Het Zambrano-criterium
Een kritische analyse van de toepassing van het Zambrano-criterium door de Afdeling
Bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Monique Watchman
Vrije Universiteit Amsterdam 2013
Master Staats-en bestuursrecht
Het Zambrano-criterium
Een kritische analyse van de toepassing van het Zambrano-criterium door de
Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Naam
Studentennummer
Datum
Faculteit
Opleiding
Begeleider
Monique Watchman
1617125
6 december 2013
Faculteit der Rechtsgeleerdheid
Master Staats-en bestuursrecht
prof. mr. dr. S. Van Walsum en
dr. J. Amaya-Castro
1
Voorwoord
Met deze masterscriptie ontvang ik de beloning voor het doorzettingsvermogen dat ik in de
afgelopen jaren heb getoond. Mijn dank aan een ieder die mij heeft bijgestaan.
Met name zou ik mijn dank willen uitspreken aan mijn ouders en stiefouders. Zij hebben mij
geleerd om altijd het beste eruit te halen. Voorts bedank ik mijn scriptiebegeleidster prof. mr.
dr. S. Van Walsum en haar plaatsvervanger dr. J. Amaya-Castro voor hun begeleiding. Ten
slotte bedank ik de medewerkers van de afdeling Expertise van het Landelijk Bureau van
VluchtelingenWerk Nederland, mijn partner Ed, mijn zusje Romana, mijn broertje Elmer en
mijn vriendinnen voor al hun steun.
Monique Watchman
Zaandam, 6 december 2013
2
Inhoudsopgave
1 INLEIDING ......................................................................................................................... 5
1.1 Inleiding ................................................................................................................................................... 5
1.2 Onderzoeksvraag ................................................................................................................................... 5
1.3 Methodologie .......................................................................................................................................... 6
1.4 Opbouw ................................................................................................................................................... 6
2 DE RELEVANTE JURISPRUDENTIE ................................................................................ 7
2.1 Inleiding ................................................................................................................................................... 7
2.2 Het Zambrano arrest ............................................................................................................................. 7
2.2.1 De feiten .................................................................................................................................................. 7
2.2.2 ’s-Hofs oordeel ....................................................................................................................................... 7
2.2.3 Enkele overwegingen ............................................................................................................................ 8
2.3 Het Dereci arrest .................................................................................................................................... 8
2.3.1 De feiten .................................................................................................................................................. 8
2.3.2 ’s-Hofs oordeel ....................................................................................................................................... 8
2.3.3 Enkele overwegingen ............................................................................................................................ 9
2.4 Het Iida arrest ....................................................................................................................................... 10
2.4.1 De feiten ................................................................................................................................................ 10
2.4.2 ’s-Hofs oordeel ..................................................................................................................................... 10
2.4.3 Enkele overwegingen .......................................................................................................................... 11
2.5 Het O. L. en S. arrest ........................................................................................................................... 11
2.5.1 De feiten ................................................................................................................................................ 11
2.5.2 ’s-Hofs oordeel ..................................................................................................................................... 12
2.5.3 Enkele overwegingen .......................................................................................................................... 13
2.6 Het Alokpa arrest ................................................................................................................................. 13
2.6.1 De feiten ................................................................................................................................................ 13
2.6.2 ’s-Hofs oordeel ..................................................................................................................................... 13
2.6.3 Enkele overwegingen .......................................................................................................................... 13
2.7 Relevante voorlopers op het Zambrano arrest .............................................................................. 14
2.7.1 Inleiding ................................................................................................................................................. 14
2.7.2 Het Baumbast en R arrest .................................................................................................................. 14
2.7.3 Het Zhu en Chen arrest ...................................................................................................................... 14
3 DE INHOUD VAN HET ZAMBRANO-CRITERIUM ...........................................................16
3.1 Inleiding ................................................................................................................................................. 16
3.2 Hoe luidt het Zambrano-criterium? .................................................................................................. 16
3.3 De essentie van de Unieburgerschapsrechten .............................................................................. 16
3
3.4 Wanneer wordt het effectieve genot van de essentie van de Unieburgerschapsrechten
ontzegd? ...................................................................................................................................................... 17
3.5 Conclusie .............................................................................................................................................. 18
4 DE VEREISTE AFHANKELIJKHEIDSVERHOUDING ......................................................20
4.1 Inleiding ................................................................................................................................................. 20
4.2 Daadwerkelijke verzorging ................................................................................................................. 20
4.2.1 Wat is “daadwerkelijke verzorging”? ................................................................................................. 20
4.2.2 Vergt “daadwerkelijke verzorging” in alle gezinssituaties hetzelfde? ........................................... 20
4.2.3 Is het wenselijk dat “daadwerkelijke verzorging” in alle gezinssituaties hetzelfde vergt? ......... 22
4.4 Conclusie .............................................................................................................................................. 23
5 DE INTERPRETATIE VAN DE AFDELING .......................................................................25
5.1 Inleiding ................................................................................................................................................. 25
5.2 Het door de Afdeling gehanteerde toetsingskader........................................................................ 25
5.2.1 De inhoud .............................................................................................................................................. 25
5.2.2 De grondslag ........................................................................................................................................ 26
5.3 Wanneer kan de Unieburger ouder volgens de Afdeling geacht worden voor het minderjarig
Unieburger kind zorg te dragen? ............................................................................................................ 26
5.4 Wanneer kan de Unieburger ouder volgens de Afdeling niet geacht worden voor het
minderjarig Unieburger kind zorg te dragen?....................................................................................... 27
5.5 De inhoud van de door het Zambrano-criterium vereiste afhankelijkheids-verhouding
tussen de derdelander ouder en het Unieburger kind volgens de Afdeling. .................................. 28
5.6 Conclusie .............................................................................................................................................. 28
6 CONCLUSIE .....................................................................................................................29
6.1 Inleiding ................................................................................................................................................. 29
6.2 Conclusie .............................................................................................................................................. 29
6.3 Aanbevelingen ..................................................................................................................................... 31
AFKORTINGEN ..................................................................................................................32
BRONNENLIJST .................................................................................................................33
Jurisprudentielijst ...................................................................................................................................... 33
Parlementaire stukken .............................................................................................................................. 33
Geraadpleegde literatuur .......................................................................................................................... 34
4
1 Inleiding
1.1 Inleiding
De Marokkaanse Aicha el Maher, moeder van vier minderjarige Nederlandse kinderen, werd
in juni 2013 bedreigd met uitzetting naar Marokko. Aicha werd in vreemdelingendetentie
geplaatst en haar kinderen werden opgevangen door haar vriendin Khadija, een
alleenstaande moeder van drie kinderen. Hoewel Aicha een Nederlandse man heeft, is hij,
volgens Aicha vanwege zijn ouderdom en gezondheid, niet in staat om voor de kinderen te
zorgen.
De situatie van Aicha heeft veel stof doen opwaaien. SP Kamerlid Gesthuizen heeft er
zelfs Kamervragen over gesteld aan staatssecretaris Teeven.1 De media schonk ook veel
aandacht aan de zaak, omdat het onrechtvaardig aanvoelde om de moeder van minderjarige
Nederlandse kinderen het land uit te zetten. In Het Parool van 20 juni 2013 stelde een juriste
dat Aicha onmiddellijk moest worden vrijgelaten, omdat illegaal verblijvende ouders van
minderjarige Unieburger kinderen op basis van het Zambrano arrest2 recht zouden hebben
op een verblijfsvergunning en werkvergunning.3 Het Hof van Justitie van de Europese Unie
(hierna: het Hof) verklaarde in het Zambrano arrest voor recht dat “(…) artikel 20 VWEU
aldus moet worden uitgelegd, dat het zich ertegen verzet dat een lidstaat aan een
staatsburger van een derde staat, die zijn kinderen van jonge leeftijd, burgers van de Unie,
ten laste heeft, het recht van verblijf ontzegt in de lidstaat waar deze kinderen verblijven en
waarvan zij de nationaliteit bezitten, en hem bovendien een arbeidsvergunning weigert,
aangezien zulke beslissingen de betrokken kinderen het effectieve genot van de
belangrijkste aan de status van burger van de Unie ontleende rechten ontzeggen.”4
Echter, de vraag rijst of de juriste in voornoemd artikel gelijk heeft. De Afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) heeft immers in vele
gevallen waarin er sprake was van een Nederlandse ouder en een derdelander ouder
geoordeeld dat de derdelander ouder geen afgeleid verblijfsrecht toekomt.
1.2 Onderzoeksvraag
Er is in de literatuur veel discussie gevoerd over het Zambrano arrest in relatie tot de
grenzen van de bevoegdheden van de Unie.5 Echter over de inhoud van de door het
Zambrano-criterium vereiste afhankelijkheidsverhouding is weinig geschreven.6 Terwijl er in
de Nederlandse rechtspraktijk juist veel discussie over dit onderwerp wordt gevoerd. Daarom
zal in deze scriptie de volgende vraag centraal staan:
1
Kamervragen, Kamerstukken II, 2012-13, 12 908.
HvJ EU 8 maart 2011, C-34/09, JV 2011, 146 (Zambrano).
3
R. Brombouts, ‘Wat zegt het recht?’, Het Parool 20 juni 2013, p. 5.
4
HvJ EU 8 maart 2011, C-34/09, JV 2011, 146, r.o. 46 (Zambrano).
5
Zie o.a. L. Ankersmit en W. Geursen, ‘Ruiz Zambrano: de interne situatie voorbij’, A&MR 2011-4, p. 156-164,
H. van Eijken en S.A. de Vries, 'A New Route into the Promised Land? Being a European Citizen after Ruiz
Zambrano', European Law Review, 2011- 36, p. 704-721, S. A. P. Van der Mei, S. Van den Bogaert en G. de
Groot, ‘De arresten Ruiz Zambrano & Mc Carthy: Het Hof van Justitie van de EU en het effectief genot van EUburgerschapsrechten’, NtEr 2011- 6, p. 188-199 en K. Lenaerts, ‘Civis europaeus sum’: van grensoverschrijdende
aanknoping naar status van burger van de Unie.’ SEW 2012- 1, p. 2-13.
6
Weterings is de enige die deze vraag in de literatuur aankaart. Zie T.P.A. Weterings, ‘Uitspraak van de maand.
HvJ EU van 6 december 2012, C-356/11 en C-357/11 (O. en S. en L.)’, A&MR 2013-1, p. 30 en T.P.A. Weterings,
‘Uitspraak van de maand. HvJ EU van 10 oktober 2013, C-86/12: Alokpa e.a.: Ruiz Zambrano nu eindelijk
verduidelijkt?’, A&MR 2013-8, p. 401.
2
5
Is de interpretatie die door de Afdeling aan de door het Zambrano-criterium vereiste
afhankelijkheidsverhouding wordt gegeven, in de situatie waarin er sprake is van een
Unieburger ouder7 en een derdelander ouder in overeenstemming met het Unierecht?
Ter beantwoording van de centrale vraag dienen eerst de volgende subvragen te worden
beantwoord:
1. Hoe luidt het Zambrano-criterium en wat is de inhoud daarvan?
2. Wat is blijkens de jurisprudentie van het Hof de inhoud van de door het Zambranocriterium vereiste afhankelijkheidsverhouding tussen de derdelander ouder en het
minderjarig Unieburger kind?
3. Welke interpretatie geeft de Afdeling aan de door het Zambrano-criterium vereiste
afhankelijkheidsverhouding tussen de derdelander ouder en het minderjarig Unieburger
kind?
1.3 Methodologie
Het onderzoek berust primair op jurisprudentieonderzoek en secundair op literatuuronderzoek. Ter beantwoording van de centrale vraag is gebruik gemaakt van jurisprudentie
van het Hof en de Afdeling. Het onderzoek is beschrijvend en evaluerend van aard.
1.4 Opbouw
In hoofdstuk 2 zal eerst een analyse van de jurisprudentie van het Hof inzake het Zambranocriterium plaatsvinden. Vervolgens zal aan de hand van deze analyse in hoofdstuk 3 worden
onderzocht hoe het Zambrano-criterium luidt en wat de inhoud daarvan is. In hoofdstuk 4 zal
de door het Zambrano-criterium vereiste afhankelijkheidsverhouding nader worden
onderzocht. In hoofdstuk 5 zal worden onderzocht welke interpretatie de Afdeling aan de
door het Zambrano-criterium vereiste afhankelijkheidsverhouding geeft. Ten slotte bevat
hoofdstuk 6 de afsluiting van het onderzoek met de conclusie en enkele aanbevelingen.
7
In deze scriptie zal kortheidshalve steeds enkel over de ‘Unieburger ouder’ worden gesproken terwijl daar
eveneens de ‘legale derdelander ouder’ mee wordt bedoeld.
6
2 De relevante jurisprudentie
2.1 Inleiding
In dit hoofdstuk zal ter inleiding een analyse van de jurisprudentie van het Hof inzake het
Zambrano-criterium worden weergegeven. Vanwege het doel van de scriptie zal dit zich
beperken tot de jurisprudentie waarin een derdelander ouder een van het verblijfsrecht van
zijn minderjarig Unieburger kind afgeleid verblijfsrecht wenste. Vervolgens zal ook een
analyse worden weergegeven van relevant gebleken eerdere jurisprudentie van het Hof
inzake een afgeleid verblijfrecht.
2.2 Het Zambrano arrest
2.2.1 De feiten
Het Zambrano-criterium werd geïntroduceerd in het gelijknamige arrest. In dat arrest was er
sprake van een gezin waarvan zowel de ouders als het oudste kind de Colombiaanse
nationaliteit hadden, terwijl de twee andere minderjarige kinderen de Belgische nationaliteit
hadden. De minderjarige Belgische kinderen van het gezin hadden nooit gebruik gemaakt
van hun recht op vrij verkeer. De ouders verkregen geen verblijfsvergunning en
werkvergunning van de Belgische autoriteiten, maar werden tegelijkertijd vanwege het
refoulementverbod niet teruggestuurd naar Colombia. Vader Zambrano stelde beroep in
tegen de beslissingen om hem een werkloosheidsuitkering te weigeren. In het kader van dat
beroep werden prejudiciële vragen gesteld die tot het arrest hebben geleid.
2.2.2 ’s-Hofs oordeel
Het Hof overwoog allereerst dat de Belgische kinderen van het gezin krachtens art. 20
Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: VWEU) Unieburgers waren.
Vervolgens overwoog het Hof dat het Unieburgerschap de primaire hoedanigheid is van de
staatsburgers van de lidstaten.8 Uit deze primaire hoedanigheid volgt dat het effectieve genot
van de belangrijkste Unieburgerschapsrechten dient te worden gewaarborgd. Art. 20 VWEU
verzet zich daarom tegen nationale maatregelen die tot gevolg hebben dat Unieburgers het
effectieve genot wordt ontzegd van de belangrijkste Unieburgerschapsrechten.9 Het Hof
overwoog voorts dat een Unieburger het effectieve genot van de belangrijkste
Unieburgerschapsrechten wordt ontzegd, indien de Unieburger van jonge leeftijd is en aan
zijn derdelander ouder, die hem ten laste heeft, een verblijfsrecht en arbeidsvergunning
wordt geweigerd in de lidstaat van nationaliteit van de Unieburger.10 Het Hof gaf als eerste
reden voor de hiervoor genoemde overweging dat het weigeren van verblijf ertoe zal leiden
dat de jonge Unieburger verplicht zal zijn om zijn derdelander ouder naar buiten de Unie te
volgen. De tweede reden was dat de weigering van een arbeidsvergunning het risico met
zich meebrengt dat de derdelander ouder niet in staat zal zijn zichzelf en zijn gezin in het
onderhoud te voorzien en daardoor genoodzaakt zal zijn de Unie met zijn jong Unieburger
kind te verlaten.11 Het Hof overwoog voorts dat jonge Unieburgers bij het verplicht verlaten
van de Unie in de feitelijke onmogelijkheid zullen komen te verkeren om de belangrijkste
Unieburgerschapsrechten uit te oefenen.12
Het Hof verklaarde voor recht dat:
“(…) artikel 20 VWEU aldus moet worden uitgelegd, dat het zich ertegen verzet dat een
lidstaat aan een staatsburger van een derde staat, die zijn kinderen van jonge leeftijd,
burgers van de Unie, ten laste heeft, het recht van verblijf ontzegt in de lidstaat waar deze
8
HvJ EU 8 maart 2011, C-34/09, JV 2011, 146, r.o. 40 en 41(Zambrano).
HvJ EU 8 maart 2011, C-34/09, JV 2011, 146, r.o. 42 (Zambrano).
10
HvJ EU 8 maart 2011, C-34/09, JV 2011, 146, r.o. 43 (Zambrano).
11
HvJ EU 8 maart 2011, C-34/09, JV 2011, 146, r.o. 44 (Zambrano).
12
HvJ EU 8 maart 2011, C-34/09, JV 2011, 146, r.o. 44 (Zambrano).
9
7
kinderen verblijven en waarvan zij de nationaliteit bezitten, en hem bovendien een
arbeidsvergunning weigert, aangezien zulke beslissingen de betrokken kinderen het
effectieve genot van de belangrijkste aan de status van burger van de Unie ontleende
rechten ontzeggen.”13
2.2.3 Enkele overwegingen
Het Zambrano-criterium houdt dus in dat ontzegging van het effectieve genot van de
belangrijkste Unieburgerschapsrechten in strijd is met art. 20 VWEU. Daarvan is in ieder
geval sprake, indien de derdelander ouder die jonge Unieburgers kinderen ten laste heeft
een verblijfsvergunning en arbeidsvergunning wordt ontzegd.
2.3 Het Dereci arrest
2.3.1 De feiten
Dit arrest betrof de volgende vijf zaken.
1. Dereci was gehuwd met een Oostenrijkse en had drie Oostenrijkse kinderen.
2. Maduike was gehuwd met een Oostenrijkse, met wie hij in Oostenrijk verbleef.
3. Heiml was gehuwd met een Oosterrijker. Zij verbleef in Oostenrijk bij haar echtgenoot
terwijl haar verblijfsrecht was verstreken.
4. Kokollari was op 2 jarige leeftijd legaal Oostenrijk binnengekomen met zijn ouders. Hij
was inmiddels 29 jaar oud. Hij stelde zijn moeder, die inmiddels Oostenrijkse is
geworden, ten laste te hebben.
5. Stevicis verbleef in Servië met haar echtgenoot en minderjarige kinderen. Zij was 52 jaar
oud. Stevicis had een verzoek gedaan tot gezinshereniging met haar Oostenrijkse vader.
Zij stelde geregeld een toelage van haar vader te hebben ontvangen en door haar vader
te zullen worden onderhouden in Oostenrijk.
De verzoeken om een verblijfsvergunning waren in deze zaken om diverse redenen
afgewezen. De zaken werden er allen door gekenmerkt dat de Unieburgers niet van de
derdelanders afhankelijk waren voor hun levensonderhoud.
2.3.2 ’s-Hofs oordeel
Het Hof overwoog dat het criterium van ontzegging van het effectieve genot van de
belangrijkste Unieburgerschapsrechten, betrekking heeft op gevallen die erdoor gekenmerkt
worden dat de Unieburger feitelijk wordt verplicht om het grondgebied van de Unie te
verlaten.14 Het Hof deed vervolgens de volgende overwegingen:
[Het Zambrano-criterium is] “(…) een criterium van zeer bijzondere aard dat ziet op gevallen
waarin, ondanks dat het secundaire recht inzake het verblijfsrecht van staatsburgers van
derde landen niet van toepassing is, uitzonderlijk geen verblijfsrecht kan worden ontzegd aan
een staatsburger van een derde land die lid is van de familie van een staatsburger van een
lidstaat, omdat anders de nuttige werking zou worden ontnomen aan het burgerschap van de
Unie dat deze laatste staatsburger toekomt.” 15
“Het enkele feit dat het voor een staatsburger van een lidstaat misschien wenselijk is, om
economische redenen of om de eenheid van de familie op het grondgebied van de Unie te
bewaren, dat de leden van zijn familie, die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten, bij
hem op het grondgebied van de Unie verblijven, volstaat bijgevolg op zich niet om aan te
13
HvJ EU 8 maart 2011, C-34/09, JV 2011, 146, r.o. 46 (Zambrano).
HvJ EU 15 november 2011, C-256/11, JV 2012, 6, r.o. 66 (Dereci).
15
HvJ EU 15 november 2011, C-256/11, JV 2012, 6, r.o. 67 (Dereci).
14
8
nemen dat de burger van de Unie verplicht zal worden om het grondgebied van de Unie te
verlaten indien een dergelijk recht niet wordt toegekend.”16
Voorts kwam het Hof tot wat de “Dereci-scheiding” is genoemd.17 Situaties die onder het
Unierecht vallen dienen aan art. 7 Handvest van de grondrechten van de Europese Unie
(hierna: Handvest) te worden getoetst. Situaties die buiten de werkingssfeer van het
Unierecht vallen dienen aan art. 8 lid 1 Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens
(hierna: EVRM) te worden getoetst.18 Het Hof maakte niet alleen een onderscheid in situaties
die onder de werkingssfeer van het Handvest en het EVRM vallen. Maar het Hof maakt ook
een onderscheid tussen de toetsing aan het recht op gezinsleven en de overige rechten
waar het Handvest en het EVRM in voorzien en de toetsing aan het Zambrano-criterium. Het
recht op gezinsleven en de overige rechten waar het Handvest en het EVRM in voorzien
maken dus geen onderdeel uit van de toetsing aan het Zambrano-criterium.19
Het Hof verklaarde ten slotte het volgende voor recht:
“Het recht van de Unie en meer bepaald de bepalingen inzake het burgerschap van de Unie,
moeten aldus worden uitgelegd dat zij zich niet ertegen verzetten dat een lidstaat een
staatsburger van een derde land het verblijf op zijn grondgebied ontzegt, terwijl deze
staatsburger wil verblijven met een lid van zijn familie dat burger van de Unie is, dat verblijft
in die lidstaat, waarvan het de nationaliteit bezit, en dat nimmer gebruik heeft gemaakt van
zijn recht op vrij verkeer, mits een dergelijke ontzegging niet met zich meebrengt dat de
burger van de Unie het effectieve genot wordt ontzegd van de belangrijkste aan de status
van burger van de Unie ontleende rechten, hetgeen de verwijzende rechter moet nagaan.”20
2.3.3 Enkele overwegingen
Het Hof maakte met dit arrest allereerst duidelijk dat het bij de toetsing aan het Zambranocriterium niet om een fictieve dwang gaat. Er dient sprake te zijn van een feitelijke dwang
voor de Unieburger om de Unie te verlaten.
Het Hof beperkte in dit arrest ook de reikwijdte van het Zambrano-criterium. Ten eerste
door te overwegen dat louter economische redenen of de wil om de eenheid van de familie
op het grondgebied van de Unie te behouden onvoldoende is om schending van het
Zambrano-criterium aan te nemen. Ten tweede door de overweging dat het Zambranocriterium uitzonderlijk van toepassing is, indien de derdelander niet op basis van het
secundaire Unierecht een verblijfsrecht toekomt. De bijzondere aard van het Zambranocriterium zal mijns inziens ook met zich meebrengen dat een nationaalrechtelijk verblijfsrecht
een succesvol beroep op het Zambrano-criterium in de weg zal staan. Een
nationaalrechtelijk verblijfrecht zal immers evenals een Unierechtelijk verblijfsrecht aan het
bestaan van een verplichting de Unie te verlaten in de weg staan. Daardoor kan ook bij het
bestaan van een nationaal rechtelijke verblijfsrecht geen sprake zijn van ontzegging van de
belangrijkste Unieburgerschapsrechten. De reikwijdte van het Zambrano-criterium werd ten
slotte beperkt door het recht op gezinsleven en de overige rechten waar het Handvest en het
EVRM in voorzien niet tot de belangrijkste Unieburgerschapsrechten te rekenen.
Het Hof memoreerde in rechtsoverwegingen 64 en 65 het Zambrano arrest. Hieruit valt
mijns inziens op maken dat de in rechtsoverwegingen 67, 68 en 69 aangebrachte
beperkingen, geen afbreuk doen aan de overwegingen die het Hof in het Zambrano arrest
deed. Het effectieve genot van de belangrijkste Unieburgerschapsrechten wordt dus nog
steeds ontzegd, indien de Unieburger van jonge leeftijd is en aan zijn derdelander ouder, die
hem ten laste heeft, een verblijfsrecht en arbeidsvergunning wordt geweigerd in de lidstaat
van nationaliteit en verblijf van de Unieburger. Met de nieuwe beperkende overwegingen uit
het Dereci arrest is dus niet gezegd dat het Zambrano-criterium niet van toepassing is in het
16
HvJ EU 15 november 2011, C-256/11, JV 2012, 6, r.o. 68 (Dereci).
P. Boeles, ‘Let op de Dereci scheiding!’, A&MR 2012- 05/06, p. 244 – 246.
18
HvJ EU 15 november 2011, C-256/11, JV 2012, 6, r.o. 72 (Dereci).
19
HvJ EU 15 november 2011, C-256/11, JV 2012, 6, r.o. 69 (Dereci).
20
HvJ EU 15 november 2011, C-256/11, JV 2012, 6, r.o. 102 (Dereci).
17
9
geval er sprake is van een derdelander ouder en een Unieburger ouder, die al dan niet met
elkaar in een relatie verkeren.
Het Hof oordeelde niet dat het Zambrano-criterium ten aanzien van Dereci was
geschonden. Daarmee is eveneens niet gezegd dat het Zambrano-criterium niet van
toepassing is in het geval er sprake is van een derdelander ouder en een Unieburger ouder,
die al dan niet met elkaar in een relatie verkeren. Uit rechtsoverweging 101 vloeide immers
voort dat Dereci op basis van Besluit nr. 1/80 van de Associatieraad van 19 september 1980
betreffende de ontwikkeling van de associatie tussen de Europese Economische
Gemeenschap en de Republiek Turkije (hierna: Besluit nr.1/80) als Turkse staatsburger een
verblijfsrecht en arbeidsrecht in Oostenrijk toekwam. Het Zambrano-criterium was daarom op
grond van rechtsoverweging 67 ongeacht het bestaan van de vereiste
afhankelijkheidsverhouding niet op het geval van Dereci van toepassing. Indien Besluit nr.
1/80 geen verblijfsrecht aan Dereci toekende, dan zou Dereci een beroep op het Zambranocriterium toekomen, mits hij zijn minderjarige Unieburger kinderen ten laste had. Het is
echter zeer twijfelachtig of Dereci zijn kinderen ten laste had nu blijkens rechtsoverweging 22
zijn Unieburger echtgenote en minderjarige Unieburger kinderen niet van hem afhankelijk
waren voor hun levensonderhoud.
2.4 Het Iida arrest
2.4.1 De feiten
In dit arrest ging het om de Japanner Iida. Hij was gehuwd met een Duitse. Uit het huwelijk
was een kind voortgekomen met de Duitse, Japanse en Amerikaanse nationaliteit. Iida had
in Duitsland een verblijfsvergunning verkregen voor gezinshereniging. Zijn echtgenote en
kind maakten vervolgens gebruik van hun recht op vrij verkeer door zonder Iida naar Wenen
te vertrekken. Vanaf 2008 leefden Iida en zijn echtgenote duurzaam gescheiden van elkaar,
zonder officieel te zijn gescheiden. Iida bezocht zijn kind één weekend per maand en het
kind besteedde de meeste vakanties bij Iida in Duitsland. Ook hadden zij weleens samen
tussen Duitsland en Oostenrijk gereisd. Na het vertrek van zijn echtgenote verviel het
verblijfsrecht van Iida. Iida had vervolgens op grond van zijn arbeidsbetrekking een
verlengbare verblijfsvergunning verkregen. Desondanks verzocht Iida om de afgifte van een
verblijfskaart voor het familielid van een Unieburger. Het verzoek werd afgewezen.
2.4.2 ’s-Hofs oordeel
Uit rechtsoverweging 76 blijkt dat het Hof zowel aan het Zambrano-criterium, als het recht
om vrij te reizen en te verblijven op het grondgebied van de lidstaten (recht op vrij verkeer)
toetste. Het Zambrano-criterium werd dus van het recht om vrij te reizen en te verblijven
onderscheiden. Het Hof maakte echter niet duidelijk welke overwegingen betrekking hadden
op de toetsing aan het Zambrano-criterium en welke op de toetsing aan het recht om vrij te
reizen en te verblijven. Dit heeft te maken met het feit dat sommige overwegingen zowel voor
de toetsing aan het Zambrano-criterium als de toetsing aan het recht om vrij te reizen en te
verblijven van belang zijn.
Het Hof overwoog allereerst dat derdelander ouders op basis van de verdragsbepalingen
inzake het Unieburgerschap geen aanspraak kunnen maken op een autonoom
verblijfsrecht.21 En overwoog in het verlengde daarvan dat het in het Zhu en Chen arrest 22
reeds had geoordeeld dat:
“(…) de ouder, staatsburger van een lidstaat of van een derde staat, die daadwerkelijk zorgt
voor een minderjarige burger van de Unie, niet toestaan met deze burger in de lidstaat van
ontvangst te verblijven, het verblijfsrecht van deze burger ieder nuttig effect ontneemt. Het is
immers duidelijk dat het genot van het verblijfsrecht door een kind van jonge leeftijd
21
22
HvJ EU 8 november 2012, C-40/11, JV 2013, 6, r.o. 66 (Iida).
HvJ EU 19 oktober 2004, C-200/02, JV 2004, 446, r.o. 45 (Zhu en Chen).
10
noodzakelijkerwijs impliceert dat dit kind het recht heeft om te worden begeleid door de
persoon die er daadwerkelijk voor zorgt, en dientengevolge dat deze persoon gedurende dat
verblijf bij het kind in de lidstaat van ontvangst kan wonen.”23
Deze overwegingen waren zowel voor een beroep op het Zambrano-criterium als een beroep
op het recht om vrij te reizen en te verblijven van belang. Doordat Iida niet om verblijf bij zijn
Unieburger familieleden verzocht (en dus ook niet zijn minderjarig Unieburger kind beoogde
te begeleiden), werden zijn Unieburger familieleden reeds om die redenen niet het effectieve
genot van de belangrijkste Unieburgerschapsrechten ontzegd of in de uitoefening van het
recht om vrij te reizen en te verblijven belemmerd.24
Het Hof overwoog ten tweede dat het feit dat Iida geen Unierechtelijk verblijfsrecht genoot
zijn Unieburger echtgenoot en minderjarig Unieburger kind er niet van hadden weerhouden
om hun recht om vrij te reizen en te verblijven uit te oefenen.25 Deze overweging was enkel
van belang voor een beroep op het recht om vrij te reizen en te verblijven.
Het Hof overwoog ten slotte dat Iida tot 2 november 2012 over een verlengbaar nationaal
verblijfsrecht beschikte en in beginsel aanspraak kan maken op de status van langdurig
ingezetene.26 Deze overweging was van belang voor een beroep op het Zambrano-criterium.
Het van zeer bijzondere aard zijnde Zambrano-criterium is immers blijkens het Dereci arrest
niet van toepassing in het geval de derdelander al een verblijfsrecht toekomt.
Het Hof oordeelde dat niet gesteld kon worden dat de aan de orde zijnde beslissing de
Unieburger echtgenoot en het minderjarig Unieburger kind van Iida, het effectieve genot van
de belangrijkste Unieburgerschapsrechten ontnam of dat zij in hun recht om vrij te reizen en
verblijven werden belemmerd.27
2.4.3 Enkele overwegingen
Met het gebruik van de term “minderjarige” in rechtsoverweging 69 maakte het Hof duidelijk
dat het met de aanduiding “kinderen van jonge leeftijd” in rechtsoverweging 45 van het
Zambrano arrest minderjarige kinderen bedoelde. Voorts liet het Hof voor het eerst zien dat
het voor de door het Zambrano-criterium vereiste afhankelijkheidsverhouding evenals in het
Zhu en Chen arrest28 en Baumbast en R arrest29 noodzakelijk is dat het minderjarig
Unieburger kind daadwerkelijk door de derdelander ouder wordt verzorgd.30 Daarnaast werd
bevestigd dat het aan het Zambrano-criterium te ontlenen verblijfsrecht bedoeld is om
begeleiding van het minderjarig Unieburger kind in de lidstaat van verblijf mogelijk te maken.
Ten slotte bevestigde het Hof tevens dat men geen geslaagd beroep op het Zambranocriterium toe kan komen, indien men al een verblijfsrecht toekomt of daar aanspraak op kan
maken.
2.5 Het O. L. en S. arrest
2.5.1 De feiten
Dit arrest betrof twee zaken. De eerste zaak betrof die van de Ghanese S. Zij bezat een
permanente verblijfsstatus voor Finland en had een kind met de Finse nationaliteit. S. was
gescheiden van de Finse vader die eveneens in Finland woonde. S. had het eenhoofdig
gezag over het kind. Het kind had nooit gebruik gemaakt van het recht op vrij verkeer. Later
huwde S. met de Ivoriaan O. Uit dat huwelijk was een kind met de Ghanese nationaliteit
23
HvJ EU 8 november 2012, C-40/11, JV 2013, 6, r.o. 69 (Iida) .
HvJ EU 8 november 2012, C-40/11, JV 2013, 6, r.o. 73, 76 (Iida).
25
HvJ EU 8 november 2012, C-40/11, JV 2013, 6, r.o. 74 (Iida).
26
HvJ EU 8 november 2012, C-40/11, JV 2013, 6, r.o. 75 (Iida).
27
HvJ EU 8 november 2012, C-40/11, JV 2013, 6, r.o. 76 (Iida).
28
HvJ EU 19 oktober 2004, C-200/02, JV 2004/446 (Zhu en Chen).
29
HvJ EU 19 september 2002, C-413/99, JV 2002/466.
30
In rechtsoverweging 69 van het Iida arrest verwijst het hof naar rechtsoverweging 45 van het Zhu en Chen
arrest, terwijl het Hof in die rechtsoverweging weer naar rechtsoverwegingen 71 t/m 75 van het Baumbast en R
arrest verwijst.
24
11
voortgekomen over wie S. en O. gezamenlijk gezag uitoefenden. Op basis van het huwelijk
tussen S. en O. was er een verblijfsvergunning voor O. in Finland aangevraagd. Die
aanvraag was afgewezen, omdat O. niet over voldoende bestaansmiddelen beschikte.
De tweede zaak betrof die van de Algerijnse L. Zij bezat eveneens een permanente
verblijfsstatus voor Finland en had een kind met de Finse en Algerijnse nationaliteit. L. was
gescheiden van de Finse vader die eveneens in Finland woonde. L. had het eenhoofdig
gezag over het kind. Het kind had nooit gebruik gemaakt van het recht op vrij verkeer. Later
huwde L. met de Algerijn M. Uit dat huwelijk was een kind met de Algerijnse nationaliteit
voortgekomen over wie L. en M. gezamenlijk gezag uitoefenden. M. was uitgezet naar
Algerije. Daarna had M. op basis van het huwelijk met L. een verblijfsvergunning
aangevraagd. Die aanvraag was afgewezen, omdat de middelen van bestaan van M.
onzeker waren.
2.5.2 ’s-Hofs oordeel
Het Hof hield er in dit arrest een complexe redenering op na. Het Hof achtte alle
omstandigheden van de zaak van belang en noemde een aantal omstandigheden in het
bijzonder.31 Toch lag de crux van de toetsing aan het Zambrano-criterium blijkens
rechtsoverweging 56, in de afhankelijkheidsverhouding tussen de derdelander stiefouder en
het minderjarig Unieburger kind. Het Hof overwoog in rechtsoverweging 56 dat het om de
afhankelijkheidsverhouding tussen het minderjarig Unieburger kind en de derdelander
stiefouders gaat, omdat immers die afhankelijkheidsverhouding het nuttig effect van het
Unieburgerschap van het minderjarig Unieburger kind in geding kon brengen. Het Hof
overwoog daartoe dat die afhankelijkheidsverhouding ertoe kan leiden dat het minderjarig
Unieburger kind als gevolg van het weigeren van een verblijfsrecht aan de derdelander
stiefouder gedwongen zal zijn om de Unie te verlaten. Het Hof kwam op basis van een
weging van alle aan het Hof bekende relevante omstandigheden van de zaak tot de
conclusie dat er in casu geen sprake was van de vereiste afhankelijkheidsverhouding.32 De
omstandigheden die het Hof in de weging bracht waren de volgende:
1. De permanente verblijfsstatus van de legale derdelander moeders. Die verblijfstatus
leidde ertoe dat er juridisch geen verplichting op de minderjarige Unieburger kinderen en
hun legale derdelander moeder rustte om de Unie te verlaten.33
2. De verdeling van het gezag over de kinderen uit het gezin en het feit dat er sprake was
van een samengesteld gezin, omdat in casu een besluit de derdelander stiefouders geen
verblijfsrecht toe te kennen ongeacht de keuze van de legale derdelander moeders tot
scheiding van de kinderen (de Unieburger kinderen of derdelander kinderen) met hun
biologische vaders (de Finse vaders of derdelander vaders) zou leiden.34
3. De omstandigheid dat op de derdelander stiefouders niet de wettelijke, financiële of
affectieve last voor de minderjarige Unieburger kinderen rustte.35
Het Hof overwoog voorts dat de volgende feiten niet van doorslaggevend belang waren:
 Het al dan niet samenwonen van de derdelander stiefouder met de overige leden van het
gezin.36
 Het al dan niet bestaan van een biologische band tussen het minderjarig Unieburger kind
en de derdelander ouder met wie verblijf wordt beoogd.37
Het Hof verklaarde het volgende voor recht:
“Artikel 20 VWEU aldus moet worden uitgelegd dat het er niet aan in de weg staat dat een
lidstaat een onderdaan van een derde land een uit hoofde van gezinshereniging
aangevraagde verblijfstitel weigert, ofschoon deze onderdaan wenst te wonen bij zijn
31
HvJ EU 6 december 2012, C/356/11 en C/357/11, JV 2013, 87, r.o. 53 (O. L. en S.).
HvJ EU 6 december 2012, C/356/11 en C/357/11, JV 2013, 87, r.o. 57 (O. L. en S.).
33
HvJ EU 6 december 2012, C/356/11 en C/357/11, JV 2013, 87, r.o. 50 en 56 (O. L. en S.).
34
HvJ EU 6 december 2012, C/356/11 en C/357/11, JV 2013, 87, r.o. 51 (O. L. en S.).
35
HvJ EU 6 december 2012, C/356/11 en C/357/11, JV 2013, 87, r.o. 56 (O. L. en S.).
36
HvJ EU 6 december 2012, C/356/11 en C/357/11, JV 2013, 87, r.o. 54 (O. L. en S.).
37
HvJ EU 6 december 2012, C/356/11 en C/357/11, JV 2013, 87, r.o. 55 (O. L. en S.).
32
12
echtgenote, die eveneens onderdaan is van een derde land, rechtmatig in deze lidstaat
verblijft en moeder is van een uit een eerste huwelijk geboren kind dat burger van de Unie is,
en bij het kind dat uit hun eigen huwelijk is geboren en dat eveneens onderdaan van een
derde land is, voor zover die weigering er niet toe leidt dat de betrokken burger van de Unie
het effectieve genot van de voornaamste aan de status van burger van de Unie ontleende
rechten wordt ontzegd. Het is aan de verwijzende rechter, te onderzoeken of dit laatste het
geval is.”38
2.5.3 Enkele overwegingen
Blijkens het O. L. en S. arrest ligt de crux van de toetsing aan het Zambrano-criterium in de
toets van de afhankelijkheidsverhouding tussen het minderjarig Unieburger kind en de
derdelander ouder. In het kader van die toetsing dient naar alle omstandigheden van de zaak
te worden gekeken. De omstandigheden dat de derdelander ouder niet met het gezin
samenwoont of dat de derdelander ouder niet een biologische ouder is, zijn niet van
doorslaggevend belang.
2.6 Het Alokpa arrest
2.6.1 De feiten
In dit arrest ging het om de Togoleese Alokpa. Zij wilde verblijf in Luxemburg met haar
Franse kinderen. Alokpa had geen relatie met de Franse vader, die in Frankrijk verbleef. De
vader had nooit een gezinsleven met de kinderen geleid. Hij had de kinderen enkel
aangegeven en geholpen bij de aanvraag van de Franse identiteitsdocumenten van de
kinderen. De kinderen hadden nooit gebruik gemaakt van hun recht op vrij verkeer.
2.6.2 ’s-Hofs oordeel
Het Hof overwoog dat Alokpa, als moeder van haar Franse Unieburger kinderen en als de
persoon die hen sinds hun geboorte alléén daadwerkelijk verzorgt, een afgeleid verblijfsrecht
in het land van hun nationaliteit toekomt.39 Het Hof overwoog vervolgens dat het weigeren
van een verblijfsrecht aan Alokpa in Luxemburg haar minderjarige Unieburger kinderen
daarom niet zou verplichten tot verlating van de Unie.40
Het Hof verklaarde het volgende voor recht:
“In een situatie als aan de orde in het hoofdgeding [moet artikel] 20 VWEU (…) aldus worden
uitgelegd dat [het] er niet aan in de weg [staat] dat een lidstaat een verblijfsrecht op zijn
grondgebied weigert aan een derdelander die haar jonge kinderen, burgers van de Unie, die
sedert hun geboorte met haar in deze lidstaat wonen maar die niet de nationaliteit ervan
hebben en evenmin hun recht van vrij verkeer hebben uitgeoefend, alléén ten laste heeft,
(…) voor zover door deze weigering aan deze burgers niet het effectieve genot van de
belangrijkste aan de status van burger van de Unie ontleende rechten wordt ontzegd. Het
staat aan de verwijzende rechter om dit na te gaan.” 41
2.6.3 Enkele overwegingen
Met dit arrest bevestigde het Hof dat het ontzeggen van een verblijfsrecht in de lidstaat van
nationaliteit van de minderjarige Unieburger kinderen van een derdelander ouder, die sinds
de geboorte alleen daadwerkelijk voor hen zorgt, het verblijfsrecht van deze kinderen het
38
HvJ EU 6 december 2012, C/356/11 en C/357/11, JV 2013, 87, r.o. 83 (O. L. en S.).
HvJ EU 10 oktober 2013, C-86/12, JV 2013, 378, r.o. 34 (Alokpa).
40
HvJ EU 10 oktober 2013, C-86/12, JV 2013, 378, r.o. 35 (Alokpa).
41
HvJ EU 10 oktober 2013, C-86/12, JV 2013, 378, r.o. 37 (Alokpa).
39
13
nuttig effect zal ontnemen.42 Het Hof overwoog immers dat Alokpa in het land van
nationaliteit van haar kinderen wel een afgeleid verblijfsrecht toe zal komen.
2.7 Relevante voorlopers op het Zambrano arrest
2.7.1 Inleiding
Uit rechtsoverweging 69 van het Iida arrest viel op te maken dat rechtsoverweging 45 van
het Zhu en Chen arrest met betrekking tot de door het Zambrano-criterium vereiste
afhankelijkheidsverhouding van belang is. In rechtsoverweging 45 van het Zhu en Chen
arrest legde het Hof weer de link tussen de daar vereiste afhankelijkheidsverhouding en
rechtsoverwegingen 71 t/m 75 van het Baumbast en R arrest. Hiermee heeft het Hof duidelijk
gemaakt dat de door het Zambrano-criterium vereiste afhankelijkheidsverhouding van
dezelfde aard is als die vereist was in het Baumbast en R arrest en het Zhu en Chen arrest.
Deze arresten zijn dus relevante voorlopers op het Zambrano arrest en zullen daarom hier
worden besproken.
2.7.2 Het Baumbast en R arrest
Dit arrest betrof twee zaken. De eerste zaak betrof de zaak van de familie Baumbast
bestaande uit een moeder en kind van Colombiaanse nationaliteit, een vader van Duitse
nationaliteit en een kind van zowel Colombiaanse als Duitse nationaliteit. Zij woonden in het
Verenigd Koninkrijk, waar de vader als werknemer en later als ondernemer economische
activiteiten had uitgeoefend. De vader werkte later voor een Duitse onderneming in landen
buiten de Unie. In de relevante periode woonde het gezin in het Verenigd Koninkrijk en
gingen de kinderen daar naar school. Zij genoten geen uitkering en waren in Duitsland
volledig voor ziektekosten verzekerd. Het verblijfsrecht van het gezin werd niet verlengd.
De tweede zaak betrof de zaak van R van Amerikaanse nationaliteit. Haar kinderen
hadden zowel de Amerikaanse als de Franse nationaliteit. R had zich als echtgenoot van
een communautair onderdaan in het Verenigd Koninkrijk gevestigd. Later zijn R en haar
Franse echtgenoot gescheiden. Na de scheiding bleven zij in het Verenigd Koninkrijk wonen
en werken. Zij waren gezamenlijk verantwoordelijk voor de opvoeding van de kinderen in
emotioneel en financieel opzicht. Later is R hertrouwd met een Brit. De kinderen werden een
verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd toegekend, maar het verzoek van R werd
afgewezen.
Het Hof overwoog dat het kind van de familie Baumbast een verblijfsrecht in het Verenigd
Koninkrijk aan art. 12 verordening nr.1612/68 ontleende.43 Daarmee hadden de kinderen in
beiden zaken een Unierechtelijk verblijfsrecht teneinde hun opleiding voort te zetten. Voorts
overwoog het Hof dat de ouder die het kind daadwerkelijk verzorgt, ongeacht zijn
nationaliteit, bij het kind kan verblijven teneinde de uitoefening van het recht om algemeen
onderwijs in het gastland te volgen te vergemakkelijken. Het feit dat de ouders waren
gescheiden of dat de Unieburger ouder niet langer een migrerende werknemer in het
gastland was, deed daar niet aan af.44 De moeders Baumbast en R kwamen als opvoeders
van hun kinderen dus een afgeleid verblijfsrecht toe.
2.7.3 Het Zhu en Chen arrest
In dit arrest ging het om de Chinese Chen. Haar man en hun eerste kind hadden eveneens
de Chinese nationaliteit. Zhu was het tweede kind. Zij werd in Noord-Ierland geboren en
verwierf de Ierse nationaliteit. Zij verloor daarmee de Chinese nationaliteit. Na de geboorte
van Zhu vertrokken Chen en Zhu zonder de vader naar het Verenigd Koninkrijk. Zhu was
42
Het Hof maakte al rechtsoverweging 69 van het Iida arrest (HvJ EU 8 november 2012, C-40/11, JV 2013/6)
duidelijk, dat het ontzeggen van een verblijfsrecht aan de ouder van een minderjarig Unieburger, die
daadwerkelijk voor hem zorgt, het verblijfsrecht van deze Unieburger ieder nuttig effect zal ontnemen.
43
HvJ EU 19 september 2002, C-413/99, JV 2002/466, r.o. 63 (Baumbast en R).
44
HvJ EU 19 september 2002, C-413/99, JV 2002/466, r.o. 75 (Baumbast en R).
14
emotioneel en financieel afhankelijk van Chen. Chen was de voornaamste verzorger van
Zhu. Een vergunning voor langdurig verblijf in het Verenigd Koninkrijk werd hen geweigerd.
Het Hof overwoog dat Zhu op grond van het huidige art. 20 VWEU en de huidige
Verblijfsrichtlijn45 een verblijfsrecht in het Verenigd Koninkrijk toekwam.46 Het Hof overwoog
vervolgens dat Chen een afgeleid verblijfsrecht diende te worden toegekend, omdat het niet
toestaan van verblijf aan de ouder die het kind daadwerkelijk verzorgt het verblijfsrecht van
het kind ieder nuttig effect zal ontnemen.47 Het Hof overwoog daartoe dat het:
“(..) immers duidelijk [is] dat het genot van het verblijfsrecht door een kind van jonge leeftijd
noodzakelijkerwijs impliceert dat dit kind het recht heeft om te worden begeleid door de
persoon die er daadwerkelijk voor zorgt, en dientengevolge dat deze persoon gedurende dat
verblijf bij het kind in de lidstaat van ontvangst kan wonen.” 48
45
Richtlijn 2004/38
HvJ EU 19 oktober 2004, C-200/02, JV 2004/446, r.o. 41(Zhu en Chen).
47
HvJ EU 19 oktober 2004, C-200/02, JV 2004, 446, r.o. 45 (Zhu en Chen).
48
HvJ EU 19 oktober 2004, C-200/02, JV 2004, 446, r.o. 45 (Zhu en Chen).
46
15
3 De inhoud van het Zambrano-criterium
3.1 Inleiding
In dit hoofdstuk zal op basis van de in hoofdstuk 2 geanalyseerde jurisprudentie onderzoek
naar de inhoud van het Zambrano-criterium worden verricht. Daartoe zal eerst worden
onderzocht hoe het Zambrano-criterium luidt. Vervolgens zal worden onderzocht welk recht
door het Zambrano-criterium wordt beschermd. Ten slotte zal worden onderzocht wanneer
dat recht en daarmee het Zambrano-criterium wordt geschonden. Het hoofdstuk wordt
afgesloten met een conclusie.
3.2 Hoe luidt het Zambrano-criterium?
Het Zambrano-criterium houdt in dat art. 20 VWEU zich verzet tegen nationale maatregelen
die tot gevolg hebben dat Unieburgers het effectieve genot wordt ontzegd van de
belangrijkste Unieburgerschapsrechten.49 Een lezing van het Zambrano arrest in de Franse
procestaal leert dat art. 20 VWEU bescherming van het effectieve genot van de ‘essentie’
van de Unieburgerschapsrechten biedt.50
In de jurisprudentie inzake het Zambrano-criterium wordt er vaak ook aan art. 21 VWEU
getoetst. Daardoor kan de indruk zijn gewekt dat een toetsing aan art. 21 VWEU onderdeel
uitmaakt van de toetsing aan het Zambrano-criterium. Een toetsing aan art. 21 VWEU maakt
daar echter geen onderdeel van uit. Art. 21 VWEU is van belang in het geval een
derdelander ouder een afgeleid verblijfsrecht toekomt, om zo het recht van zijn minderjarig
Unieburger kind om vrij te reizen en te verblijven in een andere lidstaat dan de lidstaat van
nationaliteit veilig te stellen.51
3.3 De essentie van de Unieburgerschapsrechten
Het verschil tussen de essentie van de Unieburgerschapsrechten en de belangrijkste
Unieburgerschapsrechten lijkt te zijn dat de term ‘belangrijkste’ een hiërarchie impliceert
terwijl de term ‘essentie’ meer op de kern van de Unieburgerschapsrechten slaat. Bij
speculaties over de rechten waarvan het effectieve genot door art. 20 VWEU wordt
beschermd is het hiervoor genoemde verschil van belang. Oosterom-Staples liet zien dat er
gespeculeerd kan worden dat de Unieburgerschapsrechten zich niet beperken tot de in artt.
20 lid 2, 21, 23 en 24 VWEU genoemde rechten. Hij achtte het mogelijk dat het effectieve
genot van de essentie van alle rechten in het VWEU waarvan Unieburgers adressant zijn
dient te worden gewaarborgd. Blijkens het gebruik van de term ‘onder andere’ in art. 20 lid 2
VWEU behelst de daarin opgenomen opsomming van Unieburgerschapsrechten immers
geen limitatieve opsomming.52 Hier zal ik echter van speculaties afzien en alleen ingaan op
de vraag wat tot nu toe blijkens de jurisprudentie van het Hof wel en niet tot de essentie van
de Unieburgerschapsrechten dient te worden gerekend.
We kunnen op basis van de in hoofdstuk 2 geanalyseerde jurisprudentie vaststellen dat het
recht om in de Unie te verblijven de essentie van de Unieburgerschapsrechten vormt. Het
49
HvJ EU 8 maart 2011, C-34/09, JV 2011, 146, r.o. 45 (Zambrano).
H. Oosterom-Staples, ‘Het effectieve genot van het reis – en verblijfsrecht: drie arresten en een veelvoud aan
vragen’, JNVR 2012-1, p. 65-88.
51
HvJ EU 10 oktober 2013, C-86/12, JV 2013, 378, r.o. 29-31(Alokpa).
52
H. Oosterom-Staples, ‘Het effectieve genot van het reis – en verblijfsrecht: drie arresten en een veelvoud aan
vragen’, JNVR 2012-1, p. 65-88.
50
16
verplichten van Unieburgers tot verlating van het grondgebied van de Unie leidt immers tot
ontzegging van het effectieve genot van de essentie van de Unieburgerschapsrechten.53
Het onder art. 20 lid 2 sub a VWEU en art. 21 VWEU genoemde recht om op het
grondgebied van de lidstaten vrij te reizen en te verblijven vormt dus niet de essentie van de
Unieburgerschapsrechten.54 Dit komt in het Iida arrest en het Alokpa arrest het duidelijkst
naar voren. Uit rechtsoverweging 76 van het Iida arrest valt op te maken dat het recht om te
reizen en te verblijven niet de essentie van de Unieburgerschapsrechten vormt, doordat het
Hof daar de toetsing aan het Zambrano-criterium van de toetsing aan het recht om vrij te
reizen en te verblijven scheidt. Uit het Alokpa arrest valt dit op te maken doordat het Hof de
toetsing aan art. 21 VWEU van de toetsing aan art. 20 VWEU onderscheidt en daarbij art. 21
VWEU aan het recht om vrij te reizen en te verblijven verbindt terwijl het art. 20 VWEU aan
de toetsing aan het Zambrano-criterium verbindt.55
Het recht op gezinsleven en de andere rechten uit het Handvest en het EVRM dienen
afzonderlijk van het Zambrano-criterium te worden getoetst en vormen dus niet de essentie
van de Unieburgerschapsrechten.56
3.4 Wanneer wordt het effectieve
Unieburgerschapsrechten ontzegd?
genot
van
de
essentie
van
de
Weterings onderscheidt drie categorieën van gezinssituaties die zich bij een beroep van een
derdelander ouder op het Zambrano-criterium voor kunnen doen. Dat zijn de volgende drie
categorieën:
1. De situaties waarin er sprake is van twee met elkaar in een relatie verkerende
derdelander ouders (de klassieke Zambrano situatie). Dit vormt volgens hem het ene
uiterste van het spectrum.
2. De situaties waarin er sprake is van een derdelander ouder en een Unieburger ouder die
samen in een relatie verkeren en een gezin vormen. Dit vormt volgens hem het andere
uiterste van het spectrum.57 Deze categorie dient mijns inziens samen te worden
gevoegd met de situatie waarin er sprake is van een derdelander ouder en een
Unieburger ouder die niet samen in een relatie verkeren, maar wel beiden voor de
opvoeding van het minderjarig Unieburger kind zorg dragen. Het gaat dan om een
categorie van gezinssituaties waarin er sprake is van een derdelander ouder die samen
met een Unieburger ouder zorg voor het minderjarig Unieburger kind draagt.
3. De situaties waarin de derdelander ouder feitelijk alleen de zorg voor het minderjarig
Unieburger kind draagt (de Alokpa situatie). Deze situaties vormen volgens Weterings
het midden van het spectrum.
In de eerste en derde categorieën van gezinssituaties dient een beroep op het Zambranocriterium volgens Weterings succesvol te zijn.58 Weterings heeft daar gelijk in. De
jurisprudentie van het Hof laat expliciet zien dat een beroep op het Zambrano-criterium in die
gevallen succesvol dient te zijn.59 Er dient dan aan de volgende voorwaarden worden
voldaan, die voor elk succesvol beroep op het Zambrano-criterium zijn vereist:
53
HvJ EU 8 maart 2011, C-34/09, JV 2011, 146, r.o. 44-45 (Zambrano), HvJ EU 15 november 2011, C-256/11,
JV 2012, 6, r.o. 65-66 (Dereci) en HvJ EU 8 november 2012, C-40/11, JV 2013, 6, r.o. 71 (Iida), HvJ EU 6
december 2012, C/356/11 en C/357/11, JV 2013, 87, r.o. 56 (O. L. en S.) en HvJ EU 10 oktober 2013, C-86/12,
JV 2013, 378, r.o. 33 (Alokpa).
54
H. Oosterom-Staples, ‘Het effectieve genot van het reis – en verblijfsrecht: drie arresten en een veelvoud aan
vragen’, JNVR 2012-1, p. 65-88.
55
HvJ EU 10 oktober 2013, C-86/12, JV 2013, 378, r.o. 29-31 en 33 (Alokpa).
56
HvJ EU 15 november 2011, C-256/11, JV 2012, 6, r.o.68 en 69 (Dereci).
57
T.P.A. Weterings, ‘Uitspraak van de maand. HvJ EU van 10 oktober 2013, C-86/12: Alokpa e.a.: Ruiz
Zambrano nu eindelijk verduidelijkt?’, A&MR 2013, 8, p. 401.
58
T.P.A. Weterings, ‘Uitspraak van de maand. HvJ EU van 10 oktober 2013, C-86/12: Alokpa e.a.: Ruiz
Zambrano nu eindelijk verduidelijkt?’, A&MR 2013, 8, p. 404.
59
HvJ EU 8 maart 2011, C-34/09, JV 2011, 146, r.o. 45 (Zambrano) en HvJ EU 10 oktober 2013, C-86/12, JV
2013, 378, r.o. 34 (Alokpa).
17
1. Het Unieburger kind is minderjarig.60
2. Het minderjarig Unieburger kind komt ten laste van de derdelander ouder aan wie een
verblijfsrecht wordt geweigerd.61
3. De derdelander ouder komt geen verblijfsrecht op basis van het secundaire recht of
nationale recht toe.62
4. De betrokken lidstaat is de lidstaat van nationaliteit en verblijf of beoogt verblijf van het
minderjarig Unieburger kind.63
Weterings is er echter stellig van overtuigd dat een beroep op het Zambrano-criterium in de
situatie waarin er sprake is van een derdelander ouder en een Unieburger ouder die samen
in een relatie verkeren en een gezin vormen dient te falen.64 Het Hof heeft zich sinds het
Zambrano arrest niet uitdrukkelijk uitgesproken over deze situatie en ander gezinssituaties
waarin er sprake is van een derdelander ouder die samen met een Unieburger ouder zorg
voor het minderjarig Unieburger kind draagt. Enkel indien een verschil in gezinssituatie ook
een verschil in de mate van afhankelijkheid tussen de derdelander ouder en het minderjarig
Unieburger kind impliceert, dan zal een beroep op het Zambrano-criterium in deze categorie
van gezinssituaties mogen falen. De crux bij de toetsing aan het Zambrano-criterium ligt
immers in de toetsing aan de afhankelijkheidsverhouding tussen de derdelander ouder en
het minderjarig Unieburger kind. Terwijl die afhankelijkheidsverhouding het nuttig effect van
het Unieburgerschap van het minderjarig Unieburger kind in geding kan brengen.65
Een onderzoek naar de door het Zambrano-criterium vereiste afhankelijkheidsverhouding
kan meer inzicht bieden voor een beantwoording van de vraag of het Zambrano-criterium
ook geschonden kan worden in de situatie waarin er sprake is van een derdelander ouder
die samen met een Unieburger ouder zorg voor het minderjarig Unieburger kind draagt.
3.5 Conclusie
Het Zambrano-criterium houdt in dat art. 20 VWEU zich verzet tegen nationale maatregelen
die tot gevolg hebben dat Unieburgers het effectieve genot wordt ontzegd van de essentie
van de Unieburgerschapsrechten. De essentie van de Unieburgerschapsrechten wordt in
ieder geval door het recht om in de Unie te verblijven gevormd. Het effectieve genot van de
essentie van de Unieburgerschapsrechten wordt in de situatie waarin er sprake is van twee
met elkaar in een relatie verkerende derdelander ouders (de klassieke Zambrano situatie) en
de situatie waarin de derdelander ouder feitelijk alleen de zorg draagt (de Alokpa situatie)
geschonden indien er aan vier voorwaarden wordt voldaan. In de categorie van
gezinssituaties waarin er sprake is van een derdelander ouder die samen met een
Unieburger ouder zorg voor het minderjarig Unieburger kind draagt, is het onduidelijk of er
60
Uit de lezing van rechtsoverweging 69 van het Iida arrest (HvJ EU 8 november 2012, C-40/11, JV 2013, 6) in
de procestaal (Duits) valt op te maken dat het bij een beroep van een ouder op een afgeleid verblijfsrecht in het
kader van een beroep op het Zambrano-criterium om afgeleid verblijfsrecht bij een “minderjährigen” (minderjarig)
Unieburger kind moet gaan.
61
HvJ EU 8 maart 2011, C-34/09, JV 2011, 146, r.o. 45 (Zambrano).
62
Uit rechtsoverweging 67 van het Dereci arrest (HvJ EU 15 november 2011, C-256/11, JV 2012, 6) volgt dat de
zeer bijzondere aard van het Zambrano-criterium met zich brengt dat een beroep op het Zambrano-criterium niet
kan slagen indien men op grond van het secundaire recht een verblijfsrecht toekomst. Dit gegeven volgde
eigenlijk al uit de in rechtsoverweging 66 van het Dereci arrest gedane overweging dat er sprake dient te zijn van
een “feitelijke” verplichting voor de Unieburger om de Unie te verlaten. Immers indien de derdelander op basis
van het secundaire recht of het nationale recht een verblijfsrecht geniet, dan wordt de Unieburger niet door de
weigering van de gevraagde verblijfsvergunning gedwongen de Unie te verlaten. Sinds het Dereci arrest is er in
de Zambrano-rechtspraak van het Hof dan ook veelal gecontroleerd of de derdelander ouders op een andere
grondslag dan schending van het Zambrano-criterium aanspraak konden maken op een verblijfsrecht.
63
HvJ EU 8 maart 2011, C-34/09, JV 2011, 146, r.o. 45, HvJ EU 8 november 2012, C-40/11, JV 2013, 6, r.o. 73
(Iida) en HvJ EU 10 oktober 2013, C-86/12, JV 2013, 378, r.o. 34 en 35 (Alokpa).
64
T.P.A. Weterings, ‘Uitspraak van de maand. HvJ EU van 10 oktober 2013, C-86/12: Alokpa e.a.: Ruiz
Zambrano nu eindelijk verduidelijkt?’, A&MR 2013, 8, p. 401.
65
HvJ EU 6 december 2012, C/356/11 en C/357/11, JV 2013, 87, r.o. 56 (O. L. en S.).
18
een succesvol beroep op het Zambrano-criterium mogelijk is. Mogelijk zal in deze categorie
geen sprake zijn van de vereiste afhankelijkheidsverhouding.
19
4 De vereiste afhankelijkheidsverhouding
4.1 Inleiding
Uit het in hoofdstuk 3 verrichtte onderzoek valt op te maken dat de inhoud van de vereiste
afhankelijkheidsverhouding nader onderzoek behoeft, omdat deze inhoud met zich mee kan
brengen dat er in bepaalde gezinssituaties geen succesvol beroep op het Zambranocriterium mogelijk is. In dit hoofdstuk zal daarom de inhoud van de vereiste
afhankelijkheidsverhouding worden onderzocht. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een
conclusie.
4.2 Daadwerkelijke verzorging
4.2.1 Wat is “daadwerkelijke verzorging”?
Het Hof heeft zich in het Iida arrest voor het eerst uitgesproken over de inhoud van de
vereiste afhankelijkheidsverhouding. In dat arrest overwoog het Hof dat het reeds had
geoordeeld dat:
“(…) de ouder, staatsburger van een lidstaat of van een derde staat, die daadwerkelijk zorgt
voor een minderjarige burger van de Unie, niet toestaan met deze burger in de lidstaat van
ontvangst te verblijven, het verblijfsrecht van deze burger ieder nuttig effect ontneemt. Het is
immers duidelijk dat het genot van het verblijfsrecht door een kind van jonge leeftijd
noodzakelijkerwijs impliceert dat dit kind het recht heeft om te worden begeleid door de
persoon die er daadwerkelijk voor zorgt, en dientengevolge dat deze persoon gedurende dat
verblijf bij het kind in de lidstaat van ontvangst kan wonen.”66
Het Hof verwees daarbij naar het Zhu en Chen arrest en verweest in dat arrest weer naar het
Baumbast en R arrest.67 Zoals eerder besproken valt uit deze verwijzingen op te maken dat
de door het Zambrano-criterium vereiste afhankelijkheidsverhouding van dezelfde aard is als
die vereist was in de Baumbast en R situatie en Zhu en Chen situatie.
Uit de hiervoor genoemde overweging van het Hof in het Iida arrest valt op te maken dat
“daadwerkelijke verzorging” de te hanteren maatstaf is om vast te stellen of men aan de
vereiste afhankelijkheidsverhouding voldoet. Maar wat houdt “daadwerkelijke verzorging” in?
In alle zaken waarin het Hof een afgeleid verblijfsrecht aan een derdelander ouder toekende
nam de derdelander ouder verantwoordelijkheid voor de financiële en affectieve zorg van het
kind. Hieruit kan worden geconcludeerd dat “daadwerkelijke verzorging” blijkens de
jurisprudentie inhoudt dat er verantwoordelijkheid wordt genomen voor de financiële en
affectieve zorg van het kind.68 Maar betekent dit ook dat “daadwerkelijke verzorging” in
sommige gezinssituaties niet meer vergt dan dat de derdelander ouder verantwoordelijkheid
voor de financiële en affectieve zorg van het minderjarig Unieburger kind neemt? Kan
“daadwerkelijke verzorging” ook vergen dat er geen sprake is van een Unieburger ouder die
eveneens voor het minderjarig Unieburger kind zorgt?
4.2.2 Vergt “daadwerkelijke verzorging” in alle gezinssituaties hetzelfde?
Enkel in twee van de drie in hoofdstuk 3 genoemde categorieën van gezinssituaties is het
duidelijk dat er van “daadwerkelijke verzorging” sprake is, indien de derdelander ouder
verantwoordelijkheid voor de financiële en affectieve zorg van het minderjarig Unieburger
kind neemt. Door middel van een analyse die bij het Baumbast en R arrest begint zal worden
66
HvJ EU 8 november 2012, C-40/11, JV 2013, 6, r.o. 69 (Iida).
HvJ EU 8 november 2012, C-40/11, JV 2013, 6, r.o. 69 (Iida), HvJ EU 19 oktober 2004, C-200/02, JV 2004,
446, r.o. 45 (Zhu en Chen) en HvJ EU 19 september 2002, C-413/99, JV 2002, 466, r.o. 71-75 (Baumbast en R).
68
Dit is krachtens artt. 1 jo. 18 IVRK en art. 1:247 lid 1 BW een recht en verplichting van ouders met het
ouderlijke gezag.
67
20
onderzocht of dat ook geldt voor de categorie van gezinssituaties waarin er sprake is van
een derdelander ouder die samen met een Unieburger ouder zorg voor het minderjarig
Unieburger kind draagt.
In beide zaken die het Baumbast en R arrest behelst was er sprake van een derdelander
ouder en een Unieburger ouder. De Colombiaanse mevrouw Baumbast was gehuwd met de
Unieburger ouder en de Amerikaanse mevrouw R. was gescheiden van de Unieburger
ouder. De ex-man van R woonde in dezelfde lidstaat en deelde in de verantwoordelijkheid
voor de opvoeding van de kinderen. Het Hof oordeelde dat de ouder die het kind
daadwerkelijk verzorgt, ongeacht zijn nationaliteit, een van het verblijfsrecht van het kind
afgeleide verblijfsrecht dient te worden toegekend.69 Het Hof overwoog daarbij expliciet dat
dit “(…) ondanks het feit dat de ouders inmiddels gescheiden zijn(…)” geldt.70 Hieruit valt
ontegenzeggelijk op te maken dat in gezinssituaties waarin er sprake is van een derdelander
ouder die samen met een Unieburger ouder zorg voor het minderjarig Unieburger kind
draagt, aan de vereiste afhankelijkheidsverhouding wordt voldaan. Het is dan voldoende dat
de derdelander ouder de verantwoordelijkheid voor de opvoeding van het minderjarig
Unieburger kind neemt. De relatiestatus of de mate waarin de Unieburger ouder de
verantwoordelijkheid voor de opvoeding neemt is daarbij niet van belang. Uit het Baumbast
en R arrest valt tevens op te maken dat in alle drie categorieën van gezinssituaties enkel de
eis van verzorging door de derdelander ouder geldt.
Er kan tegen het voorafgaande ten eerste worden ingebracht dat het oordeel van het Hof in
het Baumbast en R arrest enkel ziet op een verblijfsrecht inzake verordening 1612/28. Dit
argument gaat echter niet op. Het Hof heeft immers door zijn verwijzingen naar het Zhu en
Chen arrest en het Baumbast en R arrest in het Iida arrest een duidelijke link gelegd tussen
de afhankelijkheidsverhouding die in al die arresten vereist was. De verwijzingen van het Hof
bewijzen dat de door het Zambrano-criterium vereiste afhankelijkheidsverhouding van
dezelfde aard is als die vereist was in de Baumbast en R arrest en Zhu en Chen arrest.71
Tegen het voorafgaande kan ten tweede worden ingebracht dat de overwegingen van het
Hof in het Baumbast en R arrest door het oordeel van het Hof in de latere jurisprudentie is
achterhaald. Daartoe kan het volgende worden gesteld:
1. Men kan ten eerste stellen dat uit de oordelen van het Hof in het Dereci arrest en het Iida
arrest voortvloeit dat er in de situatie dat er sprake is van een derdelander ouder die
samen met een Unieburger ouder zorg voor het minderjarige Unieburger kind draagt
geen sprake kan zijn van de vereiste afhankelijkheidsverhouding. Dit argument gaat
echter niet op, omdat het Dereci arrest geen inzicht in de inhoud van de vereiste
afhankelijkheidsverhouding biedt. In het Dereci arrest wijdde het Hof immers geen
overwegingen aan de vereiste afhankelijkheidsverhouding tussen de derdelander ouder
en het minderjarig Unieburger kind en liet het Hof het oordeel over de eventuele
schending van het Zambrano-criterium over aan de verwijzende rechter. Daarnaast zou
er in het geval van Dereci in ieder geval geen beroep op het Zambrano-criterium
gehonoreerd kunnen worden, omdat Dereci op grond van Besluit nr. 1/80 al een
verblijfsrecht toekwam.72 Het Hof bood in het Iida arrest daarentegen wel inzicht in de
vereiste afhankelijkheidsverhouding, maar maakte juist de link met het Baumbast en R
arrest en dat pleit dus tegen de aanname dat “daadwerkelijke verzorging” in sommige
gezinssituaties meer vergt dan verzorging door de derdelander ouder. Daarnaast was in
het Iida arrest een toets naar de afhankelijkheidsverhouding niet relevant nu het beroep
op het Zambrano-criterium reeds strandde, omdat Iida niet om verblijf bij zijn minderjarig
69
HvJ EU 17 september 2002, C-413/99, JV 2002, 466, r.o. 75 (Baumbast en R).
HvJ EU 17 september 2002, C-413/99, JV 2002, 466, r.o. 75 (Baumbast en R).
71
Mogelijkerwijs valt hieruit ook op te maken dat in alle gevallen waarin een ouder een van zijn minderjarig kind
afgeleid Unierechtelijk verblijfsrecht, dezelfde afhankelijkheidsverhouding is vereist.
72
HvJ EU 15 november 2011, C-256/11, JV 2012, 6, r.o. 67(Dereci).
70
21
Unieburger kind in de lidstaat van haar nationaliteit en verblijf verzocht en Iida in beginsel
een nationaalrechtelijke en een Unierechtelijk verblijfrecht toekwam. 73
2. Men kan ten tweede stellen dat de overweging van het Hof in het O. L. en S. arrest dat
alle omstandigheden van de zaak bij de vaststelling bij de vereiste
afhankelijkheidsverhouding moeten worden betrokken, erop duidt dat in het geval er
sprake is van een Unieburger ouder en een derdelander ouder niet enkel moet worden
onderzocht of de derdelander ouder voor het minderjarig Unieburger kind zorgt. Maar dat
eveneens waarde dient te worden gehecht aan andere omstandigheden, waarbij de
verblijfsrechtelijke positie van de legale ouder uit het gezin een belangrijke
omstandigheid vormt. Hier kan echter tegen in worden gebracht dat de overweging dat
alle omstandigheden van de zaak bij de vaststelling van de vereiste
afhankelijkheidsverhouding moeten worden betrokken, enkel op gevallen ziet waarin er
sprake is van een samengesteld gezin. Uit rechtsoverweging 34 van het Alokpa arrest
vloeit immers voort dat de derdelander ouder die het minderjarig Unieburger kind
daadwerkelijk verzorgt, ongeacht het bestaan van een in dezelfde lidstaat verblijvende
Unieburger ouder, een succesvol beroep op het Zambrano-criterium toe dient te komen.
De verblijfsrechtelijke positie van de legale ouder is dus krachtens rechtsoverweging 34
van het Alokpa arrest niet van belang in het geval er sprake is van een Unieburger ouder
en een derdelander ouder.
Het Alokpa arrest kan echter ook ander worden gelezen. Men kan uit het Alokpa arrest
ook opmaken dat de verblijfsrechtelijk status van de legale ouder enkel van belang is,
indien de derdelander ouder het minderjarig Unieburger kind samen met de legale ouder
verzorgt. Zodat de overweging uit het O. L. en S. arrest dat alle omstandigheden van de
zaak van belang zijn nog wel van toepassing is indien de derdelander ouder niet
exclusief de zorg voor het minderjarig Unieburger kind draagt.
Uit de jurisprudentie van het Hof valt dus niet ontegenzeglijk op te maken of “daadwerkelijke
verzorging” in alle gezinssituaties wel of niet hetzelfde vergt.
4.2.3 Is het wenselijk dat “daadwerkelijke verzorging” in alle gezinssituaties hetzelfde vergt?
Met de in de vorige paragraaf verrichtte analyse is de vraag of “daadwerkelijke verzorging” in
alle gezinssituaties hetzelfde vergt niet beantwoord. Daarom is het interessant om te
onderzoeken of het wenselijk is dat “daadwerkelijke verzorging” in alle gezinssituaties
hetzelfde vergt.
Weterings is van mening dat indien er sprake is van een gezinssituatie met een
derdelander ouder en een Unieburger ouder die samen een harmonieus gezin vormen, een
beroep op het Zambrano-criterium dient te falen. Hij draagt daarvoor als reden aan dat het
toestaan van een succesvol beroep in dergelijke situaties de lidstaten de mogelijkheid zal
ontnemen om een nationaal toelatingsbeleid te hanteren voor gezinnen met een minderjarig
Unieburger kind en de Gezinsherenigingsrichtlijn74 voor dergelijke situaties zinledig zal
maken.75 Dit impliceert dat Weterings niet van mening is dat het wenselijk is om aan te
nemen dat “daadwerkelijke verzorging” in alle gezinssituaties hetzelfde vergt.
Mijn inziens dient een beroep op het Zambrano-criterium om de volgende redenen ongeacht
de gezinssituatie te slagen, indien de derdelander ouder het minderjarig Unieburger kind
verzorgt:
 Ten eerste zijn de argumenten die Weterings aandraagt tegen het honoreren van een
succesvol beroep op het Zambrano-criterium in het geval er sprake is van een
gezinssituatie met een derdelander ouder en een Unieburger ouder die samen een
harmonieus gezin vormen mijns inziens zwak. Ik acht ze tevens geen deugdelijke
argumenten tegen honorering van een beroep op het Zambrano-criterium in andere
73
HvJ EU 8 november 2012, C-40/11, JV 2013, 6, r.o. 73, 75 en 76 (Iida).
Richtlijn 2003/86
75
T.P.A. Weterings, ‘Uitspraak van de maand. HvJ EU van 10 oktober 2013, C-86/12: Alokpa e.a.: Ruiz
Zambrano nu eindelijk verduidelijkt?’, A&MR 2013, 8, p. 401.
74
22


situaties waarin er sprake is van een derdelander ouder die samen met een Unieburger
ouder zorg voor het minderjarig Unieburger kind draagt.
Het argument dat de lidstaten de mogelijkheid zal worden ontnomen om een nationaal
toelatingsbeleid te hanteren voor gezinnen met een minderjarig Unieburger kind is
arbitrair. Elke gezinssituatie waarin een succesvol beroep op het Zambrano-criterium
mogelijk is ontneemt de lidstaten immers van de mogelijkheid om een nationaal
toelatingsbeleid te hanteren. De behoefte van minderjarige kinderen om door hun
verzorgde ouder(s) te worden begeleid teneinde hun recht om in de Unie te verblijven te
effectueren, dient van meer waarde te zijn dan de behoefte van de lidstaten om een
nationaal toelatingsbeleid te hanteren voor gezinnen met een minderjarig Unieburger
kind. Minderjarige kinderen kunnen immers niet zonder de hulp van hun verzorgende
ouder(s), op een wijze die van het belang van het kind uitgaat effectief van de essentie
van hun Unieburgerschapsrechten genieten. Het honoreren van een beroep op het
Zambrano-criterium in elke gezinssituatie waarin er sprake is van een derdelander ouder
die daadwerkelijk voor het minderjarig Unieburger kind zorgt, zal er niet toe leiden dat de
lidstaten geen nationaal toelatingsbeleid kunnen hanteren tegen derdelander ouders van
minderjarige Unieburger kinderen. De derdelander ouder die zijn minderjarig Unieburger
kind niet verzorgt komt immers geen succesvol beroep op het Zambrano-criterium toe.
Het argument dat de Gezinsherenigingsrichtlijn zinledig zal zijn bij het honoreren van
een beroep op het Zambrano-criterium in de situatie dat er sprake is van een derdelander
ouder en een Unieburger ouder die samen een harmonieus gezin vormen is zwak. Dit
omdat de behoefte van minderjarige kinderen om door hun verzorgde ouder(s) te worden
begeleid teneinde hun recht om in de Unie te verblijven te effectueren, van meer waarde
dient te zijn dan de tegenovergestelde belangen die met de Gezinsherenigingsrichtlijn
kunnen worden gediend.
Ten tweede kan een minderjarig Unieburger kind mijns inziens ook in de situatie waarin
er sprake is van een verzorgende Unieburger ouder gedwongen worden de Unie te
verlaten. Indien de eveneens verzorgende derdelander ouder gedwongen wordt de Unie
te verlaten. Het Hof lijkt dit in het Zambrano arrest te onderschrijven. Het Hof lijkt immers
in het Zambrano arrest aan te nemen dat de aanwezigheid van twee verzorgende ouders
er niet aan in de weg staat dat aangenomen kan worden dat het minderjarig Unieburger
kind met vertrek van de ene ouder gedwongen zal zijn de Unie te verlaten.
Ten derde hebben minderjarige kinderen vanwege hun kwetsbare positie bescherming
nodig van hun ouders. De overheid dient dit krachtens art. 5 IVRK te respecteren. De
kwetsbare positie van minderjarige kinderen rechtvaardigt mijns inziens dat de belangen
van minderjarige Unieburger kinderen bij begeleiding door hun verzorgende ouder(s) niet
tegen andere belangen mag worden afgewogen. Minderjarige Unieburger kinderen met
een verzorgende Unieburger ouder dienen ook het recht te hebben op begeleiding door
hun verzorgende derdelander ouder.
4.4 Conclusie
Blijkens de jurisprudentie van het Hof is er sprake van de door het Zambrano-criterium
vereiste afhankelijkheidsverhouding, indien de derdelander ouder het minderjarig Unieburger
kind daadwerkelijk verzorgt. In de situatie waarin er sprake is van twee met elkaar in een
relatie verkerende derdelander ouders (de klassieke Zambrano situatie) en de situatie waarin
de derdelander ouder feitelijk alleen de zorg draagt (de Alokpa situatie) is er sprake van
“daadwerkelijke verzorging” door de derdelander ouder, indien hij het minderjarig Unieburger
kind verzorgt. Uit de jurisprudentie van het hof komt echter niet ondubbelzinnig naar voren of
dit ook geldt in gezinssituaties waarin er sprake is van een derdelander ouder die samen met
een Unieburger ouder zorg voor het minderjarig Unieburger kind draagt. Mijns inziens is het
wenselijk dat ook in deze gezinssituaties sprake is van “daadwerkelijke verzorging” door de
derdelander ouder, indien hij het minderjarig Unieburger kind verzorgt. De aanwezigheid van
23
een verzorgende Unieburger ouder moet mijns inziens dus niet een succesvol beroep op het
Zambrano-criterium in de weg staan.
24
5 De interpretatie van de Afdeling
5.1 Inleiding
In dit hoofdstuk zal de interpretatie die de Afdeling aan het Zambrano-criterium geeft worden
weergegeven. Daartoe zal eerst het door de Afdeling gehanteerde toetsingskader worden
besproken. Daarna zal worden onderzocht in welke situaties er volgens de Afdeling wel of
niet aan het Zambrano-criterium wordt voldaan. Vervolgens zal worden onderzocht wat de
door het Zambrano-criterium vereiste afhankelijkheidsverhouding tussen de derdelander
ouder en het minderjarig Unieburger kind volgens de interpretatie van de Afdeling behelst.
Ten slotte wordt dit hoofdstuk afgesloten met een conclusie.
5.2 Het door de Afdeling gehanteerde toetsingskader
5.2.1 De inhoud
Op 7 maart 2012 heeft de Afdeling in vier arresten voor het eerst aan het Zambrano-criterium
getoetst.76 In ABRvS 7 maart 2012, 201011743/1/V1, JV 2012, 161 en ABRvS 7 maart 2012,
201108763/1/V2, JV 2012, 164 gaf de Afdeling het te hanteren toetsingskader weer voor de
toetsing aan het Zambrano-criterium, in het geval er sprake is van een derdelander ouder en
een Unieburger ouder. Dit toetsingskader wordt thans nog door de Afdeling gehanteerd. Het
is in de volgende standaardoverweging verwerkt:
“In het geval het gezin bestaat uit één ouder die burger is van een derde land en één ouder
die burger van de Unie is, en ook een minderjarig kind dat burger van de Unie is, komt (…)
betekenis toe aan het gegeven dat Nederlanders in Nederland in beginsel aanspraak kunnen
maken op verstrekking van een uitkering uit de openbare kas. Voorts wordt van
overheidswege en door maatschappelijke instellingen hulp en ondersteuning bij bijvoorbeeld - zorg en opvoeding geboden.
Van leden van een dergelijk gezin kan dan ook worden verlangd dat zij gebruik maken van
de mogelijkheid deze aanspraken en hulp te ontvangen, als daarmee kan worden
voorkomen dat een burger van de Unie feitelijk wordt verplicht niet alleen Nederland, maar
het grondgebied van de Unie als geheel te verlaten. Van de situatie dat een burger van de
Unie niettemin zijn recht om op het grondgebied van de Unie te verblijven wordt ontzegd, zal
in dergelijke gevallen dan ook slechts sprake zijn, indien de burger van het derde land
aannemelijk maakt dat de andere ouder, ook indien deze van vorenbedoelde mogelijkheid
om aanspraken en hulp te ontvangen gebruik maakt, feitelijk niet geacht kan worden voor het
kind zorg te dragen, zodat verblijf voor het kind bij die ouder in Nederland of de Unie, zonder
die vreemdeling, in wezen onmogelijk is. In dat geval zal het kind immers gedwongen zijn de
ouder die burger van een derde land is, te volgen naar buiten het grondgebied van de
Unie.”77
Hieruit valt op te maken dat de Afdeling in gevallen die erdoor worden gekenmerkt dat er
sprake is van een derdelander ouder en een Unieburger ouder, toetst of de Unieburger
ouder feitelijk geacht kan worden met eventuele hulp van de overheid of een
maatschappelijke instelling (of familieleden) in de wettelijke, financiële en affectieve zorg van
het minderjarig Unieburger kind te voorzien. Indien de Unieburger ouder geacht kan worden
voor het minderjarig Unieburger kind te zorgen, dan is het Zambrano-criterium naar het
oordeel van de Afdeling niet geschonden.
76
ABRvS 7 maart 2012, 201011743/1/V1, JV 2012, 161, ABRvS 7 maart 2012, 201102780/1/V1, JV 2012, 162,
ABRvS 7 maart 2012, 201105729/1/V1, JV 2012, 163 en ABRvS 7 maart 2012, 201108763/1/V2, JV 2012, 164.
77
ABRvS 7 maart 2012, 201011743/1/V1, JV 2012, 161, r.o. 2.3.4 en ABRvS 7 maart 2012, 201108763/1/V2,
JV 2012, 164, r.o. 2.5.4.
25
5.2.2 De grondslag
Het door de Afdeling gehanteerde toetsingskader is gebaseerd op de interpretatie die de
Afdeling aan rechtsoverweging 65 van het Dereci arrest en rechtsoverwegingen 43 en 44
van het Zambrano arrest geeft.78
Rechtsoverweging 65 van het Dereci arrest luidt als volgt:
“In de zaak die aanleiding heeft gegeven tot genoemd arrest, rees immers de vraag of,
wanneer een staatsburger van een derde land het recht wordt ontzegd te verblijven in de
lidstaat waar zijn kinderen van jonge leeftijd, staatsburgers van die lidstaat en te zijnen laste,
verblijven, en wordt geweigerd hem een arbeidsvergunning af te geven, een dergelijk gevolg
intreedt. Het Hof heeft meer bepaald geoordeeld dat een dergelijke weigering ertoe zal
leiden dat deze kinderen, burgers van de Unie, zullen worden verplicht het grondgebied van
de Unie te verlaten om hun ouders te volgen. In die omstandigheden zouden bedoelde
burgers van de Unie in de feitelijke onmogelijkheid verkeren de belangrijkste aan hun status
van burger van de Unie ontleende rechten uit te oefenen (zie arrest Ruiz Zambrano, reeds
aangehaald, punten 43 en 44).”
Rechtsoverwegingen 43 en 44 van het Zambrano arrest luiden als volgt:
“Een dergelijke situatie ontstaat wanneer een staatsburger van een derde staat het recht
wordt ontzegd te verblijven in de lidstaat waar zijn kinderen van jonge leeftijd, staatsburgers
van die lidstaat en te zijnen laste, verblijven, en wordt geweigerd hem een arbeidsvergunning
af te geven.”
“Er is namelijk van uit te gaan dat een dergelijke weigering ertoe zal leiden dat deze
kinderen, burgers van de Unie, zullen worden verplicht het grondgebied van de Unie te
verlaten om hun ouders te volgen. Tevens loopt de betrokken persoon, indien hem geen
arbeidsvergunning wordt afgegeven, het risico niet over voldoende bestaansmiddelen te
beschikken om te voorzien in zijn eigen onderhoud en in dat van zijn gezin, wat er eveneens
toe zou leiden dat zijn kinderen, burgers van de Unie, zouden worden verplicht het
grondgebied van de Unie te verlaten. In die omstandigheden zullen bedoelde burgers van de
Unie in de feitelijke onmogelijkheid verkeren de belangrijkste aan hun status van burger van
de Unie ontleende rechten uit te oefenen.”
Het is moeilijk te reconstrueren hoe de Afdeling heeft kunnen oordelen dat het gehanteerde
toetsingskader uit de hiervoor geciteerde rechtsoverwegingen volgt. Er wordt immers enkel
gesteld dat minderjarige Unieburger kinderen verplicht worden de Unie te verlaten, indien
aan de ouder ten wiens laste zij komen geen verblijfsvergunning en arbeidsvergunning wordt
verleend. Het lijkt er op dat de Afdeling eigenlijk op basis van het oordeel in het Dereci arrest
tot zijn toetsingskader is gekomen. Dereci was immers vader van minderjarige Unieburger
kinderen. Toch oordeelde het Hof in de Dereci zaak niet dat het Zambrano criterium was
geschonden.
5.3 Wanneer kan de Unieburger ouder volgens de Afdeling geacht worden voor het
minderjarig Unieburger kind zorg te dragen?
De Afdeling oordeelde in 22 gevallen dat het Zambrano-criterium niet was geschonden.79
Een van die gevallen betrof de situatie waarin er sprake was van een derdelander ouder die
78
ABRvS 7 maart 2012, 201011743/1/V1, JV 2012, 161, r.o. 2.3.4 en ABRvS 7 maart 2012, 201108763/1/V2,
JV 2012, 164, r.o. 2.5.4.
79
ABRVS 17 december 2012, 201204895/1/V4, JV 2013, 66 is niet in de telling meegenomen, omdat die zaak
geen betrekking had een derdelander ouder die verblijf bij zijn minderjarig Unieburger kind beoogde.
26
sinds de geboorte van het minderjarig Unieburger kind voor haar zorgde; het eenhoofdig
ouderlijk gezag over het minderjarig Unieburger kind had; het minderjarig Unieburger kind
altijd bij zich had wonen en de Unieburger ouder niet aan zijn alimentatieverplichting
voldeed. De Unieburger ouder leverde in natura een bijdrage aan de opvoeding en
verzorging van het minderjarig Unieburger kind wanneer het kind bij hem verbleef. De
Unieburger ouder zag het kind echter minder vaak dan twee weekenden per maand, hoewel
dat in de omgangsregeling was afgesproken. De Unieburger ouder bracht vrijwel nooit de
gehele periode van het bezoek van het kind met het kind door. Hij bracht het kind naar de
moeder van zijn andere kinderen en vertrok dan zelf. Desondanks oordeelde de Afdeling dat
de Unieburger ouder af en toe met behulp van derden voor het kind zorgde. Onder die
omstandigheden had de derdelander ouder naar het oordeel van de Afdeling niet
aannemelijk gemaakt dat het minderjarig Unieburger kind zodanig van haar afhankelijk was
dat het kind als gevolg van de weigering haar een verblijfsvergunning te verlenen
gedwongen werd de Unie te verlaten.80 Deze uitspraak en de overige jurisprudentie van de
Afdeling laten zien dat het feit dat de derdelander ouder de primaire verzorger van het
minderjarig Unieburger kind is, geen concrete aanwijzing vormt voor de conclusie dat de
Unieburger ouder met eventuele hulp feitelijk niet in staat zal zijn de zorg voor het
minderjarig Unieburger kind te dragen. Het is puur van belang aan te tonen dat de
Unieburger ouder met eventuele hulp feitelijk niet in staat zal zijn de zorg voor het
minderjarig Unieburger kind te dragen.
De jurisprudentie van de Afdeling laat verder zien dat de stelling dat de derdelander ouder
voor de opvang van de minderjarige Unieburger kinderen moet zorgen omdat de Unieburger
ouder kostwinnaar is, eveneens geen concrete aanwijzing vormt voor de conclusie dat de
Unieburger ouder met eventuele hulp feitelijk niet in staat zal zijn de zorg voor het
minderjarig Unieburger kind te dragen.81 Stukken betreffende de arbeidsongeschiktheid van
de Unieburger ouder waaruit blijkt dat hij psychische en/of lichamelijke klachten ondervindt
vormen eveneens geen concrete aanwijzingen voor die conclusie. Dit omdat dergelijke
stukken enkel betrekking hebben op het arbeidsvermogen in relatie tot de psychische en/of
lichamelijke klachten.82 Uit stukken betreffende de psychische en/of lichamelijke klachten van
de Unieburger ouder of het minderjarig Unieburger kind moet op zijn te maken dat de
psychische en/of lichamelijke klachten ertoe lijden dat de Unieburger ouder met eventuele
hulp feitelijk niet in staat zal zijn de zorg voor het minderjarig Unieburger kind te dragen.83
5.4 Wanneer kan de Unieburger ouder volgens de Afdeling niet geacht worden voor
het minderjarig Unieburger kind zorg te dragen?
De Afdeling oordeelde in 7 gevallen dat het Zambrano-criterium was geschonden.84 Uit de
jurisprudentie van de Afdeling valt op te maken dat de Unieburger ouder niet geacht wordt
met eventuele hulp voor het kind te kunnen zorgen indien hij overleden is,85 gedetineerd is86
80
ABRvS 17 oktober 2012, 201110785/1/V1, ECLI:NL:RVS:2012:BY0833, r.o. 5.5 en 5.6.
ABRvS 20 april 2012, 201105853/1/V1, r.o. 2.8.6 (niet gepubliceerd), ABRvS 24 april 2012, 201103346/1/V1,
ECLI:NL:RVS:2012:BW4298, r.o. 2.3.4 en ABRvS 19 februari 2013, 201112529/1/V4, JV 2013, 134, r.o. 4.6.
82
ABRvS 7 maart 2012, 201011743/1/V1, JV 2012, 161, r.o. 2.3.7 en o.a. ABRvS 7 maart 2012,
201108763/1/V2, JV 2012, 164, r.o. 2.5.7.
83
ABRvS 6 augustus 2012, 201201455/1/V1, ECLI:NL:RVS:2012:BX5044, r.o. 2.4.6. In dit arrest oordeelde de
Afdeling dat de brief van een psychiater onvoldoende bewijs gaf voor de stelling dat de Unieburger ouder
vanwege psychische klachten met eventuele hulp feitelijk niet in staat zou zijn de zorg voor het minderjarig
Unieburger kind te dragen. In de brief stelde de psychiater dat de Unieburger ouder van de derdelander ouder
afhankelijk was voor de behandeling van zijn psychische stoornissen, omdat zij zijn medicatietrouw bevorderde.
Echter volgende volgens de Afdeling uit de brief niet dat de medicatietrouw van de Unieburger ouder niet op een
andere wijze veilig kon worden gesteld.
84
ABRvS 18 juli 2013, 201205846/1/V2 is niet meegenomen in de telling, omdat de Afdeling in die zaak niet
oordeelde dat het Zambrano-criterium was geschonden. De Afdeling oordeelde dat de staatssecretaris zich ten
onrechte had beperkt tot de toets of de door de derdelander aangevoerde omstandigheden overeenkwamen met
de specifieke omstandigheden die een rol speelden in het Zambrano arrest.
85
ABRvS 7 maart 2012, 201105729/1/V1, JV 2012, 163.
81
27
of zijn verblijfplaats onbekend is87. Daarnaast acht de Afdeling de Unieburger ouder niet in
staat met eventuele hulp het Unieburger kind te verzorgen, indien het Unieburger kind bij
vertrek van de derdelander ouder uit huis dreigt te worden geplaatst door Bureau
Jeugdzorg.88 In de twee zaken waarin de Unieburger kinderen bij vertrek van de derdelander
ouder uit huis dreigde te worden geplaatst hadden de Unieburger ouders last van psychische
klachten. Het argument dat de Unieburger ouder psychische (en/of lichamelijke) klachten
ondervindt kan dus tot een succesvol beroep op het Zambrano-criterium leiden. Er moet dan
wel uit stukken blijken dat de psychische (en/of lichamelijke) klachten ertoe lijden dat het
Unieburger kind uit huis zal worden geplaatst, indien het op de zorg van de Unieburger ouder
is aangewezen.
5.5 De inhoud van de door het Zambrano-criterium vereiste afhankelijkheidsverhouding tussen de derdelander ouder en het Unieburger kind volgens de Afdeling.
Uit de door de Afdeling gehanteerde toetsing blijkt dat de Afdeling de inhoud van de
afhankelijkheidsverhouding tussen de derdelander ouder en het minderjarig Unieburger kind
laat bepalen door de inhoud van de (afhankelijkheids)verhouding tussen de Unieburger
ouder en het minderjarig Unieburger kind. Pas wanneer vast is gesteld dat de Unieburger
ouder niet met de hulp van derden in staat is voor het minderjarig Unieburger kind te zorgen
of in het geheel onbeschikbaar is, dan kijkt de Afdeling naar de afhankelijkheidsverhouding
tussen de derdelander ouder en het Unieburger kind. Indien dan blijkt dat de derdelander
ouder het minderjarig Unieburger kind verzorgt dan neemt het Hof aan dat er sprake is van
de door het Zambrano-criterium vereiste afhankelijkheidsverhouding.
5.6 Conclusie
In gevallen die erdoor worden gekenmerkt dat er sprake is van een derdelander ouder en
een Unieburger ouder, toetst de Afdeling of de Unieburger ouder feitelijk geacht kan worden
met eventuele hulp van de overheid of een maatschappelijke instelling (of familieleden) in de
financiële en affectieve zorg van het Unieburger kind te voorzien. Het door de Afdeling
gehanteerde toetsingskader is gebaseerd op de interpretatie die de Afdeling aan
rechtsoverweging 65 van het Dereci arrest en rechtsoverwegingen 43 en 44 van het
Zambrano arrest geeft.
De eventueel met gegevens of stukken onderbouwde stellingen dat de derdelander ouder
de primaire verzorger van het Unieburger kind is; of dat de Unieburger ouder
arbeidsongeschikt is wegens psychische en/of lichamelijke klachten; of dat de Unieburger
ouder of het Unieburger kind aan psychische en/of lichamelijke klachten lijdt vormen geen
concrete aanwijzingen. Concrete aanwijzingen dat de Unieburger ouder met eventuele hulp
feitelijk niet in staat zal zijn de zorg voor het Unieburger kind te dragen, worden wel gevormd
door het gegeven dat de Unieburger ouder overleden is, gedetineerd is, zijn verblijfplaats
onbekend is of het verblijf van de derdelander ouder bij het Unieburger kind noodzakelijk is
om uithuisplaatsing van het kind door Bureau Jeugdzorg te voorkomen.
Het gaat dus puur om de vraag of de Unieburger ouder feitelijk geacht kan worden het
Unieburger kind te verzorgen met eventuele hulp. Er wordt dus enkel waarde gehecht aan de
verhouding tussen het Unieburger kind en diens Unieburger ouder. Alleen als die verhouding
dermate slecht is dat de Unieburger ouder het Unieburger kind ook niet met de hulp van
derden weet te verzorgen, dan is er plaats voor een beroep van de derdelander ouder op de
afhankelijkheidsverhouding tussen hem en het Unieburger kind.
86
ABRvS 10 juli 2012, 201103973/1/V1, JV 2012, 359.
ABRvS 7 maart 2012, 201102780/1/V1, JV 2012, 162, ABRvS 11 juni 2012, 201100852/1/V1,
ECLI:NL:RVS:2012:BW8590 en ABRvS 15 november 2012, 201110635/1/V1, JV 2013, 37.
88
ABRvS 24 april 2013, 201110991/1/V1, JV 2013, 231en ABRvS 2 september 2013, 201209027/1/V1,
ECLI:NL:RVS:2013:1147.
87
28
6 Conclusie
6.1 Inleiding
In deze scriptie beoog ik de volgende centrale onderzoeksvraag te beantwoorden:
Is de interpretatie die door de Afdeling aan de door het Zambrano-criterium vereiste
afhankelijkheidsverhouding wordt gegeven, in de situatie waarin er sprake is van een
Unieburger ouder en een derdelander ouder in overeenstemming met het Unierecht?
6.2 Conclusie
Deze scriptie startte eerst met een weergave en analyse van de relevante jurisprudentie van
het Hof. Daarmee werd de basis gelegd voor het daaropvolgende onderzoek naar de inhoud
van het Zambrano-criterium. Om tot een nauwgezet antwoord op de centrale vraag te
komen, was het nodig om eerst de inhoud van het Zambrano-criterium vast te stellen. Het
Zambrano-criterium houdt in dat art. 20 VWEU zich verzet tegen nationale maatregelen die
tot gevolg hebben dat Unieburgers het effectieve genot wordt ontzegd van de essentie van
de Unieburgerschapsrechten.89 Het recht van de Unieburger om in de Unie te verblijven
vormt in ieder geval de essentie van de Unieburgerrechten. Het effectieve genot van de
essentie van de Unieburgerschapsrechten wordt immers ontzegd wanneer de Unieburger
gedwongen wordt de Unie te verlaten.90 Het minderjarig Unieburger kind wordt in ieder geval
gedwongen de Unie te verlaten indien aan de derdelander ouder die hem ten laste heeft een
verblijfsvergunning en een arbeidsvergunning wordt geweigerd voor de lidstaat van zijn
nationaliteit en verblijft of beoogt verblijf.91 Maar wanneer komt een Unieburger kind ten laste
van zijn derdelander ouder? Over die vraag wordt in de praktijk het vaakst gediscussieerd.
Een bestudering van de jurisprudentie leert dat de derdelander ouder die het Unieburger
kind daadwerkelijk verzorgt een afgeleid verblijfsrecht en arbeidsvergunning toekomt, om zo
het effectieve genot van de essentie van de Unieburgerschapsrechten van het Unieburger
kind te verzekeren.92 Het staat echter niet ondubbelzinnig vast dat “daadwerkelijke
verzorging” in alle gezinssituaties hetzelfde behelst. Er zijn drie categorieën van
gezinssituaties te onderscheiden. Ten eerste de categorie van gezinssituatie waarin er
sprake is van twee met elkaar in een relatie verkerende derdelander ouders (de klassieke
Zambrano situatie). Ten tweede de categorie van gezinssituaties waarin er sprake is van een
derdelander ouder die feitelijk alleen de zorg voor het minderjarig Unieburger kind draagt (de
Alokpa situatie). Ten derde de categorie van gezinssituaties waarin er sprake is van een
derdelander ouder die samen met een Unieburger ouder zorg voor het minderjarig
Unieburger kind draagt. Van de eerste twee categorieën staat vast dat “daadwerkelijke
verzorging” enkel vereist dat de derdelander ouder het minderjarig Unieburger kind verzorgt.
Voor de derde categorie staat echter niet ondubbelzinnig vast dat er sprake kan zijn van
“daadwerkelijke verzorging” door de derdelander ouder.
Mijns inziens is het wel wenselijk om in alle categorieën van gezinssituaties er van uit te
gaan dat er sprake is van “daadwerkelijke verzorging” door de derdelander ouder, indien die
ouder het minderjarig Unieburger kind verzorgt. Een minderjarig Unieburger kind met twee
verzorgende ouders kan mijns inziens eveneens dusdanig van de verzorgende ouder zonder
89
Zie HvJ EU 8 maart 2011, C-34/09, JV 2011, 146, r.o. 45 (Zambrano) en H. Oosterom-Staples, ‘Het effectieve
genot van het reis – en verblijfsrecht: drie arresten en een veelvoud aan vragen’, JNVR 2012-1, p. 65-88.
90
HvJ EU 8 maart 2011, C-34/09, JV 2011, 146, r.o. 44-45 (Zambrano), HvJ EU 15 november 2011, C-256/11,
JV 2012, 6, r.o. 65-66 (Dereci) en HvJ EU 6 december 2012, C/356/11 en C/357/11, JV 2013, 87, r.o. 58 (O. L. en
S.).
91
HvJ EU 8 maart 2011, C-34/09, JV 2011, 146, r.o. 46 (Zambrano) en HvJ EU 10 oktober 2013, C-86/12, JV
2013, 378, r.o. 34 -35 (Alokpa).
92
HvJ EU 8 november 2012, C-40/11, JV 2013, 6, r.o. 69 (Iida), HvJ EU 19 oktober 2004, C-200/02, JV 2004,
446, r.o. 45 (Zhu en Chen) en HvJ EU 19 september 2002, C-413/99, JV 2002/466, ro.71- 75 (Baumbast en R.)
29
legaal verblijf afhankelijk zijn dat het gedwongen wordt de Unie met die ouder te verlaten. De
kwetsbare positie van minderjarige kinderen rechtvaardigt mijns inziens dat de belangen van
minderjarige Unieburger kinderen bij begeleiding door hun verzorgende ouder(s) niet tegen
andere belangen mogen worden afgewogen, zodat ook kinderen met een verzorgende
Unieburger ouder recht dienen te hebben op begeleiding door hun verzorgende derdelander
ouder.
De Afdeling benadert de vereiste afhankelijkheidsverhouding in het geval er sprake is van
een derdelander ouder en een Unieburger ouder niet vanuit hetzelfde perspectief als het Hof.
Het Hof kijkt primair naar de afhankelijkheidsverhouding tussen de derdelander ouder en het
Unieburger kind.93 Terwijl de Afdeling primair kijkt naar de afhankelijkheidsverhouding of
mogelijke afhankelijkheidsverhouding tussen het minderjarig Unieburger kind en de
Unieburger ouder. Daartoe hanteert de Afdeling een toetsingskader waarbij zij toetst of de
Unieburger ouder feitelijk geacht kan worden met eventuele hulp in de wettelijke, financiële
en affectieve zorg van het minderjarig Unieburger kind te voorzien.
De Afdeling baseert het door haar gehanteerde toetsingskader op rechtsoverweging 65
van het Dereci arrest en rechtsoverwegingen 43 en 44 van het Zambrano arrest.94 Het is
echter moeilijk te reconstrueren hoe de Afdeling heeft kunnen oordelen dat het gehanteerde
toetsingskader uit de hiervoor genoemde rechtsoverwegingen volgt. In die
rechtsoverwegingen wordt immers enkel gesteld dat Unieburger kinderen verplicht worden
de Unie te verlaten, indien aan de ouder ten wiens laste zij komen geen verblijfsvergunning
en arbeidsvergunning wordt verleend. Mogelijk baseert de Afdeling de door haar
gehanteerde toetsingskader op het feit dat het Hof in het Dereci arrest niet oordeelde dat het
Zambrano-criterium was geschonden. Op basis van dat feit mag echter niet geconcludeerd
worden dat het Zambrano-criterium vanwege het bestaan van een verzorgende Unieburger
ouder niet op het geval van Dereci van toepassing was. Doordat Dereci op grond van Besluit
nr. 1/80 als Turkse onderdaan een verblijfsrecht en arbeidsrecht in Oostenrijk toekwam, kon
hem immers op basis van rechtsoverweging 67 van het Dereci arrest ongeacht het bestaan
van de vereiste afhankelijkheidsverhouding geen beroep op het Zambrano-criterium
toekomen.
Het door de Afdeling gehanteerde toetsingskader heeft er in ieder geval toe geleid dat de
Afdeling ten onrechte in gevallen die erdoor worden gekenmerkt dat de derdelander ouder
feitelijk alleen voor het minderjarig Unieburger kind zorgt, heeft geoordeeld dat er geen
sprake was van de vereiste afhankelijkheidsverhouding. Het Alokpa arrest laat immers zien
dat de derdelander ouder die het minderjarig Unieburger kind alleen verzorgt een afgeleid
verblijfsrecht in de lidstaat van verblijf of beoogt verblijf met het kind en van de nationaliteit
van het kind toekomt.95 Dit geldt ongeacht het bestaan van een Unieburger ouder die zich in
de lidstaat van nationaliteit van het kind bevindt en die mogelijk geacht kan worden de zorg
voor het kind met eventuele hulp van derden op zich te nemen.96
De jurisprudentie van het Hof spreekt zich er niet ondubbelzinnig over uit of er in gevallen
waarin er sprake is van een verzorgende Unieburger ouder wel of niet aan de vereiste
afhankelijkheidsverhouding kan worden voldaan. Het is dus goed mogelijk dat de Afdeling
ook in deze gevallen ten onrechte oordeelt dat het Zambrano-criterium niet wordt
geschonden. Mijns inziens is het wenselijk dat het Hof in die gevallen eveneens oordeelt dat
er aan de vereiste afhankelijkheidsverhouding wordt voldaan indien de derdelander ouder
het minderjarig Unieburger kind verzorgt.
De centrale onderzoeksvraag dient aldus als volgt te worden beantwoord:
93
Het Hof heeft in het O. L. en S. arrest immers overwogen dat het om de afhankelijkheidsverhouding tussen de
derdelander ouder en het minderjarig Unieburger kind gaat. Zie HvJ EU 6 december 2012, C/356/11 en C/357/11,
JV 2013, 87, r.o. 56.
94
ABRvS 7 maart 2012, 201011743/1/V1, JV 2012, 161, r.o. 2.3.4 en ABRvS 7 maart 2012, 201108763/1/V2,
JV 2012, 164, r.o. 2.5.4.
95
HvJ EU 10 oktober 2013, C-86/12, JV 2013, 378, r.o. 34 (Alokpa).
96
HvJ EU 10 oktober 2013, C-86/12, JV 2013, 378, r.o. 13 en 15 (Alokpa).
30
De interpretatie die door de Afdeling wordt gegeven aan de door het Zambrano-criterium
vereiste afhankelijkheidsverhouding, in de situatie waarin er sprake is van een Unieburger
ouder en een feitelijk alleen verzorgende derdelander ouder is niet in overeenstemming met
het Unierecht. De interpretatie die door de Afdeling wordt gegeven aan de door het
Zambrano-criterium vereiste afhankelijkheidsverhouding, in de situatie waarin er sprake is
van een verzorgende Unieburger ouder en een verzorgende derdelander ouder is mogelijk
eveneens niet in overeenstemming met het Unierecht.
6.3 Aanbevelingen
Het is de Afdeling aan te bevelen om een prejudiciële vraag te stellen over de inhoud van de
vereiste afhankelijkheidsverhouding. De Afdeling is blijkens het Cilfit arrest krachtens art. 267
verplicht naar de uitleg van art. 20 VWEU te vragen.97 De Afdeling is immers de laatste
nationaalrechtelijke instantie. De vraag naar de precieze inhoud van de vereiste
afhankelijkheidsverhouding is relevant in alle zaken waarin een derdelander ouder zich op
het Zambrano-criterium beroept. Ten slotte is de juiste toepassing van art. 20 VWEU blijkens
het voorafgaande onderzoek niet evident te noemen.
Daarnaast kunnen de rechtbanken het ook conform art. 267 VWEU op zich nemen om een
prejudiciële vraag te stellen over de inhoud van de vereiste afhankelijkheidsverhouding. Het
is immers van groot belang dat het Unierechtelijk effectiviteitsbeginsel wordt gewaarborgd
ten op zichtte van minderjarige Unieburger kinderen die als kwetsbare groep niet zelfstandig
het effectieve genot van de essentie van hun Unieburgerschapsrechten kunnen effecturen.
De prejudiciële vraag zou als volgt kunnen luiden:
Dient art. 20 VWEU aldus worden uitgelegd, dat de bloedverwant in opgaande lijn,
staatsburger van een derde staat, zijn kind, burger van de Unie, ten laste kan hebben, terwijl
de andere bloedverwant in opgaande lijn, die een staatsburger van een derde staat is en een
verblijfsrecht in de Unie geniet of een burger van de Unie is, hun kind mede ten laste heeft of
geacht kan worden het kind ten laste te nemen?
97
HvJ EU 6 oktober 1982, C-283/81, NJ 1983, 55 (Ciltit).
31
Afkortingen
Afdeling
Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State
art.
artikel
artt.
artikelen
A&MR
Asiel en Migratierecht
Besluit nr.1/80
Besluit nr. 1/80 van de Associatieraad van 19 september 1980
betreffende de ontwikkeling van de associatie tussen de
Europese Economische Gemeenschap en de Republiek Turkije.
CRvB
Centrale Raad van Beroep
EVRM
Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en de
Fundamentele Vrijheden
Gezinsherenigingsrichtlijn Richtlijn 2003/86
Handvest
Handvest van de grondrechten van de Europese Unie
Hof
Hof van Justitie van de Europese Unie
IVRK
Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind
JNVR
Journaal Vreemdelingenrecht
JV
Jurisprudentie Vreemdelingenrecht
m. nt.
met noot
VWEU
Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
r.o.
rechtsoverweging(en)
SEW
SEW, Tijdschrift voor Europees en economisch recht
Verblijfsrichtlijn
Richtlijn 2004/38
32
Bronnenlijst
Jurisprudentielijst
HvJ EU 6 oktober 1982, C-283/81, NJ 1983, 55 (Cilfit).
HvJ EU 17 september 2002, C-413/99, JV 2002, 466, m. nt. Groenendijk (Baumbast en R).
HvJ EU 19 oktober 2004, C-200/02, JV 2004, 446, m. nt. Boeles (Zhu en Chen).
HvJ EU 8 maart 2011, C-34/09, JV 2011, 146, m. nt. Boeles (Zambrano).
HvJ EU 15 november 2011, C-256/11, JV 2012, 6, m. nt. Groenendijk (Dereci).
HvJ EU 8 november 2012, C-40/11, JV 2013, 6 (Iida).
HvJ EU 6 december 2012, C/356/11 en C/357/11, JV 2013, 87 (O. L. en S.).
HvJ EU 10 oktober 2013, C-86/12, JV 2013, 378 (Alokpa).
ABRvS 7 maart 2012, 201011743/1/V1, JV 2012, 161.
ABRvS 7 maart 2012, 201102780/1/V1, JV 2012, 162.
ABRvS 7 maart 2012, 201105729/1/V1, JV 2012, 163.
ABRvS 7 maart 2012, 201108763/1/V2, JV 2012, 164.
ABRVS 15 maart 2012, 201106038/1/V1, JV 2012, 205.
ABRvS 20 maart 2012, 201103155/1/V1, ECLI:NL:RVS:2012:BW0005.
ABRvS 5 april 2012, 201108692/1/V1, ECLI:NL:RVS:2012:BW2893.
ABRvS 20 april 2012, 201105853/1/V1 (niet gepubliceerd).
ABRvS 23 april 2012, 201102643/1/V4 (niet gepubliceerd).
ABRvS 24 april 2012, 201103346/1/V1, ECLI:NL:RVS:2012:BW4298.
ABRvS 11 juni 2012, 201100852/1/V1, ECLI:NL:RVS:2012:BW8590.
ABRvS 10 juli 2012, 201103973/1/V1, JV 2012, 359.
ABRvS 6 augustus 2012, 201201455/1/V1, ECLI:NL:RVS:2012:BX5044.
ABRvS 17 oktober 2012, 201110785/1/V1, ECLI:NL:RVS:2012:BY0833.
ABRvS 15 november 2012, 201110635/1/V1, JV 2013, 37.
ABRvS 19 februari 2013, 201112529/1/V4, JV 2013, 134.
ABRvS 24 april 2013, 201110991/1/V1, JV 2013, 231.
ABRvS 12 juni 2013, 201201621/1/V1, ECLI:NL:RVS:2013:CA3605.
ABRvS 2 september 2013, 201209027/1/V1, ECLI:NL:RVS:2013:1147.
CRvB 17 december 2012, 09/6110 AKW en 11/121 AKW, JV 2013, 106, m. nt. Minderhoud
CRvB 17 december 2012, 10/4069 AKW, ECLI:NL:CRVB:2012:BY5173.
CRvB 17 december 2012, 09/5380 AKW en 11/948 AKW, ECLI:NL:CRVB:2012:BY6416.
Parlementaire stukken
Kamervragen, Kamerstukken II, 2012-13, 12 908.
33
Geraadpleegde literatuur
Ankersmit en Geursen 2011
L. Ankersmit en W. Geursen, ‘Ruiz Zambrano: de interne situatie voorbij’, A&MR 2011-4, p.
156-164.
Boeles 2012
P. Boeles, ‘Let op de Dereci scheiding!’, A&MR 2012-05/06, p. 244 – 246.
Brombouts 2013
R. Brombouts, ‘Wat zegt het recht?’, Het Parool 20 juni 2013, p. 5.
Davies 2011
G. Davies, ‘Ruiz Zambrano en de non-EU ouders van (bijna) Nederlandse kinderen’, A&MR
2011-7, p. 274-283.
Van Eijken en De Vries 2011
H. van Eijken en S.A. de Vries, 'A New Route into the Promised Land? Being a European
Citizen after Ruiz Zambrano', European Law Review, 2011-36, p. 704-721.
Van Eijken 2012
H. van Eijken, ‘Ruiz Zambrano the aftermath: de impact van art. 20 VWEU op de nationale
rechtspraak’, NtEr 2012-2, p. 41-48.
Jessurun d’Oliveira 2011
H. Jessurun d’Oliveira, ‘Unieburger in eigen land!’, A&MR 2011-2, p. 78-79.
Lenaerts 2012
K. Lenaerts, ‘Civis europaeus sum’: van grensoverschrijdende aanknoping naar status van
burger van de Unie’, SEW 2012-1, p. 2-13.
Lodder 2013
G.G. Lodder, ‘Het Zambrano-criterium in Nederland: een tussenstand’, A&MR 2013-1, p. 410.
Van der Mei, Van den Bogaert en De Groot 2011
A. P. van der Mei, S. Van den Bogaert en G. de Groot, ‘De arresten Ruiz Zambrano & Mc
Carthy: Het Hof van Justitie van de EU en het effectief genot van EU-burgerschapsrechten’,
NtEr 2011-6, p. 188-199.
De Mol, Pahladsingh en Van Heijningen 2012
M. de Mol, A. Pahladsingh en L.R. van Heijningen, ‘Inroepbaarheid in rechten van het
Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie: Toepassingsgebied en het
onderscheid tussen ‘rechten’ en ‘beginselen’’, SEW 2012-6, p. 222-236.
Nissen 2013
E. Nissen, ‘The legal position of minor EU citizens who wish to exercise their right to family
life in their country of nationality’, JNVR 2013-1/9 (Geraadpleegd via Migratierecht.nl. Pagina
nummers onbekend.)
34
Oosterom-Staples 2012
H. Oosterom-Staples, ‘Het effectieve genot van het reis – en verblijfsrecht: drie arresten en
een veelvoud aan vragen’, JNVR 2012-1, p. 65-88.
Weterings 2013
T.P.A. Weterings, ‘Uitspraak van de maand. HvJ EU van 6 december 2012, C-356/11 en C357/11 (O. en S. en L.)’, A&MR 2013-1, p. 29-32.
Weterings 2013
T.P.A. Weterings, ‘Uitspraak van de maand. HvJ EU van 10 oktober 2013, C-86/12: Alokpa
e.a.: Ruiz Zambrano nu eindelijk verduidelijkt?’, A&MR 2013-8, p. 401-404.
35

Stuk 1

Klik hier om het memorandum te openen in pdf

Topcom babyviewer 4500 manual

Grensoverschrijdend verkeer van groene energie

Stichting Vrienden van Trivium locatie P.C. Borsthuis

Download pdf

Nieuwsbrief 2014 nr 7

Taks op omzetting toondereffecten is strijdig met Europees recht

"Vergoeding huisvestingskosten meer dan twee

Een karakteristieke man, met een bewogen leven… Leendert