Tweede Kamer der Staten Generaal Aan de Voorzitter van de vaste commissie voor Veiligheid en Justitie Mevrouw T.M. Jadnanansing Postbus 20018 2500 EA DEN HAAG Onderwerp Datum AO 20 februari 2014 m.b.t. de toegang tot het recht 14 februari 2014 Ons kenmerk 2014/0064/LK/MvdK/MvG Geachte mevrouw Jadnanansing, Al enige tijd volgt het College voor de Rechten van de Mens (hierna: College) met enige bezorgdheid de reeds ingevoerde,1 maar ook de nog aangekondigde aanpassingen van het stelsel van gefinancierde rechtshulp. Al deze wijzigingen zijn ingegeven door de noodzaak om structureel 85 miljoen euro te bezuinigen op het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand.2 Graag reageert het College hierbij op deze plannen van de staatssecretaris voor Veiligheid en Justitie en met name op de brief van 13 december 2013, waarin hij naar aanleiding van de motie Kox3 zijn visie formuleert hoe na de aangekondigde bezuinigingen op het stelsel de toegang tot de rechter gewaarborgd blijft. De volgens het voorstel noodzakelijk te treffen maatregelen hebben betrekking op: (a) selectie van de vraag naar rechtshulp op basis van een streng noodzakelijkheidscriterium; (b) uitsluiting van verbintenissenrecht (voornamelijk consumentengeschillen) en huurrecht; (c) uitsluiting rechtshulp bij echtscheiding op gemeenschappelijk verzoek wanneer er geen minderjarige kinderen bij betrokken zijn; (d) echtscheiding op basis van het totale gezinsinkomen (inclusief inkomen nieuwe partner); 1 Per 1 oktober 2013 is al in werking getreden Besluit aanpassing eigen bijdrage rechtzoekenden en vergoeding rechtsbijstandverleners en de op 1 januari 2014 verhoogde griffierechten door wijziging van de Wet griffierechten burgerlijke zaken en de Awb. 2 Kamerstukken II 2012/13, 31 753, nr. 64, p.2 3 Kamerstukken I 2013/14,33 750, G. Pagina 1 van 6  Postbus 16001 3500 DA Utrecht Kleinesingel 1-3 3572 CG Utrecht T 030-888 38 88 F 030-888 38 83 [email protected] www.mensenrechten.nl (e) herdefiniëring inkomensgrenzen en budget neutrale aanpassing eigen bijdragen; (f) een lagere vergoeding per uur in bewerkelijke zaken; (g) ambtshalve toevoeging bij gevangenhouding; (h) tijdelijke uitschakeling jaarlijkse indexering; (i) vervallen van de vergoeding van de administratieve kosten voor de advocatuur; (j) besparing op de Raad voor Rechtsbijstand en Juridisch Loket; (k) tariefregulering binnen de advocatuur. Deze maatregelen acht de staatssecretaris in het licht van het recht op toegang tot de rechter toelaatbaar, mede omdat dit recht geen absoluut recht is. Ditzelfde geldt naar zijn mening ten aanzien van het recht op gesubsidieerde rechtsbijstand. De staatssecretaris geeft in genoemde brief ook aan dat de overheid een zekere beleidsvrijheid heeft bij de vormgeving en de beperking van deze rechten. Naar zijn mening is het niet mogelijk om concreet aan te geven binnen welke marges de overheid moet blijven om recht te doen aan de toegang tot de rechter en het recht. Dit zal steeds in een individueel geval aan de hand van de specifieke omstandigheden beoordeeld moeten worden. In reactie hierop wil het College graag onder uw aandacht brengen welke minimumeisen gelden op grond van onder meer artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) voor het recht op toegang tot het recht en de rechter. Vervolgens zal het College een aantal van de aangekondigde maatregelen langs de lat van deze minimumeisen leggen om tot een afweging te komen of deze maatregelen, ieder op zich maar vooral in combinatie met elkaar wel toelaatbaar zijn. Het recht op toegang tot de rechter Het recht op toegang tot de rechter betreft een fundamenteel, ook internationaal gewaarborgd recht. Dit recht wordt onder meer door artikelen 15, 17 en 18 Grondwet, artikel 6 EVRM, artikel 13 EVRM, artikel 14 Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR) en artikel 47 Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie (EU-Handvest) beschermd. Minimale eisen die gelden bij het recht op toegang tot de rechter Het recht op toegang tot de rechter volgt met name uit artikel 6 EVRM en de uitgebreide jurisprudentie van het Europese Hof tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EHRM) en de nationale rechter over dit artikel. Reden om dit artikel hier centraal te stellen. Het recht op toegang tot de rechter omvat de volgende aspecten: Pagina 2 van 6 I. II. III. IV. Het recht voor een ieder om een claim met betrekking tot burgerlijke rechten en verplichtingen dan wel strafvervolging aan de rechter of een tribunaal voor te leggen.4 Daarnaast heeft elk individu het recht op een gelijke en eerlijke behandeling ("equality of arms"). De partijen in een gerechtelijke procedure moeten onder dezelfde voorwaarden deze procedure kunnen voeren, in die zin dat zij als gevolg van de omstandigheden waarin de procedure plaatsvindt daarvan geen nadeel ten opzichte van de andere partij mogen ondervinden.5 Ook houdt dit recht in dat de Staat in bepaalde gevallen verplicht is de kosten van rechtsbijstand van een rechtzoekende voor zijn rekening te nemen, namelijk als zonder deze overheidsinterventie voor de rechtzoekende feitelijk geen doeltreffend rechtsmiddel open zou staan.6 Uit de genoemde voorwaarden volgt dat aan een rechtzoekende een advocaat moet kunnen worden toegewezen. Met andere woorden: er moet niet alleen een systeem voor door de overheid gefinancierde rechtsbijstand zijn, maar er moeten ook voldoende advocaten beschikbaar zijn die aan de rechtzoekende de gevraagde (gefinancierde) rechtsbijstand kunnen verlenen. De overheid kan niet simpelweg berusten in het feit dat geen enkele advocaat een rechtzoekende bijstand wil verlenen.7 Uit al het voorgaande blijkt kortom dat het recht op toegang tot de rechter daadwerkelijk effectief moet zijn; het mag niet illusoir zijn.8 Maatregelen die het verlenen van gefinancierde rechtshulp (op toevoegingsbasis) voor advocaten dermate onaantrekkelijk maken dat er onvoldoende advocaten voor deze rechtshulpverlening beschikbaar blijven, bevinden zich in de mensenrechtelijke gevarenzone. Beperkingen van het recht op toegang tot de rechter: algemeen Het recht op toegang tot de rechter is zoals de staatssecretaris terecht heeft opgemerkt geen absoluut recht. Het recht op toegang tot de rechter mag worden beperkt. Beperkingen op dit recht moeten echter aan bepaalde voorwaarden voldoen. Zij mogen niet in essentie het recht op toegang tot de rechter schaden, moeten een gerechtvaardigd doel dienen en dienen noodzakelijk en proportioneel zijn. Dit volgt uit de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de EU9, het EHRM10 en de nationale jurisprudentie.11 4 Bijv. EHRM 21 februari 1975, NJ 1975, 462 (Golder t. Groot-Brittannië) en EHRM 26 juli 2005, appl. no. 39199/98 (Podbielski en PPU Polpure t. Polen). 5 Zie o.m. EHRM 24 september 2013, EHRC 2014, 11 (Sardón Alvira t. Spanje). 6 EHRM 9 oktober 1979, NJ 1980, 376 (Airey t. Ierland). Zie ook de eerste alinea van artikel 47 EUHandvest, welke is gebaseerd op de tekst van artikel 13 EVRM. 7 Dit kan worden afgeleid uit EHRM 13 februari 2003, EHRC 2003, 32, m.nt. Heringa (Bertuzzi t. Frankrijk). 8 O.m. EHRM 9 oktober 2012, appl. no. 38245/08 (R.P. and others t. Verenigd Koninkrijk). 9 HvJ EU 1 januari 2010, gevoegde zaken C-317/08, C-318/08, C-319/08 en C-320/08 (Alassini). 10 EHRM 24 oktober 1979, appl. no. 6301/73 (Winterwerp t. Nederland); EHRM 25 mei 1985, appl. no.8225/78(Ashingane t.Verenig Koninkrijk). 11 ABRvS 25 mei 2011, ECLI:NL:RVS:2012:BQ5948 en ABRvS 22 augustus 2012,ECLI:NL:RVS:2012:BX5246. Zie ook de conclusie van A-G Wuisman: Conclusie bij HR 17 mei 2013, ECLI:NL:PHR:2013:CA0721. Pagina 3 van 6 Kortom: het recht op toegang tot de rechter moet door de Staat worden gewaarborgd, maar de Staat komt bij de inrichting van het stelsel van gefinancierde rechtsbijstand enige beoordelingsruimte toe en kan dit recht onder voorwaarden ook beperken. Hierbij moet echter worden opgemerkt dat een louter financiële reden – zoals bezuinigen – naar het oordeel van het EHRM niet per definitie een legitiem doel voor de beperking van het recht op toegang tot de rechter oplevert. Kostenverhogende maatregelen die drempels opwerpen in de toegang tot de rechter moeten indringend worden getoetst op hun noodzaak en proportionaliteit, in elk individueel geval waarin zij worden toegepast.12 Dit om te voorkomen dat een individuele rechtzoekende feitelijk geen gebruik kan maken van zijn recht op toegang tot de rechter. Toetsing van het recht op individueel niveau Uit de jurisprudentie volgt welke gezichtspunten betrokken kunnen worden bij een toetsing in een individueel geval. Daarbij kan onder meer gedacht worden aan: - De mogelijkheid van een rechtzoekende om de benodigde rechtsbijstand zelf te financieren;13 - Het belang van de rechtzoekende bij de procedure;14 - De kans op succes van de procedure;15 - De verhouding tussen de kosten van de procedure enerzijds en de te verkrijgen schadevergoeding anderzijds;16 - De mate van complexiteit van de toepasselijke wet- en regelgeving en de procedure;17 - De mate waarin de rechtzoekende in staat is om zichzelf effectief te verdedigen.18 Toetsing van een aantal van de voorgestelde maatregelen aan artikel 6 EVRM Selectie op basis van streng noodzakelijkheidcriterium Naast alle bezuinigingen is de meest ingrijpende verandering de voorgestelde rolverandering van het Juridisch Loket. Het Juridisch Loket wordt van eerstelijns adviesinstantie de poortwachter naar de gesubsidieerde rechtsbijstand. Zonder verwijzing van het loket krijgt de rechtzoekende geen gesubsidieerde advocaat. Het loket zal daarbij steeds afwegen of er alternatieven voorhanden zijn. Bij de beoordeling van elk rechtshulpverzoek zullen steeds de hierboven genoemde criteria betrokken moeten worden. Het enkele feit dat er voor een bepaalde rechtzoekende alternatieve mogelijkheden voor handen zijn, is derhalve 12 Podbielski en PPU Polpure t. Polen. O.m. EHRM 15 februari 2005, appl. no. 68416/01 (Steel en Morris t. Verenigd Koninkrijk). 14 Zoals in EHRM 9 oktober 1979, NJ 1980, 376 (Airey t. Ierland). In EHRM 15 februari 2005, appl. no. 68416/01 (Steel en Morris t. Verenigd Koninkrijk) wordt ook uitgebreid ingegaan op mogelijke belangen van rechtzoekenden bij een procedure die gefinancierde rechtsbijstand rechtvaardigen. 15 Vgl. EHRM 26 februari 2002, appl. no. 46800/99 (Del Sol t. Frankrijk). 16 EHRM 14 maart 2000, appl. no. 37371/97 (Nicholas t. Cyprus). 17 EHRM 9 oktober 1979, NJ 1980, 376 (Airey t. Ierland). 18 EHRM 15 februari 2005, appl. no. 68416/01 (Steel and Morris t. Verenigd Koninkrijk). 13 Pagina 4 van 6 onvoldoende om de rechtzoekende de facto de toegang tot de rechter (via gefinancierde rechtshulp) te ontzeggen. De veronderstelling van de staatssecretaris dat in zaken waarin geen verplichte procesvertegenwoordiging geldt de rechtzoekende zelf zijn belangen kan behartigen, is niet zonder meer in lijn met de hierboven genoemde jurisprudentie. Ook hier moet telkens een toets plaatsvinden die rekening houdt met de individuele omstandigheden. Indien dat niet gebeurt, is het recht op toegang tot de rechter niet voldoende gewaarborgd. Kort gezegd: in het door de staatssecretaris geschetste scenario beslist in de toekomst het Juridisch Loket (een overheidsinstantie) wie er naar de rechter mag. Hierbij moet worden opgemerkt dat 60 % van de zaken tegen de overheid wordt gevoerd. De vraag is of het Juridisch Loket deze taak op onpartijdige en onafhankelijke en op voldoende deskundige wijze kan vervullen (zeker in het licht van het feit dat ook bij het Juridisch Loket bezuinigingsmaatregelen worden getroffen). Mocht dit niet het geval zijn dan is er sprake van ongerechtvaardigde aantasting van het recht op toegang tot de rechter in de zin van artikel 6 EVRM. Uitsluiten van bepaalde rechtsgebieden Het geheel uitsluiten van gefinancierde rechtshulp voor bepaalde rechtsgebieden, zoals het verbintenissenrecht (met name de consumentengeschillen) en huurrecht (het betreft hier het recht op wonen), verdraagt zich niet met het recht van een rechtzoekende op toegang tot de rechter zoals hierboven beschreven. De consequentie van deze maatregel is immers dat voor minder draagkrachtige rechtzoekenden de toegang tot de rechter ten aanzien van dit soort geschillen geheel wordt onthouden. Deze keuze is ingegeven door de gedachte dat deze geschillen op dit gebied goed verzekerbaar zijn of op andere wijze kunnen worden behandeld (bijvoorbeeld door de kwestie voor te leggen aan een geschillencommissie). Deze overwegingen rechtvaardigen deze keuze echter geenszins. Ook de toezegging van de staatssecretaris om een hardheidsclausule te zullen hanteren, zodat alsnog rechtshulp kan worden geboden in bepaalde gevallen, biedt onvoldoende soelaas nu nog geheel onduidelijk is hoe deze hardheidsclausule gehanteerd gaat worden. Bovendien lijkt deze maatregel enkel en alleen ingegeven te zijn door de wens langs deze weg bezuinigingen te realiseren. Zoals hierboven reeds aangegeven is die enkele wens een onvoldoende legitiem doel om het recht op toegang tot de rechter te beperken en kan dus niet de enige maatstaf vormen voor de beoordeling of een rechtszoekende op genoemde terreinen voor rechtsbijstand in aanmerking komt. Een lager uurtarief in bewerkelijke zaken voor advocaten De staatssecretaris wil de bezuinigingen mede realiseren door het uurtarief te verlagen. Op dit moment geldt een forfaitaire vergoeding binnen het stelsel van gefinancierde rechtshulp van ongeveer 104 euro per uur. In zaken waar de advocaat toestemming heeft om de rechtzoekende in een bewerkelijke zaak te vertegenwoordigen wil de staatssecretaris dit bedrag verlagen naar 70 euro per uur. De gedachte daarachter is dat de advocaat in die zaken anders dan bij andere zaken de zekerheid heeft dat elk gewerkt uur wordt vergoed. Dit is echter niet te Pagina 5 van 6 verenigen met het uitgangspunt van het huidige systeem dat advocaten een gemiddelde vergoeding per uur ontvangen. Door verlaging van het tarief in bewerkelijke zaken dreigt de gemiddelde vergoeding lager uit te pakken en is deze mogelijk niet meer kostendekkend. Dit kan tot gevolg hebben dat advocaten niet langer bereid zijn in deze zaken op te treden waardoor mogelijk de rechtzoekende geen advocaat meer bereid vindt op basis van gefinancierde rechtsbijstand op te treden. Dit gevaar wordt groter naarmate er ook andere financieel nadelige maatregelen zoals het vervallen van de vergoeding administratieve kosten en de tijdelijke uitschakeling jaarlijkse indexeringsbijdragen, doorgevoerd worden. En voor een deel zijn er al nadeliger maatregelen van kracht geworden. Kortom, er is een grens aan het toelaatbare. Conclusie Ook alle andere voorgestelde maatregelen geven aanleiding zeker in combinatie met elkaar en gezien eerder genomen bezuinigingsmaatregelen om aan te nemen dat met de invoering van het gewijzigde stelsel het recht op toegang tot de rechter zodanig onder druk komt te staan, dat schendingen van dit recht niet zijn uit te sluiten of zelfs waarschijnlijk worden. Het College maakt zich dan ook ernstig zorgen over deze ontwikkelingen en meent dat de maatregelen moeten worden heroverwogen. Met vragen kunt u terecht bij Marianne van der Kleij, senior beleidsadviseur, via 030-8883875 en [email protected]. Hoogachtend, Mr. Laurien J.L. Koster Voorzitter Pagina 6 van 6