden onttrokken en geïnfiltreerd.
2. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend
dat de beslissing op de aanvraag om een watervergunning
had moeten worden gecoördineerd met de beslissing op
de voor de inrichting krachtens de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) benodigde omgevingsvergunning. Deze verplichting vloeit volgens hem voort uit
artikel 7 van de destijds geldende Richtlijn 2008/1/EG
van het Europees Parlement en de Raad van 15 januari
2008 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van
verontreiniging (PB 2008 L 24; hierna: IPPC-richtlijn). Voor
zover in artikel 6.27, gelezen in verbinding met artikel 6.1,
van de Waterwet anders is bepaald, is de IPPC-richtlijn niet
op juiste wijze omgezet, aldus [appellante].
2.1. Ingevolge artikel 6.1 van de Waterwet wordt onder
lozen verstaan: brengen van stoffen in een oppervlaktewaterlichaam of brengen van water of stoffen op een zuiveringtechnisch werk.
Ingevolge artikel 6.27, eerste lid, wordt een aanvraag tot
verlening van een vergunning voor het lozen vanuit een
inrichting waartoe een gpbv-installatie (thans: IPPC-installatie) behoort, gelijktijdig ingediend met een aanvraag tot
verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit
als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo.
Ingevolge het tweede lid wordt de beslissing op een in het
eerste lid bedoelde aanvraag om een watervergunning
overeenkomstig hoofdstuk 14 van de Wet milieubeheer
gecoördineerd voorbereid met de beslissing op de
betrokken aanvraag krachtens de Wabo. Daarbij worden
in ieder geval de in artikel 14.3, tweede lid, van de Wet
milieubeheer genoemde handelingen gelijktijdig verricht.
Overwegingen
StAB
3 / 2014
Milieu/natuur/water
Ingevolge het derde lid wordt de in het eerste lid bedoelde
aanvraag om een watervergunning in ieder geval buiten
behandeling gelaten, indien niet binnen zes weken na het
tijdstip van indiening ervan tevens een aanvraag krachtens
de Wabo is ingediend, dan wel de aanvraag krachtens die
wet buiten behandeling wordt gelaten.
Ingevolge het vierde lid brengt het orgaan dat krachtens
de betrokken wet bevoegd is op de aanvraag om vergunning te beslissen, binnen acht weken na ontvangst van de
in het eerste lid eerstbedoelde aanvraag advies uit met
het oog op de samenhang tussen de beschikkingen op de
onderscheidene aanvragen. Dat orgaan wordt voorts in
de gelegenheid gesteld advies uit te brengen over het
ontwerp van de beschikking op de aanvraag.
2.2. De in artikel 6.27 van de Waterwet neergelegde verplichting tot coördinatie is blijkens het eerste lid uitsluitend
van toepassing bij aanvragen om een watervergunning
voor lozen. Het onttrekken en infiltreren van grondwater
kan, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, niet
worden aangemerkt als lozen als bedoeld in die bepaling,
gelet op de in artikel 6.1 gegeven definitie daarvan, zodat
ingevolge artikel 6.27 geen verplichting bestond om de
beslissing op de aanvraag om een watervergunning te
coördineren met die op de aanvraag om een omgevingsvergunning.
De rechtbank heeft echter, nu [appellante] in beroep uitdrukkelijk heeft aangevoerd dat de IPPC-richtlijn tot coördinatie verplicht, ten onrechte nagelaten te beoordelen of
de beperking van de coördinatieverplichting tot watervergunningen voor lozen, als bedoeld in artikel 6.1 van de
Waterwet, in overeenstemming is met de IPPC-richtlijn.
2.3. Ingevolge artikel 1 van de IPPC-richtlijn heeft deze
richtlijn de geïntegreerde preventie en beperking van verontreiniging door de in bijlage I genoemde activiteiten ten
doel.
Ingevolge artikel 2, aanhef en onder 2, wordt onder verontreiniging verstaan: de directe of indirecte inbreng door
menselijke activiteiten van stoffen, trillingen, warmte of
geluid in lucht, water of bodem, die de gezondheid van de
mens of de milieukwaliteit kan aantasten, schade kan
toebrengen aan materiële goederen, dan wel de belevingswaarde van het milieu of ander rechtmatig milieugebruik
kan aantasten of in de weg kan staan.
49
Ingevolge artikel 2, aanhef en onder 3, wordt onder
installatie verstaan: een vaste technische eenheid waarin
een of meer van de in bijlage I genoemde activiteiten en
processen alsmede andere daarmee rechtstreeks
samenhangende activiteiten plaatsvinden, die technisch
in verband staan met de op die plaats ten uitvoer
gebrachte activiteiten en gevolgen kunnen hebben voor
de emissies en de verontreiniging.
Ingevolge artikel 2, aanhef en onder 9, wordt onder vergunning verstaan: het gedeelte van (een) schriftelijk(e)
besluit(en) of dat besluit (die besluiten) in zijn (hun) geheel
waarbij machtiging wordt verleend om een installatie of
een gedeelte daarvan te exploiteren onder bepaalde
voorwaarden die moeten garanderen dat de installatie
voldoet aan de eisen van deze richtlijn. Een vergunning
kan betrekking hebben op een of meer installaties of delen
van installaties die zich op dezelfde locatie bevinden en
die door dezelfde exploitant worden geëxploiteerd.
Ingevolge artikel 7 treffen de lidstaten de nodige maatregelen opdat de vergunningsprocedure en -voorwaarden
ten volle worden gecoördineerd, wanneer verschillende
bevoegde autoriteiten bij die procedure betrokken zijn, dit
met het oog op een doeltreffende geïntegreerde aanpak
door alle autoriteiten die voor de procedure bevoegd zijn.
In bijlage I, onder 6.6, aanhef en onder a, is als activiteit
genoemd installaties voor intensieve pluimveehouderij met
een capaciteit van meer dan 40.000 plaatsen voor
pluimvee.
2.4. Niet in geschil is dat de door vergunninghouder
gedreven inrichting een intensieve pluimveehouderij betreft
met een capaciteit van meer dan 40.000 plaatsen als
bedoeld in bijlage I, onder 6.6, aanhef en onder a, van de
IPPC-richtlijn. Het onttrekken en infiltreren van grondwater
ten behoeve van het KWO-systeem strekt tot het koelen
en verwarmen van de tot de inrichting behorende stallen,
en hangt daarmee rechtstreeks samen met het houden
van pluimvee in de stallen. Ter zitting is gebleken dat het
KWO-systeem technisch met de stallen in verband staat
en dat het onttrekken en infiltreren van grondwater ten
behoeve van het systeem gevolgen kan hebben voor de
verontreiniging, als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder
2, van de IPPC-richtlijn, nu daardoor warmte in de bodem
wordt gebracht en de in de bodem aanwezige verontreiniging kan worden verspreid. Gelet op artikel 2, aanhef en
StAB
3 / 2014
50
onder 3, van de IPPC-richtlijn, vormt het KWO-systeem
tezamen met de stallen één installatie waarop de richtlijn
van toepassing is.
2.5. Niet in geschil is dat vergunninghouder voornemens
is het aantal in de stallen te houden pluimvee uit te breiden
en dat daarvoor en voor de realisatie van het KWO-systeem
een omgevingsvergunning krachtens de Wabo is vereist.
Uit artikel 7, gelezen in verbinding met artikel 2, aanhef
en onder 9, van de IPPC-richtlijn vloeit voort dat wanneer
voor de exploitatie van een IPPC-installatie of voor een
gedeelte van een dergelijke installatie – in dit geval het
KWO-systeem – meer dan één vergunning is vereist, de
vergunningsprocedures en -voorwaarden moeten worden
gecoördineerd. De richtlijn kent op deze verplichting geen
uitzonderingen. Nu in het eerste lid van artikel 6.27 van
de Waterwet een dergelijke uitzondering wel is gemaakt,
door de coördinatieverplichting te beperken tot watervergunningen voor lozen, als bedoeld in artikel 6.1 van de
Waterwet, is de IPPC-richtlijn in zoverre niet op juiste wijze
omgezet.
2.6. De Afdeling ziet zich gezien het voorgaande
genoodzaakt te onderzoeken op welke wijze de volle
werking van de IPPC-richtlijn kan worden verzekerd.
2.7. Het is vaste rechtspraak van het Hof van Justitie (zie
bijvoorbeeld het arrest van 24 januari 2012, C-282/10,
Dominguez, punten 24 en 25; www.curia.europa.eu) dat
de nationale rechter het nationale recht zoveel mogelijk
moet uitleggen in het licht van de bewoordingen en het
doel van de betrokken richtlijn teneinde het daarmee
beoogde resultaat te bereiken en aldus aan artikel 288,
derde alinea, van het Verdrag betreffende de werking van
de Europese Unie te voldoen. Deze verplichting tot richtlijnconforme uitlegging wordt begrensd door de algemene
rechtsbeginselen en kan niet dienen als grondslag voor
een uitlegging contra legem.
De Afdeling acht richtlijnconforme uitlegging van artikel
6.27, eerste lid, van de Waterwet niet mogelijk. Richtlijnconforme uitlegging zou met zich brengen dat deze
bepaling zo moet worden uitgelegd dat ook bij watervergunningen voor het onttrekken en infiltreren van grondwater een verplichting tot coördinatie zou bestaan. Deze
uitleg zou zich niet verdragen met de duidelijke bewoordingen van artikel 6.27, eerste lid, waarin die verplichting
uitdrukkelijk is beperkt tot watervergunningen voor lozen,
Milieu/natuur/water
en van artikel 6.1, waarin lozen is gedefinieerd als het
brengen van stoffen in een oppervlaktewaterlichaam of
brengen van water of stoffen op een zuiveringtechnisch
werk. De Afdeling neemt hierbij voorts in aanmerking dat
in artikel 1.1 van de Waterwet een aparte definitie wordt
gegeven van het onttrekken en infiltreren van grondwater
en deze activiteiten daarmee van lozen te onderscheiden
zijn.
2.8. Indien richtlijnconforme uitlegging van het nationale
recht niet mogelijk is, dient te worden onderzocht of de
betrokken bepaling van de richtlijn rechtstreekse werking
heeft en op deze bepaling aldus voor de nationale rechter
een beroep kan worden gedaan. Dit is het geval wanneer
de bepaling inhoudelijk gezien onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig is (punten 32 en 33 van het hiervoor
genoemde arrest Dominguez).
Artikel 7 van de IPPC-richtlijn voldoet aan deze criteria,
aangezien het aan de lidstaten, en daarmee aan
bestuursorganen, in ondubbelzinnige bewoordingen een
verplichting oplegt die geen afwijkingsmogelijkheden bevat.
Deze bepaling legt een onvoorwaardelijke en voldoende
nauwkeurige verplichting op om in gevallen waarin voor
de exploitatie van een IPPC-installatie of voor een gedeelte
daarvan meer dan één vergunning is vereist, de vergunningsprocedures en-voorwaarden te coördineren. Artikel
7 legt de lidstaten weliswaar geen welbepaalde coördinatiemethode op, maar dit neemt niet weg dat de in dat
artikel vastgelegde verplichting nauwkeurig en onvoorwaardelijk is (zie bijvoorbeeld het arrest van 24 mei 2012, zaak
C-97/11, Amia, punten 34 en 35). [appellante] kan zich in
deze procedure dan ook rechtstreeks op artikel 7 van de
richtlijn beroepen.
2.9. Vast staat dat de beslissing op de aanvraag op de
verleende watervergunning voor het onttrekken en infiltreren van grondwater ten behoeve van het KWO-systeem
niet is gecoördineerd met de beslissing op de aanvraag
om een omgevingsvergunning. Het besluit van
27 november 2012 is in zoverre genomen in strijd met
artikel 7 van de IPPC-richtlijn. Gelet hierop heeft de rechtbank ten onrechte de rechtsgevolgen van dat besluit in
stand gelaten.
Het betoog slaagt.
StAB
3 / 2014
Milieu/natuur/water
3. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak
dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank de
rechtsgevolgen van het besluit van 27 november 2012 in
stand heeft gelaten.
StAB
3 / 2014
51
52 Ruimtelijke ordening
14-66
ABRvS 2 april 2014, nr.
201306314/1/A1
(Gulpen-Wittem/handhaving)
(ECLI:NL:RVS:2014:1168)
Uit de geschiedenis van totstandkoming van de
Monumentenwet 1988 kan worden afgeleid dat de
wetgever heeft beoogd aan te sluiten bij de vaste
jurisprudentie dat niet het kadastrale perceel
grondslag is voor de bescherming van wat zich
daarop bevindt, maar dat slechts beschermd is
datgene wat als bouwkundige en functionele onlosmakelijke eenheid is genoemd in de redengevende
omschrijving. De rechtbank heeft derhalve aan de
omstandigheid dat de woningen niet in de redengevende omschrijving zijn genoemd, terecht het oordeel verbonden dat deze geen deel uitmaken van
het beschermde monument ‘historische buitenplaats
kasteel Neubourg’.
Ten tijde van het besluit op bezwaar gold het
Bouwbesluit, dat mede strekt tot vervanging van de
artikelen 5.1.1, eerste lid, en 7.3.2 van de bouwverordening. Dit is door de rechtbank niet onderkend.
Uit de definitie van ‘open erf’ in artikel 1.1, eerste lid, van het Bouwbesluit volgt dat het woord
‘open’ in het begrip ‘open erf’ niet ziet op het al dan
niet omheind zijn van een erf maar op de vraag of
het erf onbebouwd is. In die definitie is immers
bepaald dat onder open erf moet worden verstaan
een onbebouwd deel van een erf. Uit de definitie van
‘terrein’ in artikel 1.1, eerste lid, van het Bouwbesluit, volgt eveneens dat niet het omheind zijn van
het perceel relevant is, omdat het gaat om dat deel
van het perceel dat niet bebouwd is. Door te overwegen dat het college niet bevoegd was om krachtens
de bouwverordening, thans Bouwbesluit, handhavend
op te treden omdat de percelen van een omheining
zijn voorzien, heeft de rechtbank dit niet onderkend.
artikel
artikel
artikel
artikel
1.1 lid 1 Bouwbesluit 2012
7.21 Bouwbesluit 2012
7.22 Bouwbesluit 2012
1 Bijlage II Bor
Procesverloop
Bij besluit van 6 september 2011 heeft het college
geweigerd handhavend op te treden tegen de verloedering
van de percelen [locaties] te Gulpen (hierna: de percelen)
door onder meer begroeiing, en van de zich daarop
bevindende leegstaande woningen.
Bij besluit van 3 juli 2012 heeft het college het door
[appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 4 juni 2013 heeft de rechtbank het door
[appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
(...)
2. De percelen liggen binnen de begrenzing van de buitenplaats kasteel Neubourg (hierna: de buitenplaats). Het
perceel aan [locatie] waar [appellant] woont, is eveneens
binnen de begrenzing van de buitenplaats gelegen.
3. [appellant] betoogt dat de rechtbank, in navolging van
het college, heeft miskend dat de woningen zijn aangewezen als beschermd monument als bedoeld in de Monumentenwet 1988. Volgens hem is het college daarom bevoegd
krachtens die wet handhavend op te treden. Naar hij stelt
is de buitenplaats als geheel als monument aangewezen
en vallen alle bebouwingen die zich binnen de begrenzing
daarvan bevinden onder dat monument. Dat de woningen
op de percelen een monument zijn blijkt volgens [appellant]
ook uit het feit dat [locatie] in de redengevende omschrijving wordt genoemd.
3.1. De rechtbank heeft onder verwijzing naar de uitspraak
van de Afdeling van 12 december 2012 in zaak nr.
201205158/1/A2 terecht overwogen dat uit de geschiedenis van totstandkoming van de Monumentenwet 1988
kan worden afgeleid dat de wetgever heeft beoogd aan
te sluiten bij de vaste jurisprudentie dat niet het kadastrale
perceel grondslag is voor de bescherming van wat zich
daarop bevindt, maar dat slechts beschermd is datgene
wat als bouwkundige en functionele onlosmakelijke eenheid
is genoemd in de redengevende omschrijving. Zoals de
Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 3 april 2013
in zaak nr. 201208076/1/A2, is deze jurisprudentie nog
steeds geldend. De rechtbank heeft derhalve aan de
StAB
3 / 2014
Ruimtelijke ordening
omstandigheid dat de woningen niet in de redengevende
omschrijving zijn genoemd, terecht het oordeel verbonden
dat deze geen onderdeel uitmaken van het beschermde
monument “historische buitenplaats kasteel Neubourg”.
Hierbij wordt in aanmerking genomen dat alle bouwwerken
die tot het monument behoren, in de regelgevende
omschrijving expliciet worden genoemd en van volgnummers zijn voorzien die corresponderen met de volgnummers op de bij de redengevende omschrijving behorende
kaart, en dat de woningen niet voorkomen in deze
opsomming. Dat [locatie] wordt genoemd in de redengevende omschrijving bij het monumentonderdeel “historische
tuin- en parkaanleg”, betekent slechts dat [locatie] tot de
historische tuin- en parkaanleg, en daarmee tot het
monument, behoort. In zoverre heeft [appellant], zonder
dat dit tot het door hem daarmee beoogde doel kan leiden,
terecht voorgedragen dat de uitspraak van 12 december
2012, waarin de gronden waarop zich het aan de orde
zijnde gebouw bevond niet tot het monument behoorden,
op een andere situatie ziet dan thans aan de orde. Het
betoog van [appellant] ter zitting van de Afdeling dat het
ensemble van groene accenten dat door de historische
tuin- en parkaanleg wordt gevormd, door de verloedering
van de woningen wordt aangetast, leidt evenmin tot het
door hem daarmee beoogde doel, nu de woningen geen
deel uitmaken van dit ensemble. [appellant] heeft voorts
zijn stelling dat zich op de buitenplaats bouwwerken
bevinden die ondanks dat deze niet worden genoemd in
de redengevende omschrijving, toch bescherming als
monument genieten, wat daarvan zij, niet aannemelijk
gemaakt.
De rechtbank is gelet op het voorgaande terecht tot het
oordeel gekomen dat het college niet bevoegd was om
op grond van de Monumentenwet 1988 handhavend op
te treden.
5. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank, in navolging
van het college, ten onrechte heeft overwogen dat het
college niet bevoegd was om krachtens de artikelen 5.1.1,
eerste lid, en 7.3.2 van de Bouwverordening van de
gemeente Gulpen-Wittem (hierna: de bouwverordening) tot
handhaving over te gaan. Volgens [appellant] heeft de
rechtbank ten onrechte van belang geacht dat, nu volgens
haar om de percelen een afgesloten hekwerk is geplaatst,
deze niet als ‘open erf’ of ‘terrein’ als bedoeld in de voormelde artikelen van de bouwverordening kunnen worden
beschouwd. Uit de foto’s die het college heeft overgelegd
53
blijkt, zo stelt [appellant], dat geen hekwerk om de panden
is geplaatst, doch dat slechts een draad om het meest
vervallen pand, te weten dat aan [locatie] [..] is aangebracht.
5.1. Per 1 april 2012 zijn de hiervoor onder 5. vermelde
bepalingen van de bouwverordening, die golden ten tijde
van het primaire besluit, bij de inwerkingtreding van het
Bouwbesluit 2012 (hierna: het Bouwbesluit) komen te
vervallen.
Ingevolge artikel 7.21 van het Bouwbesluit bevindt een
bouwwerk, open erf en terrein zich in een zodanig zindelijke staat, dat dit geen hinder voor personen en geen
gevaar voor de veiligheid of de gezondheid van personen
oplevert.
Ingevolge artikel 7.22 is het, onverminderd het bij of
krachtens dit besluit of de Wet milieubeheer bepaalde,
verboden in, op of aan een bouwwerk of op een open erf
of terrein voorwerpen of stoffen te plaatsen, te werpen of
te hebben, handelingen te verrichten of na te laten of
werktuigen te gebruiken, waardoor:
a. op voor de omgeving hinderlijke of schadelijke wijze
rook, roet, walm of stof wordt verspreid;
b. overlast wordt of kan worden veroorzaakt door de
gebruikers van het bouwwerk, het open erf of terrein;
c. op voor de omgeving hinderlijke of schadelijke wijze
stank, stof of vocht of irriterend materiaal wordt verspreid
of overlast wordt veroorzaakt door geluid en trilling, elektrische trilling daaronder begrepen, of door schadelijk of
hinderlijk gedierte, dan wel door verontreiniging van het
bouwwerk, open erf of terrein, of;
d. instortings-, omval- of ander gevaar wordt veroorzaakt.
Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, wordt onder ‘open erf’
verstaan: ‘onbebouwd deel van een erf’. Onder ‘erf’ wordt
verstaan ‘erf als bedoeld in bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht’(hierna: het Bor). Onder ‘terrein’ wordt verstaan:
‘bij een bouwwerk behorend onbebouwd perceel, of een
gedeelte daarvan, niet zijnde een erf’.
Ingevolge artikel 1 van bijlage II bij het Bor, wordt onder
‘erf’ verstaan: al dan niet bebouwd perceel, of een gedeelte
StAB
3 / 2014
54
Ruimtelijke ordening
daarvan, dat direct is gelegen bij een hoofdgebouw en dat
in feitelijk opzicht is ingericht ten dienste van het gebruik
van dat gebouw en, voor zover een bestemmingsplan of
een beheersverordening van toepassing is, deze die
inrichting niet verbieden.
5.2. Ten tijde van het besluit op bezwaar gold het Bouwbesluit, dat mede strekt tot vervanging van de artikelen
5.1.1, eerste lid, en 7.3.2 van de bouwverordening. Dit
is door de rechtbank niet onderkend.
Uit de definitie van ‘open erf’ in artikel 1.1, eerste lid, van
het Bouwbesluit volgt dat het woord ‘open’ in het begrip
‘open erf’ niet ziet op het al dan niet omheind zijn van een
erf maar op de vraag of het erf onbebouwd is. In die definitie is immers bepaald dat onder open erf moet worden
verstaan een onbebouwd deel van een erf. Uit de definitie
van ‘terrein’ in artikel 1.1, eerste lid, van het Bouwbesluit,
volgt eveneens dat niet het omheind zijn van het perceel
relevant is, omdat het gaat om dat deel van het perceel
dat niet bebouwd is. Door te overwegen dat het college
niet bevoegd was om krachtens de bouwverordening,
thans Bouwbesluit, handhavend op te treden omdat de
percelen, naar ter zitting van de Afdeling is bevestigd, van
een omheining zijn voorzien, heeft de rechtbank dit niet
onderkend.
de grens van het eigendom van het dakvlak. Er
bestaan geen aanknopingspunten voor het oordeel
dat bij de bepaling van de zijkant van het dakvlak
de perceelsgrens op maaiveldniveau maatgevend
is. De door de rechtbank gehanteerde voor- en
achterkantbenadering biedt daarvoor geen grond.
artikel 2 lid 4 aanhef en onder e Bijlage II Bor
Procesverloop
Bij besluit van 14 november 2011 heeft het college het
verzoek van [wederpartij] om handhavend op te treden
tegen de dakkapel op het perceel [locatie 1] te Neede
(hierna: het perceel) afgewezen.
Bij besluit van 11 mei 2013 heeft het college het door
[wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond
verklaard.
Bij uitspraak van 5 juni 2013 heeft de rechtbank het door
[wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 11 mei 2013 vernietigd en het
college opgedragen om met inachtneming van de uitspraak
een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
(...)
14-67
ABRvS 9 april 2014, nr.
201306066/1/A1
(Berkelland/handhaving)
(ECLI:NL:RVS:2014:1229)
Het staat tussen partijen vast dat de dakkapel is
gerealiseerd in het achterdakvlak. Een nadere
beschrijving van de in artikel 2, vierde lid, aanhef
en onder e, van bijlage II van het Bor opgenomen
‘zijkanten van het dakvlak’ ontbreekt in het Bor.
Anders dan de rechtbank heeft overwogen, volgt uit
de tekst van voormeld artikel, alsmede gezien de
in de toelichting op het Bor opgenomen afbeelding
van een vergunningvrije dakkapel met de daarin
geschetste aan te houden afstanden dat de zijkant
van het desbetreffende dakvlak wordt gevormd door
1. De woning op het perceel, in eigendom van [eigenaar],
is de helft van een dubbel woonhuis. De andere helft,
[locatie 2] te Neede, is in eigendom van [wederpartij]. Een
deel van de bovenverdieping van de woning van [eigenaar]
is gesitueerd boven het perceel van [wederpartij], waardoor de scheidingsmuur tussen de woningen van [eigenaar]
en [wederpartij] niet loodrecht vanaf de perceelsgrens op
de begane grond omhoog loopt maar verspringt. De dakkapel is deels gerealiseerd op het dakvlak dat zich uitstrekt
over het belendende perceel.
4. Het college betoogt dat de rechtbank heeft miskend
dat het terecht heeft geweigerd handhavend op te treden,
omdat ingevolge artikel 2, vierde lid, van bijlage II van het
Bor geen omgevingsvergunning is vereist voor de dakkapel. Het voert daartoe aan dat de rechtbank ten onrechte
uit de in de toelichting op het Besluit bouwvergunningvrije
en licht-bouwvergunningplichtige bouwwerken (hierna: het
Bblb; Staatsblad 2002, nr. 410 p. 14) opgenomen figuur
I, die een visualisatie van de zogeheten voor- en achter-
StAB
3 / 2014
Ruimtelijke ordening
kantbenadering betreft, afleidt dat bij het berekenen van
de in voormeld artikel, aanhef en onder e, opgenomen
afstand de perceelgrens op maaiveldniveau als uitgangspunt moet worden genomen. De door de rechtbank
gehanteerde voor- en achterkantbenadering heeft geen
betrekking op het vereiste dat de zijkanten van de dakkapel
meer dan 0,5 m van de zijkanten van het dakvlak verwijderd dienen te zijn, aldus het college. Volgens het college
dient te worden uitgegaan van de specifieke bewoordingen
van artikel 2, vierde lid, aanhef en onder e, van bijlage II.
4.1. Het staat tussen partijen vast dat de dakkapel is
gerealiseerd in het achterdakvlak. Een nadere beschrijving
van de in artikel 2, vierde lid, aanhef en onder e, van bijlage II van het Bor opgenomen ‘zijkanten van het dakvlak’
ontbreekt in het Bor.
Anders dan de rechtbank heeft overwogen, volgt uit de
tekst van voormeld artikel alsmede gezien de in de toelichting op het Bor opgenomen afbeelding van een vergunningvrije dakkapel met de daarin geschetste aan te houden
afstanden (Staatsblad 2010 nr. 143 p. 147) dat de zijkant
van het desbetreffende dakvlak wordt gevormd door de
grens van het eigendom van het dakvlak. Er bestaan geen
aanknopingspunten voor het oordeel dat bij de bepaling
van de zijkant van het dakvlak de perceelsgrens op maaiveldniveau maatgevend is. De door de rechtbank gehanteerde voor- en achterkantbenadering biedt daarvoor geen
grond. Uit de in figuur I in de toelichting op het Bblb
opgenomen visualisatie noch uit de tekst behorende bij
deze figuur kan worden afgeleid dat de voor- en achterkantbenadering eveneens betrekking heeft op het vereiste
dat de zijkanten van de dakkapel meer dan 0,5 m van de
zijkanten van het dakvlak verwijderd dienen te zijn. Dat de
zijkant van het dakvlak in het merendeel van de gevallen
gelijk is aan de perceelsgrens op maaiveldniveau en het
in dit geval een a-typische situatie betreft, betekent, anders
dan de rechtbank heeft overwogen, niet dat reeds daarom
de perceelsgrens voor het berekenen van de in artikel 2,
vierde lid, aanhef en onder e, van bijlage II van het Bor
opgenomen vergunningvrije afstand als uitgangspunt dient
te worden genomen.
Tussen partijen is niet in geschil dat de afstand tussen de
zijkanten van het dakvlak en de zijkanten van de dakkapel
meer dan 0,5 m bedraagt. Ook aan de overige vereisten
opgenomen in artikel 2, vierde lid, van bijlage II van het
Bor wordt voldaan. Nu, gelet op het voorgaande, voor de
55
dakkapel ingevolge artikel 2, vierde lid, van bijlage II van
het Bor geen omgevingsvergunning is vereist, heeft de
rechtbank niet onderkend dat het college terecht heeft
geweigerd handhavend op te treden.
Het betoog slaagt.
14-68
ABRvS 16 april 2014, nr.
201305427/1/R2
(Druten/bestemmingsplan ‘Buitengebied,
herziening Waalbandijk 155-173’)
(ECLI:NL:RVS:2014:1316)
Het plan maakt naast een functiewijziging van de
bestaande bebouwing tevens een functiewijziging
van de omliggende gronden mogelijk
In de nota van toelichting bij het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (Barro) is ten
aanzien van artikel 2.4.4, aanhef en l, van het Barro
slechts vermeld dat hergebruik van bestaande
bebouwing is toegestaan om leegstand van gebouwen te voorkomen. Voor zover de raad ter zitting
heeft gesteld dat de wetgever met een voorgestelde
wijziging van artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II,
van het Besluit omgevingsrecht, met welk artikel de
mogelijkheid wordt geboden om een functiewijziging
van gebouwen toe te staan, expliciet tot uitdrukking
heeft gebracht dat tevens beoogd is om met dit
artikel een functiewijziging van gronden mogelijk te
maken, volgt daar naar het oordeel van de Afdeling
niet uit dat de wetgever ten aanzien van artikel
2.4.4, aanhef en onder l, van het Barro dit eveneens
heeft beoogd. Dit volgt evenmin uit de niet nader
onderbouwde stelling van de raad ter zitting dat
reeds een watervergunning is verleend. Gelet op het
voorgaande heeft de raad zich ten onrechte op het
standpunt gesteld dat sprake is van wijzigingen als
bedoeld in artikel 2.4.4, onder l, van het Barro.
Voorts is niet gebleken dat de genoemde functiewijzigingen anderszins mogelijk zijn op grond van
artikel 2.4.4 of artikel 2.4.5, eerste lid, van het
Barro.
StAB
3 / 2014
56
Ruimtelijke ordening
De belangen van appellanten betreffen het
gevrijwaard blijven van overstromingen. Gelet op
mogelijke gevolgen van het eventueel tekortschieten
van de waterbergende en -afvoerfunctie van het
rivierbed van de Waal ter plaatse, kan niet worden
gesteld dat de door hen ingeroepen norm kennelijk
niet strekt tot bescherming van hun belangen.
artikel
artikel
artikel
artikel
artikel
2.4.4 aanhef en onder l Barro
2.4.5 lid 1 Barro
4 onderdeel 9 Bijlage II Bor
4.3 lid 1 Wro
8:69a Awb
2. Met het plan wordt de omvang van het bedrijventerrein
gelegen tussen de Waal en de Waalbandijk uitgebreid.
Voorts maakt het plan watergebonden vormen van bedrijvigheid mogelijk en is voorzien in een aangepaste geluidzone.
4. [appellanten sub 1] betogen dat het plan is vastgesteld
in strijd met het in het Besluit algemene regels ruimtelijke
ordening (hierna: het Barro) opgenomen verbod inhoudende dat ten opzichte van het voorgaande plan geen
wijzigingen van gronden gelegen in het stroomvoerende
deel van het rivierbed mogen worden toegestaan. Zij wijzen
erop dat op het voormalige Deelensterrein naast een
functiewijziging van de bestaande bebouwing, tevens een
functiewijziging van de omliggende gronden mogelijk is
gemaakt. Volgens [appellanten sub 1] is deze wijziging,
anders dan de raad stelt, niet toegestaan op grond van
de in artikel 2.4.4, aanhef en onder l, van het Barro
opgenomen uitzondering op het verbod. Gelet op de
omvang van de omliggende gronden kan het volgens hen
ook niet de bedoeling van de wetgever zijn geweest dat
met artikel 2.4.4, aanhef en onder l, van het Barro eveneens een functiewijziging van de omliggende gronden kan
worden toegestaan. Ten aanzien van het Conpaxterrein
en het Exclutonterrein betogen [appellanten sub 1] dat
een functiewijziging van de omvangrijke terreinen buiten
de bestaande bebouwing ten onrechte mogelijk is
gemaakt, terwijl naar hun mening in zoverre ook geen
sprake is van een in artikel 2.4.4 van het Barro genoemde
uitzondering op het verbod dat geen wijzigingen mogen
worden toegestaan. Daarnaast betogen zij dat het plan
niet voorziet in een activiteit waardoor meer ruimte voor
de rivier ontstaat, zodat evenmin op grond artikel 2.4.5,
eerste lid, van het Barro van het daarin opgenomen verbod
kan worden afgeweken.
4.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het plan niet
in strijd met het Barro is vastgesteld. Volgens de raad zijn
de in het plan op het voormalige Deelensterrein, het Conpaxterrein en het Exclutonterrein mogelijk gemaakte
nieuwe functies toegestaan op grond van artikel 2.4.4,
aanhef en onder l, van het Barro. Volgens de raad volgt
uit de mogelijkheid die met dit artikellid wordt geboden
om een functieverandering binnen bestaande bebouwing
toe te staan, dat eveneens een functiewijziging van de
omliggende gronden mogelijk kan worden gemaakt.
De raad heeft zich voorts op het standpunt gesteld dat
de artikelen 2.4.4 en 2.4.5 van het Barro niet strekken
ter bescherming van de belangen van [appellanten sub 1],
zodat het in artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) opgenomen relativiteitsvereiste aan
de vernietiging van het plan in de weg staat. Met het Barro
is volgens de raad beoogd een correcte doorwerking van
de nationale belangen naar de lagere overheden te
garanderen.
4.3. Ingevolge artikel 2.4.4 van het Barro kan onverminderd artikel 2.4.3 een bestemmingsplan dat betrekking
heeft op het stroomvoerend deel van het rivierbed ten
opzichte van het daaraan voorafgaande bestemmingsplan
uitsluitend een wijziging mogelijk maken, voor zover
daarbij een of meer van de volgende activiteiten worden
mogelijk gemaakt:
[..]
l. een functieverandering binnen de bestaande bebouwing;
[..]
Ingevolge artikel 2.4.5, eerste lid, maakt een bestemmingsplan dat betrekking heeft op het stroomvoerend deel van
het rivierbed, onverminderd artikel 2.4.3, ten opzichte van
het daaraan voorafgaande bestemmingsplan geen wijziging
mogelijk, die andere bestemmingen dan bedoeld in artikel
2.4.4, onder j tot en met m, toestaat tenzij daarbij activiteiten worden mogelijk gemaakt die per saldo meer ruimte
voor de rivier opleveren op een vanuit rivierkundig oogpunt
bezien zo gunstig mogelijke locatie.
StAB
3 / 2014
Ruimtelijke ordening
Ingevolge het tweede lid van dat artikel wordt aan het
eerste lid slechts toepassing gegeven voor zover in het
bestemmingsplan is vastgelegd welke maatregelen die
per saldo meer ruimte voor de rivier opleveren worden
genomen.
4.4. Uit bijlage 3 bij het Barro volgt dat het deel van de
Waal dat onderdeel uitmaakt van het plangebied, gelegen
is in het stroomvoerend deel van het rivierbed, zodat de
artikelen 2.4.4 en 2.4.5 van het Barro van toepassing zijn.
4.5. In het voorgaande plan “Buitengebied” was aan de
gronden betreffende het voormalige Deelensterrein de
bestemming “Agrarisch gebied met bebouwing” toegekend. In het voorgaande plan “Ruimte voor de rivier” was
aan de gronden betreffende het Conpaxterrein de
bestemming “Bedrijven” toegekend. Aan een deel van die
gronden was tevens de aanduiding “betonfabriek” en aan
een ander deel tevens de aanduiding “productie en handel
in verpakkingen” toegekend. Aan de gronden betreffende
het Exclutonterrein was in het voorgaande plan “Ruimte
voor de rivier” de bestemming “Bedrijven” en de aanduiding
“betonfabriek” toegekend. Ingevolge artikel 6, eerste lid,
aanhef, en onder d, van de planvoorschriften van dat plan
is hiermee ter plaatse van het Conpaxterrein de productie
en handel in verpakkingen (Niverka) toegestaan en ter
plaatse van het Exclutonterrein een betonfabriek (Excluton).
4.6. In het plan is de bestemming “Bedrijventerrein” toegekend aan de gronden betreffende het voormalige Deelensterrein, het Conpaxterrein en het Exclutonterrein.
Ingevolge artikel 4, lid 4.1, aanhef en onder a, van de
planregels zijn ter plaatse watergebonden bedrijven in de
milieucategorieën 3.1 tot en met 5.2 zoals genoemd in
bijlage 1 (Staat van bedrijfsactiviteiten) toegestaan. Hiermee voorziet het plan voor de gronden betreffende het
voormalige Deelensterrein in een functiewijziging van
agrarisch naar bedrijfsdoeleinden. Ten aanzien van de
gronden betreffende het Conpaxterrein en het Exclutonterrein voorziet het plan eveneens in een functiewijziging
aangezien met de toekenning van de bestemming
“Bedrijventerrein” naast een niet-watergebonden bedrijf
op het gebied van productie en handel in verpakkingsmaterialen onderscheidenlijk een betonfabriek, tevens andere
bedrijfsactiviteiten ter plaatse zijn toegestaan. Weliswaar
zijn deze gronden in de bestaande situatie reeds in gebruik
voor bedrijfsdoeleinden, maar dit doet niet af aan de
omstandigheid dat de raad bij de vaststelling van het plan
57
dient te beoordelen wat de gevolgen zijn van alle met het
plan mogelijk gemaakte functies. Gelet op het voorgaande
stelt de Afdeling vast dat het plan voorziet in een wijziging
van het toegestane gebruik binnen de bestaande bebouwing en van de omliggende gronden van het Conpaxterrein,
het Exclutonterrein en het voormalige Deelensterrein.
4.7. Uit artikel 2.4.5, eerste lid, van het Barro volgt dat
een bestemmingsplan slechts in een wijziging ten opzichte
van het daaraan voorafgaande bestemmingsplan kan
voorzien, indien sprake is van de in artikel 2.4.4, onder j
tot en m, van het Barro genoemde activiteiten, dan wel
indien daarbij activiteiten worden toegestaan die per saldo
meer ruimte voor de rivier opleveren op een vanuit een
rivierkundig oogpunt bezien zo gunstig mogelijke locatie.
De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat de in het
plan mogelijk gemaakte wijzigingen ten opzichte van de
voorgaande plannen, wijzigingen betreffen als bedoeld in
artikel 2.4.4, onder l, van het Barro. Ingevolge dit onderdeel kan in een bestemmingsplan een functiewijziging
mogelijk worden gemaakt, indien sprake is van een functieverandering binnen bestaande bebouwing.
Zoals hiervoor overwogen voorziet het plan ten opzichte
van de voorgaande plannen naast een functieverandering
in de bestaande bebouwing, tevens in een functiewijziging
van de omliggende gronden. De raad heeft zich op het
standpunt gesteld dat de functiewijziging van de omliggende gronden, die thans grotendeels in gebruik zijn als
tasvelden en ten behoeve van transportactiviteiten, eveneens is toegestaan op grond van artikel 2.4.4, aanhef en
l, van het Barro, nu een andere uitleg volgens de raad
afbreuk zou doen aan de mogelijkheid die het Barro biedt
om een functiewijziging toe te staan. Voor dit standpunt
ziet de Afdeling echter geen aanknopingspunten in de tekst
van het artikel, noch in de nota van toelichting bij het Barro.
In de nota van toelichting bij het Barro (nota van toelichting
blz. 66; Stb. 2001, 391) is ten aanzien van dit artikel
slechts vermeld dat hergebruik van bestaande bebouwing
is toegestaan om leegstand van gebouwen te voorkomen.
Voor zover de raad ter zitting heeft gesteld dat de wetgever met een voorgestelde wijziging van artikel 4, onderdeel
9, van bijlage II, van het Besluit omgevingsrecht, met welk
artikel de mogelijkheid wordt geboden om een functiewijziging van gebouwen toe te staan, expliciet tot uitdrukking
heeft gebracht dat tevens beoogd is om met dit artikel
een functiewijziging van gronden mogelijk te maken, volgt
daar naar het oordeel van de Afdeling niet uit dat de wet-
StAB
3 / 2014
58
Ruimtelijke ordening
gever ten aanzien van artikel 2.4.4, aanhef en onder l, van
het Barro dit eveneens heeft beoogd. Dit volgt evenmin
uit de niet nader onderbouwde stelling van de raad ter
zitting dat reeds een watervergunning is verleend. Gelet
op het voorgaande heeft de raad zich ten onrechte op het
standpunt gesteld dat sprake is van wijzigingen als bedoeld
in artikel 2.4.4, onder l, van het Barro. Voorts is niet
gebleken dat de genoemde functiewijzigingen anderszins
mogelijk zijn op grond van artikel 2.4.4 of artikel 2.4.5,
eerste lid, van het Barro. Gelet op het voorgaande is het
plan in strijd met artikel 2.4.5, eerste lid, van het Barro
vastgesteld. Het betoog slaagt.
Artikel 8:69a van de Awb staat derhalve niet in de weg
aan de vernietiging van de bestreden plandelen.
4.8. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen is van belang
om vast te stellen of de door [appellanten sub 1] ingeroepen norm kennelijk strekt ter bescherming van hun belangen. [appellanten sub 1] beroepen zich op de in artikel
2.4.5, eerste lid, van het Barro opgenomen norm. De in
het Barro opgenomen normen betreffen ingevolge artikel
4.3, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening de nationale belangen waarvan met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk is geacht dat deze in acht
worden genomen bij het vaststellen van bestemmingsplannen. Weliswaar zijn de in het Barro opgenomen normen
hiermee gericht tot de raad als bevoegd bestuursorgaan
voor het vaststellen van bestemmingsplannen, maar hieruit
volgt, anders dan de raad stelt, niet zonder meer dat deze
normen niet mede strekken ter bescherming van de
belangen van individuele burgers.
Appellante heeft ter zitting toegelicht dat er leegstand is van winkelruimte in de omgeving van haar
supermarkt, die op een afstand van 400 m vanaf
het perceel ligt, en dat zij vreest voor een onaanvaardbare toename van deze leegstand als gevolg
van de verwezenlijking van de voorziene supermarkt.
Nu het belang waarin appellante bescherming zoekt
in de voorliggende procedure is gelegen in het
voorkomen van negatieve gevolgen voor het ondernemersklimaat als gevolg van de mogelijke toename
van leegstand en de Toekomstvisie de strekking
heeft dit belang te beschermen, kan het standpunt
van de raad en Esprit B.V. dat het relativiteitsvereiste
van artikel 8:69a van de Awb in de weg staat aan
een vernietiging van het bestreden besluit, niet
worden gevolgd.
Uit de nota van toelichting bij het Barro (nota van toelichting blz. 42; Stb. 2001, 391) blijkt dat het rijksbeleid, welk
beleid ten grondslag is gelegd aan de vaststelling van titel
2.4 van het Barro, gericht is op het waarborgen van de
veiligheid tegen overstromingen vanuit grote rivieren en
op het verbeteren van de ruimtelijke kwaliteit. Voorts is
vermeld dat hiermee beoogd is om de beschikbare afvoeren bergingscapaciteit van het rivierbed van de grote
rivieren te behouden en ontwikkelingen tegen te gaan die
de mogelijkheid tot rivierverruiming door verbreding en
verlaging feitelijk onmogelijk maken. De belangen van
[appellanten sub 1] betreffen het gevrijwaard blijven van
overstromingen. Gelet op mogelijke gevolgen van het
eventueel tekortschieten van de waterbergende en –
afvoerfunctie van het rivierbed van de Waal ter plaatse,
kan niet worden gesteld dat de door hen ingeroepen norm
kennelijk niet strekt tot bescherming van hun belangen.
14-69
ABRvS 16 april 2014, nr.
201306762/1/R3
(Almelo/bestemmingsplan ‘Centrum Zuid’)
(ECLI:NL:RVS:2014:1335)
artikel 8:69a Awb
artikel 1.9 Chw
Procesverloop
Bij besluit van 11 juni 2013, kenmerk Raad – 1301168,
heeft de raad het bestemmingsplan “Centrum Zuid” vastgesteld.
(...)
2. [appellante] betoogt dat de raad ten onrechte de aanduiding “supermarkt” heeft vastgesteld voor het perceel,
kadastraal bekend gemeente Almelo, sectie B, nummers
10633, 11497, 12796 en 13601, aan de Bornerbroeksestraat. [appellante] voert aan dat het plan een toename
van het vloeroppervlak voor een supermarkt mogelijk
maakt ten opzichte van het bestaande vloeroppervlak van
StAB
3 / 2014
Ruimtelijke ordening
900 m² en dat de raad had moeten beoordelen of deze
toename in overeenstemming is met het gemeentelijke
detailhandelsbeleid, zoals dat onder meer is neergelegd
in de Toekomstvisie detailhandel Almelo 2008 – 2015
(hierna: Toekomstvisie). Volgens [appellante] beoogt dit
beleid te voorkomen dat de winkelstructuur onder druk
komt te staan en dat leegstand van winkelruimte ontstaat.
Zij stelt dat de raad ten onrechte doorslaggevende betekenis heeft toegekend aan de verleende omgevingsvergunning van 26 juni 2012 voor het herstructureren van de
bestaande bedrijfsgebouwen ter plaatse van het perceel,
zijnde een garage en een supermarkt, tot twee supermarkten en een bedrijfspand. Het besluit waarbij deze omgevingsvergunning is verleend was ten tijde van de vaststelling van het plan nog niet in rechte onaantastbaar. Daarnaast stelt zij dat het plan een groter vloeroppervlak voor
een supermarkt toestaat dan het vloeroppervlak van
2.900 m² waarvan in de omgevingsvergunning is uitgegaan.
2.1. De raad en Esprit B.V. stellen zich op het standpunt
dat het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) in de weg staat aan
een vernietiging van het bestreden besluit, omdat de
beroepsgronden van [appellante] betrekking hebben op
haar concurrentiebelangen.
Voorts is de raad van mening dat de bouwmogelijkheden
van de verleende omgevingsvergunning van 26 juni 2012
in het plan dienen te worden ingepast. Daarbij heeft de
raad uit een oogpunt van flexibiliteit het bouwvlak niet strak
om de bestaande bedrijfsgebouwen gelegd en acht hij het
niet nodig een begrenzing van het brutovloeroppervlak in
het plan op te nemen, omdat de bouwhoogte van gebouwen maximaal 9 m bedraagt. Volgens de raad hoeft het
voor het perceel voorziene vloeroppervlak voor supermarkten niet te worden getoetst aan het gemeentelijke detailhandelsbeleid, omdat hij niet voorbij kan gaan aan deze
omgevingsvergunning.
2.2. Voor zover de raad en Esprit B.V. willen betogen dat
de Toekomstvisie geen normen bevat die strekken tot de
bescherming van de belangen van [appellante], overweegt
de Afdeling als volgt.
Ingevolge artikel 8:69a van de Awb vernietigt de
bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in
strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel
59
of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit
beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de
belangen van degene die zich daarop beroept.
Uit de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel van
de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken
II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) blijkt dat de wetgever ten aanzien van artikel 8:69a van de Awb heeft willen
aansluiten bij artikel 1.9 van de Crisis- en herstelwet. Ook
met artikel 8:69a van de Awb heeft de wetgever de eis
willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een
beroepsgrond en de daadwerkelijke (of: achterliggende)
reden om een besluit in rechte aan te vechten en dat de
bestuursrechter een besluit niet moet vernietigen wegens
schending van een rechtsregel die niet strekt tot
bescherming van een belang waarin de eisende partij feitelijk dreigt te worden geschaad.
In de door de raad vastgestelde Toekomstvisie, die een
concreet beleidskader voor de ruimtelijke detailhandelsstructuur vormt, staat dat het beleid in deze visie aansluit
bij het provinciale beleid waarbij onder meer het uitgangspunt is genomen om ondernemers een gezond ondernemersklimaat te bieden. Voorts staat in de Toekomstvisie,
onder verwijzing naar de Detailhandelsstructuurvisie
Almelo, die als basis voor de Toekomstvisie heeft gediend,
dat het gemeentelijke beleid erop is gericht om in winkelgebieden een compacte structuur met aaneengesloten
winkelwanden te realiseren. Onderbreking van het winkelfront of leegstand is ongewenst en moet worden tegengegaan.
[appellante] heeft ter zitting toegelicht dat er leegstand is
van winkelruimte in de omgeving van haar supermarkt, die
op een afstand van 400 m vanaf het perceel ligt, en dat
zij vreest voor een onaanvaardbare toename van deze
leegstand als gevolg van de verwezenlijking van de voorziene supermarkt. Nu het belang waarin [appellante]
bescherming zoekt in de voorliggende procedure is gelegen in het voorkomen van negatieve gevolgen voor het
ondernemersklimaat als gevolg van de mogelijke toename
van leegstand en de Toekomstvisie de strekking heeft dit
belang te beschermen, kan het standpunt van de raad en
Esprit B.V. dat het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a
van de Awb in de weg staat aan een vernietiging van het
bestreden besluit, niet worden gevolgd.
StAB
3 / 2014
60
Ruimtelijke ordening
2.3. Uit de verbeelding volgt dat aan het perceel de
bestemming “Gemengd – 2” en de aanduiding “supermarkt” zijn toegekend.
14-70
Ingevolge artikel 8, lid 8.1, onder 1, aanhef, sub j, van de
planregels zijn de voor “Gemengd – 2” aangewezen
gronden ter plaatse van de aanduiding “supermarkt”
bestemd voor supermarkten.
ABRvS 23 april 2014, nr.
201300172/1/R4 (Alphen aan den
Rijn/bestemmingsplan ‘Limes’)
(ECLI:NL:RVS:2014:1398)
2.4. Niet in geschil is dat een vloeroppervlak van 8.800 m²
voor supermarkten voor het perceel is voorzien. De
Afdeling is van oordeel dat de raad had moeten beoordelen
of de toename van het feitelijk bestaande vloeroppervlak
tot 8.800 m² in overeenstemming is met een goede
ruimtelijke ordening en dat de raad daarbij het gemeentelijke detailhandelsbeleid had moeten betrekken. De raad
heeft dit nagelaten. De raad heeft voor de motivering van
het bestreden besluit niet mogen volstaan met een verwijzing naar de omgevingsvergunning van 26 juni 2012, die
slechts een vloeroppervlak van 2.900 m² voor een
supermarkt mogelijk maakt. Daarbij komt dat deze
omgevingsvergunning ten tijde van de vaststelling van het
plan niet in rechte onaantastbaar was. Voor zover de raad
zich op het standpunt stelt dat aan het gemeentelijke
detailhandelsbeleid niet hoeft te worden getoetst, omdat
het plan ten opzichte van het vorige planologische regime
in een verkleining van het vloeroppervlak voor supermarkten voorziet, overweegt de Afdeling dat deze omstandigheid niet betekent dat de raad de beoordeling of de toename van het vloeroppervlak ten opzichte van de feitelijke
situatie in overeenstemming is met een goede ruimtelijke
ordening, achterwege had mogen laten. Dit klemt temeer
nu het vorige planologische regime bestaat uit het Uitbreidingsplan west” uit 1932 en de “Bebouwingsvoorschriften
stadskern” uit 1943. Gelet op het voorgaande is het
bestreden besluit niet met de vereiste zorgvuldigheid
voorbereid.
De plantoelichting bevat in casu geen verantwoording waarin de behoefte aan het bedrijventerrein
als gevolg van de vervangings- en uitbreidingsvraag
wordt onderbouwd, noch waarom deze behoefte niet
kan worden ondervangen door herstructurering of
intensivering van bestaande terreinen, dan wel het
benutten van ruimte op bedrijventerreinen elders in
de regio. De raad heeft toegelicht dat ten tijde van
de vaststelling van het plan de SER-ladder niet is
doorlopen, nu de precieze invulling van het plan nog
niet duidelijk is; zodra concrete plannen voor het
bedrijventerrein bekend zijn, zal worden getoetst
aan de SER-ladder. De raad heeft voorts desgevraagd toegelicht dat ongeveer de helft van het
aantal hectaren van het bedrijventerrein nog niet is
uitgegeven. Gelet op het voorgaande heeft de raad
de behoefte aan het in het plan voorziene bedrijventerrein niet onderbouwd en daarmee de uitvoerbaarheid van de bestemmingen ‘Bedrijventerrein – Uit te
werken’ en ‘Gemengd – Uit te werken’, alsmede de
wijzigingsbevoegdheid met de aanduiding ‘wro-zonewijzigingsgebied 4’ niet inzichtelijk gemaakt. De
enkele stelling van de raad dat het aannemelijk is
dat het bedrijventerrein binnen de planperiode zal
worden gerealiseerd is hiertoe onvoldoende.
Het betoog slaagt.
artikel 3.6 lid 1 onder a of b Wro
2. Het plan bevat een actuele juridisch-planologische
regeling voor het gebied aan de Steekterweg en de kern
Zwammerdam.
13. [appellanten sub 3] betogen dat in strijd met de Verordening Ruimte van de provincie Zuid-Holland (hierna: de
Verordening Ruimte) de behoefte aan het bedrijventerrein
“Steekterpoort II” niet is getoetst aan de SER-ladder. Volgens hen bevat de plantoelichting onvoldoende verantwoording voor voornoemd bedrijventerrein waarbij de behoefte
hieraan is getoetst aan de vervangings- en uitbreidings-
StAB
3 / 2014
Ruimtelijke ordening
vraag, dan wel is bekeken of de behoefte kan worden
ondervangen door herstructurering of intensivering van
bestaande bedrijventerreinen.
[appellanten sub 3] betogen dat de wijzigingsbevoegdheid
met de aanduiding “wro-zone-wijzigingsgebied 4” tevens
aan de SER-ladder had moeten worden getoetst. Voorts
wordt volgens hen ten onrechte een zwaardere categorie
bedrijven toegestaan dan genoemd in het beleidsstuk
“Oude Rijnzone-Rijnstreek 2008-2020”.
13.1. De raad stelt dat het bedrijventerrein “Steekterpoort
II” binnen de bebouwingscontour zoals opgenomen in de
Verordening Ruimte is gesitueerd. Bij de uitwerking van
het bedrijventerrein wordt een relatie gelegd met de herstructureringsopgave in de regio en de toepassing van de
SER-ladder, aldus de raad.
13.2. Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Verordening
Ruimte, voor zover hier van belang, worden in de Verordening en de daarop berustende bepalingen onder
“bestemmingsplan” ook begrepen een wijzigings- of uitwerkingsplan als bedoeld in artikel 3.6, eerste lid, onder a of
b van de Wro.
Ingevolge artikel 8, eerste lid, moeten bestemmingsplannen die voorzien in nieuwe bedrijven- en zeehaventerreinen,
of de uitbreiding van bestaande bedrijven- en zeehaventerreinen met een oppervlakte van ten minste één hectare
aan aaneengesloten percelen, in de toelichting een verantwoording bevatten waarbij de behoefte aan nieuw bedrijven- en zeehaventerrein als gevolg van de vervangingsen uitbreidingsvraag wordt onderbouwd. Ook moet worden
onderbouwd waarom deze behoefte niet kan worden
ondervangen door herstructurering of intensivering van
bestaande terreinen, of het benutten van ruimte op
bedrijventerreinen elders in de regio.
13.3. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting komt
naar voren dat het bedrijventerrein “Steekterpoort II” aansluitend op het bedrijventerrein “Steekterpoort I” wordt
gerealiseerd. Het bedrijventerrein “Steekterpoort I” valt
buiten het plangebied. Het totale bedrijventerrein beslaat
ongeveer 25 hectare. Het plan voorziet met “Steekterpoort
II” in een uitbreiding van een bedrijventerrein van meer dan
één hectare.
61
Het bedrijventerrein “Steekterpoort II” is in twee delen in
het plan opgenomen; voor het westelijke deel zijn de
bestemmingen “Bedrijventerrein – Uit te werken” en
“Gemengd – Uit te werken” opgenomen en voor het oostelijke deel een wijzigingsbevoegdheid met de aanduiding
“wro-zone-wijzigingsgebied 4”. Het plan staat na uitwerking
dan wel wijziging van het plan ten behoeve van de realisatie
van “Steekterpoort II”, bedrijven in de milieucategorieën
1 t/m 4.2 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten toe. Het
gebied heeft thans een agrarisch karakter.
13.4. De Afdeling stelt vast dat de plantoelichting geen
verantwoording bevat waarin de behoefte aan “Steekterpoort II” als gevolg van de vervangings- en uitbreidingsvraag wordt onderbouwd, noch waarom deze behoefte
niet kan worden ondervangen door herstructurering of
intensivering van bestaande terreinen, dan wel het benutten
van ruimte op bedrijventerreinen elders in de regio. De
raad heeft ter zitting toegelicht dat ten tijde van de vaststelling van het plan de SER-ladder niet is doorlopen, nu
de precieze invulling van “Steekterpoort II” nog niet duidelijk is; zodra concrete plannen voor het bedrijventerrein
bekend zijn, zal worden getoetst aan de SER-ladder. De
raad heeft voorts desgevraagd ter zitting toegelicht dat
ongeveer de helft van het aantal hectaren van het bedrijventerrein “Steekterpoort I” nog niet is uitgegeven.
Gelet op het voorgaande heeft de raad de behoefte aan
het in het plan voorziene bedrijventerrein “Steekterpoort
II” niet onderbouwd en daarmee de uitvoerbaarheid van
de bestemmingen “Bedrijventerrein – Uit te werken” en
“Gemengd – Uit te werken” alsmede de wijzigingsbevoegdheid met de aanduiding “wro-zone-wijzigingsgebied 4” niet
inzichtelijk gemaakt. De enkele stelling van de raad dat
het aannemelijk is dat “Steekterpoort II” binnen de planperiode zal worden gerealiseerd is hiertoe onvoldoende.
13.5. Voor zover [appellanten sub 3] betogen dat het plan
ten onrechte een zwaardere categorie bedrijven toestaat
dan genoemd in het beleidsstuk “Oude Rijnzone-Rijnstreek
2008-2020”, overweegt de Afdeling als volgt. In dit
beleidsstuk staat dat de maximale categorie van de te
vestigen bedrijven op het bedrijventerrein “Steekterpoort”,
categorie 3 is. Het plan maakt het echter mogelijk dat
bedrijven tot categorie 4.2 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten kunnen worden gevestigd.
StAB
3 / 2014
62
Ter zitting is komen vast te staan dat geen onderzoek is
verricht naar welke categorieën bedrijven op het bedrijventerrein “Steekterpoort II” behoefte bestaat. Hiermee heeft
de raad onvoldoende inzichtelijk gemaakt, waarom, in
afwijking van het beleidsstuk “Oude Rijnzone-Rijnstreek
2008-2020”, het plan kan worden uitgewerkt of gewijzigd
ten behoeve van bedrijven tot en met categorie 4.2 van
de Staat van Bedrijfsactiviteiten.
13.6. De Afdeling ziet, gelet op het vorenoverwogene,
aanleiding voor het oordeel dat het plan in zoverre niet
berust op een deugdelijke motivering. Het bestreden
besluit dient wegens strijd met artikel 3:46 van de Awb te
worden vernietigd, voor zover daarbij de bestemmingen
“Bedrijventerrein – Uit te werken” en “Gemengd – Uit te
werken” alsmede de wijzigingsbevoegdheid met de aanduiding “wro-zone-wijzigingsgebied 4” zijn vastgesteld.
Annotatie
Verzamelnoot inzake uitspraken StAB 2014-70, 2014-72,
StAB 2014-80 en StAB 2014-81.
1. In StAB 2014-02 heb ik een uitspraak over de ladder
voor duurzame verstedelijking geannoteerd. In die uitspraak stond de vraag centraal of ontwikkelingen die door
middel van een wijzigingsbevoegdheid mogelijk worden
gemaakt bij de vaststelling van het moederplan aan de
ladder voor duurzame verstedelijking moeten worden
getoetst. De Afdeling heeft die vraag bevestigend beantwoord (zie ABRvS 5 februari 2014, StAB 2014, 14-44, en
ook ABRvS 26 februari 2014, BR 2014, 54 en ABRvS
5 maart 2014, BR 2014, 55). In de hierboven opgenomen
uitspraak van 23 april 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:1398)
volgt de Afdeling dezelfde lijn ten aanzien van een uit te
werken bestemming. Ook voor stedelijke ontwikkelingen
die door middel van een uitwerkingsplicht mogelijk worden
gemaakt, geldt dat de behoefte ten tijde van het moederplan moet worden onderbouwd en niet mag worden
doorgeschoven naar het uitwerkingsplan. Volledigheidshalve vermeld ik dat het in deze zaak nog gaat om een
toetsing aan de SER-ladder die in de ruimtelijke verordening was vastgelegd, omdat het bestemmingsplan op
27 september 2012 en derhalve vóór inwerkingtreding
van artikel 3.1.6 lid 2 Bro is vastgesteld, zodat dit artikel
niet van toepassing is.
Ruimtelijke ordening
2. In de tweede uitspraak (ABRvS 23 april 2014,
ECLI:NL:RVS:2014:1421) is de ladder ook niet onopgemerkt gebleven. In de uitspraak staat het bestemmingsplan
‘Zuivelhoeve’ centraal. Dit bestemmingsplan maakt een
aanzienlijke uitbreiding mogelijk van het zuivelbedrijf De
Zuivelhoeve (van de emmertjes yoghurt met aardbeiensaus
onderin) in het buitengebied van Hengelo. Appellanten
betogen dat niet aan de ladder voor duurzame verstedelijking werd voldaan. Aangezien er bijna 5000 m2 aan
nieuwe bebouwing mogelijk wordt gemaakt, is er evident
sprake van een stedelijke ontwikkeling (zie artikel 1.1.1
lid 1, aanhef en onder i Bro). Interessant is dat de Afdeling,
voordat zij toekomt aan de toetsing aan de drie treden
van de ladder, de betekenis van de ladder in het licht van
de belangenafweging die de gemeenteraad in het kader
van de vaststelling van een bestemmingsplan moet maken,
nader duidt. De Afdeling overweegt dat de ladder duurzame verstedelijking geen blauwdruk vormt voor een
optimale ruimtelijke inpassing van alle nieuwe ontwikkelingen (zie ook: Stb. 2012, 388, p. 34). De ladder bewerkstelligt dat de wens om in een nieuwe stedelijke ontwikkeling te voorzien aan de hand van het in artikel 3.1.6 lid 2
Bro vastgelegde toetsingskader nadrukkelijk in de plantoelichting wordt gemotiveerd en afgewogen met oog voor
de ontwikkelingsbehoefte van een gebied en met oog voor
de toekomstige ruimtebehoefte en de ontwikkeling van de
omgeving waarin het gebied ligt, aldus de Afdeling. Artikel
3.1.6 lid 2 Bro schept een kader waarbinnen de regionale
en lokale omstandigheden in het licht van een goede
ruimtelijke ordening moeten worden afgewogen door de
gemeenteraad en niet meer dan dat. De uitspraak van de
Afdeling illustreert dat. Er zijn weinig regio’s waar zoveel
vierkante meters bedrijventerrein beschikbaar zijn als in
de regio Twente, waardoor het niet eenvoudig lijkt te
motiveren dat het bestemmingsplan voorziet in een actuele
regionale behoefte; er is meer dan voldoende bestaand
bedrijventerrein beschikbaar om de uitbreidingsplannen
van De Zuivelhoeve te realiseren. Niettemin oordeelt de
Afdeling dat wel degelijk sprake is van een actuele regionale behoefte. Daaraan legt de Afdeling enkele kwalitatieve
locatiespecifieke omstandigheden ten grondslag: De Zuivelhoeve was al op de locatie gevestigd, zij wilde haar
bedrijfsactiviteiten op deze locatie concentreren, zij
hechtte bijzonder aan de landelijke uitstraling van haar
bedrijf, de melk die De Zuivelhoeve verwerkt wordt van
lokale partijen betrokken en het bedrijf zorgt voor werkgelegenheid. Wat mij betreft zijn de eerste twee argumenten
het meest overtuigend. Ik zou menen dat in geval van een
StAB
3 / 2014
Ruimtelijke ordening
uitbreiding van een bestaand bedrijf op de bestaande
locatie in beginsel steeds sprake is van een actuele ruimtelijke behoefte waarvoor geen andere (meer) geschikte
locatie voorhanden is. Anders gezegd, ik vind verdedigbaar
dat bij uitbreiding van bestaande bedrijfsactiviteiten niet
alleen sprake is van een actuele regionale behoefte (eerste
trede), maar tevens vaststaat dat daarin niet elders kan
worden voorzien (tweede trede). De ladder voor duurzame
verstedelijking zou zijn doel voorbijschieten als bedrijven
in geval van een gewenste uitbreiding op de bestaande
locatie genoodzaakt worden hun hele bedrijf te verplaatsen
met alle kapitaalvernietiging en onnodige investeringen
van dien. In bovenstaande uitspraak toetst de Afdeling nog
wel expliciet aan de tweede trede van de ladder. In dit
verband wordt door de Afdeling van belang geacht dat de
landelijke uitstraling van de bestaande locatie van grote
waarde is voor de bedrijfsvoering van De Zuivelhoeve en
dat het bedrijf van oudsher op de locatie gevestigd is.
Door de Afdeling is al eerder geoordeeld dat het niet zo
is dat in het kader van beantwoording van de vraag of niet
elders in de regio in de voorgenomen ontwikkeling kan
worden voorzien, geen enkele betekenis mag worden
toegekend aan de voorkeur van het bedrijf voor een
bepaalde locatie in verband met specifieke behoeften (zie
Vzr. ABRvS 4 april 2014, nr. 20140109/2/R3, r.o. 7).
Daarnaast zal een verplaatsing naar een andere locatie
leiden tot kapitaalvernietiging en onevenredige bedrijfseconomische gevolgen. Ook om die reden is een verplaatsing
niet aan de orde, aldus de Afdeling. Zie voor een vergelijkbare uitspraak Vzr. ABRvS 2 juni 2014, nr.
201401648/1/R1 en 201401648/2/R1.
3. In de derde uitspraak (ABRvS 25 juni 2014,
ECLI:NL:RVS:2014:2331) draait het om een omgevingsvergunning voor het oprichten van een bouw- en tuinmarkt
volgens het Bauhaus-concept. Zoals op veel plaatsen in
Nederland, proberen ook in deze zaak concurrenten de
vestiging van Bauhaus met een beroep op de ladder
duurzame verstedelijking te voorkomen. In de eerste plaats
komt de vraag aan de orde of het relativiteitsvereiste zich
tegen een beoordeling van deze beroepsgrond verzet. De
Afdeling beantwoordt die vraag terecht ontkennend. De
ladder duurzame verstedelijking heeft mede het oogmerk
leegstand te voorkomen. Aangezien ook concurrenten er
een gerechtvaardigd belang bij hebben dat leegstand
wordt voorkomen, is aan het relativiteitsvereiste voldaan.
Zie over relativiteit ook rechtsoverweging 6.12 van de
uitspraak van 2 juli 2014 die hierna nog aan bod komt.
63
4. Burgemeester en wethouders hebben de stelling dat
sprake is van een actuele regionale behoefte onderbouwd
met een distributie planologisch onderzoek (dpo). Uit dit
onderzoek blijkt volgens burgemeester en wethouders dat
er zowel sprake is van een kwantitatieve als van een
kwalitatieve behoefte. Aan de kwalitatieve behoefte lijken
niet zoveel eisen gesteld te worden. Voldoende lijkt te zijn
dat Bauhaus de keuzemogelijkheden voor de consument
vergroot en veel bezoekers van buiten de stad waar zij
wordt gevestigd (Groningen) zal trekken. Voor wat de
kwantitatieve behoefte betreft volgt uit een in opdracht
van appellanten opgesteld onderzoeksrapport dat er een
aanzienlijk verdringingseffect zal optreden en dat als
gevolg daarvan één of twee bouwmarkten in de regio hun
deuren zullen moeten sluiten. De Afdeling overweegt dat
de gevolgen voor de leegstand niet zodanig zijn dat om
deze reden de omgevingsvergunning geweigerd diende
te worden, en mochten deze effecten zich onverhoopt
toch voordoen, dat zijn er voor de vrijkomende locaties
bovendien voldoende mogelijkheden voor een andere
invulling. De uitspraak laat zien dat het enkele feit dat er
leegstand ontstaat niet betekent dat er geen sprake is
van een goede ruimtelijke ordening. Het komt aan op de
vraag wat ruimtelijk gezien de effecten van deze leegstand
zijn. Dat was voor de introductie van de ladder duurzame
verstedelijking niet anders (zie bijvoorbeeld ABRvS
2 november 2011, nr. 201008731/1/R3).
5. De vierde en laatste uitspraak betreft de uitspraak van
de Afdeling van 2 juli 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:2408).
Het gaat in deze zaak om een bestemmingsplan dat
betrekking heeft op de verwezenlijking van een woonwijk
buiten bestaand stedelijk gebied. Appellanten voeren aan
dat niet aan artikel 3.1.6 lid 2 Bro is voldaan, omdat een
andere locatie binnen het bestaande stedelijk gebied meer
in aanmerking komt ontwikkeld te worden dan de locatie
waarvoor het bestemmingsplan is vastgesteld. Aldus wordt
de vraag opgeworpen of wordt voldaan aan de tweede
trede van de ladder duurzame verstedelijking. Het
belangrijkste argument van de gemeenteraad om de binnen stedelijk gebied gelegen locatie niet tot ontwikkeling
te brengen, is dat het een bestaande bedrijfslocatie is die
gesaneerd moet worden. Daardoor zou ontwikkeling
financieel niet haalbaar zijn. Enkele van de appellanten
hebben ter zitting echter aangevoerd dat zij plannen hebben om de binnen stedelijk gebied gelegen percelen te
ontwikkelen en dat dat financieel ook haalbaar is. Ter zitting ontkent de gemeenteraad niet dat over deze plannen
StAB
3 / 2014
64
Ruimtelijke ordening
geen overleg met appellanten is gevoerd. Daarom wordt
het bestemmingsplan vernietigd: de gemeenteraad heeft
de stelling dat ontwikkeling van het binnenstedelijk gelegen
terrein niet haalbaar is, onvoldoende gemotiveerd. Uit
deze uitspraak mag zeker niet de conclusie worden
getrokken dat het niet meer mogelijk is buiten bestaand
stedelijk gebied een ontwikkeling te realiseren, terwijl er
binnen bestaand stedelijk gebied nog locaties beschikbaar
zijn. Dit volgt ook uit de uitspraak van de Afdeling van
5 februari 2014 (JM 2014, 55). De Afdeling oordeelt dat
de planwetgever, mits deugdelijk gemotiveerd, ervoor kan
kiezen om uitbreiding mogelijk te maken voordat alle
inbreidings- en transformatielocaties zijn benut, indien de
actuele regionale behoefte groter is dan er ruimte is binnen
bestaand stedelijk gebied. De uitspraak illustreert slechts
dat het van belang is goed te motiveren waarom die
locaties niet voor ontwikkeling in aanmerking komen.
Argumenten die daarbij naar mijn oordeel een rol zouden
moeten spelen, zijn of de locaties op de gewenste termijn
beschikbaar zijn, of de eigenaar bereid is met de
gemeente anterieur te contracteren, of de ontwikkeling
financieel en economisch uitvoerbaar is en of het gewenste
bouwprogramma ter plaatse uit het oogpunt van een
goede ruimtelijke ordening inpasbaar is. De Afdeling zal
de beleidsvrijheid die de gemeenteraad ter zake bezit
(moeten) respecteren. Dat zij dat ook doet, laat de uitspraak inzake De Zuivelhoeve zien.
Tycho Lam
14-71
ABRvS 23 april 2014, nr.
201302554/1/A1
(Renkum/omgevingsvergunning bouwen)
(ECLI:NL:RVS:2014:1437)
De bij besluit van 22 juli 2010 verleende vrijstelling
is verleend met toepassing van artikel 19, tweede
lid, van de WRO en heeft zowel betrekking op
bouwactiviteiten als op niet-bouwactiviteiten. Voor
zover de vrijstelling ziet op de bouwactiviteiten, volgt
uit artikel 46, zesde lid, van de Woningwet, zoals
dat luidde ten tijde van het besluit van 22 juli 2010,
dat eerst rechtsmiddelen kunnen worden aangewend
bij verlening van de desbetreffende bouwvergunning.
Ingevolge artikel 1.5, eerste lid, van de Invoeringswet Wet algemene bepalingen omgevingsrecht wordt
een vrijstelling die met toepassing van artikel 19
van de WRO is verleend, aangemerkt als een
omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1,
eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene
bepalingen omgevingsrecht. Uit de Invoeringswet
Wabo volgt voorts dat de bepalingen uit de Woningwet niet langer van toepassing zijn op het onderhavige geschil nu de aanvraag om omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen na 1 oktober 2010 is
ingediend. Strikte toepassing van het in de Invoeringswet Wabo opgenomen overgangsrecht brengt
derhalve met zich dat de vrijstelling, of delen daarvan, als gevolg van de inwerkingtreding van de Wabo
en het ter zake getroffen overgangsrecht in het
geheel niet appellabel zijn. Een dergelijke opvatting
kan met het oog op de rechtszekerheid en rechtsbescherming niet worden gevolgd. Redelijke toepassing
van de Wabo en het daarop van toepassing zijnde
overgangsrecht zoals neergelegd in de Invoeringswet Wabo brengt daarom naar het oordeel van de
Afdeling met zich dat het besluit van 22 juli 2010
wat betreft de bouwactiviteiten, tezamen met het
besluit van 22 juni 2012, als één besluit moet worden beschouwd.
artikel
artikel
artikel
artikel
19 lid 2 WRO
46 lid 6 Wonw
1.5 lid 1 Invoeringswet Wabo
2.1 lid 1 aanhef en onder c Wabo
Procesverloop
Bij besluit van 22 juni 2012 heeft het college, met
gebruikmaking van een bij besluit van 22 juli 2010 verleende vrijstelling, aan [vergunninghouder] omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten bouwen, uitweg en
kappen ten behoeve van de realisatie van zeven woningen
aan de Bloemenlaan/Bennekomseweg te Heelsum (hierna:
het plangebied).
Bij uitspraak van 5 februari 2013 heeft de rechtbank, voor
zover hier van belang, de daartegen ingestelde beroepen
van [appellant sub 1 A], [appellant sub 1 B], [appellant sub
1 C], [appellant sub 1 D] en [appellant sub 1 E] niet-ontvan-
StAB
3 / 2014
Ruimtelijke ordening
kelijk en de beroepen van [appellant sub 1 F] en [appellante
sub 2] ongegrond verklaard.
(...)
1. Alvorens het besluit van 22 juni 2012 te nemen, heeft
het college bij besluit van 22 juli 2010 op basis van artikel
19, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening
(hierna: WRO), zoals dat artikel luidde ten tijde van belang,
aan [vergunninghouder] vrijstelling verleend van het ter
plaatste geldende bestemmingsplan “Opheem 1985” om
in het plangebied, onder voorwaarden, de bouw van zeven
woningen en de herinrichting, te weten verhardingen,
wegen, paden, parkeren en groenvoorzieningen, van het
terrein mogelijk te maken, met bijbehorende bouwwerken,
geen gebouwen zijnde, en andere werken toe te staan.
Het tegen het besluit van 22 juli 2010 ingestelde beroep
is bij uitspraak van 23 juni 2011 door de rechtbank
ongegrond verklaard. Deze uitspraak is onherroepelijk.
2. [appellant sub 1 A], [appellant sub 1 B], [appellant sub
1 C], [appellant sub 1 D] en [appellant sub 1 E] betogen
dat de rechtbank het door hen ingestelde beroep tegen
het besluit van 22 juni 2012 ten onrechte niet-ontvankelijk
heeft verklaard. Daartoe voeren zij aan dat zij weliswaar
geen zienswijzen hebben ingediend tegen het aan dat
besluit voorafgaande ontwerpbesluit, maar wel tegen het
ontwerp van het besluit van 22 juli 2010.
2.1. De bij besluit van 22 juli 2010 verleende vrijstelling
is verleend met toepassing van artikel 19, tweede lid, van
de WRO en heeft zowel betrekking op bouwactiviteiten als
op niet-bouwactiviteiten. Voor zover de vrijstelling ziet op
de bouwactiviteiten, volgt uit artikel 46, zesde lid, van de
Woningwet, zoals dat luidde ten tijde van het besluit van
22 juli 2010, dat eerst rechtsmiddelen kunnen worden
aangewend bij verlening van de desbetreffende bouwvergunning. Ingevolge artikel 1.5, eerste lid, van de Invoeringswet Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna:
Invoeringswet Wabo) wordt een vrijstelling die met toepassing van artikel 19 van de WRO is verleend, aangemerkt
als een omgevingsvergunning als bedoeld in onder artikel
2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene
bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo). Uit de Invoeringswet Wabo volgt voorts dat de bepalingen uit de
Woningwet niet langer van toepassing zijn op het onderhavige geschil nu de aanvraag om omgevingsvergunning
65
voor de activiteit bouwen na 1 oktober 2010 is ingediend.
Strikte toepassing van het in de Invoeringswet Wabo
opgenomen overgangsrecht brengt derhalve met zich dat
de vrijstelling, of delen daarvan, als gevolg van de inwerkingtreding van de Wabo en het ter zake getroffen overgangsrecht in het geheel niet appellabel zijn. Een dergelijke
opvatting kan met het oog op de rechtszekerheid en
rechtsbescherming niet worden gevolgd. Redelijke toepassing van de Wabo en het daarop van toepassing zijnde
overgangsrecht zoals neergelegd in de Invoeringswet
Wabo brengt daarom naar het oordeel van de Afdeling
met zich dat het besluit van 22 juli 2010 wat betreft de
bouwactiviteiten, tezamen met het besluit van 22 juni
2012, als één besluit moet worden beschouwd. [appellant
sub 1 A], [appellant sub 1 B], [appellant sub 1 C], [appellant
sub 1 D] en [appellant sub 1 E] hebben een zienswijze
tegen het ontwerp van het besluit van 22 juli 2010 ingediend en daarin ook de aspecten die betrekking hebben
op bouwactiviteiten aan de orde gesteld, zodat het door
hen ingestelde beroep ontvankelijk is. De rechtbank heeft
dat niet onderkend en ten onrechte overwogen dat zij
tegen het ontwerp van de omgevingsvergunning opnieuw
een zienswijze hadden moeten indienen. De aangevallen
uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de
rechtbank het beroep van [appellant sub 1 A], [appellant
sub 1 B], [appellant sub 1 C], [appellant sub 1 D] en
[appellant sub 1 E] niet-ontvankelijk heeft verklaard. De
Afdeling zal de door hen in beroep aangevoerde gronden
alsnog beoordelen.
14-72
ABRvS 23 april 2014, nr.
201304503/1/R1
(Hengelo/bestemmingsplan ‘De
Zuivelhoeve’) (ECLI:NL:RVS:2014:1421)
Op grond van het bestemmingsplan bedraagt de
maximaal toegestane verwerkingscapaciteit van
40.000 ton grondstoffen per jaar. In het MER is
echter uitgegaan van een productiecapaciteit van
40.000 ton per jaar. Gelet hierop is in het MER niet
uitgegaan van de maximale planologische mogelijkheden van het bestemmingsplan en zijn de mogelijke
StAB
3 / 2014
66
milieueffecten van het bestemmingsplan plan
onvoldoende onderzocht in het MER.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad
zich in het kader van artikel 3.1.6, tweede lid, aanhef en onder b, van het Bro in het onderhavige geval
in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat
niet binnen bestaand stedelijk gebied in de regio in
de regionale behoefte kan worden voorzien door
benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins. Hierbij wordt
voorts van belang geacht dat het hier gaat om de
uitbreiding van een bestaand bedrijf dat reeds van
oudsher op die locatie gevestigd is. Het voorgaande
is in de plantoelichting evenwel niet aan de hand
van het toetsingskader van artikel 3.1.6, tweede lid,
onder a en b, van het Bro inzichtelijk gemaakt.
Evenmin is aan de hand van artikel 3.1.6, tweede
lid, aanhef en onder c, van het Bro in de plantoelichting beschreven in hoeverre de voorziene stedelijke
ontwikkeling, gebruik makend van verschillende
middelen van vervoer, passend wordt ontsloten. Het
bestemmingsplan is dan ook in strijd met artikel
3.1.6, tweede lid, van het Bro vastgesteld.
In de plantoelichting wordt in het kader van het
provinciale beleid aan de hand van het toetsingskader van de Omgevingsvisie Overijssel ingegaan op
de voorziene ontwikkeling. Nu in de plantoelichting
alleen wordt beschreven in hoeverre wordt voldaan
aan het provinciale beleid zoals dat thans is neergelegd in de Omgevingsvisie Overijssel, is naar het
oordeel van de Afdeling niet inzichtelijk in hoeverre
de raad het relevante toetsingskader van de omgevingsverordening in acht heeft genomen.
artikel 3.1.6 lid 2 aanhef en onder b Bro
9. De Vereniging betoogt dat niet duidelijk is wat wordt
verstaan onder een zuivelproductenfabriek met een verwerkingscapaciteit van 40.000 ton per jaar. In dit verband
voert zij aan dat “40.000 ton per jaar” betrekking kan
hebben op eindproducten maar ook op de grondstoffen
voor dat eindproduct. Volgens de Vereniging moet worden
uitgegaan van de productiecapaciteit, omdat de verwerkingscapaciteit van een bedrijf, in tegenstelling tot de
productiecapaciteit van een bedrijf, door het gemeentebestuur niet kan worden gehandhaafd. Verder betwist de
Vereniging dat in de onderzoeken die ten behoeve van het
bestemmingsplan zijn verricht, waaronder het MER, is
Ruimtelijke ordening
uitgegaan van de maximale planologische mogelijkheden.
Hiertoe voert zij aan dat niet is uitgegaan van een
bedrijfssituatie waarbij het totale vloeroppervlak wordt
benut voor verwerking en bewerking van zuivelproducten.
9.1. De raad stelt zich op het standpunt dat de toegestane
bedrijfsactiviteit op het perceel Bruninksweg 5a duidelijk
is gedefinieerd. De raad voert in dit verband aan dat het
gebruikelijk is om aan de hand van de productie- en/of
verwerkingscapaciteit van melk uitgedrukt in ton per
tijdseenheid de milieuzonering van zuivelbedrijven als De
Zuivelhoeve te bepalen. Indien op het perceel activiteiten
plaatsvinden die afwijken van de toegestane bedrijfsactiviteit, zijnde een zuivelproductenfabriek met een verwerkingscapaciteit van 40.000 ton per jaar, kan hier volgens de
raad handhavend tegen worden opgetreden.
9.4. Aan het perceel Bruninksweg 5a was in het voorgaande bestemmingsplan “Buitengebied 2000” gedeeltelijk
de bestemming “Bedrijfsdoeleinden” met de aanduiding
“zuivelhoeve” en gedeeltelijk de bestemming “Agrarisch
gebied met landschappelijke waarden” toegekend.
9.5. In het deskundigenbericht staat dat het thans voorliggende bestemmingsplan voor het perceel Bruninksweg
5a voorziet in een uitbreiding van het bedrijfsterrein van
De Zuivelhoeve ten opzichte van het voorgaande bestemmingsplan “Buitengebied 2000” van ongeveer 1,5 ha naar
ongeveer 2,35 ha. Daarnaast volgt uit het deskundigenbericht dat het thans voorliggende bestemmingsplan voorziet
in een uitbreiding van de bouwmogelijkheden met ongeveer
4.700 m², waarmee wordt voorzien in meer dan een verdubbeling van het te bebouwen oppervlak.
9.6. In het deskundigenbericht staat voorts dat de productiecapaciteit van een bedrijf de hoeveelheid producten
betreft die in een inrichting geproduceerd kunnen worden.
De verwerkingscapaciteit is de hoeveelheid grondstof die
in de inrichting kan worden verwerkt. De Afdeling volgt
dan ook niet het betoog van de Vereniging dat onduidelijk
is wat wordt verstaan onder een zuivelproductenfabriek
met een verwerkingscapaciteit van 40.000 ton per jaar.
Dat in artikel 3, lid 3.1, aanhef en onder a, van de planregels niet wordt vermeld op welke producten de verwerkingscapaciteit van 40.000 ton per jaar ziet, maakt dit
niet anders. Hiertoe wordt overwogen dat een redelijke
uitleg van deze bepaling met zich brengt dat wordt gedoeld
op 40.000 ton grondstoffen per jaar waarbij ook wordt
StAB
3 / 2014
Ruimtelijke ordening
geacht te zijn inbegrepen de overige in het productieproces benodigde grondstoffen anders dan zuivel. Het betoog
faalt in zoverre.
9.7. De Afdeling volgt het betoog van de Vereniging dat
moet worden uitgegaan van de productiecapaciteit van
het zuivelbedrijf evenmin. In dit verband wordt van belang
geacht dat in de brochure “Bedrijven en milieuzonering”
van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten in de “Staat
van Bedrijfsactiviteiten voor bedrijventerreinen” bij de
categorie zuivelproducten fabrieken ook wordt uitgegaan
van de verwerkingscapaciteit van het zuivelbedrijf. De
Vereniging heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat door
uit te gaan van een verwerkingscapaciteit het bestemmingsplan niet door het gemeentebestuur kan worden gehandhaafd.
Voor zover de Vereniging betoogt dat niet vaststaat of in
het MER en andere onderzoeken die ten behoeve van het
bestemmingsplan zijn verricht, is uitgegaan van de maximale planologische mogelijkheden, overweegt de Afdeling
het volgende. De stelling van de Vereniging dat het voorziene bedrijfsvloeroppervlak voorziet in ruimere mogelijkheden voor de verwerking en bewerking van grondstoffen
dan 40.000 ton per jaar, doet, wat daar ook van zij, niet
af aan de op grond van het bestemmingsplan maximaal
toegestane verwerkingscapaciteit van 40.000 ton grondstoffen per jaar. In het MER is echter uitgegaan van een
productiecapaciteit van 40.000 ton per jaar. Gelet hierop
is in het MER niet uitgegaan van de maximale planologische mogelijkheden van het bestemmingsplan en zijn de
mogelijke milieueffecten van het bestemmingsplan plan
onvoldoende onderzocht in het MER. De Afdeling is dan
ook van oordeel dat het bestemmingsplan in strijd met de
bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid is vastgesteld. Het betoog slaagt.
11. De Vereniging betoogt dat ten onrechte niet is voldaan
aan artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke
ordening (hierna: het Bro).
11.2. Uit het deskundigenbericht volgt dat het bestemmingsplan voorziet in een uitbreiding van het bedrijventerrein op het perceel Bruninksweg 5a met 8.500 m² en
daarbij voorziet in ongeveer 4.700 m² aan extra bouwmogelijkheden. Gelet hierop voorziet het bestemmingsplan
in een stedelijke ontwikkeling zoals bedoeld in artikel 3.1.6,
tweede lid, van het Bro. Met artikel 3.1.6, tweede lid, van
67
het Bro is blijkens de geschiedenis van totstandkoming
van deze bepaling (nota van toelichting, blz. 34 en 49;
Stb. 2012, 388) beoogd zorgvuldig ruimtegebruik te stimuleren. De ladder duurzame verstedelijking is geen
blauwdruk voor een optimale ruimtelijke inpassing van alle
nieuwe ontwikkelingen, maar bewerkstelligt dat de wens
om in een nieuwe stedelijke ontwikkeling te voorzien aan
de hand van het toetsingskader van artikel 3.1.6, tweede
lid, van het Bro nadrukkelijk in de plantoelichting wordt
gemotiveerd en afgewogen met oog voor de ontwikkelingsbehoefte van een gebied en met oog voor de toekomstige
ruimtebehoefte en de ontwikkeling van de omgeving waarin
het gebied ligt. De stappen schrijven geen vooraf bepaald
resultaat voor, omdat het optimale resultaat moet worden
beoordeeld door het bevoegd gezag dat de regionale en
lokale omstandigheden kent en de verantwoordelijkheid
draagt voor de ruimtelijke afweging met betrekking tot die
ontwikkeling.
11.2.1. De raad heeft ter zitting toegelicht dat De Zuivelhoeve van oudsher op de Bruninksweg 5a is gevestigd.
De Zuivelhoeve wenst haar bedrijfsactiviteiten, die thans
op verschillende locaties binnen de regio Enschede –
Hengelo – Raalte – Lichtenvoorde worden uitgevoerd, te
concentreren op één locatie aan de Bruninksweg 5a. In
dit verband heeft de raad toegelicht dat voor de bedrijfsvoering van De Zuivelhoeve, die is toegespitst op een niche
“boerderijzuivel” binnen de nationale zuivelmarkt, de landelijke uitstraling van deze locatie van belang is. Voorts
wordt de benodigde melk blijkens de plantoelichting grotendeels betrokken van lokale/regionale boerderijen en
brengt de aanwezigheid van De Zuivelhoeve volgens de
raad de nodige werkgelegenheid met zich. De Afdeling
begrijpt het standpunt van de raad aldus dat vanwege het
voorgaande met de voorziene uitbreiding van een bestaand
bedrijf in een landelijke groene omgeving wordt geacht te
zijn voorzien in een actuele regionale behoefte zoals
bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, onder a, van het Bro.
De Afdeling acht dit standpunt in het onderhavige geval
niet onredelijk. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat
de raad te kennen heeft gegeven dat het bestemmingsplan
in overleg met de provincie en gemeente Enschede tot
stand is gekomen.
11.2.2. In het kader van artikel 3.1.6, tweede lid, aanhef
en onder b, van het Bro heeft de raad erkend dat binnen
het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio
mogelijk ruimte bestaat voor de voorziene bedrijfsactivitei-
StAB
3 / 2014
68
ten. De raad meent evenwel dat een zwaarder gewicht
moet worden toegekend aan het belang bij de uitbreiding
van De Zuivelhoeve op het perceel Bruninksweg 5a. In dit
verband heeft de raad betoogd dat juist de landelijke uitstraling van het perceel Bruninksweg 5a van De Zuivelhoeve van groot belang is voor de bedrijfsvoering van De
Zuivelhoeve, omdat het zuivelbedrijf zich daarmee binnen
de zuivelmarkt wenst te onderscheiden van de grotere
zuivelproducenten. Een verplaatsing van De Zuivelhoeve
naar een andere locatie zou daarnaast volgens de raad
leiden tot kapitaalvernietiging en tevens onevenredige
bedrijfseconomische gevolgen hebben voor De Zuivelhoeve. De raad acht voorts het voortbestaan van De Zuivelhoeve op het perceel Bruninksweg 5a van groot belang
voor de betrokken lokale en regionale boerderijen en de
werkgelegenheid in Hengelo.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich, gelet
op het voorgaande, in het kader van artikel 3.1.6, tweede
lid, aanhef en onder b, van het Bro in het onderhavige
geval in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat
niet binnen bestaand stedelijk gebied in de regio in deze
regionale behoefte kan worden voorzien door benutting
van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins. Hierbij wordt voorts van belang
geacht dat het hier gaat om de uitbreiding van een
bestaand bedrijf dat reeds van oudsher op die locatie
gevestigd is.
Ruimtelijke ordening
van De Zuivelhoeve, zoals bedoeld in artikel 2.1.6, eerste
lid, van de Omgevingsverordening.
12.3. De raad heeft verder voor het eerst ter zitting te
kennen gegeven dat artikel 2.1.6 van de Omgevingsverordening is toegepast bij de uitbreiding van De Zuivelhoeve
op het perceel Bruninksweg 5a.
12.4. Ingevolge artikel 2.1.5, eerste lid, van de Omgevingsverordening wordt in de toelichting op bestemmingsplannen onderbouwd dat de nieuwe ontwikkelingen die het
bestemmingsplan mogelijk maakt, bijdragen aan het versterken van de ruimtelijke kwaliteit overeenkomstig de
geldende gebiedskenmerken.
Ingevolge het tweede lid wordt in het kader van toelichting
als bedoeld in het eerste lid inzichtelijk gemaakt op welke
wijze toepassing is gegeven aan de vier-lagen-benadering
die in de Omgevingsvisie Overijssel is neergelegd en op
welke wijze de Catalogus Gebiedskenmerken is gebruikt
bij de ruimtelijke inpassing.
Ingevolge het derde lid wordt in het kader van de toelichting als bedoeld in het eerste lid gemotiveerd dat de
nieuwe ontwikkeling past binnen het ontwikkelingsperspectief die in de Omgevingsvisie Overijssel voor het gebied
is neergelegd.
[...]
11.3. Het voorgaande is in de plantoelichting evenwel niet
aan de hand van het toetsingskader van artikel 3.1.6,
tweede lid, onder a en b, van het Bro inzichtelijk gemaakt.
Evenmin is aan de hand van artikel 3.1.6, tweede lid,
aanhef en onder c, van het Bro in de plantoelichting
beschreven in hoeverre de voorziene stedelijke ontwikkeling, gebruik makend van verschillende middelen van vervoer, passend wordt ontsloten. Het bestemmingsplan is
dan ook in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro
vastgesteld. Het betoog van de Vereniging slaagt.
12. (..) De Vereniging betwist dat het bestemmingsplan
leidt tot een versterking van de ruimtelijke kwaliteit van
het gebied. Het voorgaande is volgens de Vereniging in
strijd met de artikelen 2.1.5 en 2.1.6, eerste lid, van de
Omgevingsverordening. Daarnaast acht zij onvoldoende
gemotiveerd dat sociaal-economische en/of maatschappelijke redenen bestaan voor de grootschalige uitbreiding
Ingevolge het vijfde lid voorzien bestemmingsplannen die
betrekking hebben op gebieden waarvoor in de Catalogus
Gebiedskenmerken normerende uitspraken worden
gedaan, voor zover deze uitspraken zich daarvoor lenen,
in een bestemmingsregeling overeenkomstig deze normerende uitspraken.
Ingevolge het zesde lid voorzien bestemmingsplannen die
betrekking hebben op gebieden waarvoor in de Catalogus
Gebiedskenmerken richtinggevende uitspraken worden
gedaan, voor zover deze uitspraken zich daarvoor lenen,
in een bestemmingsregeling overeenkomstig deze richtinggevende uitspraken.
Ingevolge het zevende lid mag van het gestelde in het
vijfde lid gemotiveerd worden afgeweken wanneer:
StAB
3 / 2014
Ruimtelijke ordening
- er sprake is van zwaarwegende sociaaleconomische
en/of maatschappelijke redenen en;
- voldoende verzekerd is dat er sprake is van versterking
van ruimtelijke kwaliteit overeenkomstig de provinciale
ambities zoals aangegeven in de Catalogus Gebiedskenmerken.
Ingevolge het achtste lid mag van het gestelde in het zesde
lid worden afgeweken mits voldoende gemotiveerd is dat
de kwaliteitsambitie zoals aangegeven in de Catalogus
Gebiedskenmerken in gelijke mate gerealiseerd wordt.
Ingevolge artikel 2.1.6, eerste lid, van de Omgevingsverordening kunnen bestemmingsplannen voor de groene
omgeving – met inachtneming van het bepaalde in artikel
2.1.3 en 2.1.4 en het bepaalde in artikel 2.1.5 – voorzien
in nieuwvestiging en grootschalige uitbreidingen van
bestaande functies in de groene omgeving, uitsluitend
indien hier sociaal-economische en/of maatschappelijke
redenen voor zijn én er is aangetoond dat het verlies aan
ecologische en/of landschappelijke waarden in voldoende
mate wordt gecompenseerd door investeringen ter versterking van ruimtelijke kwaliteit in de omgeving.
12.4.1. In paragraaf 4.2 van de plantoelichting wordt in
het kader van het provinciale beleid aan de hand van het
toetsingskader van de Omgevingsvisie Overijssel ingegaan
op de voorziene ontwikkeling. Nu in de plantoelichting
alleen wordt beschreven in hoeverre wordt voldaan aan
het provinciale beleid zoals dat thans is neergelegd in de
Omgevingsvisie Overijssel, is naar het oordeel van de
Afdeling niet inzichtelijk in hoeverre de raad bij de toepassing van artikel 2.1.6 het toetsingskader van artikel 2.1.5
van de Omgevingsverordening in acht heeft genomen.
Gelet hierop bestaat in hetgeen de Vereniging heeft aangevoerd aanleiding voor het oordeel dat het bestreden
besluit is genomen in strijd met de artikelen 2.1.5 en 2.1.6
van de Omgevingsverordening. Het betoog van de Vereniging slaagt. Hetgeen de Vereniging in zoverre voor het
overige heeft aangevoerd behoeft dan ook geen bespreking meer.
Zie ook de verzamelnoot bij de uitspraak van de Afdeling
bestuursrechtspraak van 23-04-2014, nr.
201300172/1/R4, ECLI:NL:RVS:2014:1398.
69
14-73
Rb. Gelderland zittingsplaats Arnhem
1 mei 2014, nr. AWB-13_2821
(Apeldoorn/omgevingsvergunning)
(ECLI:NL:RBGEL:2014:2851)
Voor het plaatsen van vijf woonunits is een tijdelijke
omgevingsvergunning voor een termijn van vijf jaar
verleend. De woonunits zullen als proefproject
gerealiseerd worden. Bij een positieve evaluatie van
het proefproject kan besloten worden om een vergunningentraject te starten voor een permanente
bestemming, ter plaatse of elders in de gemeente.
De rechtbank overweegt dat niet anders kan
worden geoordeeld dan dat onvoldoende is aangetoond dat het realiseren van de woonunits voorziet
in een tijdelijke behoefte als bedoeld in artikel 5.18
van het Bor. Niet is gebleken dat ten tijde van het
bestreden besluit concrete, objectieve gegevens
voorhanden waren op grond waarvan verweerder
de tijdelijkheid van de behoefte aan de woonunits
ter plaatse voor de termijn van vijf jaar of korter had
mogen aannemen. De mogelijkheid van een permanente bestemming ter plaatse van de woonunits
wordt juist uitdrukkelijk open gehouden. Onder deze
omstandigheden mist het bestreden besluit een
deugdelijke motivering.
artikel 5.18 lid 1 Bor
Bij besluit van 10 april 2013 (het bestreden besluit) heeft
verweerder aan de derde-partij een tijdelijke omgevingsvergunning voor een termijn van vijf jaar na de datum van
dit besluit verleend voor het plaatsen van vijf woonunits
(zogenoemde Skaeve huse ; sobere eenpersoons wooneenheden bedoeld voor bewoners met een verleden van
woonoverlast, of voor zeer kwetsbare mensen die zich
onveilig voelen in groepsopvang voor daklozen en die
kiezen voor een zeker isolement).
(...)
Onder 7. van de als bijlage 1 bij de aanvraag om omgevingsvergunning gevoegde toelichting is het volgende
vermeld:
StAB
3 / 2014
70
“De aanvraag wordt gedaan voor 5 units voor de duur van
5 jaar, zie het concept samenwerkingsovereenkomst. Het
proefproject is voorshands voor 2 jaar (dus tijdelijk, zie
par. 4.5 en 4.6 v.d. overeenkomst) met als doel 3 woonunits te realiseren. Na 1 jaar is al een tussenevaluatie, zie
4.6 van de overeenkomst. Alsdan kan e.v. al besloten
worden een 4e unit bij te plaatsen. Bij een positieve evaluatie van het proefproject (na 2 jaar) is het de doelstelling
om het project op deze locatie, nog steeds voor tijdelijk,
dus nog 3 jaar voort te kunnen zetten, met vijf woonunits.
Alsdan kan tevens besloten worden om een vergunningentraject te starten voor een permanente bestemming, ter
plaatse of elders in de gemeente. (…).”
Onder 4.6 van de niet ondertekende samenwerkingsovereenkomst is, voor zover hier van belang, het volgende
vermeld:
“De uitkomsten van de evaluatie worden gebruikt als
onderbouwing voor een besluit om het proefproject na
twee jaar wel of niet voor onbepaalde tijd voort te zetten.”
Op grond van de hiervoor weergegeven passages uit de
toelichting op de aanvraag en de samenwerkingsovereenkomst kan niet anders worden geoordeeld dan dat onvoldoende is aangetoond dat het realiseren van de woonunits
voorziet in een tijdelijke behoefte als bedoeld in artikel
5.18 van het Bor. Niet is gebleken dat ten tijde van het
bestreden besluit concrete, objectieve gegevens voorhanden waren op grond waarvan verweerder de tijdelijkheid
van de behoefte aan de woonunits ter plaatse voor de
termijn van vijf jaar of korter had mogen aannemen. De
hiervoor weergegeven passage uit de toelichting op de
aanvraag laat de mogelijkheid van een permanente
bestemming ter plaatse van de woonunits juist uitdrukkelijk
open. Onder deze omstandigheden mist het bestreden
besluit derhalve een deugdelijke motivering.
Ruimtelijke ordening
14-74
Rb. Zeeland-West-Brabant 15 mei 2014,
nr. AWB- 14_960
(Zundert/begunstigingstermijn)
(ECLI:NL:RBZWB:2014:3170)
Last onder dwangsom om het gebruik van een
recreatiewoning anders dan voor verblijfsrecreatie
te staken en gestaakt te houden. De dwangsom
wordt verbeurd indien het illegale gebruik niet binnen 18 maanden na verzending van de lastgeving
is gestaakt. Het college heeft in haar beleidsregels
de lengte van de begunstigingstermijn gerelateerd
aan de duur van de overtreding. De rechtbank
overweegt dat niet valt in te zien waarom iemand
meer tijd nodig zou moeten hebben om een overtreding te beëindigen om de enkele reden dat de
overtreding langer heeft geduurd. Deze beleidsregel
is naar het oordeel van de rechtbank niet in overeenstemming met de strekking van artikel 5:32a,
tweede lid, van de Awb dat de termijn zo kort
mogelijk moet zijn en dient derhalve buiten
beschouwing te blijven. De rechtbank voorziet zelf
in de zaak en bepaalt dat de begunstigingstermijn
eindigt zes maanden na verzending van de uitspraak.
artikel 5.32a lid 2 Awb
Bij de bestreden besluiten heeft het college belanghebbenden gelast het gebruik van de recreatiewoning op Parc
Patersven anders dan voor verblijfsrecreatie als bedoeld
in het bestemmingsplan ‘Recreatiecentrum Patersven’ te
staken en gestaakt te houden. Daarbij heeft het college
bepaald dat belanghebbenden een dwangsom van
€ 25.000,- verbeuren, indien zij niet binnen 18 maanden
na verzending van de aan hen gerichte lastgeving het illegale gebruik van de recreatiewoning hebben gestaakt.
(...)
In artikel 4, eerste en tweede lid, van de Beleidsregels
handhaving is bepaald dat met betrekking tot bewoners
die na 31 oktober 2003 maar voor 1 januari 2010 de
recreatiewoning als woning in gebruik hebben genomen
StAB
3 / 2014
Ruimtelijke ordening
71
een handhavingstraject zal worden opgestart en dat, indien
dit leidt tot het opleggen van een last onder dwangsom,
bewoners die gerekend tot de bekendmaking van deze
beleidsregels langer dan 5 jaar woonachtig zijn in het
desbetreffende recreatieverblijf, een begunstigingstermijn
van 18 maanden krijgen. Deze termijn vangt aan na verzending van de last onder dwangsom.
zodat het aantal personen dat gelijktijdig op zoek is naar
vervangende woonruimte is afgenomen.
De rechtbank stelt voorop dat artikel 5:32a, tweede lid,
van de Awb verplicht tot het gunnen van een termijn voor
het beëindigen van de overtreding en dat op grond van
zowel de toelichting als de jurisprudentie op deze bepaling
deze termijn niet langer hoeft te zijn dan noodzakelijk om
de overtreding ongedaan te maken. Gelet hierop heeft het
college beoordelingsruimte bij het bepalen van de lengte
van een begunstigingstermijn en staat het hem vrij daar
beleidsregels voor op te stellen. Het college heeft in de
Beleidsregels handhaving de lengte van de begunstigingstermijn gerelateerd aan de duur van de overtreding, maar
niet valt in te zien waarom iemand meer tijd nodig zou
moeten hebben om een overtreding te beëindigen om de
enkele reden dat de overtreding langer heeft geduurd.
Deze beleidsregel is naar het oordeel van de rechtbank
niet in overeenstemming met de strekking van artikel
5:32a, tweede lid, van de Awb dat de termijn zo kort
mogelijk moet zijn en dient derhalve buiten beschouwing
te blijven.
Rb. Den Haag 16 mei 2014, nr. SGR
13/8291
(Leidschendam-Voorburg/omgevingsvergunning)
(ECLI:NL:RBDHA:2014:6010)
Aan belanghebbenden is een begunstigingstermijn verleend
van 18 maanden. Niet in te zien valt waarom een dergelijke
termijn gegund is voor het vinden van vervangende
woonruimte. Belanghebbenden huren een woning met
recreatieve bestemming. Dat zij daar niet permanent in
mogen wonen, moet voor hun rekening en risico blijven
en het recreatieve gebruik van de woningen blijft mogelijk.
In de eerder genoemde uitspraken van deze rechtbank
van 21 november 2013 heeft de rechtbank in die zaken
zelf in de zaak voorzien en de begunstigingstermijn vastgesteld op 1 jaar na de datum van die uitspraak. De
rechtbank zal in de onderhavige zaken ook zelf in de zaak
voorzien, maar in zekere zin afwijken van de uitspraken
van 21 november 2013 en bepalen dat de begunstigingstermijn eindigt zes maanden na verzending van de onderhavige uitspraak. De rechtbank overweegt hiertoe dat
inmiddels een deel van de aangeschreven bewoners de
permanente bewoning in Parc Patersven heeft beëindigd,
14-75
Het bouwplan voorziet in de bouw van een woning
op een ander deel van het perceel dan waar de
huidige woning is gesitueerd. De woning komt
daardoor dichter bij de pensionstalling annex
manege van eisers te liggen. Beoordeeld moet
worden of door de verplaatsing een aanvaardbaar
woon- en leefklimaat ontstaat en of de inrichting van
eisers door het bouwplan wordt beperkt in uitbreidingsmogelijkheden, in exploitatiemogelijkheden of
in de bestaande rechten. De rechtbank overweegt
dat de mogelijkheden voor eisers slechts in zeer
geringe mate worden verminderd. Voorts zal de
geprojecteerde nieuwe woninng een aanvaardbaar
woon- en leefklimaat krijgen, aangezien deze buiten
de geurcontour van 25 meter blijft, ook al komt de
woning dichter bij de inrichting te liggen dan de
huidige.
artikel 2.1 Wabo
artikel 2.10 Wabo
artikel 2.12 Wabo
1.1. Het bouwplan, waarvoor [C] op 25 juli 2012 een
omgevingsvergunning heeft aangevraagd, voorziet in de
bouw van een woning aan de [a-straat nummer 1] te
[plaats] op een ander deel van het perceel dan waar de
huidige woning van [C] is gesitueerd. De nieuwe woning
is verder naar voren, dichter bij de openbare weg, op het
perceel geprojecteerd.
1.2. Eisers exploiteren een pensionstalling annex manege
aan de [a-straat nummer 3] (de inrichting) naast het perceel
van [C]. Voor de inrichting geldt de omgevingsvergunning
van 24 augustus 2010, destijds verleend als vergunning
krachtens de Wet milieubeheer.
StAB
3 / 2014
72
(..)
4.3. De kern van het geschil wordt derhalve uitgemaakt
door de beoordeling of is voldaan aan de voorwaarde in
artikel 21.4.1, aanhef en onder b, van de planregels, voor
zover daarin is bepaald dat een andere situering van een
woning uit milieutechnisch en hygiënisch oogpunt toelaatbaar dan wel gewenst moet zijn, in samenhang met de
voorwaarde in artikel 21.4.2 aanhef en onder c, van de
planregels, dat de afwijking geen onevenredige afbreuk
mag doen aan de belangen van, in dit geval, de inrichting
van eisers. Dat betekent concreet dat ter beoordeling
staat of door de verplaatsing van de woning een aanvaardbaar woon- en leefklimaat ontstaat en of de inrichting van
eisers door het bouwplan wordt beperkt in uitbreidingsmogelijkheden, in exploitatiemogelijkheden of in de bestaande
rechten.
4.3.1. Niet in geschil is dat de inrichting van eisers nog
steeds vergunningplichtig is op grond van artikel 2.1,
eerste lid, onder e, Wabo. Evenmin is in geschil dat in de
inrichting op grond van de geldende vergunning 125
paarden gehouden mogen worden. De rechtbank is van
oordeel dat, anders dan eisers hebben aangevoerd, geen
paarden mogen worden gehouden in de zogenoemde
veldschuur. Verweerder heeft terecht erop gewezen dat
de tekening waarop eisers zich beroepen niet is gewaarmerkt als onderdeel van de vergunning en dateert van na
het onherroepelijk worden van het besluit waarbij de
omgevingsvergunning voor de inrichting is verleend. De
formele rechtskracht van dat besluit staat eraan in de weg
de (on-)juistheid van die vergunning in dit geding aan de
orde te stellen.
4.3.2. Daaruit volgt dat de huidige woning van [C] reeds
op een zodanige afstand van de inrichting is gelegen dat
iedere verdere uitbreiding van de inrichting, dat wil zeggen,
uitbreiding van het aantal te houden dieren, onmogelijk is.
Dit is niet het gevolg van het thans bestreden besluit, maar
van de wijziging van de bestemming van het perceel van
[C] van een agrarische naar een woonbestemming, die
plaats heeft gevonden bij de vaststelling van het thans
geldende bestemmingsplan. Tegen dit bestemmingsplan
hadden eisers rechtsmiddelen kunnen aanwenden, maar
dat hebben zij niet gedaan.
4.3.3. Verder volgt eruit dat de geprojecteerde nieuwe
woning buiten de geurcirkel van 25 meter blijft, zodat de
Ruimtelijke ordening
bestaande rechten voor het houden van 125 paarden in
de op grond van de geldende vergunning daartoe
bestemde stal niet worden aangetast.
4.3.4. Hiervan uitgaande is ook niet bestreden dat de
mogelijkheden voor eisers om elders op het perceel van
de inrichting dan thans is vergund paarden te gaan houden,
slechts in zeer geringe mate worden verminderd. De in
overweging 2.1 weergegeven berekening is door eisers
niet gemotiveerd weerlegd. De betwisting is gebaseerd
op het voor onjuist te houden standpunt dat ook paarden
in de veldschuur mogen worden gehouden respectievelijk
dat ook de paddock maatgevend zou zijn voor het bepalen
van de geurbelasting.
4.3.5. Verweerder is op grond van het voorgaande op
goede gronden tot het oordeel gekomen dat de belangen
van het bedrijf van eisers niet onevenredig worden benadeeld.
4.3.6. Uit de voorgaande overwegingen volgt tevens dat
de geprojecteerde nieuwe woning van [C] een aanvaardbaar woon- en leefklimaat zal krijgen, aangezien deze
buiten de geurcontour van 25 meter vanaf het emissiepunt
van de inrichting van eisers blijft, ook al komt deze woning
dichterbij de inrichting te liggen dan de huidige.
14-76
ABRvS 21 mei 2014, nr.
201307290/1/A1 (Den
Haag/bestuursdwang)
De rechtbank is ten onrechte tot het oordeel gekomen dat bij de beheersverordening het gebruik dat
bestond ten tijde van de vaststelling van de verordening, en dat in strijd was met het bestemmingsplan,
niet mocht worden uitgesloten van het in die verordening opgenomen overgangsrecht. Artikel 3.38,
eerste lid, van de Wro bepaalt niet dat gebruik dat
bestaat ten tijde van de vaststelling van de
beheersverordening, maar in strijd is met het vorige
bestemmingsplan, onder het gebruiksovergangsrecht van de beheersverordening moet worden
gebracht of anderszins ingevolge een zodanige
StAB
3 / 2014
Ruimtelijke ordening
verordening moet worden toegestaan. Artikel 5.1.1.
van het Bro bepaalt dat evenmin.
artikel 3.38 lid 1 Wro
artikel 3.3.3 Bro
artikel 5.1.1 Bro
Procesverloop
Bij afzonderlijke besluiten van 10 augustus 2011 heeft het
college [wederpartij sub 1] en anderen gelast de permanente bewoning dan wel nachtverblijf van de tuinhuisjes
op het volkstuinencomplex “Rijn Schie” aan de Westvlietweg 10 te Den Haag (hierna: de volkstuinhuizen) uiterlijk
op 1 september 2012 dan wel 1 september 2016 te staken en gestaakt te houden, onder oplegging van een
dwangsom van € 6.000,00 per dag dat niet aan de last
is voldaan met een maximum van € 30.000,00.
Bij afzonderlijke besluiten van 5 juli 2012 heeft het college,
voor zover hier van belang, de besluiten van 10 augustus
2011, met uitzondering van die gericht aan [wederpartij
sub 14], onder wijziging van de dwangsom naar
€ 6.000,00 per geconstateerde overtreding en per maand
tot een maximum van € 30.000,00, van de peildatum in
31 oktober 2003, en, in een aantal gevallen, onder wijziging van de begunstigingstermijn van 1 september 2012
naar 1 september 2014 in stand gelaten. Het college heeft
bij besluit van 5 juli 2012 het bezwaar van [wederpartij
sub 11] gegrond verklaard met betrekking tot het recreatief nachtverblijf en de last met betrekking tot de permanente bewoning gehandhaafd. Het college heeft bij besluit
van 5 juli 2012 het aan [wederpartij sub 14] gerichte
besluit van 10 augustus 2011 ingetrokken.
Bij afzonderlijke besluiten van 4 februari 2013 heeft het
college de begunstigingstermijn ten aanzien van de aan
[wederpartij sub 2], [wederpartij sub 4], [appellant sub 3],
[appellant sub 2], [wederpartij sub 7], [wederpartij sub 8],
[wederpartij sub 15], [wederpartij sub 20], [wederpartij
sub 22] en [wederpartij sub 23] gerichte besluiten verlengd
tot 1 september 2016.
Bij besluit van 3 april 2013 heeft het college het aan
[wederpartij sub 17] gerichte besluit van 10 augustus
2011 herroepen en een gedoogbeschikking genomen.
73
Bij uitspraak van 3 juli 2013 heeft de rechtbank de door
[wederpartij sub 1] en anderen tegen de besluiten van
5 juli 2012, 4 februari 2013 en 3 april 2013 ingestelde
beroepen gegrond verklaard, deze besluiten vernietigd,
de besluiten van 10 augustus 2011 herroepen voor zover
deze niet reeds door het college waren herroepen en
bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van de
vernietigde besluiten.
(...)
3. De rechtbank heeft artikel 45.2, vierde lid, van de
beheersverordening onverbindend geacht omdat artikel
5.1.1 van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: het Bro),
gelezen in verbinding met artikel 3.38, eerste lid, van de
Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro), geen ruimte
biedt om gebruik dat reeds met een vorig bestemmingsplan in strijd was, niet onder de toepasselijkheid van het
overgangsrecht te brengen. De rechtbank verwijst voor
haar oordeel naar artikel 5.1.1 van het Bro, dat volgens
haar verplicht tot het opnemen van overgangsrecht voor
feitelijk bestaand en illegaal gebruik, en de Nota van Toelichting bij dat artikel (Stb. 2008, 145, blz. 62 en 63).
Voorts heeft zij van belang geacht dat het bestemmingsplan het belangrijkste instrument is voor de vastlegging
van het ruimtelijk beleid en dat tegen een beheersverordening minder rechtsbescherming openstaat omdat daartegen geen beroep bij de bestuursrechter kan worden
ingesteld. Volgens de rechtbank kan de beheersverordening wat betreft de toepassing van het overgangsrecht
voor gebruik dat in strijd was met het vorige bestemmingsplan, niet op één lijn worden gesteld met een bestemmingsplan. De raad van een gemeente die streeft naar beëindiging van gebruik dat in strijd is met een vorig bestemmingsplan, moet dat gebruik beëindigen alvorens hij kiest voor
een beheersverordening, dan wel een bestemmingsplan
vaststellen dat voorziet in geclausuleerd overgangsrecht,
aldus de rechtbank.
5. Het college bestrijdt het oordeel van de rechtbank dat
artikel 45.2, vierde lid, van de beheersverordening
onverbindend moet worden geacht. Het betoogt dat de
rechtbank ten onrechte een beperkte uitleg heeft gegeven
aan artikel 5.1.1 van het Bro. Voor zover de Nota van
Toelichting bij artikel 5.1.1 van het Bro leidend is voor de
uitleg van dat artikel, moet die Nota volgens het college
als een kennelijke misslag worden beschouwd. Bovendien
kan de Nota van Toelichting bij het Bro niet afdoen aan
StAB
3 / 2014
74
artikel 3.38, eerste lid, van de Wro, en de geschiedenis
van totstandkoming van die wet, waaruit een andere, ruimere opvatting van de wetgever blijkt. Het college betoogt
voorts dat de rechtbank met haar oordeel heeft miskend
dat de gemeenteraad bij de toepassing van de in artikel
3.38, eerste lid, van de Wro neergelegde bevoegdheid,
de keuze heeft om in een beheersverordening de feitelijke
situatie vast te leggen, dan wel om daarin het gebruik vast
te leggen dat was toegestaan ingevolge een bestemmingsplan dat aan een de beheersverordening vooraf is gegaan.
Maakt de raad de laatste keuze, dan staat het hem vrij
om het overgangsrecht op te nemen, zoals dat is weergegeven in artikel 3.2.1 en 3.2.2 van het Bro, aldus het
college.
5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in haar uitspraak van 6 november 2013,
201212079/1/A1, kan aan een algemeen verbindend
voorschrift, zoals dat is neergelegd in artikel 45.2, vierde
lid, van de beheersverordening, slechts verbindende kracht
worden ontzegd, indien deze in strijd is met een hoger
wettelijk voorschrift, dan wel indien deze in strijd is met
een algemeen rechtsbeginsel.
5.2. In hoger beroep is uitsluitend aan de orde of de
rechtbank terecht tot het oordeel is gekomen dat gebruik
dat feitelijk bestaat ten tijde van de vaststelling van een
beheersverordening, maar in strijd is met het vorige
bestemmingsplan, niet mag worden uitgesloten van het
gebruiksovergangsrecht dat in een beheersverordening
is opgenomen.
5.3. Artikel 3.38, eerste lid, van de Wro kent aan de raad
de bevoegdheid toe om in gebieden waar geen ruimtelijke
ontwikkeling is voorzien, overeenkomstig het bestaande
gebruik het beheer van het gebied te regelen door een
beheersverordening vast te stellen. Artikel 3.38, eerste
lid, van de Wro bepaalt niet dat gebruik dat bestaat ten
tijde van de vaststelling van de beheersverordening, maar
in strijd is met het vorige bestemmingsplan, onder het
gebruiksovergangsrecht van de beheersverordening moet
worden gebracht of anderszins ingevolge een zodanige
verordening moet worden toegestaan. Artikel 5.1.1. van
het Bro bepaalt dat evenmin. Het artikel verplicht uitsluitend om te voorzien in overgangsrecht voor feitelijk
bestaand gebruik dat in strijd is met de verordening, indien
bij de vaststelling van een beheersverordening onder
bestaand gebruik tevens gebruik wordt begrepen dat
Ruimtelijke ordening
onder het vorige bestemmingsplan was toegestaan, maar
het bepaalt niet welke inhoud en strekking dat overgangsrecht moet hebben.
Bij het vorenstaande neemt de Afdeling in aanmerking dat,
gelet op de geschiedenis van totstandkoming van de Wro
(Kamerstukken II 2006/07, 30 938, nr. 7, blz. 10-12),
onder bestaand gebruik als bedoeld in artikel 3.38, eerste
lid, van de Wro niet alleen moet worden verstaan het feitelijke gebruik dat bestaat ten tijde van de vaststelling van
de beheersverordening, maar ook het gebruik dat onder
het vorige bestemmingsplan was toegestaan. Aan de
hiervoor weergegeven bedoelingen van de formele wetgever kan derhalve niet worden ontleend dat de bevoegdheid
tot vaststelling van een beheersverordening uitsluitend
kan worden aangewend om feitelijk gebruik vast te leggen,
ongeacht of dat gebruik onder het vorige bestemmingsplan
legaal of illegaal is. Voorts ligt het, met het oog op een
goede ruimtelijke ordening, in de rede dat de raad van
een gemeente in de gelegenheid is het gebruik dat illegaal
was onder het vorige bestemmingsplan van de werking
van het overgangsrecht uit te sluiten. Dat klemt te meer
indien het gebruik dat illegaal onder het vorige bestemmingsplan is aangevangen, een inbreuk maakt op de
belangen van degenen die gebruik voortzetten dat onder
het vorige bestemmingsplan wel was toegestaan.
De Afdeling ziet in de Nota van Toelichting bij artikel 5.1.1.
van het Bro geen aanleiding om de rechtbank in haar
oordeel te volgen. Weliswaar geeft die nota blijk van een
andere, beperktere opvatting dan hiervoor is weergegeven,
maar de redactie van artikel 5.1.1 is voldoende duidelijk,
zodat reeds daarom aan de nota geen betekenis toekomt.
Ook in de – op zichzelf terecht – door de rechtbank vastgestelde omstandigheden dat een beheersverordening
niet op één lijn kan worden gesteld met een bestemmingsplan, daartegen geen rechtsmiddelen kunnen worden
aangewend en het primaat van de vastlegging van het
gemeentelijk ruimtelijk beleid bij het bestemmingsplan ligt,
ziet de Afdeling geen aanleiding om de rechtbank in haar
oordeel te volgen. Die omstandigheden nemen niet weg
dat de beheersverordening, gelet op artikel 3.38, eerste
lid, en op de hiervoor weergegeven passage uit de
geschiedenis van totstandkoming van de Wro, ten opzichte
van het bestemmingsplan voor de gemeenteraad een
alternatieve bevoegdheid is om ten aanzien van het
bestaande gebruik het beheer te regelen in gebieden waar
geen ruimtelijke ontwikkelingen zijn voorzien.
StAB
3 / 2014
Ruimtelijke ordening
5.4. Derhalve is de rechtbank ten onrechte tot het oordeel
gekomen dat bij de beheersverordening het gebruik dat
bestond ten tijde van de vaststelling van de verordening,
en dat in strijd was met het bestemmingsplan, niet mocht
worden uitgesloten van het in die verordening opgenomen
overgangsrecht. Zij heeft artikel 45.2, vierde lid, van de
beheersverordening ten onrechte onverbindend geacht,
nu dat artikel niet in strijd is met een hoger wettelijk
voorschrift, noch in strijd is met een algemeen rechtsbeginsel. Dit betekent dat de raad bij de vaststelling van deze
regel mocht aansluiten bij het overgangsrecht dat ter zake
van gebruik voor bestemmingsplannen is voorgeschreven
in artikel 3.2.2 van het Bro.
75
Procesverloop
Bij besluit van 12 april 2012 heeft het college [appellant]
onder oplegging van een dwangsom gelast de sleufsilo
met een hoogte van meer dan twee meter op het perceel
[locatie] te Meerkerk te verwijderen.
Bij besluit van 12 juni 2012 heeft het college het door
[appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het bestreden besluit in stand gelaten.
Bij besluit van 14 november 2012 heeft het college
besloten tot invordering van de door [appellant] verbeurde
dwangsom van € 6.000,00.
Het betoog slaagt.
14-77
ABRvS 28 mei 2014, nr.
201308896/1/A1
(Zederik/bestuursdwang)
In het Bor is geen definitie opgenomen van een
voedersilo. De rechtbank heeft daarom terecht
betekenis gehecht aan hetgeen hierover in de
geschiedenis van de totstandkoming van het Bor is
opgemerkt. De rechtbank heeft op grond van deze
toelichting terecht overwogen dat de wetgever kennelijk heeft beoogd onderscheid te maken tussen
een voedersilo en een sleufsilo en sleufsilo’s heeft
ingedeeld bij de andere bouwwerken als bedoeld in
artikel 3, zesde lid, aanhef en onder b, van bijlage
II bij het Bor. Bij de aanwijzing van categorieën van
gevallen als bedoeld in artikel 3, zesde lid, van bijlage II bij het Bor heeft de wetgever het oog gehad
op de bouwkundige hoedanigheid en niet op het
gebruik dat van een silo als opslagplaats wordt
gemaakt.
artikel 2.1 lid 1 aanhef en onder a Wabo
artikel 3 lid 6 aanhef en onder b Bijlage II Bor
Bij uitspraak van 8 augustus 2013 heeft de rechtbank het
door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond
verklaard.
(...)
1. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van
de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de
Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een
project uit te voeren voor zover dat geheel of gedeeltelijk
bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.
Ingevolge artikel 3, zesde lid, van bijlage II bij het Besluit
omgevingsrecht (hierna: Bor) is een omgevingsvergunning
voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid,
aanhef en onder a, van de Wabo niet vereist, indien deze
activiteit betrekking heeft op een bouwwerk, geen gebouw
zijnde, in achtererfgebied ten behoeve van agrarische
bedrijfsvoering, voor zover het betreft:
a. een voeder- of mestsilo, of
b. een ander bouwwerk niet hoger dan twee meter.
2. [appellant] betoogt dat de rechtbank het college ten
onrechte bevoegd geacht handhavend op te treden. Hij
voert daartoe aan dat de rechtbank ten onrechte heeft
overwogen dat de sleufsilo moet worden aangemerkt als
een ander bouwwerk, als bedoeld in artikel 3, zesde lid,
aanhef en onder b, van bijlage II bij het Bor. Volgens
[appellant] is de door hem gebouwde silo wel een sleufsilo,
maar nu deze wordt gebruikt voor de opslag van veevoeder is het om die reden een voedersilo als bedoeld in
StAB
3 / 2014
76
artikel 3, zesde lid, aanhef en onder a, van bijlage II bij het
Bor. Volgens hem is de sleufsilo om die reden vergunningvrij.
2.1. In het Bor is geen definitie opgenomen van een voedersilo. De rechtbank heeft daarom terecht betekenis
gehecht aan hetgeen hierover in de geschiedenis van de
totstandkoming van het Bor (Nota van Toelichting, blz.
157, Stb. 2010, 143) bij artikel 3, zesde lid van bijlage II
bij het Bor is opgemerkt. Hierin staat: “In onderdeel a gaat
het om voedersilo’s en mestsilo’s. (…). Bij overige bouwwerken, waar een maximale hoogtemaat van 2 meter is
gegeven, kan gedacht worden aan kuilvoer- en mestplaten,
brandstof-, melk- en spoelwatertanks, sleufsilo’s en dergelijke.” De rechtbank heeft op grond van deze toelichting
terecht overwogen dat de wetgever kennelijk heeft beoogd
onderscheid te maken tussen een voedersilo en een
sleufsilo en sleufsilo’s heeft ingedeeld bij de andere
bouwwerken als bedoeld in artikel 3, zesde lid, aanhef en
onder b, van bijlage II bij het Bor. In de omstandigheid dat
de sleufsilo door [appellant], naar gesteld, wordt gebruikt
voor de opslag van veevoeder, heeft de rechtbank terecht
geen grond gezien voor een ander oordeel, omdat in de
toelichting bij het Bor geen onderscheid wordt gemaakt
tussen sleufsilo’s die worden gebruikt voor de opslag van
veevoeder en sleufsilo’s die anderszins worden gebruikt.
Bij de aanwijzing van categorieën van gevallen als bedoeld
in artikel 3, zesde lid, van bijlage II bij het Bor heeft de
wetgever het oog gehad op de bouwkundige hoedanigheid
en niet op het gebruik dat van een silo als opslagplaats
wordt gemaakt. De rechtbank heeft terecht uit de toelichting bij deze bepaling afgeleid dat waar de wetgever in
artikel 3, zesde lid, aanhef en onder a, van bijlage II bij het
Bor voeder- en mestsilo’s als specifieke, van de onder b,
bedoelde andere bouwwerken te onderscheiden, bouwwerken heeft aangemerkt, kennelijk heeft gedoeld op een
bouwwerk waarbij de verticale verschijningsvorm doorslaggevend moet worden geacht. Gelet hierop heeft de
rechtbank het betoog van [appellant] dat het gebruik van
het bouwwerk in dit geval doorslaggevend is, terecht niet
gevolgd. De omstandigheid dat [appellant] bij een online
vergunningcheck op de website www.omgevingsloket.nl
de melding kreeg dat voor een voedersilo in het achtererfgebied geen omgevingsvergunning was vereist, geeft geen
grond voor een ander oordeel, omdat, zoals de rechtbank
terecht heeft overwogen, in de checklist niet is vermeld
wat onder een voedersilo moet worden verstaan, terwijl
[appellant] heeft aangevinkt dat het bouwwerk een voeder-
Ruimtelijke ordening
silo betrof. Nu niet in geschil is dat de sleufsilo hoger is
dan twee meter, mocht deze reeds om die reden ingevolge
artikel 3, zesde lid, aanhef en onder b, van bijlage II bij het
Bor niet omgevingsvergunningvrij worden opgericht. De
rechtbank heeft het college terecht bevoegd geacht om
handhavend op te treden.
14-78
Vz. ABRvS 2 juni 2014, nr.
201401648/1/R1 en 201401648/2/R1
(Gennep/bestemmingsplan
‘Longstayparking, Rijksweg 4a Milsbeek’)
Het bestemmingsplan voorziet in een verharding
van gronden met een oppervlak van ongeveer
20.700 m² voor de beoogde long-stayparkeerplaats
en daarmee in een wijziging van de agrarische
functie naar een bedrijfsfunctie. Gelet op de voorziene wijziging, alsmede de aanzienlijke omvang
van die parkeerplaats voorziet het plan in een stedelijke ontwikkeling zoals bedoeld in artikel 1.1.1,
eerste lid, aanhef en onder i, van het Bro. De
omstandigheid dat de ontwikkeling een uitbreiding
van een bestaand bedrijventerrein betreft, maakt
dit niet anders.
artikel 1.1 lid 1 aanhef en onder i Bro
artikel 3.1.6 lid 2 Bro
Procesverloop
Bij besluit van 9 december 2013 heeft de raad het
bestemmingsplan “Longstayparking, Rijksweg 4a Milsbeek”
vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
[appellant] heeft de voorzitter verzocht een voorlopige
voorziening te treffen.
De raad heeft een verweerschrift ingediend. (...)
3. Het bestemmingsplan voorziet in een long stay parkeerplaats ten behoeve van de stalling van opleggers van het
goederenwegvervoerbedrijf Emons dat is gevestigd aan
StAB
3 / 2014
Ruimtelijke ordening
de Rijksweg 4a. Het plangebied ligt ten noorden van het
bestaande bedrijventerrein De Drie Kroonen dat is gelegen
aan de Rijksweg en ten zuiden van de weg Onderkant.
7. [appellant] betoogt dat het bestemmingsplan niet voldoet aan artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. Hiertoe
voert hij aan dat het bestemmingsplan voorziet in een
nieuwe stedelijke ontwikkeling, zodat in de plantoelichting
op het toetsingskader van artikel 3.1.6, tweede lid, van
het Bro had moeten worden ingegaan.
7.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het bestemmingsplan niet voorziet in een stedelijke ontwikkeling zoals
bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid, onder i, van het Bro,
omdat het bestemmingsplan niet voorziet in bebouwing.
Indien de voorziene ontwikkeling wel moet worden aangemerkt als een stedelijke ontwikkeling, stelt de raad zich
op het standpunt dat in plantoelichting in voldoende mate
is ingegaan op het toetsingskader van artikel 3.1.6,
tweede lid, van het Bro.
7.3. Met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is blijkens
de geschiedenis van totstandkoming van deze bepaling
(nota van toelichting, blz. 34 en 49; Stb. 2012, 388)
beoogd zorgvuldig ruimtegebruik te stimuleren. De ladder
duurzame verstedelijking is geen blauwdruk voor een
optimale ruimtelijke inpassing van alle nieuwe ontwikkelingen, maar bewerkstelligt dat de wens om in een nieuwe
stedelijke ontwikkeling te voorzien aan de hand van het
toetsingskader van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro
nadrukkelijk in de plantoelichting wordt gemotiveerd en
afgewogen met oog voor de ontwikkelingsbehoefte van
een gebied en met oog voor de toekomstige ruimtebehoefte en de ontwikkeling van de omgeving waarin het
gebied ligt. De stappen schrijven geen vooraf bepaald
resultaat voor, omdat het optimale resultaat moet worden
beoordeeld door het bevoegd gezag dat de regionale en
lokale omstandigheden kent en de verantwoordelijkheid
draagt voor de ruimtelijke afweging met betrekking tot die
ontwikkeling.
7.4. Uit de plantoelichting volgt dat het plangebied een
voormalige graanakker betreft waaraan in het voorgaande
bestemmingsplan “Buitengebied Gennep” de bestemming
“Agrarisch” was toegekend. Het bestemmingsplan voorziet
in een verharding van gronden met een oppervlak van
ongeveer 20.700 m² voor de beoogde long stay parkeer-
77
plaats en daarmee in een wijziging van de agrarische
functie naar een bedrijfsfunctie.
7.5. Gelet op de voorziene wijziging van de agrarische
functie van de gronden naar een long stay parkeerplaats
ten behoeve van een goederenwegvervoerbedrijf alsmede
de aanzienlijke omvang van die parkeerplaats betoogt
[appellant] naar het oordeel van de voorzitter terecht dat
het bestemmingsplan voorziet in een stedelijke ontwikkeling zoals bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en
onder i, van het Bro. De omstandigheid dat de ontwikkeling
een uitbreiding van een bestaand bedrijventerrein betreft,
maakt dit niet anders. Zoals de Afdeling eerder heeft
overwogen (uitspraak van 19 februari 2014 in zaak nr.
201306647/1/R1) dient immers ook de uitbreiding van
een bedrijventerrein te worden aangemerkt als een stedelijke ontwikkeling zoals bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid,
aanhef en onder i, van het Bro. Voor zover de raad betoogt
dat de voorziene ontwikkeling niet kan worden aangemerkt
als een stedelijke ontwikkeling, omdat nagenoeg geen
bouwmogelijkheden zijn voorzien, overweegt de voorzitter
dat deze omstandigheid er niet aan afdoet dat de voorziene functiewijziging een stedelijke ontwikkeling is. De
agrarische gronden kunnen voortaan immers worden
gebruikt ten behoeve van de bedrijfsactiviteiten van het
goederenwegvervoerbedrijf. [appellant] betoogt in dit
verband dan ook terecht dat het toetsingskader van artikel
3.1.6, tweede lid, van het Bro onvoldoende in de plantoelichting is betrokken, zodat het bestemmingsplan in strijd
met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is vastgesteld.
Het betoog van [appellant] slaagt in zoverre.
14-79
ABRvS 11 juni 2014, nr.
201303047/1/R1
(Rijssen-Holten/exploitatieplan ‘Het
Opbroek fase 1’)
(ECLI:NL:RVS:2014:2051)
Anders dan de raad stelt, maakt de enkele omstandigheid dat in de Wro niet wordt verwezen naar de
Kadasterwet niet dat de raad zich bij de vaststelling
van een exploitatieplan geen rekenschap hoeft te
geven van het bepaalde in de laatstgenoemde wet.
StAB
3 / 2014
78
Ruimtelijke ordening
Voorts betekent het feit dat de Wro geen specifieke
methode voorschrijft op basis waarvan de grootte
van percelen moet worden berekend niet dat de
raad zelf mag bepalen op welke wijze die berekening
geschiedt.
De raad dient bij de vervulling van zijn publiekrechtelijke taak in beginsel uit te gaan van de
kadastrale grootte zoals die in de basisregistratie
kadaster vermeld staat. In het onderhavige geval
stelt de raad ten onrechte dat hij in dit geval bij de
raming van de inbrengwaarde van de percelen van
appellant mocht uitgaan van de kadastrale groottes
die volgen uit de berekening die de raad heeft
gemaakt, in plaats van de kadastrale groottes uit
de basisregistratie kadaster.
artikel
artikel
artikel
artikel
artikel
Wro
artikel
artikel
artikel
7f lid 2 Kadasterwet
7k lid 1 Kadasterwet
48 lid 2 aanhef en onder d Kadasterwet
6.12 eerste lid Wro
6.13 eerste lid aanhef en onder c sub 1
6.17 Wro
2.1 eerste lid onder a en b Wabo
3.5 Wabo
1. Het exploitatieplan is gelijktijdig met het gelijknamige
bestemmingsplan vastgesteld. Het bestemmingsplan
voorziet in de bouw van een woonwijk.
2. [appellant] voert aan dat de raad voor de raming van
de inbrengwaarde is uitgegaan van een onjuiste grootte
van zijn percelen, kadastraal bekend als Rijssen B 4161
en Rijssen B 4162. De raad is volgens [appellant] ten
onrechte niet uitgegaan van de voor die percelen geregistreerde groottes zoals die vermeld staan in de basisregistratie kadaster, zijnde 8.440 m², maar van een eigen
berekening die uitkomt op 8.280 m².
2.1. De raad stelt zich op het standpunt dat twijfel bestaat
of de in de basisregistratie kadaster geregistreerde
groottes overeenkomen met de werkelijke groottes. De
gemeente heeft de groottes van de kadastrale eigendommen daarom berekend met behulp van het door de
basisregistratie kadaster beschikbaar gestelde lijnenbestand in een geografisch informatiesysteem. Die groottes
zijn volgens de raad meer betrouwbaar dan de in de
basisregistratie kadaster geregistreerde groottes. In dit
verband wijst de raad erop dat de door hem vastgestelde
groottes leiden tot een sluitende berekening van het
exploitatiegebied en de in de basisregistratie kadaster
geregistreerde groottes, gelet op het verschil in kadastrale
leeftijden van de percelen, niet.
3. Ter zitting heeft de raad voor het eerst te kennen
gegeven dat de berekening van de groottes van de percelen in het exploitatieplan is gebaseerd op het topografische
basisbestand TOP10NL van het kadaster. Uit het bestreden
besluit, noch uit het verweerschrift volgt dat van dat
bestand gebruik is gemaakt. Derhalve ontbraken in het
dossier gegevens over het gebruik en de betrouwbaarheid
van TOP10NL voor de berekening van de groottes van
percelen in een exploitatieplan. Gelet hierop heeft de
Afdeling het onderzoek heropend.
3.1. De raad heeft na de heropening van het onderzoek
nadere informatie verstrekt. Hierin heeft de raad toegelicht
dat bij de berekening van de grootte van de percelen in
het exploitatieplan gebruik is gemaakt van meerdere GEOinformatiebronnen, waarvan de digitale kadastrale kaart
en de TOP10NL-gegevens de belangrijkste bronnen zijn.
3.2. [appellant] heeft gereageerd op de nadere informatie
van de raad. TOP10NL is volgens hem een te kleinschalige
kaart om daar kadastrale grenzen aan te ontlenen. Het
standpunt van de raad dat TOP10NL het meest gedetailleerde product van het kadaster is, is volgens [appellant]
slechts juist voor zover het de topografische elementen
betreft, maar niet voor zover het gaat om de kadastrale
grenzen.
4. De Afdeling stelt vast dat de wettelijke grondslag voor
het betoog van [appellant] artikel 7k van de Kadasterwet
is. Uit het bestreden besluit, noch uit het verweerschrift
volgt dat de raad zich rekenschap heeft gegeven van dat
artikel. Gelet hierop heeft de Afdeling het onderzoek, nadat
het eerder was gesloten, opnieuw heropend.
4.1. De raad heeft na de heropening van het onderzoek
nadere informatie verstrekt. De raad heeft zich primair op
het standpunt gesteld dat de Kadasterwet niet van toepassing is, omdat in de Wro geen koppeling wordt gelegd
met de Kadasterwet. Voorts wijst de raad erop dat de Wro
geen methode voorschrijft op basis waarvan de grootte
van percelen moet worden berekend. Daarnaast kent de
Kadasterwet een negatief stelsel, zodat ook om die reden
StAB
3 / 2014
Ruimtelijke ordening
79
niet kan worden uitgegaan van de in de basisregistratie
kadaster opgenomen gegevens. Onder die omstandigheden kan een berekening van de oppervlakte van de percelen op basis van de digitale kadastrale kaart worden toegepast, aldus de raad.
Ingevolge artikel 7k, eerste lid, gebruikt een bestuursorgaan, indien hij bij de vervulling van zijn publiekrechtelijke
taak een gegeven nodig heeft dat krachtens deze wet als
authentiek gegeven in de basisregistratie kadaster of
topografie beschikbaar is, dat authentieke gegeven.
Indien de Kadasterwet van toepassing is, beroept de raad
zich op artikel 7k, tweede lid, aanhef en onder c, van de
Kadasterwet. Volgens de raad kan hij zijn publiekrechtelijke
taak niet zorgvuldig uitvoeren indien hij bij de raming van
de inbrengwaarde van de percelen gebruik maakt van de
kadastrale grootte, omdat de binnenplanse verevening in
dat geval niet zorgvuldig kan plaatsvinden. Verder wijst
de raad, naar de Afdeling begrijpt, op het bepaalde in
artikel 7j, tweede lid, aanhef en onder a, sub 2, van de
Kadasterwet.
Ingevolge het tweede lid kan een bestuursorgaan een
ander gegeven gebruiken dan een krachtens deze wet
beschikbaar authentiek gegeven, indien:
5. Ingevolge artikel 6.12, eerste lid, van de Wet ruimtelijke
ordening (hierna: Wro) stelt de gemeenteraad een exploitatieplan vast voor gronden waarop een bij algemene
maatregel van bestuur aangewezen bouwplan is voorgenomen.
c. het door toepassing van het eerste lid zijn publiekrechtelijke taak niet naar behoren kan vervullen, of
Ingevolge artikel 6.13, eerste lid, aanhef en onder c,
sub 1, bevat een exploitatieplan een exploitatieopzet,
bestaande uit een raming van de inbrengwaarden van de
gronden, welke inbrengwaarden voor de toepassing van
deze afdeling worden beschouwd als kosten in verband
met de exploitatie van die gronden.
Ingevolge het derde lid is, voor zover bij de uitoefening
van een publiekrechtelijke taak gebruik wordt gemaakt
van een topografische ondergrond, een bestuursorgaan
niet gehouden toepassing te geven aan het eerste lid,
ingeval de uitoefening van die taak is gediend met
gebruikmaking van een topografische ondergrond met
een schaalniveau groter dan 1:10.000.
5.1. Ingevolge artikel 7f, eerste lid, van de Kadasterwet
bevatten de basisregistraties kadaster en topografie
authentieke gegevens krachtens een wet.
Ingevolge het tweede lid, zijn, onverminderd artikel 48,
vierde lid, de in de basisregistratie kadaster opgenomen
gegevens, bedoeld in artikel 48, tweede lid, onderdelen
a tot en met d, en derde lid, onderdelen a tot en met c,
authentieke gegevens.
Ingevolge artikel 7j, tweede lid, aanhef en onder a, sub 2,
draagt het bestuur van de Dienst er zorg voor dat een in
de basisregistratie topografie opgenomen geografisch
object als bedoeld in artikel 98a, tweede lid, in overeenstemming is met de actuele fysieke werkelijkheid, voor
zover er zich een aanmerkelijke verandering voordoet of
heeft voorgedaan ten opzichte van de laatste bijhouding
van het betreffende geografisch gebied.
a. bij het betreffende authentieke gegeven de aantekening
‘in onderzoek’ is geplaatst;
b. het een melding heeft gedaan overeenkomstig artikel
7n, eerste lid, artikel 7o, eerste lid, of artikel 7p, eerste
lid;
d. bij wettelijk voorschrift anders is bepaald dan in het
eerste lid.
Ingevolge het vierde lid kunnen in afwijking van het eerste
lid bestuursorganen van gemeenten die op 1 januari 2006
beschikten over een in eigen beheer vervaardigde topografische ondergrond met een schaalniveau van 1:10.000
bij de vervulling van een publiekrechtelijke taak tot een bij
regeling van Onze Minister per gemeente te bepalen tijdstip, mits gelegen voor 1 januari 2010, gebruik maken
van de eigen topografische ondergrond.
Ingevolge artikel 48, tweede lid, aanhef en onder d, bevat
de basisregistratie kadaster de kadastrale grootte van
een perceel.
5.2. In de memorie van toelichting bij de Wijziging van de
Kadasterwet (Kamerstukken II 2005/06, 30 544, nr. 3,
p. 31-32) staat:
StAB
3 / 2014
80
"Het voorgestelde artikel 7k van de Kadasterwet regelt
het verplichte gebruik van de authentieke gegevens
krachtens de Kadasterwet, die zijn opgenomen in de
basisregistraties kadaster en topografie. Bestuursorganen
zijn verplicht deze gegevens te gebruiken tenzij sprake is
van een uitzondering als bedoeld in het tweede, derde of
vierde lid van artikel 7k. Een bestuursorgaan dat deze
authentieke gegevens gebruikt, voldoet, gelet op de kwaliteitsborging van deze gegevens, in het algemeen aan het
zorgvuldigheidsbeginsel, dat is neergelegd in artikel 3:2
van de Awb. Onderzoek van authentieke gegevens is
overigens niet verboden en kan leiden tot een terugmelding
op grond van het voorgestelde artikel 7n of 7o van de
Kadasterwet indien er gerede twijfel bestaat of de gegevens juist zijn, respectievelijk in overeenstemming zijn met
de fysieke werkelijkheid.
In het tweede, derde en vierde lid van artikel 7k zijn enkele
specifieke uitzonderingen op het verplichte gebruik opgenomen. De uitzonderingen in het tweede lid zijn gelijk voor
al het publiekrechtelijk handelen en hebben betrekking op
het verplichte gebruik van authentieke gegevens in de
basisregistraties kadaster en topografie. Het doet er wat
betreft die uitzonderingen niet toe op welke wijze of in
welke vorm de publiekrechtelijke taakuitoefening plaatsvindt. Het is derhalve indifferent of sprake is van het nemen
van een besluit of van feitelijk handelen.
[…]
Gebruikmaking van authentieke gegevens kan er toe leiden
dat een bestuursorgaan zijn publiekrechtelijke taak niet
naar behoren kan vervullen. De uitzonderingssituaties
waarop het tweede lid, onderdeel c, betrekking heeft
betreffen specifieke gevallen waarin het zonder meer
moeten gebruiken van de authentieke gegevens op
gespannen voet staat met een behoorlijke uitvoering van
een of meer publiekrechtelijke taken door bestuursorganen. Of er een bijzondere situatie aanwezig is die rechtvaardigt dat een authentiek gegeven niet behoeft te worden gebruikt, hangt niet af van de door het bestuursorgaan
zelf gevoelde noodzaak, maar van het geobjectiveerde
criterium dat zulks voortvloeit uit een behoorlijke taakuitoefening door het bestuursorgaan. Het gaat dan in de
eerste plaats om gevallen waarin de aard van de handeling
zich verzet tegen het verplicht gebruik van uitsluitend
authentieke gegevens. Genoemd worden gevallen waarin
nadere gegevens van de eigenaar of beperkt gerechtigde
Ruimtelijke ordening
zelf of uit andere bronnen nodig zijn voor een deugdelijke
identiteitsvaststelling of voor een deugdelijke constatering
dat de betrokkene recht kan doen gelden op de
(mede)eigendom van een onroerende zaak, bijvoorbeeld
in geval van overlijden van de persoon die in de basisregistratie kadaster als eigenaar staat vermeld. Ook in het
kader van fraudebestrijding of fraudepreventie kan het
naar de aard van de taak nodig zijn dat het bestuursorgaan
andere bronnen raadpleegt en gebruikt. Eveneens kan het
onmogelijk of onwenselijk zijn handelingen afhankelijk te
stellen van authentieke gegevens. Genoemd wordt het
optreden van een dreiging of het zich voordoen van een
calamiteit.”
6. De Afdeling stelt vast dat het verschil tussen de grootte
van de percelen van [appellant] zoals die in de basisregistratie kadaster geregistreerd staat en de berekening
door de raad 160 m² bedraagt. Uitgaande van de in tabel
E in het exploitatieplan opgenomen gemiddelde prijs per
vierkante meter voor [appellant] van 215 euro resulteert
dit in een verschil van 34.400 euro.
7. Anders dan de raad stelt, maakt de enkele omstandigheid dat in de Wro niet wordt verwezen naar de Kadasterwet niet dat de raad zich bij de vaststelling van een
exploitatieplan geen rekenschap hoeft te geven van het
bepaalde in de laatstgenoemde wet. Voorts betekent het
feit dat de Wro geen specifieke methode voorschrijft op
basis waarvan de grootte van percelen moet worden
berekend niet dat de raad zelf mag bepalen op welke wijze
die berekening geschiedt. De raad stelt op zichzelf terecht
dat de Kadasterwet een zogenoemd gematigd negatief
stelsel kent, maar ook dat brengt niet met zich dat om
die reden mag worden uitgegaan van een eigen berekening
van de groottes van percelen. Ingevolge artikel 7k, eerste
lid, van de Kadasterwet in samenhang bezien met artikel
7f, tweede lid en artikel 48, tweede lid, aanhef en onder
d, van die wet, dient de raad bij de vervulling van zijn
publiekrechtelijke taak immers in beginsel uit te gaan van
de kadastrale grootte zoals die in de basisregistratie
kadaster vermeld staat. Het uitgangspunt uit artikel 7k,
eerste lid, lijdt slechts uitzondering indien sprake is van
een van de gevallen genoemd in artikel 7k, tweede, derde
of vierde lid.
Voor zover de raad zich in zijn brief van 15 april 2014
beroept op de uitzondering als bedoeld in artikel 7k,
tweede lid, aanhef en onder c, van de Kadasterwet, over-
StAB
3 / 2014
Ruimtelijke ordening
weegt de Afdeling als volgt. Gelet op de in 5.2 vermelde
geschiedenis van de totstandkoming van artikel 7k van de
Kadasterwet, dient de raming van de inbrengwaarde van
een perceel in het kader van de voorbereiding van een
exploitatieplan als vervulling van de publiekrechtelijke taak
te worden aangemerkt. De raad heeft in dit geval niet
aannemelijk gemaakt dat hij bij de raming van de
inbrengwaarde, door gebruik te maken van de authentieke
gegevens in de basisregistratie kadaster, zijn publiekrechtelijke taak niet naar behoren zou kunnen vervullen. De
door de raad aangedragen omstandigheid dat de kadastrale groottes, zoals die staan geregistreerd in de basisregistratie kadaster, niet leiden tot een sluitende exploitatieberekening, is gelet op de vermelde geschiedenis van
de totstandkoming van artikel 7k van de Kadasterwet in
5.2 geen omstandigheid die ertoe leidt dat de raad zijn
publiekrechtelijke taak niet naar behoren kan vervullen.
Voorts is niet gebleken dat sprake is van een van de
andere uitzonderingen genoemd in artikel 7k, tweede,
derde en vierde lid, van de Kadasterwet.
Ten aanzien van de verwijzing van de raad naar het
bepaalde in artikel 7j, tweede lid, aanhef en onder a, sub
2, van de Kadasterwet, betoogt [appellant] terecht dat die
bepaling niet van toepassing is op deze situatie, omdat
die bepaling betrekking heeft op de basisregistratie topografie en niet op de basisregistratie kadaster.
Gelet op het voorgaande heeft de raad zich ten onrechte
op het standpunt gesteld dat hij in dit geval bij de raming
van de inbrengwaarde van de percelen van [appellant]
mocht uitgaan van de kadastrale groottes die volgen uit
de berekening die de raad heeft gemaakt, in plaats van
de kadastrale groottes uit de basisregistratie kadaster.
De raad heeft de inbrengwaarde wat betreft de percelen
van [appellant] derhalve niet met de vereiste zorgvuldigheid
geraamd.
8. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling
aanleiding voor het oordeel dat het besluit tot vaststelling
van het exploitatieplan “Het Opbroek fase 1” in zoverre is
genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een
besluit te betrachten zorgvuldigheid als bedoeld in artikel
3:2 van de Awb, voor zover het betreft de inbrengwaarde
van de percelen kadastraal bekend als Rijssen B 4161 en
Rijssen B 4162. Het beroep is gegrond.
81
9. Gelet op de samenhang tussen de percelen van
[appellant] in het exploitatieplan en de overige delen van
het exploitatieplan, ziet de Afdeling aanleiding het besluit
tot vaststelling van het exploitatieplan geheel te vernietigen.
10. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak
van 7 februari 2011 in zaak nr. 200904489/1/R1)
bestaat, hoewel tussen een bestemmingsplan en een
gelijktijdig vastgesteld exploitatieplan een samenhang
bestaat, geen aanleiding vanwege de vernietiging van het
exploitatieplan eveneens het bestemmingsplan te vernietigen. Hiertoe overweegt de Afdeling dat de wet daartoe
niet verplicht. Bovendien geldt ingevolge artikel 3.5 van
de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna:
Wabo) in samenhang bezien met artikel 2.1, eerste lid,
onder a en b, van de Wabo, een aanhoudingsverplichting
wat betreft het verlenen van een omgevingsvergunning
voor bouwen en aanleggen ten behoeve van een activiteit
waarop een exploitatieplan van toepassing is, indien er
geen grond is de vergunning te weigeren en het exploitatieplan, dat voor de in de aanvraag begrepen grond is
vastgesteld, nog niet onherroepelijk is. Artikel 3.5 van de
Wabo is niet alleen van toepassing in geval van een
gedeeltelijk vernietigd exploitatieplan, maar ook in geval
van een geheel vernietigd exploitatieplan. Een andere
opvatting zou ertoe leiden dat het bestemmingsplan in
werking zou zijn terwijl het kostenverhaal via de bouwvergunning, als bedoeld in artikel 6.17 van de Wro, niet meer
verzekerd is. Steun voor deze uitleg van artikel 3.5 van
de Wabo wordt gevonden in de memorie van antwoord op
de Wijziging van de Wet ruimtelijke ordening inzake de
grondexploitatie (Kamerstukken I 2006/2007, 30 218,
D, p. 17) waarin het volgende is vermeld: “Een bouwvergunningaanvraag moet worden aangehouden totdat een
exploitatieplan onherroepelijk is. Na vernietiging van het
exploitatieplan loopt de aanhoudingsplicht gewoon door.
Het maakt voor deze aanhoudingsplicht niet uit of het
bestemmingsplan ondertussen onherroepelijk is geworden.”
Het college van burgemeester en wethouders kan op
grond van artikel 3.5, derde lid, van de Wabo de aanhoudingsplicht doorbreken en een omgevingsvergunning verlenen. Het instrument van aanhouding en doorbreking geeft
het college van burgemeester en wethouders de mogelijkheid de omgevingsvergunning voor bouwen te verlenen
als het kostenverhaal is verzekerd.
StAB
3 / 2014
82
Annotatie
1. In deze zaak staat de raming van inbrengwaarden in
het kader van de vaststelling van een exploitatieplan centraal (als bedoeld in art. 6.13, lid 1, onder c, sub 1 van
de Wro). Dat zo’n raming plaats moet vinden op basis van
een taxatie door een onafhankelijke deskundige, is bekend
(zie o.a. ABRvS 9 februari 2011, nr. 200907364/1/R2).
Maar van welke perceeloppervlakte moet die deskundige
uitgaan? Het behoeft geen betoog dat de oppervlakte van
een perceel, naast de grondprijs per vierkante meter, een
allesbepalende factor is voor de vastgestelde inbrengwaarde. Hoe meer vierkante meters, hoe hoger de
inbrengwaarde (bij een gelijkblijvende prijs per vierkante
meter). Dat is precies de reden dat het bestuursorgaan
in dezen de oppervlakte van het perceel van appellant niet
heeft gebaseerd op de authentieke gegevens uit de
basisregistratie van het kadaster, maar de oppervlakte
zelf heeft berekend. Door uit te gaan van de eigen berekening, wordt de exploitatie sluitend (zie r.o. 2.1). De hierboven afgedrukte uitspraak maakt duidelijk dat die werkwijze
niet rechtmatig is. Uit artikel 7k lid 1 van de Kadasterwet
in samenhang bezien met artikel 7f lid 2 en artikel 48 lid 2,
aanhef en onder d, van die wet, volgt dat een bestuursorgaan bij de vervulling van de publiekrechtelijke taak in
beginsel moet uitgaan van de kadastrale grootte van een
perceel zoals die in de basisregistratie kadaster staat
vermeld. Het uitgangspunt uit artikel 7k lid 1 van de
Kadasterwet lijdt slechts uitzondering indien sprake is van
een van de gevallen genoemd in artikel 7k tweede, derde
of vierde lid van die wet.
2. De raming van inbrengwaarden is een publiekrechtelijke
taak waarop het bepaalde in de Kadasterwet van toepassing is. Terecht oordeelt de Afdeling dat het feit dat de
Wro in de bepalingen over grondexploitatie (en ook overigens) niet verwijst naar de Kadasterwet, aan de toepasselijkheid van laatstgenoemde wet geenszins afdoet. Door
aan te sluiten bij de ‘publiekrechtelijke taak’, is een expliciete verwijzing in een bijzondere wet naar de Kadasterwet
overbodig. Uitzonderingen op de verplichting om gebruik
te maken van de authentieke gegevens uit de basisregistratie kadaster, zijn mogelijk. In de eerste plaats bestaat
die mogelijkheid als het bestuursorgaan de publiekrechtelijke taak op basis van die gegevens niet naar behoren
kan vervullen. Voor de praktijk van belang is dat de Afdeling
in r.o. 7 oordeelt dat de omstandigheid dat de kadastrale
groottes, zoals die staan geregistreerd in de basisregistratie kadaster, niet leiden tot een sluitende exploitatiebere-
Ruimtelijke ordening
kening, géén omstandigheid is die ertoe leidt dat een
bestuursorgaan zijn publiekrechtelijke taak niet naar
behoren kan vervullen. Dat oordeel is absoluut geformuleerd, zodat daarop kennelijk geen uitzonderingen denkbaar zijn (de stelling van de gemeenteraad dat op basis
van de kadastrale gegevens geen binnenplanse verevening
kan plaatsvinden (zie r.o. 4.1), laat de Afdeling dan ook
verder onbesproken). Als een bestuursorgaan voor het
bepalen van de perceelgrootte geen gebruik wil maken
van de authentieke gegevens uit de basisregistratie
kadaster, dan zal die keuze dus gemotiveerd moeten
worden in de context van het bepaalde in artikel 7k,
tweede, derde en vierde lid, van de Kadasterwet.
3. Het gebrek met betrekking tot de inbrengwaarden leidt
in deze zaak tot vernietiging van het gehele exploitatieplan.
Uit eerdere uitspraken volgt reeds dat de vraag of
gedeeltelijke of gehele vernietiging van het exploitatieplan
is aangewezen, moet worden beoordeeld op basis van de
samenhang tussen de desbetreffende onderdelen van het
exploitatieplan die door het geconstateerde gebrek worden
geraakt (o.a. ABRvS 24 juli 2013, nr. 201201494/1/R4,
met name r.o. 27). Evenzo is uit eerdere jurisprudentie
bekend dat de aanhoudingsplicht van artikel 3.5 van de
Wabo onverkort van toepassing is als een exploitatieplan
in zijn geheel wordt vernietigd (o.a. ABRvS 10 augustus
2011, nr. 200906804/1/R1, met name r.o. 2.23.2).
4. Ter afsluiting een opmerking over het wetsvoorstel
Omgevingswet dat op 16 juni 2014 (Kamerstukken II
2013/14, 33962, 1 en 2) bij de Tweede Kamer is ingediend. Dat wetsvoorstel bevat vele interessante elementen
die de komende jaren ongetwijfeld in de literatuur van uitgebreid commentaar worden voorzien. In relatie tot het
exploitatieplan merk ik op deze plaats alvast op dat die
planfiguur in het wetsvoorstel is geschrapt. Regels omtrent
de grondexploitatie moeten volgens het wetsvoorstel
worden opgenomen in het te introduceren omgevingsplan
(art. 2.4 van het wetsvoorstel) of worden gekoppeld aan
een omgevingsvergunning (Kamerstukken II 2013/14,
33962, 3, p. 199-200). Dat is een opvallend voorstel. Een
voorstel ook dat een aantal vragen oproept. Bijvoorbeeld
de vraag hoe met de thans ingevolge artikel 6.15 Wro
verplichte periodieke herziening van een exploitatieplan
moet worden omgegaan als de exploitatieregels straks
zijn opgenomen in een omgevingsplan. Ten aanzien van
dat plan geldt volgens het wetsvoorstel namelijk geen
verplichting tot periodieke herziening of actualisatie. Aan-
StAB
3 / 2014
Ruimtelijke ordening
gezien de grondexploitatieopzet is gebaseerd op ramingen, ligt een periodieke herziening van de exploitatieregels
echter wel in de rede. Wordt vervolgd!
Tonny Nijmeijer
14-80
ABRvS 25 juni 2014, nr.
201310004/1/A1
(Groningen/omgevingsvergunning
verleend voor het oprichten van een bouwen tuinmarkt) (ECLI:NL:RVS:2014:2331)
Nu artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro mede
beoogt leegstand te voorkomen, bestaat er geen
grond voor het oordeel dat artikel 3.1.6, tweede lid,
van het Bro kennelijk niet strekt ter bescherming
van het belang waarvoor Praxis en anderen in deze
procedure bescherming zoeken, te weten het voorkomen van onaanvaardbare leegstand van winkels
in de stad Groningen.
artikel 2.12 lid 1 aanhef en onder a onder 3˚
Wabo
artikel 3.1.6 lid 2 Bro
artikel 8:69a Awb
Bij besluit van 16 september 2013 heeft het college, voor
zover hier van belang, aan Aprisco Retail Parks B.V.
omgevingsvergunning verleend voor het oprichten van een
bouw- en tuinmarkt volgens het Bauhaus-concept op het
perceel, kadastraal bekend gemeente Groningen, sectie
P, nummers 0718, 0339, 1185, 0449, 0865 en 1711
(hoek Lübeckweg/Bornholmstraat).
(...)
3. Het project voorziet in een bouw- en tuinmarkt op het
terrein van de voormalige zuivelfabriek Frico-Domo met
een bruto-vloeroppervlakte van 21.384 m², waarvan ruim
8.000 m² beschikbaar is voor de doe-het-zelf branche,
bijna 5.000 m² voor de tuinbranche en voorts 5.000 m²
voor een drive-in.
83
4. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het
project in strijd is met de ter plaatse ingevolge de
bestemmingsplannen “plan Industrie- en Havencomplex
Eemskanaal”, “Bebouwingsvoorschriften plan Industrie- en
Havencomplex Eemskanaal 1e herziening”, “Industrie- en
Havencomplex Eemskanaal V”, “Industrie- en Havencomplex Eemskanaal VI” en “Uniforme voorschriften industrieterreinen” geldende bestemmingen, nu deze geen detailhandelsfunctie toestaan en het project voorts voorziet in
de aanleg van een weg waar die niet is toegestaan. Het
college heeft zich voorts op het standpunt gesteld dat het
project in strijd is met artikel 2.5.30, eerste lid, van de
Groninger Bouwverordening (hierna: de bouwverordening).
Het heeft voor het project omgevingsvergunning verleend
met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en
onder a, onder 3˚, van de Wabo en artikel 2.5.30, vierde
lid, aanhef en onder a, van de bouwverordening.
5. Praxis heeft ter zitting het betoog dat het college geen
omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen, nu de realisering van de voorziene bouw- en tuinmarkt zal leiden tot
een duurzame ontwrichting van de voorzieningenstructuur,
ingetrokken.
6. Praxis en [appellante sub 2] en anderen betogen dat
de omgevingsvergunning in strijd is met artikel 3.1.6,
tweede lid, aanhef en onder a, van het Bro, nu daaruit
volgt dat moet worden gemotiveerd dat sprake is van een
actuele regionale behoefte en daarvan uit kwantitatief noch
kwalitatief oogpunt sprake is. Daartoe voeren zij onder
meer aan dat het college zich niet heeft mogen baseren
op het distributieplanologisch onderzoek “Ruimtelijk-functionele effectenanalyse vestiging bouw- & tuinmarkt Groningen” van adviesbureau BRO van 3 juni 2013 (hierna:
het dpo) en het heeft miskend dat de realisering van het
bouwplan zal leiden tot een onaanvaardbare leegstand
door de sluiting van andere bouwmarkten en speciaalzaken
in Groningen en de regio. Praxis verwijst in dit kader naar
de door haar in het geding gebrachte rapporten van
adviesbureau BSP van 31 juli 2013 en 17 oktober 2013.
Praxis en [appellante sub 2] en anderen voeren voorts aan
dat Bauhaus zich niet onderscheidt van het al bestaande
aanbod en daaraan geen kwalitatieve toevoeging is.
6.1. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat
het betoog van Praxis en [appellante sub 2] en anderen
met betrekking tot artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro,
gelet op artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht
StAB
3 / 2014
84
Ruimtelijke ordening
(hierna: Awb), niet kan leiden tot vernietiging van de
omgevingsvergunning.
onaanvaardbare leegstand van winkels in de stad Groningen.
Ingevolge artikel 8:69a van de Awb vernietigt de
bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in
strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel
of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit
beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de
belangen van degene die zich daarop beroept.
Zie ook de verzamelnoot bij de uitspraak van de Afdeling
bestuursrechtspraak van 23-04-2014, nr.
201300172/1/R4, ECLI:NL:RVS:2014:1398.
Uit de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel van
de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken
II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) blijkt dat de wetgever ten aanzien van artikel 8:69a van de Awb heeft willen
aansluiten bij artikel 1.9 van de Crisis- en herstelwet. Ook
met artikel 8:69a van de Awb heeft de wetgever de eis
willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een
beroepsgrond en de daadwerkelijke (of: achterliggende)
reden om een besluit in rechte aan te vechten en dat de
bestuursrechter een besluit niet moet vernietigen wegens
schending van een rechtsregel die niet strekt tot
bescherming van een belang waarin de eisende partij feitelijk dreigt te worden geschaad.
In de Nota van toelichting bij artikel 3.1.6, tweede lid, van
het Bro (Stb. 2012, 388, blz. 34 en 49-50) is vermeld dat
artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is opgenomen teneinde zorgvuldig ruimtegebruik te stimuleren. Met betrekking tot onderdeel a van dit artikel vermeldt de Nota van
toelichting dat het provinciale en gemeentelijke overheden
verplicht om nieuw stedelijke ontwikkelingen af te stemmen
op de geconstateerde actuele behoefte en de wijze waarop
in deze behoefte wordt voorzien ook regionaal af te
stemmen. Op deze wijze moet over- en ondercapaciteit in
stedelijke ontwikkeling zoveel mogelijk worden voorkomen.
Voorts is in de Nota van toelichting opgenomen dat bij de
beoordeling of sprake is van een actuele regionale
behoefte, de behoefte dient te worden afgewogen tegen
het bestaande aanbod en dat dit voor detailhandel betekent
dat wordt gemotiveerd dat rekening is gehouden met het
voorkomen van winkelleegstand.
Nu artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro mede beoogt
leegstand te voorkomen, bestaat er geen grond voor het
oordeel dat artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro kennelijk
niet strekt ter bescherming van het belang waarvoor Praxis
en [appellante sub 2] en anderen in deze procedure
bescherming zoeken, te weten het voorkomen van
14-81
ABRvS 2 juli 2014, nr. 201308160/1/R4
(Cromstrijen/bestemmingsplan
‘Torensteepolder’)
(ECLI:NL:RVS:2014:2408)
Daargelaten of sprake is van concurrentiebelangen,
acht de Afdeling – gelet op de ligging van de gronden op een afstand van 100 m van het plangebied
– het niet uitgesloten dat de in het plan voorziene
ontwikkelingen invloed hebben op de ontwikkelingsmogelijkheden van de gronden van appellantenn en
dat zij als eigenaren van deze gronden worden
geraakt in een belang dat rechtstreeks bij het
bestreden besluit is betrokken.
Niet in geschil is dat het alternatieve terrein is
aan te merken als een locatie in bestaand stedelijk
gebied die benut zou kunnen worden voor een herstructurering. Gelet op het verhandelde ter zitting
is de Afdeling van oordeel dat de raad zijn in de
plantoelichting ingenomen standpunt dat de ontwikkeling van dit terrein inhoudelijk, financieel en juridisch niet haalbaar is, in strijd met artikel 3.1.6,
tweede lid, aanhef en onder b, van het Bro en artikel 2, tweede lid, van de Verordening Ruimte,
onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt.
De Afdeling overweegt dat zowel artikel 2 van
de Verordening Ruimte als artikel 3.1.6, tweede lid,
van het Bro beogen om vanuit een oogpunt van zuinig en zorgvuldig ruimtegebruik planologisch ongewenste versnippering en leegstand te voorkomen.
Het belang van sommige appellanten, als eigenaren
van een mogelijke herstructureringslocatie, is gelegen in het benutten van een herstructureringslocatie.
Het belang van andere appellanten is het behoud
van een goed woon- en leefklimaat. Artikel 2, tweede
lid, van de Verordening Ruimte en artikel 3.1.6,
StAB
3 / 2014
Ruimtelijke ordening
tweede lid, van het Bro strekken tot bescherming
van deze belangen, nu het in het belang is van
appellanten dat de Torensteepolder niet onnodig
wordt bebouwd.
artikel 1:2 Awb
artikel 8:69a Awb
artikel 3.1.6 lid 2 aanhef en onder b Bro
1. Het plan voorziet in de ontwikkeling van een nieuw
woongebied in de Torensteepolder aan de zuidzijde van
Numansdorp en de realisatie van de daarbij behorende
infrastructuur.
4. De raad stelt dat [appellante sub 3] en SOR geen
belanghebbenden zijn bij het bestreden besluit aangezien
geen sprake is van concurrentiebelangen die rechtstreeks
zijn betrokken bij het bestreden besluit. In dat kader brengt
de raad naar voren dat aan de gronden waarvan [appellante sub 3] en SOR eigenaar zijn een bedrijfsbestemming
is toegekend, terwijl in het plangebied geen bedrijvigheid
is opgenomen.
4.1. [appellante sub 3] en SOR zijn beide eigenaar van
gronden gelegen aan de [locatie 2] te Numansdorp. De
gronden bevinden zich op ongeveer 100 m afstand van
het plangebied op het voormalige terrein van [houthandel],
in de stukken aangeduid als het [houthandel] terrein”.
Daargelaten of sprake is van concurrentiebelangen, acht
de Afdeling – gelet op de ligging van de gronden in de
directe nabijheid van het plangebied – het niet uitgesloten
dat de in het plan voorziene ontwikkelingen invloed hebben
op de ontwikkelingsmogelijkheden van de gronden van
[appellante sub 3] en SOR en dat zij als eigenaren van
deze gronden worden geraakt in een belang dat rechtstreeks bij het bestreden besluit is betrokken. [appellante
sub 3] en SOR dienen dan ook, anders dan de raad stelt,
te worden aangemerkt als belanghebbenden in de zin van
artikel 1:2 van de Awb.
6. Bewonersgroep Schuringsedijk, [appellant sub 2],
[appellant sub 7], Stichting Groen en Leefbaar, [appellante
sub 3] en SOR betogen dat de regionale behoefte van de
in het plan voorziene woningen uit het duurdere segment
niet is aangetoond. Volgens hen blijkt dit niet uit het verrichte woningbehoefteonderzoek, de Quickscan woningbouwprojecten in de Hoeksche Waard van Gerrichhauzen
en Partners van 7 juni 2012 en de Monitor woningbouw-
85
programma Hoeksche Waard 2011 van Gerrichhauzen en
Partners van 7 juni 2012.
Voorts betogen Bewonersgroep Schuringsedijk, [appellant
sub 2], [appellant sub 7], Stichting Groen en Leefbaar,
[appellante sub 3] en SOR dat de in het plan voorziene
woningbouw niet in overeenstemming is met de ladder
voor duurzame verstedelijking. Daarbij voeren [appellante
sub 3] en SOR aan dat het plan in strijd is met artikel
3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening
(hierna: Bro) en artikel 2, tweede lid, van de Verordening
Ruimte. Volgens Bewonersgroep Schuringsedijk, [appellante sub 3] en SOR is de Molenpolder een betere locatie
voor de ontwikkeling van een woningbouwlocatie. Zij voeren aan dat het terrein van [houthandel], dat onderdeel is
van de Molenpolder, anders dan de Torensteepolder, binnen bestaand stedelijk gebied ligt. Op dit moment staan
volgens hen op het terrein van [houthandel] nog verouderde bedrijfspanden met asbesthoudende materialen
waardoor een herbestemming en ontwikkeling van dit
terrein aangewezen is. [appellante sub 3] en SOR betogen
dat de raad ten onrechte stelt dat het financieel of stedenbouwkundig niet haalbaar is om woningbouw op dit terrein
mogelijk te maken. Zij voeren aan dit terrein voor
woningbouw te willen ontwikkelen. [appellant sub 7] voert
in dit kader nog aan dat de in het plan voorziene woningen
niet aansluitend aan bestaand stedelijk en dorpsgebied
2010 kunnen worden gebouwd nu aan de gronden tussen
de bestaande woningen aan de Schuringsedijk nummers
22 tot en met 40 en de voorziene woningen een bestemming “Agrarisch” is toegekend.
6.1. De raad stelt dat het relativiteitsvereiste in de weg
staat aan een inhoudelijke beoordeling van deze grond nu
de belangen die artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro en
artikel 2 van de Verordening Ruimte beogen te beschermen niet zodanig zijn verweven met de belangen van
appellanten dat deze regels mede de belangen van
appellanten beschermen. Voorts stelt de raad dat de
beroepsgronden een herhaling zijn van de naar voren
gebrachte zienswijzen en dat hij daarop heeft gereageerd
in de Nota van Zienswijzen. Onder verwijzing naar de
reactie in de Nota van Zienswijzen stelt de raad dat het
plan voldoet aan de vereisten in het Bro en de Verordening
Ruimte als het gaat om zorgvuldig ruimtegebruik.
6.4. De in het plan mogelijk gemaakte woningbouw kan
worden aangemerkt als een stedelijke ontwikkeling, zodat
StAB
3 / 2014
86
ingevolge artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro met het
oog op zorgvuldig ruimtegebruik in de plantoelichting
inzichtelijk moet zijn gemaakt dat deze ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte. Tevens doet zich
een nieuwe ontwikkeling met wonen voor als bedoeld in
artikel 2 van de Verordening Ruimte, zodat ingevolge het
eerste lid van die bepaling de plantoelichting een verantwoording moet bevatten voor een aantoonbare behoefte
en het plan moet zijn gebaseerd op een regionale visie op
het programma ter zake of tenminste regionaal is afgestemd.
6.5. In paragraaf 3.2 van de plantoelichting is ingegaan
op de actuele regionale behoefte aan de in het plan voorziene woningbouw. De regionale woningbehoefte is in de
plantoelichting inzichtelijk gemaakt met concrete gegevens, onder meer aan de hand van demografische ontwikkelingen, de provinciale en regionale woonvisies, het
regionaal woningbouwprogramma en het regionaal
woningbehoefteonderzoek. De door appellanten genoemde
rapporten zijn als bijlagen gevoegd bij de plantoelichting.
Volgens de plantoelichting is het plan ingepast in het
regionale woningbouwprogramma dat wordt opgesteld
door het Samenwerkingsorgaan Hoeksche Waard. Het
plan is geclassificeerd als kansrijk mits het uitgewerkt
wordt als een uniek, onderscheidend woonmilieu en gefaseerd uitgevoerd wordt, aldus de plantoelichting. De raad
heeft de behoefte aan het in het plan voorziene type
woningen verder onderbouwd door te wijzen op de brief
van 8 juni 2012 waarin de regionale instemming met het
ontwikkelen van dit plan is opgenomen.
6.6. De Afdeling ziet in hetgeen is aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid
op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan voorziet
in een actuele regionale behoefte als bedoeld in artikel
3.1.6, tweede lid, aanhef en onder a, van het Bro. Evenmin
geeft het aangevoerde aanleiding voor het oordeel dat de
raad zich niet op het standpunt heeft mogen stellen dat
het plan voorziet in een aantoonbare behoefte als bedoeld
in artikel 2, eerste lid, van de Verordening Ruimte en is
gebaseerd op een regionale visie op het programma ter
zake of tenminste regionaal is afgestemd.
6.7. Voorts dient de raad op grond van artikel 3.1.6,
tweede lid, van het Bro te beschrijven in hoeverre in de
behoefte kan worden voorzien binnen een bestaand stedelijk gebied door herstructurering, transformatie of
Ruimtelijke ordening
anderszins. Ingevolge artikel 2 van de Verordening Ruimte
moet de raad beschrijven op welke wijze rekening is
gehouden met de voorkeursvolgorde in dat artikel.
6.8. In paragraaf 3.2.2. van de plantoelichting is vermeld
dat uit de regionale structuurvisie en regionale woonvisie
volgt dat het streven is om 50 procent van de te realiseren
woningen in inbreidingslocaties te realiseren en 50 procent
in uitbreidingslocaties. Volgens de plantoelichting is het
niet mogelijk om het aantal woningen dat binnen de regio
moet worden gebouwd binnen de kern te realiseren zonder
daarmee de leefbaarheid aan te tasten. De keuze om een
deel van de woningbehoefte buiten de kern op te vangen
wordt volgens de plantoelichting noodzakelijk geacht om
te kunnen voorzien in een kwalitatief volwaardig aanbod
aan woonmilieus in de regio. De in het plan voorziene
woningen worden gefaseerd ontwikkeld aansluitend aan
bestaand stedelijk en dorpsgebied. Mocht in de toekomst
blijken dat er minder woningen gerealiseerd worden dan
vooralsnog is geprogrammeerd, dan blijft het uitgangspunt
dat minimaal 50 procent van de ontwikkelingen in de
gemeente Cromstrijen in bestaand gebied gerealiseerd
wordt, aldus de plantoelichting. Het zuidelijke deel wordt
volgens de plantoelichting pas gerealiseerd als de realisatie van het noordelijke deel is zeker gesteld.
Over de herontwikkeling en herstructurering van het
[houthandel]-terrein is in de plantoelichting vermeld dat dit
niet geschikt is om het gewenste woonprogramma in onder
te brengen. Het starten in een gedeelte van de Molenpolder, waar het [houthandel]-terrein onderdeel van uitmaakt,
is op dit moment volgens de plantoelichting inhoudelijk,
financieel en juridisch niet haalbaar. Het totaal aantal
woningen dat gerealiseerd moet worden om de Molenpolder ruimtelijk voldoende af te ronden en financieel haalbaar
te maken, overstijgt volgens de plantoelichting het aantal
woningen dat de komende jaren gebouwd mag worden.
Een niet voldoende afgeronde wijk voldoet niet aan het
uitgangspunt om per fase een afgerond geheel op te
leveren. Bovendien is het aantal woningen dat wel gerealiseerd kan worden de komende jaren niet voldoende om
financiële ingrepen mogelijk te maken op het gebied van
infrastructuur en water, aldus de plantoelichting. Voorts
is in de plantoelichting vermeld dat inbreidingslocaties,
mede in relatie tot voorzieningen in de directe omgeving,
meer geschikt zijn om gestapelde woningen te realiseren
voor jongeren en senioren en uitbreidingslocaties meer
geschikt zijn voor grondgebonden eengezinswoningen. In
StAB
3 / 2014
Ruimtelijke ordening
de gemeente Cromstrijen en de regio Hoeksche Waard
wordt een gevarieerd woningaanbod gerealiseerd met
grondgebonden woningen en gestapelde bouw, voor alle
doelgroepen en in alle prijscategorieën. De Torensteepolder is uitermate geschikt voor het realiseren van grondgebonden eengezinswoningen in de diverse prijsklassen,
terwijl het unieke woonmilieu een aanvulling is op de reeds
bestaande woonwijken en de overige nog te realiseren
woonmilieus in de regio, aldus de plantoelichting.
6.9. Ter zitting heeft de raad in aanvulling op de plantoelichting naar voren gebracht dat het [houthandel]-terrein
een bestaande bedrijfslocatie is die gesaneerd moet
worden. Volgens de raad moeten veel woningen gerealiseerd worden om de ontwikkeling van het terrein kostendekkend te maken. [appellante sub 3] en SOR hebben
daarentegen naar voren gebracht juist plannen te hebben
om het terrein te ontwikkelen voor woningbouw voor onder
andere senioren. Volgens hen is dit financieel haalbaar en
is er geen overleg met hen geweest over de financiële
uitvoerbaarheid van de ontwikkeling van dit terrein voor
woningbouw. De raad heeft dit niet weersproken.
6.10. Niet in geschil is dat het [houthandel]-terrein is aan
te merken als een locatie in bestaand stedelijk gebied die
benut zou kunnen voor een herstructurering. Gelet op het
verhandelde ter zitting is de Afdeling van oordeel dat de
raad zijn in de plantoelichting ingenomen standpunt dat
de ontwikkeling van dit terrein inhoudelijk, financieel en
juridisch niet haalbaar is, in strijd met artikel 3.1.6, tweede
lid, aanhef en onder b, van het Bro en artikel 2, tweede
lid, van de Verordening Ruimte onvoldoende inzichtelijk
heeft gemaakt.
6.11. Ingevolge artikel 8:69a van de Awb, vernietigt de
bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in
strijd is met een geschreven of een ongeschreven
rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze
regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming
van de belangen van degene die zich daarop beroept.
6.12. Onder verwijzing naar de uitspraak van 19 februari
2014, in zaak nr. 201306647/1/R1, overweegt de
Afdeling dat zowel artikel 2 van de Verordening Ruimte
als artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro beogen om vanuit
een oogpunt van zuinig en zorgvuldig ruimtegebruik planologisch ongewenste versnippering en leegstand te voorkomen. Volgens haar statuten is het belang van Stichting
87
Groen en Leefbaar behoud van de bestaande natuurwaarden en het woon- en leefklimaat van het zuidelijke deel van
de Hoeksche Waard. Het belang van [appellante sub 3]
en SOR, als eigenaren van een mogelijke herstructureringslocatie, is gelegen in het benutten van een herstructureringslocatie. Het belang van Bewonersgroep Schuringsedijk, [appellant sub 2] en [appellant sub 7] is het behoud
van een goed woon- en leefklimaat. Artikel 2, tweede lid,
van de Verordening Ruimte en artikel 3.1.6, tweede lid,
van het Bro strekken tot bescherming van deze belangen,
nu het in het belang is van appellanten dat de Torensteepolder niet onnodig wordt bebouwd. Artikel 8:69a van de
Awb staat derhalve niet in de weg aan vernietiging van het
bestreden besluit vanwege strijd met deze bepalingen.
Zie ook de verzamelnoot bij de uitspraak van de Afdeling
bestuursrechtspraak van 23-04-2014, nr.
201300172/1/R4, ECLI:NL:RVS:2014:1398.
14-82
ABRvS 9 juli 2014, nr. 201309065/1/R4
(Winsum/bestemmingsplan ‘Feerwerd’)
(ECLI:NL:RVS:2014:2523)
Het besluit begrenzing buitengebied van gedeputeerde staten is een besluit dat is genomen krachtens de Omgevingsverordening. Het betreft niet het
vaststellen van de provinciale verordening als
bedoeld in artikel 4.1 van de Wro. Gelet daarop zijn
artikel 4.1, zesde lid, van de Wro en artikel 1.2.1
van het Bro niet van toepassing op het besluit
begrenzing buitengebied. Het besluit is een besluit
van een niet tot de centrale overheid behorend
bestuursorgaan dat niet tot een of meer belanghebbenden is gericht. Gelet daarop dient de bekendmaking te geschieden overeenkomstig artikel 3:42,
tweede lid van de Awb.
Zoals de Afdeling eerder oordeelde in haar uitspraak
van 16 januari 2008, in zaak nr. 200703288/1, kan
een besluit waarin nader naar plaats, tijd of object
de toepassing van een in een algemeen verbindend
voorschrift besloten liggende norm wordt bepaald,
zelf geen algemeen verbindend voorschrift zijn,
StAB
3 / 2014
88
omdat het geen zelfstandige normstelling inhoudt.
Gelet daarop is het besluit begrenzing buitengebied
een concretiserend besluit van algemene strekking,
waartegen beroep openstaat.
artikel 4.1 lid 6 Wro
artikel 1.2.1 Bro
artikel 3:42 lid 2 Awb
4. Het plan voorziet in een actualisatie van verouderde
bestemmingsplannen voor het dorp Feerwerd.
6. Het college richt zich tegen het plan voor zover daarin
aan de percelen [locatie 2], [locatie 1], [locatie 3] en
[locatie 4] de bestemming “Wonen – Voormalige boerderijen” is toegekend. Het college stelt dat de percelen
behoren tot het buitengebied in de zin van de Omgevingsverordening provincie Groningen 2009 (hierna: Omgevingsverordening), omdat de percelen in het besluit van het
college van 20 april 2010, tot vaststelling van de grenzen
van het buitengebied (hierna: besluit begrenzing buitengebied), als zodanig zijn aangewezen. Dit besluit is volgens
het college op de wettelijk voorgeschreven wijze bekendgemaakt en is inmiddels onherroepelijk.
Het college voert aan dat de planregeling voor de vier
percelen in strijd is met artikel 4.27 van de Omgevingsverordening omdat niet gegarandeerd is dat de bestaande
maatvoering wordt gehanteerd en omdat de opslag van
materialen en goederen op het erf, anders dan ter verwezenlijking van de bestemming, niet is uitgesloten. Daarnaast is volgens het college op het perceel [locatie 1] ten
onrechte het gebruik van een schuur ten behoeve van vier
wooneenheden toegestaan, terwijl de Omgevingsverordening voorschrijft dat wonen alleen in hoofdgebouwen is
toegestaan. Voorts voert het college aan dat de planregeling voor voornoemde schuur innerlijk tegenstrijdig is,
aangezien het gebruik van de schuur ten behoeve van
bewoning ingevolge artikel 17, lid 17.4 van de planregels
niet is toegestaan.
7. De raad stelt zich op het standpunt dat de regels uit
de Omgevingsverordening niet van toepassing zijn op de
desbetreffende percelen, aangezien deze percelen niet
liggen in het buitengebied in de zin van de Omgevingsverordening. De raad stelt dat het besluit begrenzing buitengebied niet op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend
is gemaakt, waardoor het besluit niet in werking is getre-
Ruimtelijke ordening
den. Hij was bij de vaststelling van het plan daarom niet
gebonden aan dat besluit. Van strijdigheid van het plan
met de Omgevingsverordening kan volgens hem om die
reden geen sprake zijn.
Bovendien voert de raad aan dat de percelen niet tot het
buitengebied behoren omdat het college bij het vaststellen
van de grenzen van het buitengebied, gelet op de uitgangspunten 2, 3 en 5 van bijlage 15 van de Omgevingsverordening, de percelen niet als buitengebied had kunnen
aanmerken. Voorts heeft het college volgens de raad de
begrenzing meerdere malen bij apart besluit gewijzigd.
Dit betekent dat de begrenzing van het buitengebied aan
verandering onderhevig kan zijn, aldus de raad.
Het besluit begrenzing buitengebied
8. Het besluit van 20 april 2010 betreft een tweeledig
besluit. Ten eerste gaat het hierbij om het besluit
begrenzing buitengebied, krachtens artikel 4.20 van de
Omgevingsverordening en ten tweede om het besluit tot
inwerkingtreding van artikel 4.3 met uitzondering van
artikel 4.27, achtste lid, van de Omgevingsverordening.
8.1. Ingevolge artikel 4.20 van de Omgevingsverordening
stellen gedeputeerde staten per gemeente of gedeelte
van een gemeente vast welk gebied buitengebied is, met
inachtneming van de in bijlage 15 genoemde uitgangspunten.
8.2. Voor zover de raad betoogt dat het besluit begrenzing
buitengebied bekend had moeten worden gemaakt ingevolge artikel 4.1, zesde lid, van de Wet ruimtelijke ordening
(hierna: Wro), en elektronisch beschikbaar had moeten
worden gesteld overeenkomstig artikel 1.2.1 van het
Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) overweegt de
Afdeling het volgende.
8.3. Ingevolge artikel 4.1, zesde lid, van de Wro wordt
een provinciale verordening als bedoeld in artikel 4.1, niet
vastgesteld dan nadat het ontwerp in de Staatscourant,
langs elektronische weg en op de in de provincie gebruikelijke wijze is bekendgemaakt en aan een ieder de gelegenheid is geboden om binnen een bij die bekendmaking
te stellen termijn van ten minste vier weken schriftelijk of
langs elektronische weg opmerkingen over het ontwerp
ter kennis van provinciale staten brengen.
StAB
3 / 2014
Ruimtelijke ordening
8.4. Ingevolge artikel 1.2.1 van het Bro stellen gedeputeerde staten onverminderd het bepaalde bij of krachtens
de wet de volgende visies, plannen, besluiten en verordeningen, in voorkomend geval met de daarbij behorende
toelichting of onderbouwing, aan eenieder elektronisch
beschikbaar:
a. structuurvisie;
b. bestemmingsplan;
c. wijzigings- of uitwerkingsplan;
d. voorbereidingsbesluit;
e. beheersverordening;
f. provinciale verordening als bedoeld in artikel 4.1 van
de Wro;
g. aanwijzing als bedoeld in artikel 4.2 of 4.4 van de
Wro;
h. exploitatieplan;
i. rijksbestemmingsplan.
8.5. Het besluit begrenzing buitengebied is een besluit
dat is genomen krachtens de Omgevingsverordening. Het
betreft niet het vaststellen van de provinciale verordening
als bedoeld in artikel 4.1 van de Wro. Gelet daarop zijn
artikel 4.1, zesde lid, van de Wro en artikel 1.2.1 van het
Bro niet van toepassing op het besluit begrenzing buitengebied.
8.6. Het besluit begrenzing buitengebied is een besluit
van een niet tot de centrale overheid behorend bestuursorgaan dat niet tot een of meer belanghebbenden is
gericht. Gelet daarop dient de bekendmaking te geschieden overeenkomstig artikel 3:42, tweede lid van de Awb.
8.7. Ingevolge artikel 3:42, tweede lid van de Awb,
geschiedt de bekendmaking van besluiten van een niet tot
de centrale overheid behorend bestuursorgaan die niet
tot een of meer belanghebbenden zijn gericht, door kennisgeving van het besluit of van de zakelijke inhoud ervan
in een van overheidswege uitgegeven blad of een dag-,
nieuws- of huis-aan-huisblad, dan wel op een andere
geschikte wijze. Elektronische bekendmaking vindt uitsluitend plaats in een van overheidswege uitgegeven blad,
tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald.
9. Het besluit van het college van gedeputeerde staten
van 20 april 2010, voor zover het betreft het besluit
begrenzing buitengebied, is bekendgemaakt door toezending aan alle gemeentebesturen binnen de provincie Groningen. Daarnaast is het besluit bekendgemaakt in lokale
89
huis-aan-huisbladen. Gelet daarop is dit besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekendgemaakt en is het
besluit in werking getreden.
10. Het besluit begrenzing buitengebied is een besluit dat
is vastgesteld krachtens een algemeen verbindend voorschrift, namelijk artikel 4.20 van de Omgevingsverordening. Het besluit begrenzing buitengebied betreft een
concretisering naar plaats van het toepassingsbereik van
de Omgevingsverordening. Het bepaalt zelf geen rechtsnorm of bevoegdheid die verandering brengt in rechten,
verplichtingen of aanspraken, maar houdt een noodzakelijke toepassingsconditie in voor de in artikel 4.20 van de
Omgevingsverordening gegeven rechtsnorm. Zoals de
Afdeling eerder oordeelde in haar uitspraak van 16 januari
2008, in zaak nr. 200703288/1, kan een besluit waarin
nader naar plaats, tijd of object de toepassing van een in
een algemeen verbindend voorschrift besloten liggende
norm wordt bepaald, zelf geen algemeen verbindend
voorschrift zijn, omdat het geen zelfstandige normstelling
inhoudt. Gelet daarop is het besluit begrenzing buitengebied een concretiserend besluit van algemene strekking,
waartegen beroep openstaat.
11. Bij het besluit begrenzing buitengebied was het
gemeentebestuur van Winsum belanghebbende. Anders
dan de colleges van burgemeester en wethouders van de
gemeenten Vlagtwedde en Stadskanaal, heeft het
gemeentebestuur van Winsum geen rechtsmiddelen tegen
het besluit begrenzing buitengebied aangewend. Als het
de inhoud van dat besluit in rechte aan de orde had willen
stellen, had het op zijn weg gelegen daartegen destijds
rechtsmiddelen aan te wenden. Het besluit is inmiddels
onherroepelijk. Onder deze omstandigheden kan de juistheid van het besluit begrenzing buitengebied in deze procedure niet alsnog ter discussie worden gesteld.
12.5. Het plan voorziet, gelet op de planregels in samenhang bezien met de verbeelding, ter plaatse van de
bestemming “Wonen – Voormalige boerderijen”, in een
nieuw ruimtebeslag ten behoeve van nieuwvestiging van
niet-functioneel aan het buitenbied gebonden functies.
Aangezien de opslag van materialen of goederen op het
erf, anders dan ter verwezenlijking van de bestemming,
niet is uitgesloten, niet gegarandeerd is dat ter plaatse
de bestaande maatvoering gehandhaafd blijft en ter plaatse
van het perceel [locatie 1] niet gegarandeerd is dat uitsluitend ter plaatse van het hoofdgebouw een zelfstandige
StAB
3 / 2014
90
woonfunctie wordt toegestaan, is het plan voor zover aan
de percelen [locatie 2], [locatie 1], [locatie 3] en [locatie
4] de bestemming “Wonen – Voormalige boerderijen” is
toegekend, in strijd met artikel 4.27, derde lid, aanhef en
onder a en d, en artikel 4.27, vierde lid van de verordening.
Annotatie
1. De uitspraak ABRvS 9 juli 2014,
ECLI:NL:RVS:2014:2523 is om twee redenen een annotatie waard. In de eerste plaats zie je niet veel uitspraken
waarbij de enige twee procespartijen, bestuursorganen
zijn. In dit specifieke geval heeft het college van gedeputeerde staten (hierna: GS) van Groningen beroep aangetekend tegen een door de gemeenteraad van Winsum vastgesteld bestemmingsplan. Uit www.ruimtelijkeplannen.nl
heb ik afgeleid dat tegen het ontwerpbestemmingsplan
destijds drie zienswijzen zijn ingediend, waaronder een
zienswijze door GS. Slechts het college van GS heeft
aanleiding gezien om in beroep te gaan tegen het vastgestelde bestemmingsplan. Uiteraard had het college van
GS er ook voor kunnen kiezen om in plaats van het aantekenen van beroep, een reactieve aanwijzing te geven ex
artikel 3.8 lid 6 Wro in samenhang gelezen met artikel 4.2
lid 1 Wro. Een belangrijk verschil tussen het geven van
een reactieve aanwijzing en het aantekenen van beroep
vormt het gegeven dat als gevolg van een reactieve aanwijzing het bewuste onderdeel van het bestemmingsplan
niet in werking treedt terwijl beroep geen schorsende
werking heeft. Wellicht heeft het college van GS er in dit
geval bewust voor gekozen om beroep aan te tekenen in
plaats van een reactieve aanwijzing te geven. In Groningen
heeft men minder goede ervaringen met het instrument
van de reactieve aanwijzing (onder meer ABRvS 26 oktober
2011, 200909916/1, ABRvS 19 oktober 2011,
201004535/1, ABRvS 19 oktober 2011, 201007784/1
en ABRvS 19 oktober 2011, 2010052898/1). Gelijk aan
de situatie die centraal stond in de uitspraak van ABRvS
28 augustus 2013, 201211695/1 is ook ten aanzien van
het bestemmingsplan Feerwerd gekozen voor het indienen
van beroep tegen een bestemmingsplan. Deze uitspraak
bewijst dat de inzet van dit instrument effectief is: het
beroep van het college van GS wordt gegrond verklaard
en het plandeel waartegen het beroep was gericht wordt
vernietigd.
Ruimtelijke ordening
2. Waar ging de discussie nu om? In de casus stond feitelijk de vraag centraal of de bestemming ‘Wonen – voormalige boerderijen’ al dan niet terecht was toegekend aan
percelen die behoren tot het buitengebied zoals dat
omschreven is in de Omgevingsverordening provincie
Groningen 2009. Niet ter discussie stond dat de betreffende percelen op grond van het door de Omgevingsverordening vastgestelde Besluit begrenzing buitengebied in
het buitengebied waren gelegen. De gemeente stelde zich
alleen op het standpunt dat voornoemd Besluit begrenzing
buitengebied niet op de wettelijk voorgeschreven wijze
bekend was gemaakt en derhalve niet tegengeworpen kon
worden. Om na te gaan of voornoemd Besluit begrenzing
buitengebied op de juiste wijze bekend is gemaakt, analyseert de Afdeling bestuursrechtspraak het rechtskarakter
van dit besluit. In de eerste plaats is daartoe relevant dat
het Besluit begrenzing buitengebied een besluit betreft
dat is vastgesteld krachtens een algemeen verbindend
voorschrift, namelijk artikel 4.20 Omgevingsverordening.
Het gaat daarbij om een besluit dat niet gelijk te stellen is
aan het vaststellen van de verordening zelf. Vervolgens
bepaalt de Afdeling dat het Besluit begrenzing buitengebied
een concretisering naar plaats van het toepassingsbereik
van de Omgevingsverordening betreft. Onder verwijzing
naar een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak
van 16 januari 2008 (200703288/1) overweegt de Afdeling dat een besluit waarin nader naar tijd, plaats of object
de toepassing van een in een algemeen verbindend voorschrift besloten liggende norm wordt bepaald, zelf geen
algemeen verbindend voorschrift is omdat het geen zelfstandige normstelling inhoudt. De Afdeling karakteriseert
het Besluit begrenzing buitengebied daarom als concretiserend besluit van algemene strekking waartegen beroep
openstaat.
3. Deze karakterisering als appellabel besluit van algemene
strekking leidt ertoe dat sprake is van een besluit dat
krachtens artikel 3:42 Awb bekend wordt gemaakt door
middel van publicatie van de zakelijke inhoud in een van
overheidswege uitgegeven blad of een dag-, nieuws- of
huis-aan-huisblad. De provincie Groningen had het Besluit
begrenzing buitengebied bekendgemaakt door publicatie
in lokale huis-aan-huisbladen en had daarnaast het besluit
aan alle gemeentebesturen toegezonden. Op basis daarvan
was het besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze
bekendgemaakt en dus in werking getreden. Omdat geen
enkel gemeentebestuur rechtsmiddelen had aangewend,
was het Besluit begrenzing buitengebied onherroepelijk
StAB
3 / 2014
Ruimtelijke ordening
dientengevolge waarvan het besluit terecht bij de toepassing van de regels in de Omgevingsverordening door GS
werd gehanteerd.
4. Kortom, de hierboven beschreven analyse van het
rechtskarakter van het Besluit begrenzing buitengebied
was nodig om na te gaan of dit besluit op de juiste wijze
bekend was gemaakt en daarmee terecht was betrokken
bij de beoordeling of werd voldaan aan de Omgevingsverordening. Veel vaker komt in jurisprudentie de vraag voor
of sprake is van een concretiserend besluit van algemene
strekking in de context van een al dan niet appellabel
besluit. In de literatuur wordt daarbij door sommigen
vastgesteld dat concretiserende besluiten van algemene
strekking doorgaans zeer marginaal door de bestuursrechter worden getoetst en daarmee voor de rechtzoekende
niet erg veel voordelen bieden boven de exceptieve toets
van een algemeen verbindend voorschrift. Sommigen
pleiten daarom zelfs voor afschaffing van het concretiserend besluit van algemene strekking als bijzondere categorie van appellabele besluiten (zie de annotatie van A.T.
Marseille bij ABRvS 16 januari 2013, AB 2013/89). Op
zichzelf kan ik die analyse volgen waarbij een kanttekening
wel op zijn plaats lijkt. In onderhavig geval zou het niet
appellabel zijn geweest van het Besluit begrenzing buitengebied (vanwege het karakter van besluit van algemene
strekking) ertoe hebben geleid dat de discussie over de
juistheid van de begrenzing van het buitengebied aan de
orde zou moeten komen in het kader van het beroep van
GS tegen het bestemmingsplan dan wel in het kader van
een te geven reactieve aanwijzing. Dat zou tot gevolg
hebben dat de begrenzing zou worden getoetst in het
kader van een concreet geval en niet in het kader van de
vaststelling van een algemene beleidslijn. De Omgevingsverordening (en nadere concretisering daarvan) dient nu
juist om op provinciaal niveau te borgen dat binnen alle
gemeenten dezelfde algemene regels (van provinciaal
belang) doorwerking vinden. In dat verband lijkt mij wenselijker om een Besluit begrenzing buitengebied als zelfstandig appellabel besluit in volle omvang te (kunnen) toetsen
in plaats van een exceptieve toets per geval. Ik houd mij
uiteraard graag aanbevolen voor andere visies!
Daniëlle Roelands-Fransen
StAB
3 / 2014
91
92 Schadevergoeding
14-83
ABRvS 2 april 2014, nr.
201210692/2/A2 (Zederik/planschade)
(ECLI:NL:RVS:2014:1151)
Casus
Het college heeft een advies van Tog aan het besluit
van 10 december 2013 ten grondslag gelegd,
waarin Tog heeft geadviseerd dat de planologische
ontwikkeling op de peildatum gedeeltelijk in de lijn
der verwachtingen lag, zodat er een verhoogd
maatschappelijk risico is. Het is gerechtvaardigd
dat van de schade drie procent van de waarde van
de woning, onmiddellijk vóór het opkomen ervan,
voor rekening van belanghebbende wordt gelaten,
aldus het advies.
Appellante betoogt dat niet duidelijk is, of en zo
ja in hoeverre de schade als gevolg van een toename van de verkeersbewegingen onder het normale maatschappelijke risico van belanghebbende
is gebracht.
Rechtsvraag
Moest een differentiatie naar de onderscheiden
schadefactoren, zoals de toename van de verkeersbewegingen, plaatsvinden ter bepaling van het verhoogd maatschappelijk risico?
Uitspraak
Voor zover de desbetreffende planologische ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag en daarom
een verhoogd maatschappelijk risico is aangenomen,
geldt dit voor alle ruimtelijke gevolgen van die ontwikkeling, zodat differentiatie naar de onderscheiden
schadefactoren achterwege mocht blijven.
artikel 6.2 Wro
Overwegingen
1. In de tussenuitspraak is overwogen dat het besluit van
21 november 2011 niet voldoende zorgvuldig is voorbereid en niet toereikend is gemotiveerd. Uit die uitspraak
volgt dat het hoger beroep gegrond is en de aangevallen
uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de
rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het door
[appellante] tegen het besluit van 21 november 2011
ingestelde beroep gegrond verklaren en dat besluit wegens
strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb vernietigen.
2. Het college heeft naar aanleiding van die uitspraak
nader advies aan Tog gevraagd.
Op 26 november 2013 heeft Tog hem geadviseerd dat
de waarde van de woning aan de [locatie] te Meerkerk
(hierna: de woning) ten tijde van de inwerkingtreding van
het bestemmingsplan ‘De Weide’ op 5 juni 2009 (hierna:
de peildatum) van € 454.000,00 naar € 435.000,00 is
gedaald en de hoogte van de schade, in verhouding tot
de waarde van de woning op de peildatum, als een
gemiddelde waardevermindering is aan te merken. Voorts
heeft Tog geadviseerd dat de planologische ontwikkeling
op de peildatum gedeeltelijk in de lijn der verwachtingen
lag, zodat er een verhoogd maatschappelijk risico is,
hoewel de planologische ontwikkeling – uitbreiding van de
kern Meerkerk – omvangrijk is en deze niet slechts tot
een beperkte waardevermindering heeft geleid. Het is
gerechtvaardigd dat van de schade drie procent van de
waarde van de woning, onmiddellijk vóór het opkomen
ervan, voor rekening van [belanghebbende] wordt gelaten,
aldus het advies.
3. Het college heeft dat advies aan het besluit van
10 december 2013 ten grondslag gelegd. Dat besluit
wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in verbinding met artikel 6:19 van die wet, geacht eveneens voorwerp te zijn van dit geding.
4. [appellante] betoogt dat niet duidelijk is, of en zo ja in
hoeverre de schade als gevolg van een toename van de
verkeersbewegingen onder het normale maatschappelijke
risico van [belanghebbende] is gebracht.
4.1. Dat in het advies van 26 november 2013 geen differentiatie naar de onderscheiden schadefactoren, zoals de
toename van de verkeersbewegingen, heeft plaatsgevonden, betekent niet dat het college, door het te volgen, het
besluit van 10 december 2013 niet toereikend heeft
gemotiveerd. Voor zover de desbetreffende planologische
ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag en daarom
een verhoogd maatschappelijk risico is aangenomen, geldt
dit voor alle ruimtelijke gevolgen van die ontwikkeling,
StAB
3 / 2014
Schadevergoeding
zodat differentiatie naar de onderscheiden schadefactoren
achterwege mocht blijven.
Annotatie
1. De uitspraak van 2 april 2014 is het vervolg op de
eerder in het StaB Jurisprudentietijdschrift gepubliceerde
tussenuitspraak ABRvS 2 oktober 2013, StAB 2014, nr.
14-25. Het betreft een verzoek om planschadevergoeding
in verband met nieuwe woningbouw ter uitbreiding van de
kern Meerkerk. In de voornoemde tussenuitspraak benadrukte de Afdeling het onderscheid tussen het criterium
van de risicoaanvaarding en het criterium van het normale
maatschappelijke risico.
2. Naar aanleiding van de tussenuitspraak van 2 oktober
2013 is een nader advies opgesteld door de deskundige.
Hoewel de planologische ontwikkeling omvangrijk is en
niet slechts tot een beperkte waardevermindering heeft
geleid, oordeelt de deskundige dat de planologische ontwikkeling ten tijde van de inwerkingtreding van het schadeveroorzakende bestemmingsplan (de peildatum) gedeeltelijk in de lijn der verwachtingen lag, zodat er sprake is van
een verhoogd maatschappelijk risico. Het advies luidt dat
een deel van de schade, bestaande uit 3 procent van de
waarde van de woning voor rekening van appellant wordt
gelaten.
93
van deze planologische ontwikkeling: een differentiatie
naar schadefactoren is niet noodzakelijk. Dat neemt echter
niet weg, dat in een bepaalde situatie kan worden geoordeeld dat de planologische ontwikkeling weliswaar in
beginsel in de lijn der verwachtingen ligt, maar dat de
nadelige gevolgen van deze planologische ontwikkeling
uitstijgen boven het normaal maatschappelijke risico.
Immers, bij de beoordeling van de vraag of de schade
onder het normale maatschappelijke risico valt, komt mede
gewicht toe aan de aard en omvang van de nadelige
gevolgen (zie o.a. ABRvS 5 september 2012, AB
2013/79). Wanneer de nadelige gevolgen – gelet op de
aard en omvang – onevenredig zijn, kan de schade uitstijgen boven het normale maatschappelijke risico (zie ABRvS
4 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2009).
4. Allereerst blijkt uit de uitspraak van 2 april 2014 (althans
het wordt niet weersproken) dat als peildatum voor de
beoordeling of een planologische ontwikkeling in de lijn
der verwachtingen ligt, kan worden gehanteerd de datum
van inwerkingtreding van het schadeveroorzakende besluit
(i.c. het bestemmingsplan). Dat is dus een andere peildatum dan de peildatum voor de voorzienbaarheid in het
kader van de actieve risicoaanvaarding, die volgens vaste
jurisprudentie is bepaald op de datum van de koopovereenkomst.
6. Ten derde wordt nogmaals bevestigd, dat een keuze
kan worden gemaakt tussen een drempel of een kortingspercentage, indien op grond van artikel 6.2 lid 1 Wro wordt
geoordeeld dat sprake is van een planologische ontwikkeling die slechts gedeeltelijk in de lijn der verwachtingen
lag, en dus gedeeltelijk uitstijgt boven het normale maatschappelijke risico. In de uitspraak van 2 april 2014 werd
een ‘verhoogd forfait’ van 3 procent van de waarde toegepast, maar eerder werd door de Afdeling aanvaard dat
een waardevermindering van 3,7 procent binnen het normale maatschappelijke risico kan vallen (ABRvS 10 juli
2013, ECLI:NL:RVS:2013:201). Uit de jurisprudentie blijkt,
dat bij de toepassing van artikel 6.2 Wro primair aan de
hand van de omstandigheden van het geval moet worden
beoordeeld in hoeverre een planologische ontwikkeling
kan worden beschouwd als een normale maatschappelijke
ontwikkeling die in de lijn der verwachtingen ligt, en dat
pas daarna, als blijkt dat de planologische ontwikkeling
niet of niet geheel in de lijn der verwachtingen lag, moet
worden beoordeeld welk deel van de schade voor rekening
van de aanvrager behoort te blijven (zie o.a. ABRvS
5 september 2012, AB 2013/79). Daarbij geldt het minimumforfait van artikel 6.2 lid 2 Wro overigens als ondergrens: schade die niet uitstijgt boven het minimumforfait
van 2 procent van de waarde valt in ieder geval binnen
het normale maatschappelijke risico.
5. Ten tweede wordt door de Afdeling overwogen, dat
voor zover wordt geadviseerd dat een planologische ontwikkeling (gedeeltelijk) in de lijn der verwachtingen ligt en
er om die reden een verhoogd forfait wordt toegepast,
dit (verhoogde forfait) geldt voor alle ruimtelijke gevolgen
7. Wanneer de schade (gedeeltelijk) uitstijgt boven het
normale maatschappelijke risico, kan ook gekozen worden
voor de hantering van een kortingspercentage in plaats
van een verhoogd forfait (zie bijvoorbeeld ABRvS 4 juni
2014, ECLI:NL:RVS:2014:2009; ABRvS 26 februari 2014,
3. De uitspraken van 2 april 2014 en 4 juni 2014 bieden
enkele handvaten voor de beoordeling van het normale
maatschappelijke risico.
StAB
3 / 2014
94
Schadevergoeding
ECLI:NL:RVS:2014:598; ABRvS 9 oktober 2013,
ECLI:NL:RVS:2013:1438 en ABRvS 15 mei 2013,
ECLI:NL:RVS:2013:CA0153). In de jurisprudentie komen
verschillende kortingspercentages voor, van 15 procent
tot 75 procent, waarbij geldt dat een kortingspercentage
goed moet worden onderbouwd. De Afdeling geeft in casu
geen inhoudelijk oordeel over de keuze voor het forfait of
de korting, maar oordeelt slechts dat het college door het
advies te volgen haar besluit toereikend heeft gemotiveerd.
Daaruit leid ik af, dat een bestuursorgaan de keuze heeft
tussen de hantering van een verhoogd forfait of een kortingspercentage, waarbij deze keuze, maar ook de hoogte
van het forfait of de korting goed moeten worden onderbouwd.
Berthy van den Broek
14-84
ABRvS 9 april 2014, nr.
201211639/1/A2 (Nadeelcompensatie
dijkverbetering Rijnland)
Casus
In de tussenuitspraak heeft de Afdeling overwogen
dat de uitvoering van werkzaamheden ten behoeve
van een goede en veilige kustverdediging als een
normale maatschappelijke ontwikkeling in het algemeen belang moet worden beschouwd. De vraag of
de gevolgen van een overheidshandeling al dan niet
buiten het normale maatschappelijke risico vallen,
moet echter worden beantwoord met inachtneming
van alle van belang zijnde omstandigheden van het
geval, waaronder de omvang van de schade. Van
een boven het normaal maatschappelijk risico uitstijgend nadeel kan sprake zijn als een maatregel weliswaar als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden aangemerkt, maar een individueel
belang ten gevolge van een zodanige maatregel
zodanig zwaar wordt getroffen, dat het uit die
maatregel voortvloeiende nadeel redelijkerwijs niet
ten laste van de betrokkenen dient te blijven. In dit
verband is van belang dat uit het door [appellant A],
[appellant B] en [appellante C] bij de aanvragen
gevoegde taxatierapport blijkt dat de relatieve
omvang van de waardevermindering van de appartementen respectievelijk 17,4%, 17,8% en 18,3%
bedraagt.
Het college heeft de aanvragen om nadeelcompensatie behandeld op grond van de Verordening
Schadevergoeding Rijnland 2005. Deze verordening
biedt een regeling voor de behandeling en beoordeling van de op het rechtsbeginsel van gelijkheid voor
de openbare lasten gebaseerde verzoeken om
schadevergoeding. Niet voor vergoeding komt in
aanmerking schade die valt binnen het normaal
maatschappelijk risico. Uit de tussenuitspraak volgt
dat de omstandigheid dat de schade het gevolg is
van een normale maatschappelijke ontwikkeling,
niet betekent dat de schade reeds daarom binnen
het normaal maatschappelijk risico valt. Het college
dient te beoordelen in hoeverre de omvang van de
door de kustversterkingswerkzaamheden veroorzaakte waardevermindering van de appartementen
buiten het normaal maatschappelijk risico valt en
voor vergoeding in aanmerking komt.
De waardevermindering van de appartementen
is door het college gesteld op 10% van de marktwaarden van de appartementen per april 2007. Deze
schade behoort volgens het college tot het normaal
maatschappelijk risico.
Rechtsvraag
Mocht het college voor de beantwoording van de
vraag of de schade buiten het normaal maatschappelijk risico valt, een drempel van 10% van de
waarde van de appartementen onmiddellijk vóór het
ontstaan van de schade, hanteren?
Uitspraak
In dit geval is voor de beoordeling van de aanvaardbaarheid van een drempel van 10% uitgangspunt
dat, zoals de Afdeling in de tussenuitspraak heeft
overwogen, de uitvoering van de kustversterkingswerkzaamheden ten behoeve van een goede en
veilige kustverdediging als een normale maatschappelijke ontwikkeling in het algemeen belang moet
worden beschouwd. Door de duinuitbreiding en verhoging is het zicht op het strand vanuit de appartementen nagenoeg geheel verloren gegaan. Ook is
het zicht op de branding bij vloed en bij een smalle
branding verloren gegaan. De aard van de schade,
uitzichtschade die zich manifesteert in waardever-
StAB
3 / 2014
Schadevergoeding
mindering van de appartementen, staat op zich niet
aan toepassing van een drempel in de weg. De ligging van de appartementen op de eerste verdieping
van een gebouw dat vlak bij de duinen ligt, leidt tot
een verhoogde kans op het ontstaan van uitzichtschade als gevolg van kustversterkingswerkzaamheden. Anders dan het college betoogt, is dit onvoldoende reden om een hoge drempel van 10% te
hanteren. Een waardedaling van 10% is zware
schade en kan niet als behorend tot het normaal
maatschappelijk risico worden aangemerkt. Anders
dan het college betoogt, kan deze schade evenmin
voor rekening van [appellant A], [appellant B] en de
erven [appellante C] blijven op de grond dat zij het
risico daarvan hebben aanvaard. Ten tijde van de
aankoop van de appartementen door [appellant A],
[appellant B] en [appellante C] was het op grond van
het bestemmingsplan niet voorzienbaar dat een dijk
in het duin, een verhoging tot negen meter boven
NAP, zou worden aangelegd. Evenmin konden
[appellant A], [appellant B] en [appellante C] deze
ontwikkeling op grond van concrete beleidsdocumenten, waarin invulling wordt gegeven aan de bestemming ‘kustverdediging’, of op grond van andere
informatie voorzien
Het betoog slaagt.
(..)
De Afdeling ziet aanleiding met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb, zoals dit luidde ten
tijde van belang, zelf in de zaak te voorzien. Uit de
uitspraak van de Afdeling van 27 februari 2013 in
zaak nr. 201207118/1/A2 volgt dat aansluiting kan
worden gezocht bij de in artikel 6.2 Wro neergelegde
ondergrens voor de bepaling van de vergoedbaarheid van de schade, nu ook dat stelsel berust op het
beginsel van de gelijkheid voor de openbare lasten
en de aard van de toegebrachte schade overeenkomstig is. In artikel 6.2, tweede lid, van de Wet
ruimtelijke ordening is een drempel van 2% neergelegd. Deze drempel is een minimum-forfait, dat geldt
voor alle gevallen waarin is verzocht om vergoeding
van indirecte planschade in de vorm van waardevermindering, ongeacht de vraag of de beweerdelijke
schadeveroorzakende planologische maatregel als
een normale maatschappelijke ontwikkeling kan
95
worden aangemerkt. Uit de tussenuitspraak volgt
dat de kustversterkingswerkzaamheden als een
normale maatschappelijke ontwikkeling moeten
worden aangemerkt. Onder 3.3.3 is overwogen dat
[appellant A], [appellant B] en [appellante C] een
grotere kans op het ontstaan van schade hadden
wegens de locatie van de appartementen en de ligging van de appartementen op de eerste verdieping.
Gelet hierop ligt het in de rede een drempel van 5%
te hanteren.
Verordening Schadevergoeding Rijnland 2005
artikel 6.2 Wro
Overwegingen
1. In de tussenuitspraak heeft de Afdeling overwogen dat
de uitvoering van werkzaamheden ten behoeve van een
goede en veilige kustverdediging als een normale maatschappelijke ontwikkeling in het algemeen belang moet
worden beschouwd. De vraag of de gevolgen van een
overheidshandeling al dan niet buiten het normale maatschappelijke risico vallen, moet echter worden beantwoord
met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval, waaronder de omvang van de schade.
Van een boven het normaal maatschappelijk risico uitstijgend nadeel kan sprake zijn als een maatregel weliswaar
als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden
aangemerkt, maar een individueel belang ten gevolge van
een zodanige maatregel zodanig zwaar wordt getroffen,
dat het uit die maatregel voortvloeiende nadeel redelijkerwijs niet ten laste van de betrokkenen dient te blijven. In
dit verband is van belang dat uit het door [appellant A],
[appellant B] en [appellante C] bij de aanvragen gevoegde
taxatierapport blijkt dat de relatieve omvang van de
waardevermindering van de appartementen respectievelijk
17,4%, 17,8% en 18,3% bedraagt. Het college heeft in
navolging van het advies van de schadecommissie de
omvang van de waardevermindering ten onrechte niet
betrokken bij de vraag of de door de kustversterkingswerkzaamheden veroorzaakte schade binnen het normaal
maatschappelijk risico valt. Het college dient de besluiten
van 19 januari 2012 nader te motiveren dan wel nieuwe
besluiten te nemen.
2. Het college heeft de besluiten van 19 januari 2012
onder verwijzing naar adviezen van de adviescommissie
nadeelcompensatie Hoogheemraadschap van Rijnland
StAB
3 / 2014
96
nader gemotiveerd en de afwijzing van de verzoeken om
nadeelcompensatie gehandhaafd.
In de adviezen is allereerst uiteengezet dat [appellant A],
[appellant B] en [appellante C] ten tijde van de aankoop
van de appartementen op grond van de toen geldende
bestemmingsplannen Noordboulevards en Buitengebied
rekening dienden te houden met de mogelijkheid van
ophoging van het strand en bestaande duinen en overigens
ook met andere belemmeringen van het uitzicht en de
privacy. Volgens de adviescommissie heeft de realisering
van de kustversterking in vergelijking met de meest
ongunstige invulling van het ten tijde van de aankoop ter
plaatse geldende planologische regime niet tot een waardedaling van de appartementen van [appellant A], [appellant B] en [appellante C] geleid.
Subsidiair is in de adviezen uiteengezet dat indien alleen
wordt gekeken naar de feitelijke invloed van de kustversterkingswerkzaamheden op de waarde van de appartementen, de waardedaling 10% van de waarde van de
appartementen onmiddellijk vóór het in werking treden van
het kustversterkingsplan bedraagt. De omvang van de
schade kan volgens de adviescommissie niet geacht
worden het normaal maatschappelijk risico te overstijgen.
Daarbij is in aanmerking genomen dat de uitvoering van
de onderhavige werkzaamheden ten behoeve van een
goede en veilige kustverdediging als een normale maatschappelijke ontwikkeling in het algemeen belang moet
worden beschouwd. Voor de uitvoering van het kustversterkingsplan is niet rechtstreeks een inbreuk gemaakt
op het eigendomsrecht of het exclusieve gebruiksrecht
van [appellant A], [appellant B] en [appellante C]. Ook
kunnen zij geen aanspraak maken op een vrij blijvend uitzicht op de Noordzee en het strand. Al deze omstandigheden in aanmerking nemend, acht de adviescommissie een
drempel van 10% van de waarde van de onroerende zaak
onmiddellijk voor het ontstaan van de schade, in de rede
liggen. Voorts heeft de adviescommissie overwogen dat
voor zover een waardevermindering van 10% geacht moet
worden het normaal maatschappelijk risico te overstijgen,
de schade desalniettemin voor rekening van [appellant A],
[appellant B] en [appellante C] kan worden gelaten wegens
actieve risicoaanvaarding. Zij hadden ten tijde van de
aankoop van de appartementen rekening kunnen houden
met de mogelijkheid van ophoging van het strand en de
duinen, aldus de adviescommissie.
Schadevergoeding
3. [appellant A], [appellant B] en de erven [appellante C]
betogen dat het college zich in navolging van de adviescommissie ten onrechte op het standpunt heeft gesteld
dat zij geen schade hebben geleden. Daartoe stellen zij
dat zij ten tijde van de aankoop van hun appartementen
niet uit konden gaan van de, wat betreft uitzicht, meest
ongunstige invulling van bebouwingsmogelijkheden en
gebruiksmogelijkheden van het direct vóór de uitvoering
van de werkzaamheden geldende planologische regime,
omdat in het bestemmingsplan in het geheel geen grenzen
zijn gesteld aan de inrichting van de kustverdediging.
Daarnaast betogen zij dat het college onvoldoende heeft
gemotiveerd dat een schade van 10% van de waarde van
de appartementen voorafgaande aan de schadeveroorzakende gebeurtenis niet boven het normaal maatschappelijk
risico uitstijgt. Ook heeft de adviescommissie miskend
dat de uitvoering van het kustversterkingsplan in september 2007 tot april/mei 2008 niet voorzienbaar kan worden
geacht. Ten tijde van de aankoop van de appartementen
was deze vorm van kustversterking niet in concrete
beleidsdocumenten neergelegd en ook niet anderszins
kenbaar.
3.1. Het college heeft de aanvragen om nadeelcompensatie behandeld op grond van de Verordening Schadevergoeding Rijnland 2005. Deze verordening biedt een regeling
voor de behandeling en beoordeling van de op het
rechtsbeginsel van gelijkheid voor de openbare lasten
gebaseerde verzoeken om schadevergoeding. Niet voor
vergoeding komt in aanmerking schade die valt binnen het
normaal maatschappelijk risico. Uit de tussenuitspraak
volgt dat de omstandigheid dat de schade het gevolg is
van een normale maatschappelijke ontwikkeling, niet
betekent dat de schade reeds daarom binnen het normaal
maatschappelijk risico valt. Het college dient te beoordelen
in hoeverre de omvang van de door de kustversterkingswerkzaamheden veroorzaakte waardevermindering van
de appartementen buiten het normaal maatschappelijk
risico valt en voor vergoeding in aanmerking komt.
Het college heeft hieraan een onjuiste uitvoering gegeven
in zoverre het zich op het standpunt stelt dat het niet aan
die beoordeling toe komt. Volgens het college passen de
kustversterkingswerkzaamheden binnen de maximale
mogelijkheden van het geldende planologische regime en
zijn [appellant A], [appellant B] en de erven [appellante C]
derhalve niet in een nadeliger positie komen te verkeren,
StAB
3 / 2014
Schadevergoeding
omdat een planologische verslechtering zich niet voor
heeft gedaan. Anders dan het college betoogt, hanteert
het een onjuiste vergelijkingsmaatstaf. Voor de beoordeling
van een verzoek om nadeelcompensatie op grond van de
verordening dient een vergelijking te worden gemaakt
tussen de feitelijke situaties met en zonder de uitvoering
van het kustversterkingsplan. Een planologische vergelijking ligt in dit geval niet in de rede voor de beoordeling
van de vraag of er schade is geleden. Daarbij komt dat in
het bestemmingsplan in het geheel geen grenzen aan de
breedte of lengte van een kustversterkingswerk zijn
gesteld, zodat de door de adviescommissie voorgestane
planologische vergelijking tussen de maximale mogelijkheden van het bestemmingsplan en het kustversterkingsplan
niet goed mogelijk is en bovendien altijd tot de conclusie
zou leiden dat een nadeliger situatie zich niet voordoet.
Het betoog slaagt.
3.2. Het college heeft subsidiair aan de afwijzing ten
grondslag gelegd dat de werkzaamheden hebben geleid
tot een feitelijke waardevermindering van 10%. Deze
schade behoort volgens het college tot het normaal
maatschappelijk risico.
Anders dan [appellant A], [appellant B] en de erven
[appellante C] betogen, mocht het college uitgaan van een
waardevermindering van 10%. In de adviezen is aangegeven dat in de bij de aanvragen gevoegde taxatierapporten
van Y.M. Segaar genoemde marktwaarden van de appartementen voor de peildatum niet onredelijk zijn. De
marktwaarden van de appartementen van [appellant A],
[appellant B] en [appellante C] per half april 2007, onmiddellijk vóór het in werking treden van het kustversterkingsplan en de daarop volgende uitvoering ervan, bedragen
respectievelijk € 560.000,00, € 575.000,00 en
€ 530.000,00. Gelet op de geringe verschillen met de
taxaties van Y.M. Segaar heeft het college op de adviezen
af kunnen gaan. Over de beoordeling van de waardevermindering is in het advies vermeld dat deskundigen referentieobjecten met en zonder zeezicht hebben vergeleken.
Uit het vergelijkende marktonderzoek blijkt dat er significante verschillen zijn tussen transactieprijzen van appartementen met en zonder zeezicht. Ook wordt de transactieprijs sterk beïnvloed door de woonlaag waarop het
appartement zich bevindt. Dit beeld wordt bevestigd door
de verkoopprijzen van nieuwbouwappartementen in het
complex Residence Zee & Duin in Noordwijk. Daarnaast
97
is bij de bepaling van de waardedaling rekening gehouden
met de belemmerende werking van de feitelijk aanwezige
infrastructuur in de directe nabijheid van de appartementen
en met natuurlijke wijzigingen in de duinstructuur, nu de
appartementen zich op de eerste woonlaag bevinden.
De waardevermindering van de appartementen is in het
advies gesteld op 10% van de marktwaarden van de
appartementen per april 2007.
Anders dan [appellant A], [appellant B] en de erven
[appellante C] betogen, mocht het college in navolging
van het advies uitgaan van een waardevermindering van
10%. Dat volgens Y.M. Segaar de relatieve omvang van
de waardevermindering van de appartementen respectievelijk 17,4%, 17,8% en 18,3% bedraagt, is onvoldoende
voor het oordeel dat het advies op dit punt niet deugdelijk
is. Evenmin vormt het ontbreken van een taxatierapport
met een handtekening van een taxateur voldoende grond
voor het oordeel dat de waardevermindering niet door
middel van een vergelijkend marktonderzoek mocht worden vastgesteld.
Het betoog treft in zoverre geen doel.
3.3. Naar aanleiding van het betoog van [appellant A],
[appellant B] en [appellante C] dat het college voor de
beantwoording van de vraag of de schade buiten het normaal maatschappelijk risico valt, niet een drempel van
10% van de waarde van de appartementen onmiddellijk
vóór het ontstaan van de schade, heeft mogen hanteren,
wordt het volgende overwogen.
3.3.1. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak
van 5 december 2012 in zaak nr. 201112232/1/A2, is
de vaststelling van de omvang van het normaal maatschappelijk risico of normaal ondernemersrisico in de eerste
plaats aan het bestuursorgaan. Dit komt daarbij beoordelingsvrijheid toe. Het bestuursorgaan zal zijn vaststelling
naar behoren moeten onderbouwen. De bestuursrechter
toetst de besluitvorming op rechtmatigheid en daarmee
dus ook aan het égalité-beginsel.
In beginsel is het met het oog op de uniformiteit en de
voorspelbaarheid van de eventuele vergoeding van schade
aanvaardbaar dat het bestuursorgaan bij het normaal
maatschappelijk risico of normaal ondernemersrisico werkt
met een vaste drempel. Dat komt de rechtszekerheid ten
StAB
3 / 2014
98
goede, nu de vraag of schade buiten het normaal maatschappelijk risico of normaal ondernemersrisico valt
daarmee aanstonds eenvoudig kan worden beantwoord.
Het bestuursorgaan zal, als daartoe op grond van de door
de benadeelde verschafte gegevens aanleiding bestaat,
moeten beoordelen of deze drempel ook onverkort toepassing kan vinden in de omstandigheden van het geval.
Naarmate een bestuursorgaan een hoger percentage als
drempel hanteert, geldt dat er zwaardere eisen aan de
motivering worden gesteld (vergelijk de uitspraak van de
Afdeling van 30 mei 2012 in zaak nr. 201104496/T1/A2).
3.3.2. De vraag of schade tot het normale maatschappelijke risico behoort, moet worden beantwoord met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van
het geval. Van belang is onder meer of de ontwikkeling
als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden
beschouwd waarmee de benadeelde rekening had kunnen
houden in de zin dat de ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de
omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop
de ontwikkeling zich zou voordoen. In dit verband komt
betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar
haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van
de omgeving en het gevoerde beleid past. Omstandigheden die verder van belang kunnen zijn, zijn de afstand van
de locatie waar de ontwikkeling heeft plaatsgevonden tot
de onroerende zaak van de aanvrager en de aard en de
omvang van het door de ontwikkeling veroorzaakte nadeel.
3.3.3. In dit geval is voor de beoordeling van de aanvaardbaarheid van een drempel van 10% uitgangspunt dat, zoals
de Afdeling in de tussenuitspraak heeft overwogen, de
uitvoering van de kustversterkingswerkzaamheden ten
behoeve van een goede en veilige kustverdediging als een
normale maatschappelijke ontwikkeling in het algemeen
belang moet worden beschouwd. Door de duinuitbreiding
en verhoging is het zicht op het strand vanuit de appartementen nagenoeg geheel verloren gegaan. Ook is het
zicht op de branding bij vloed en bij een smalle branding
verloren gegaan. De aard van de schade, uitzichtschade
die zich manifesteert in waardevermindering van de
appartementen, staat op zich niet aan toepassing van een
drempel in de weg. De ligging van de appartementen op
de eerste verdieping van een gebouw dat vlak bij de duinen
ligt, leidt tot een verhoogde kans op het ontstaan van uitzichtschade als gevolg van kustversterkingswerkzaamheden. Anders dan het college betoogt, is dit onvoldoende
Schadevergoeding
reden om een hoge drempel van 10% te hanteren. Een
waardedaling van 10% is zware schade en kan niet als
behorend tot het normaal maatschappelijk risico worden
aangemerkt. Anders dan het college betoogt, kan deze
schade evenmin voor rekening van [appellant A], [appellant
B] en de erven [appellante C] blijven op de grond dat zij
het risico daarvan hebben aanvaard. Ten tijde van de
aankoop van de appartementen door [appellant A],
[appellant B] en [appellante C] was het op grond van het
bestemmingsplan niet voorzienbaar dat een dijk in het
duin, een verhoging tot negen meter boven NAP, zou
worden aangelegd. Evenmin konden [appellant A], [appellant B] en [appellante C] deze ontwikkeling op grond van
concrete beleidsdocumenten, waarin invulling wordt
gegeven aan de bestemming ‘kustverdediging’, of op
grond van andere informatie voorzien
Het betoog slaagt.
4. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak
dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank
zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen de
besluiten van 19 januari 2012 gegrond verklaren en deze
besluiten vernietigen.
De Afdeling ziet aanleiding met toepassing van artikel
8:72, vierde lid, van de Awb, zoals dit luidde ten tijde van
belang, zelf in de zaak te voorzien. Uit de uitspraak van
de Afdeling van 27 februari 2013 in zaak nr.
201207118/1/A2 volgt dat aansluiting kan worden
gezocht bij de in artikel 6.2 Wro neergelegde ondergrens
voor de bepaling van de vergoedbaarheid van de schade,
nu ook dat stelsel berust op het beginsel van de gelijkheid
voor de openbare lasten en de aard van de toegebrachte
schade overeenkomstig is. In artikel 6.2, tweede lid, van
de Wet ruimtelijke ordening is een drempel van 2% neergelegd. Deze drempel is een minimum-forfait, dat geldt
voor alle gevallen waarin is verzocht om vergoeding van
indirecte planschade in de vorm van waardevermindering,
ongeacht de vraag of de beweerdelijke schadeveroorzakende planologische maatregel als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden aangemerkt. Uit de tussenuitspraak volgt dat de kustversterkingswerkzaamheden
als een normale maatschappelijke ontwikkeling moeten
worden aangemerkt. Onder 3.3.3 is overwogen dat
[appellant A], [appellant B] en [appellante C] een grotere
kans op het ontstaan van schade hadden wegens de
locatie van de appartementen en de ligging van de
StAB
3 / 2014
Schadevergoeding
appartementen op de eerste verdieping. Gelet hierop ligt
het in de rede een drempel van 5% te hanteren. Het college dient aan [appellant A], [appellant B] en de erven
[appellante C] respectievelijk alsnog € 28.000,00,
€ 28.750,00 en € 26.500,00, vermeerderd met de wettelijke rente vanaf 27 november 2008, de dag waarop het
college de aanvragen heeft ontvangen, tot aan de dag van
algehele voldoening, te betalen. De besluiten van 23 juni
2011 worden herroepen. De Afdeling zal tevens bepalen
dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde
besluiten.
14-85
99
de omzet redelijk is in een geval zoals hier, waarin
de weggebonden onderneming een horecabedrijf
is. De minister dient alsnog in te gaan op het betoog
van De Wouwse Tol dat het hanteren van een
ondergrens van 15% van de omzet op jaarbasis tot
onvoldoende differentiatie tussen verschillende
branches leidt. Voorts dient de minister nader in te
gaan op het betoog van De Wouwse Tol dat het niet
redelijk is een drempel van 15% toe te passen op
schade geleden als gevolg van de volledige wegafsluiting in de periode van 16 tot en met 28 juli 2006.
Bij brief van 22 maart 2013 heeft de minister,
ter uitvoering van de tussenuitspraak, het besluit
van 18 januari 2011 nader gemotiveerd en de
afwijzing van het verzoek om nadeelcompensatie
gehandhaafd.
ABRvS 28 mei 2014, nr.
201112232/1/A2 (De Wouwse
Tol/nadeelcompensatie)
(ECLI:NL:RVS:2014:1868)
Rechtsvraag
Kan een vaste drempelwaarde van 15% voor het
ondernemersrisico gehanteerd worden gelet op de
verschillende typen weggebonden ondernemingen?
Casus
De Wouwse Tol exploiteert een wegrestaurant/hotel.
In de tussenuitspraak heeft de Afdeling overwogen
dat zij daarmee heeft gekozen voor een weggebonden onderneming en dus voor afhankelijkheid van
de toestroom van klanten over de weg. Hieraan is
inherent dat soms nadeel wordt ondervonden door
de uitvoering van verkeersmaatregelen of wegwerkzaamheden, zoals dat heeft plaatsgevonden in de
periode maart-april 2006, waardoor haar onderneming dan verminderd of niet bereikbaar is voor
klanten. Dit nadeel behoort in beginsel tot het eigen
ondernemersrisico. Schadevergoeding is eerst aan
de orde indien sprake is van onevenredige, dat wil
zeggen buiten het normale ondernemersrisico vallende schade. Het hanteren van een ondergrens of
drempel voor de beoordeling van de vergoedbaarheid van schade geleden als gevolg van die verkeersmaatregelen, waaronder in het kader daarvan te
verrichten reconstructiewerkzaamheden, sluit hierbij
aan. Pas als de schade boven de drempel uitkomt,
is sprake van onevenredige schade zoals hiervoor
bedoeld.
In de tussenuitspraak is verder overwogen dat
zonder nadere motivering niet valt in te zien dat het
hanteren van een vaste ondergrens van 15% van
Uitspraak
In de tussenuitspraak is overwogen dat het hanteren
van een vaste drempel van 15% mogelijkerwijs tot
onvoldoende differentiatie tussen verschillende typen
weggebonden ondernemingen leidt. Het is aan de
minister om een gemotiveerd oordeel te geven over
de vraag of differentiatie gerechtvaardigd is en wat
dat betekent voor de invulling van het normaal
ondernemersrisico. De Wouwse Tol betoogt in dit
verband terecht dat de minister geen motivering
heeft gegeven voor de hoogte van de toegepaste
drempel. De minister heeft in zoverre een onjuiste
uitvoering gegeven aan de tussenuitspraak. Voor de
stelling van de minister dat de toepassing van de
drempel van 15% alleen dan hoeft te worden
gemotiveerd als de omvang van de schade die
drempel nadert en dat er dan alleen een beoordeling
plaatsvindt of individuele omstandigheden ertoe
nopen dat wordt afgezien van toepassing van de
drempel en dat alleen in dat verband aandacht hoeft
te worden besteed aan de verhouding omzet en
kosten, is geen grond aanwezig. Hiermee is geen
antwoord gegeven op de vraag of uiteenlopende
gevolgen voor verschillende typen ondernemingen
ertoe zouden moeten leiden dat andere omzetdrempels worden gehanteerd. Dat dit volgens de minister
StAB
3 / 2014
100
niet nodig en ook niet goed mogelijk is, vormt een
onvoldoende rechtvaardiging om de opdracht in de
tussenuitspraak te reduceren tot de vraag of een
onderneming individueel onevenredig hard wordt
getroffen in het geval die onderneming de drempel
van 15% nadert. In dit verband is van belang dat De
Wouwse Tol terecht heeft betoogd dat bij een verzoek om nadeelcompensatie van een onderneming
die volledig afhankelijk is van de snelweg, het in
nagenoeg alle gevallen zal gaan om wegrestaurants/hotels of tankstations. Aan de hand van cijfers
van het Centraal Bureau voor Statistiek heeft De
Wouwse Tol voorts laten zien dat beide typen
ondernemingen, enerzijds wegrestaurants/hotels
en anderzijds tankstations, een verschillende kostenstructuur kennen en een wezenlijk andere verhouding tussen kosten en omzet. Dat er verschillen
binnen de horecabranche zijn qua bedrijfsvoering,
neemt niet weg dat de kostenstructuur in grote lijnen
overeenkomt. Voorts heeft De Wouwse Tol aan de
hand van rekenvoorbeelden laten zien dat een
omzetderving van 15% bij beide ondernemingen tot
zeer uiteenlopende schadebedragen leidt. Gelet
daarop ligt het in de rede dat de minister ten aanzien van verschillende typen weggebonden ondernemingen verschillende omzetdrempels zou hanteren.
Regeling Nadeelcompensatie Verkeer en
Waterstaat 1999
Overwegingen
1. De Wouwse Tol exploiteert een wegrestaurant/hotel.
In de tussenuitspraak heeft de Afdeling overwogen dat zij
daarmee heeft gekozen voor een weggebonden onderneming en dus voor afhankelijkheid van de toestroom van
klanten over de weg. Hieraan is inherent dat soms nadeel
wordt ondervonden door de uitvoering van verkeersmaatregelen of wegwerkzaamheden, zoals dat heeft plaatsgevonden in de periode maart – april 2006, waardoor haar
onderneming dan verminderd of niet bereikbaar is voor
klanten. Dit nadeel behoort in beginsel tot het eigen
ondernemersrisico. Schadevergoeding is eerst aan de
orde indien sprake is van onevenredige, dat wil zeggen
buiten het normale ondernemersrisico vallende schade.
Het hanteren van een ondergrens of drempel voor de
beoordeling van de vergoedbaarheid van schade geleden
als gevolg van die verkeersmaatregelen, waaronder in het
Schadevergoeding
kader daarvan te verrichten reconstructiewerkzaamheden,
sluit hierbij aan. Pas als de schade boven de drempel uitkomt, is sprake van onevenredige schade zoals hiervoor
bedoeld.
In de tussenuitspraak is verder overwogen dat zonder
nadere motivering niet valt in te zien dat het hanteren van
een vaste ondergrens van 15% van de omzet redelijk is
in een geval zoals hier, waarin de weggebonden onderneming een horecabedrijf is. De minister dient alsnog in te
gaan op het betoog van De Wouwse Tol dat het hanteren
van een ondergrens van 15% van de omzet op jaarbasis
tot onvoldoende differentiatie tussen verschillende branches leidt. Voorts dient de minister nader in te gaan op
het betoog van De Wouwse Tol dat het niet redelijk is een
drempel van 15% toe te passen op schade geleden als
gevolg van de volledige wegafsluiting in de periode van
16 tot en met 28 juli 2006.
2. Gelet op dit oordeel van de Afdeling in de tussenuitspraak, is het hoger beroep gegrond en dient de aangevallen uitspraak te worden vernietigd. Doende hetgeen de
rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep
tegen het besluit van 18 januari 2011 alsnog gegrond
verklaren en dit besluit vernietigen.
3. Bij brief van 22 maart 2013 heeft de minister, ter uitvoering van de tussenuitspraak, het besluit van 18 januari
2011 nader gemotiveerd en de afwijzing van het verzoek
om nadeelcompensatie gehandhaafd. Volgens de minister
wordt met de drempel van 15% van de gemiddelde omzet
over de drie voorgaande jaren invulling gegeven aan de
gedachte dat schade als gevolg van infrastructurele
maatregelen in beginsel voor rekening van de benadeelde
dient te komen. Een redelijk handelend ondernemer die in
belangrijke mate afhankelijk is van een goed functionerende infrastructuur voor zijn bedrijfsvoering, dient rekening te houden met een tijdelijke daling van de omzet als
gevolg van infrastructurele maatregelen. De minister acht
een nadere motivering voor het hanteren van een vaste
drempel van 15%, waarbij wordt ingegaan op de vraag
naar het belang van differentiatie tussen verschillende
branches niet goed mogelijk. Daartoe stelt hij dat ook
binnen een branche aanzienlijke verschillen optreden. Differentiatie is volgens de minister ook niet nodig. Daartoe
stelt hij dat het door De Wouwse Tol geleden omzetverlies
niet de drempel van 15% overschrijdt. Nu het omzetverlies
de drempel van 15% nadert, dient volgens de minister
StAB
3 / 2014
Schadevergoeding
alleen te worden gekeken of de invloed van de schade op
de onderneming aan toepassing van die drempel in de
weg staat. De Wouwse Tol is volgens de minister niet
onevenredig belast door het omzetverlies als gevolg van
de werkzaamheden. De werkzaamheden zijn in een korte
intensieve periode uitgevoerd en daardoor heeft De
Wouwse Tol kosten kunnen besparen. In 2006 heeft zij
een positief bedrijfsresultaat behaald, aldus de minister.
Dit leidt de minister tot de conclusie dat toepassing van
de drempel van 15% in dit geval gerechtvaardigd is. De
schade geleden in de periode van 16 tot en met 28 juli
2006, waarin De Wouwse Tol volledig onbereikbaar was,
hoeft daarvan niet te worden uitgezonderd. Ter hoogte
van De Wouwse Tol is de gehele deklaag vervangen van
de A58. Dergelijke onderhoudswerkzaamheden vinden in
de regel elke tien tot twaalf jaar plaats. Het in verband
daarmee afsluiten van toe- en afritten voor een beperkte
periode van twaalf dagen komt vaker voor en is niet als
abnormaal aan te merken. In zoverre verschilt de situatie
van een zelden voorkomende, langdurige volledige afsluiting van een tankstation, zoals dat zich voordeed in de
uitspraak van de Afdeling van 15 december 2004 in zaak
200403461/1.
4. De Wouwse Tol betoogt in haar zienswijze dat de
minister ten onrechte heeft nagelaten een motivering te
geven voor de toepassing van een drempel van 15%. Ten
onrechte heeft de minister zich op het standpunt gesteld
dat pas wanneer de schade de omvang van de drempel
van 15% nadert, er reden is om toepassing van die
drempel te motiveren.
Voorts betoogt de De Wouwse Tol dat de minister heeft
miskend dat de uitvoering van de werkzaamheden in de
periode 16 tot en met 28 juli 2006 middenin het hoogseizoen viel en voor De Wouwse Tol nadelig is, omdat in juli
de omzet bijna twee keer zoveel hoger is dan die van
januari. De keuze van de minister om de volledige afsluiting
juist in juli te laten vallen, ondanks dat herhaaldelijk is
verzocht om een andere maand, heeft dan ook de schade
vergroot.
atie gerechtvaardigd is en wat dat betekent voor de
invulling van het normaal ondernemersrisico. De Wouwse
Tol betoogt in dit verband terecht dat de minister geen
motivering heeft gegeven voor de hoogte van de toegepaste drempel. De minister heeft in zoverre een onjuiste
uitvoering gegeven aan de tussenuitspraak. Voor de stelling van de minister dat de toepassing van de drempel van
15% alleen dan hoeft te worden gemotiveerd als de
omvang van de schade die drempel nadert en dat er dan
alleen een beoordeling plaatsvindt of individuele omstandigheden ertoe nopen dat wordt afgezien van toepassing
van de drempel en dat alleen in dat verband aandacht
hoeft te worden besteed aan de verhouding omzet en
kosten, is geen grond aanwezig. Hiermee is geen antwoord
gegeven op de vraag of uiteenlopende gevolgen voor
verschillende typen ondernemingen ertoe zouden moeten
leiden dat andere omzetdrempels worden gehanteerd.
Dat dit volgens de minister niet nodig en ook niet goed
mogelijk is, vormt een onvoldoende rechtvaardiging om
de opdracht in de tussenuitspraak te reduceren tot de
vraag of een onderneming individueel onevenredig hard
wordt getroffen in het geval die onderneming de drempel
van 15% nadert. In dit verband is van belang dat De
Wouwse Tol terecht heeft betoogd dat bij een verzoek om
nadeelcompensatie van een onderneming die volledig
afhankelijk is van de snelweg, het in nagenoeg alle gevallen
zal gaan om wegrestaurants/hotels of tankstations. Aan
de hand van cijfers van het Centraal Bureau voor Statistiek
heeft De Wouwse Tol voorts laten zien dat beide typen
ondernemingen, enerzijds wegrestaurants/hotels en
anderzijds tankstations, een verschillende kostenstructuur
kennen en een wezenlijk andere verhouding tussen kosten
en omzet. Dat er verschillen binnen de horecabranche zijn
qua bedrijfsvoering, neemt niet weg dat de kostenstructuur
in grote lijnen overeenkomt. Voorts heeft De Wouwse Tol
aan de hand van rekenvoorbeelden laten zien dat een
omzetderving van 15% bij beide ondernemingen tot zeer
uiteenlopende schadebedragen leidt. Gelet daarop ligt het
in de rede dat de minister ten aanzien van verschillende
typen weggebonden ondernemingen verschillende
omzetdrempels zou hanteren.
Het betoog slaagt.
5. In de tussenuitspraak is overwogen dat het hanteren
van een vaste drempel van 15% mogelijkerwijs tot onvoldoende differentiatie tussen verschillende type weggebonden ondernemingen leidt. Het is aan de minister om een
gemotiveerd oordeel te geven over de vraag of differenti-
101
Zie ook ECLI:NL:RVS:2012:BY5105
StAB
3 / 2014
102
14-86
Schadevergoeding
deling van het normale maatschappelijke risico
kunnen worden betrokken en elkaar niet uitsluiten.
artikel 6.1 Wro
ABRvS 4 juni 2014, nr. 201303708/1/A2
(Bodegraven-Reeuwijk/planschade)
(ECLI:NL:RVS:2014:2009)
Casus
Belanghebbende heeft het college verzocht om een
tegemoetkoming in de planschade die hij stelt te
hebben geleden als gevolg van het besluit van
21 juni 2007. Aan de aanvraag heeft hij ten grondslag gelegd dat het realiseren van de andere woning
op korte afstand van de eigen woning ertoe heeft
geleid dat zijn woongenot is afgenomen en dat de
waarde van de eigen woning is gedaald.
Het college heeft advies gevraagd aan Van Oosten
Groep B.V. (hierna: Van Oosten). In een advies van
19 april 2013 heeft Van Oosten uiteengezet dat de
planologische ontwikkeling weliswaar in de lijn der
verwachtingen lag, maar dat de gestelde schade,
gezien de door Achterhof verrichte taxatie, relatief
hoog is. Volgens Van Oosten dient de schade daarom
niet geheel voor rekening van belanghebbende te
blijven en bestaat aanleiding voor het toekennen
van een tegemoetkoming in de schade van € 6.250.
Wederpartij betoogt dat het college, door het advies
van 19 april 2013 te volgen, heeft miskend dat de
omvang van de schade niet vaststaat en dat de
schade volledig onder het normale maatschappelijke
risico valt.
Rechtsvraag
Valt de schade volledig onder het normale maatschappelijke risico?
Uitspraak
Dat de planologische ontwikkeling in de lijn der
verwachtingen lag, betekent niet dat, naar wederpartij heeft aangevoerd, de gevolgen van de ontwikkeling volledig onder het normale maatschappelijke
risico vallen. In dit verband komt tevens betekenis
toe aan de vraag of de schade ten gevolge van een
normale maatschappelijke ontwikkeling onevenredig
is. Dit zijn verschillende aspecten die bij de beoor-
Overwegingen
1. Op 1 juli 2008 is de Wet op de Ruimtelijke Ordening
(hierna: WRO) ingetrokken en is de Wet ruimtelijke ordening
(hierna: Wro) in werking getreden.
2. Ingevolge artikel 6.1, eerste lid, van de Wro kennen
burgemeester en wethouders degene die in de vorm van
een inkomensderving of een vermindering van de waarde
van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als
gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak, op
aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade
redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort
te blijven en de tegemoetkoming niet voldoende anderszins
is verzekerd.
Ingevolge artikel 6.2, eerste lid, blijft binnen het normale
maatschappelijke risico vallende schade voor rekening
van de aanvrager.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder b, voor zover
thans van belang, blijft van schade in de vorm van een
vermindering van de waarde van een onroerende zaak in
ieder geval voor rekening van de aanvrager: een gedeelte
gelijk aan twee procent van de waarde van de onroerende
zaak onmiddellijk voor het ontstaan van de schade.
3. Voor de beoordeling van een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade dient te worden onderzocht of
de aanvrager als gevolg van de desbetreffende wijziging
van het planologische regime in een nadeliger positie is
komen te verkeren en ten gevolge daarvan schade lijdt of
zal lijden. Hiertoe dient de desbetreffende wijziging,
waarvan gesteld wordt dat deze planschade heeft veroorzaakt, te worden vergeleken met het oude planologische
regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang,
maar hetgeen maximaal op grond van het oude planologische regime kon worden gerealiseerd, ongeacht of verwezenlijking heeft plaatsgevonden. Slechts ingeval realisering
van de maximale mogelijkheden met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten, kan
aanleiding bestaan om van dit uitgangspunt af te wijken.
StAB
3 / 2014
Schadevergoeding
103
4. [belanghebbende] is eigenaar van de vrijstaande woning
aan de [locatie] te Bodegraven.
bende] te blijven en bestaat aanleiding voor het toekennen
van een tegemoetkoming in de schade van € 6.250.
5. Bij besluit van 21 juni 2007 heeft het college met toepassing van artikel 19, tweede lid, van de WRO vrijstelling
van de bepalingen van het ter plaatse geldende bestemmingsplan verleend ten behoeve van de bouw van een
vrijstaande woning op het perceel naast de woning aan
de Zuidzijde 24 te Bodegraven. [wederpartij], initiatiefnemer van het bouwproject, heeft met de gemeente een
overeenkomst gesloten, waarbij zij zich heeft verbonden
eventuele door het college toe te kennen vergoedingen
van planschade voor haar rekening te nemen.
12. Het college heeft het advies van 19 april 2013 aan
het besluit van 3 september 2013 ten grondslag gelegd.
Dat besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in verbinding met artikel 6:19 van die wet, geacht
eveneens voorwerp te zijn van dit geding.
6. [belanghebbende] heeft het college verzocht om een
tegemoetkoming in de planschade die hij stelt te hebben
geleden als gevolg van het besluit van 21 juni 2007. Aan
de aanvraag heeft hij ten grondslag gelegd dat het realiseren van de andere woning op korte afstand van de eigen
woning ertoe heeft geleid dat zijn woongenot is afgenomen
en dat de waarde van de eigen woning is gedaald.
13.1. Uit het advies van Achterhof valt af te leiden dat de
taxatie in overleg met een taxateur heeft plaatsgevonden.
[wederpartij] heeft niet aannemelijk gemaakt waarom dit
onderdeel van het advies ten tijde van het besluit van
3 september 2013 achterhaald zou zijn. In dit verband is,
anders dan [wederpartij] heeft aangevoerd, het tijdsverloop
tussen de taxatie en het besluit onvoldoende. Daarbij is
van belang dat [wederpartij] niet een bericht van een
andere deskundige heeft overgelegd waarin de taxatie
gemotiveerd is bestreden. Derhalve bestaat geen grond
voor het oordeel dat het college zich niet op dit onderdeel
van het advies heeft mogen baseren.
7. Het college heeft advies gevraagd aan Achterhof Planschade Advies B.V. (hierna: Achterhof).
In een advies van 4 maart 2011 heeft Achterhof een vergelijking tussen de planologische mogelijkheden van het
oude en het nieuwe planologische regime gemaakt. Uit
deze vergelijking heeft zij de conclusie getrokken dat
[belanghebbende] als gevolg van de planologische wijziging
in een nadeliger positie is komen te verkeren en dat de
waarde van zijn woning ten tijde van de inwerkingtreding
van het besluit van 21 juni 2007 van € 525.000 naar
€ 500.000 is gedaald.
Het college heeft dit advies aan het besluit van 9 mei 2011
ten grondslag gelegd.
(...)
11. Het college heeft naar aanleiding van de aangevallen
uitspraak advies gevraagd aan Van Oosten Groep B.V.
(hierna: van Oosten). In een advies van 19 april 2013 heeft
Van Oosten uiteengezet dat de planologische ontwikkeling
weliswaar in de lijn der verwachtingen lag, maar dat de
gestelde schade, gezien de door Achterhof verrichte
taxatie, relatief hoog is. Volgens Van Oosten dient de
schade daarom niet geheel voor rekening van [belangheb-
13. [wederpartij] betoogt dat het college, door het advies
van 19 april 2013 te volgen, heeft miskend dat de omvang
van de schade niet vaststaat en dat de schade volledig
onder het normale maatschappelijke risico valt.
Dat de planologische ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, betekent niet dat, naar [wederpartij] heeft
aangevoerd, de gevolgen van de ontwikkeling volledig
onder het normale maatschappelijke risico vallen. In dit
verband komt tevens betekenis toe aan de vraag of de
schade ten gevolge van een normale maatschappelijke
ontwikkeling onevenredig is. Dit zijn verschillende aspecten
die bij de beoordeling van het normale maatschappelijke
risico kunnen worden betrokken en elkaar niet uitsluiten.
Uit het besluit van 3 september 2013, gelezen in samenhang met het advies van 19 april 2013, valt af te leiden
dat het college wegens het normale maatschappelijke
risico een korting van 75 procent op de schadevergoeding
heeft toegepast. In het betoog van [wederpartij] is, gelet
op de hoogte van de schade als gevolg van het besluit
van 21 juni 2007, in verhouding tot de waarde van de
woning onmiddellijk vóór het ontstaan van de schade, geen
grond te vinden voor het oordeel dat het college die
schade ten onrechte niet volledig voor risico van [belanghebbende] heeft gelaten. De door [wederpartij] aange-
StAB
3 / 2014
104
Schadevergoeding
haalde uitspraak van de Afdeling van 28 augustus 2013
in zaak nr. 201113115/1/A2 doet daaraan niet af, omdat
die betrekking heeft op een andere situatie en een andere
planologische wijziging dan hier aan de orde.
Zie ook de annotatie bij de uitspraak van de ABRvS van
2 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1151.
StAB
3 / 2014
Register op onderwerp
105
Dit register verwijst naar de jurisprudentie die in dit nummer is opgenomen. Het volledige archief van het tijdschrift is te
vinden op www.omgevingsrecht-updates.nl.
Milieu/natuur/water
Afvalstoffen
Afvalstof 14-64
Dwangsom 14-64
Kaderrichtlijn water 14-64
Zeewater 14-64
Zich ontdoen van 14-64
Agrarisch
Besmettingsgevaar 14-63
Geurhinder 14-63
Mensenrechten 14-63
Europees en internationaal recht
Besmettingsgevaar 14-63
Coördinatie 14-65
Europese richtlijn 14-65
Geurhinder 14-63
Grondwater 14-65
Habitatrichtlijn 14-59, 14-61
Mensenrechten 14-63
Natura 2000-gebied 14-58*, 14-59, 14-61, 14-62*
Prejudiciële vraag 14-61
Rechtstreekse werking 14-65
Richtlijnconform 14-65
Significante gevolgen 14-59, 14-61
Vergunningplicht 14-61
Handhaving
Afvalstof 14-64
Dwangsom 14-64
Kaderrichtlijn water 14-64
Zeewater 14-64
Zich ontdoen van 14-64
Inrichtingen en vergunningen
Natuurbeschermingswet 14-57*, 14-59
Vervallen vergunning 14-57*
Natuurbescherming
Habitatrichtlijn 14-59, 14-61
Natura 2000-gebied 14-58*, 14-59, 14-61, 14-62*
Natuurbeschermingswet 14-57*, 14-59
Passende beoordeling 14-58*
Prejudiciële vraag 14-61
Significante gevolgen 14-59, 14-61
Vergunningplicht 14-61
Vervallen vergunning 14-57*
Procedures
Coördinatie 14-65
Europese richtlijn 14-65
Grondwater 14-65
Rechtstreekse werking 14-65
Richtlijnconform 14-65
Water
Afvalstof 14-64
Coördinatie 14-65
Dwangsom 14-64
Europese richtlijn 14-65
Grondwater 14-65
Kaderrichtlijn water 14-64
Overig 14-60*
Rechtstreekse werking 14-65
Richtlijnconform 14-65
Zeewater 14-64
Zich ontdoen van 14-64
Ruimtelijke ordening
Overige wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht 14-69, 14-74, 14-80, 14-81,
14-82*
Besluit ruimtelijke ordening 14-70*, 14-72, 14-76, 14-78,
14-80, 14-81, 14-82*
Bouwverordening 14-66, 14-80
Crisis- en herstelwet 14-69
Distributie planologisch onderzoek 14-69
Grondexploitatie 14-79*
Monumentenwet 1988 14-66
Overige 14-68, 14-79*
Provinciale verordening 14-70*, 14-72, 14-81, 14-82*
Vrijstelling – Artikel 19, lid 1 en 2 14-71
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) 14-66,
14-67, 14-68, 14-71, 14-73, 14-75, 14-77, 14-79*, 14-80
Woningwet en diverse besluiten 14-66, 14-71
StAB
3 / 2014
106
Register op onderwerp
Planologische aspecten
Algemene wet bestuursrecht 14-69, 14-74, 14-80, 14-81,
14-82*
Besluit ruimtelijke ordening 14-70*, 14-72, 14-76, 14-78,
14-80, 14-81, 14-82*
Bestemmingomschrijving 14-72
Crisis- en herstelwet 14-69
Distributie planologisch onderzoek 14-69
Milieueffectrapportage 14-72
Provinciale verordening 14-70*, 14-72, 14-81, 14-82*
Verkeer en vervoer 14-72, 14-78
Wet op de Ruimtelijke Ordening oud
Vrijstelling – Artikel 19, lid 1 en 2 14-71
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) 14-66,
14-67, 14-68, 14-71, 14-73, 14-75, 14-77, 14-79*, 14-80
Woningwet en diverse besluiten 14-66, 14-71
Wet ruimtelijke ordening
Algemene wet bestuursrecht 14-69, 14-74, 14-80, 14-81,
14-82*
Beheersverordening 14-76
Besluit ruimtelijke ordening 14-70*, 14-72, 14-76, 14-78,
14-80, 14-81, 14-82*
Bestemmingomschrijving 14-72
Bouwverordening 14-66, 14-80
Grondexploitatie 14-79*
Milieueffectrapportage 14-72
Overige 14-68, 14-79*
Provinciale verordening 14-70*, 14-72, 14-81, 14-82*
Verkeer en vervoer 14-72, 14-78
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) 14-66,
14-67, 14-68, 14-71, 14-73, 14-75, 14-77, 14-79*, 14-80
Schadevergoeding
Nadeelcompensatie
Normaal maatschappelijk risico 14-83*, 14-84, 14-85,
14-86
Planschade
Normaal maatschappelijk risico 14-83*, 14-84, 14-85,
14-86
Oorzaken 14-83*
StAB
3 / 2014
Register op artikel
107
Dit register verwijst naar de jurisprudentie die in dit nummer is opgenomen. Het volledige archief van het tijdschrift is te
vinden op www.omgevingsrecht-updates.nl.
Awb
artikel 1:2 14-81
artikel 3:42 lid 2 14-82*
artikel 5.32a lid 2 14-74
artikel 8:69a 14-68, 14-69, 14-80, 14-81
Habitatrichtlijn
artikel 6 lid 3 14-59, 14-61
Barro
IPPC-richtlijn
artikel 2.4.4 aanhef en onder l 14-68
artikel 2.4.5 lid 1 14-68
artikel 7 14-65
Bijlage II Bor
artikel 1 14-66
artikel 2 lid 4 aanhef en onder e 14-67
artikel 3 lid 6 aanhef en onder b 14-77
artikel 4 onderdeel 9 14-68
Bor
artikel 5.18 lid 1 14-73
Bouwbesluit 2012
artikel 1.1 lid 1 14-66
artikel 7.21 14-66
artikel 7.22 14-66
Bro
artikel 1.1 lid 1 aanhef en onder i 14-78
artikel 1.2.1 14-82*
artikel 3.1.6 lid 2 aanhef en onder b 14-72, 14-81
artikel 3.1.6 lid 2 14-78, 14-80
artikel 3.3.3 14-76
artikel 5.1.1 14-76
BW
artikel 6:162 14-60*
artikel 6:174 14-60*
Chw
artikel 1.9 14-69
EU-Verdrag
artikel 4 lid 3 14-59
EVRM
artikel 8 14-63
Invoeringswet Wabo
artikel 1.5 lid 1 14-71
Kadasterwet
artikel 7f lid 2 14-79*
artikel 7k lid 1 14-79*
artikel 48 lid 2 aanhef en onder d 14-79*
Kaderrichtlijn afvalstoffen
14-64
NB-wet 1998
artikel 16 14-59
artikel 19a 14-62*
artikel 19b 14-62*
artikel 19d 14-58*, 14-59
artikel 19f 14-58*
artikel 39 14-62*
artikel 43 lid 1 14-57*
Protocol bij het Verdrag inzake de voorkoming van
verontreiniging van de zee
14-64
Regeling Nadeelcompensatie Verkeer en Waterstaat
1999
14-85
Verordening Schadevergoeding Rijnland 2005
14-84
Wabo
artikel 2.1 14-75
artikel 2.1 lid 1 aanhef en onder c 14-71
artikel 2.1 lid 1 aanhef en onder a 14-77
artikel 2.1 lid 1 onder e 14-63
artikel 2.1 eerste lid onder a en b 14-79*
artikel 2.10 14-75
artikel 2.12 14-75
StAB
3 / 2014
108
Register op artikel
artikel 2.12 lid 1 aanhef en onder a onder 3˚ 14-80
artikel 3.5 14-79*
Waterwet
artikel 6.1 14-64, 14-65
artikel 6.3 14-64
artikel 6.4 14-65
artikel 6.8 14-64
artikel 6.27 14-65
WMB
artikel 1.1 lid 1 14-64
Wonw
artikel 46 lid 6 14-71
Wro
artikel 3.6 lid 1 onder a of b 14-70*
artikel 3.38 lid 1 14-76
artikel 4.1 lid 6 14-82*
artikel 4.3 lid 1 14-68
artikel 6.1 14-86
artikel 6.2 14-83*, 14-84
artikel 6.12 eerste lid 14-79*
artikel 6.13 eerste lid aanhef en onder c sub 1 14-79*
artikel 6.17 14-79*
WRO
artikel 19 lid 2 14-71
StAB
3 / 2014

8-7-2014 Brief infoavond bestemmingsplan ABC

Auteursrecht bij filmvertoning tijdens

Uitspraak Raad van State geitenhouderij

6 - Instituut voor Bouwrecht

update EU auteursrecht - IE

Jurisprudentienieuwsbrief Bestuursrecht 2014, afl. 25

Jurisprudentienieuwsbrief Bestuursrecht 2014, afl. 18

Uitleg herziening bestemmingsplan UB Binnenstad

Jurisprudentieoverzicht februari 2014

Jurisprudentienieuwsbrief Bestuursrecht 2014, afl. 14