Brief aan de Vaste Commissie voor Veiligheid en Justitie over

Tweede Kamer der Staten Generaal
Aan de Voorzitter van de vaste commissie
voor Veiligheid en Justitie
Mevrouw T.M. Jadnanansing
Postbus 20018
2500 EA DEN HAAG
Onderwerp
Datum
AO 20 februari 2014 m.b.t. de toegang
tot het recht
14 februari 2014
Ons kenmerk
2014/0064/LK/MvdK/MvG
Geachte mevrouw Jadnanansing,
Al enige tijd volgt het College voor de Rechten van de Mens (hierna: College) met
enige bezorgdheid de reeds ingevoerde,1 maar ook de nog aangekondigde
aanpassingen van het stelsel van gefinancierde rechtshulp. Al deze wijzigingen zijn
ingegeven door de noodzaak om structureel 85 miljoen euro te bezuinigen op het
stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand.2
Graag reageert het College hierbij op deze plannen van de staatssecretaris voor
Veiligheid en Justitie en met name op de brief van 13 december 2013, waarin hij
naar aanleiding van de motie Kox3 zijn visie formuleert hoe na de aangekondigde
bezuinigingen op het stelsel de toegang tot de rechter gewaarborgd blijft.
De volgens het voorstel noodzakelijk te treffen maatregelen hebben betrekking op:
(a) selectie van de vraag naar rechtshulp op basis van een streng
noodzakelijkheidscriterium;
(b) uitsluiting van verbintenissenrecht (voornamelijk consumentengeschillen) en
huurrecht;
(c) uitsluiting rechtshulp bij echtscheiding op gemeenschappelijk verzoek
wanneer er geen minderjarige kinderen bij betrokken zijn;
(d) echtscheiding op basis van het totale gezinsinkomen (inclusief inkomen
nieuwe partner);
1
Per 1 oktober 2013 is al in werking getreden Besluit aanpassing eigen bijdrage rechtzoekenden en
vergoeding rechtsbijstandverleners en de op 1 januari 2014 verhoogde griffierechten door wijziging van
de Wet griffierechten burgerlijke zaken en de Awb.
2
Kamerstukken II 2012/13, 31 753, nr. 64, p.2
3
Kamerstukken I 2013/14,33 750, G.
Pagina 1 van 6

Postbus 16001
3500 DA Utrecht
Kleinesingel 1-3
3572 CG Utrecht
T 030-888 38 88
F 030-888 38 83
[email protected]
www.mensenrechten.nl
(e) herdefiniëring inkomensgrenzen en budget neutrale aanpassing eigen
bijdragen;
(f) een lagere vergoeding per uur in bewerkelijke zaken;
(g) ambtshalve toevoeging bij gevangenhouding;
(h) tijdelijke uitschakeling jaarlijkse indexering;
(i) vervallen van de vergoeding van de administratieve kosten voor de
advocatuur;
(j) besparing op de Raad voor Rechtsbijstand en Juridisch Loket;
(k) tariefregulering binnen de advocatuur.
Deze maatregelen acht de staatssecretaris in het licht van het recht op toegang tot
de rechter toelaatbaar, mede omdat dit recht geen absoluut recht is. Ditzelfde geldt
naar zijn mening ten aanzien van het recht op gesubsidieerde rechtsbijstand. De
staatssecretaris geeft in genoemde brief ook aan dat de overheid een zekere
beleidsvrijheid heeft bij de vormgeving en de beperking van deze rechten. Naar zijn
mening is het niet mogelijk om concreet aan te geven binnen welke marges de
overheid moet blijven om recht te doen aan de toegang tot de rechter en het recht.
Dit zal steeds in een individueel geval aan de hand van de specifieke
omstandigheden beoordeeld moeten worden.
In reactie hierop wil het College graag onder uw aandacht brengen welke
minimumeisen gelden op grond van onder meer artikel 6 van het Europees Verdrag
tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM)
voor het recht op toegang tot het recht en de rechter. Vervolgens zal het College
een aantal van de aangekondigde maatregelen langs de lat van deze minimumeisen
leggen om tot een afweging te komen of deze maatregelen, ieder op zich maar
vooral in combinatie met elkaar wel toelaatbaar zijn.
Het recht op toegang tot de rechter
Het recht op toegang tot de rechter betreft een fundamenteel, ook internationaal
gewaarborgd recht. Dit recht wordt onder meer door artikelen 15, 17 en 18
Grondwet, artikel 6 EVRM, artikel 13 EVRM, artikel 14 Internationaal Verdrag inzake
burgerrechten en politieke rechten (IVBPR) en artikel 47 Handvest van de
Grondrechten van de Europese Unie (EU-Handvest) beschermd.
Minimale eisen die gelden bij het recht op toegang tot de rechter
Het recht op toegang tot de rechter volgt met name uit artikel 6 EVRM en de
uitgebreide jurisprudentie van het Europese Hof tot bescherming van de rechten van
de mens en de fundamentele vrijheden (EHRM) en de nationale rechter over dit
artikel. Reden om dit artikel hier centraal te stellen. Het recht op toegang tot de
rechter omvat de volgende aspecten:
Pagina 2 van 6
I.
II.
III.
IV.
Het recht voor een ieder om een claim met betrekking tot burgerlijke
rechten en verplichtingen dan wel strafvervolging aan de rechter of een
tribunaal voor te leggen.4
Daarnaast heeft elk individu het recht op een gelijke en eerlijke behandeling
("equality of arms"). De partijen in een gerechtelijke procedure moeten
onder dezelfde voorwaarden deze procedure kunnen voeren, in die zin dat
zij als gevolg van de omstandigheden waarin de procedure plaatsvindt
daarvan geen nadeel ten opzichte van de andere partij mogen ondervinden.5
Ook houdt dit recht in dat de Staat in bepaalde gevallen verplicht is de
kosten van rechtsbijstand van een rechtzoekende voor zijn rekening te
nemen, namelijk als zonder deze overheidsinterventie voor de rechtzoekende
feitelijk geen doeltreffend rechtsmiddel open zou staan.6
Uit de genoemde voorwaarden volgt dat aan een rechtzoekende een advocaat
moet kunnen worden toegewezen. Met andere woorden: er moet niet alleen
een systeem voor door de overheid gefinancierde rechtsbijstand zijn, maar er
moeten ook voldoende advocaten beschikbaar zijn die aan de rechtzoekende
de gevraagde (gefinancierde) rechtsbijstand kunnen verlenen. De overheid
kan niet simpelweg berusten in het feit dat geen enkele advocaat een
rechtzoekende bijstand wil verlenen.7
Uit al het voorgaande blijkt kortom dat het recht op toegang tot de rechter
daadwerkelijk effectief moet zijn; het mag niet illusoir zijn.8 Maatregelen die het
verlenen van gefinancierde rechtshulp (op toevoegingsbasis) voor advocaten dermate
onaantrekkelijk maken dat er onvoldoende advocaten voor deze rechtshulpverlening
beschikbaar blijven, bevinden zich in de mensenrechtelijke gevarenzone.
Beperkingen van het recht op toegang tot de rechter: algemeen
Het recht op toegang tot de rechter is zoals de staatssecretaris terecht heeft
opgemerkt geen absoluut recht. Het recht op toegang tot de rechter mag worden
beperkt. Beperkingen op dit recht moeten echter aan bepaalde voorwaarden
voldoen. Zij mogen niet in essentie het recht op toegang tot de rechter schaden,
moeten een gerechtvaardigd doel dienen en dienen noodzakelijk en proportioneel
zijn. Dit volgt uit de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de EU9, het EHRM10
en de nationale jurisprudentie.11
4
Bijv. EHRM 21 februari 1975, NJ 1975, 462 (Golder t. Groot-Brittannië) en EHRM 26 juli 2005, appl. no.
39199/98 (Podbielski en PPU Polpure t. Polen).
5
Zie o.m. EHRM 24 september 2013, EHRC 2014, 11 (Sardón Alvira t. Spanje).
6
EHRM 9 oktober 1979, NJ 1980, 376 (Airey t. Ierland). Zie ook de eerste alinea van artikel 47 EUHandvest, welke is gebaseerd op de tekst van artikel 13 EVRM.
7
Dit kan worden afgeleid uit EHRM 13 februari 2003, EHRC 2003, 32, m.nt. Heringa (Bertuzzi t.
Frankrijk).
8
O.m. EHRM 9 oktober 2012, appl. no. 38245/08 (R.P. and others t. Verenigd Koninkrijk).
9
HvJ EU 1 januari 2010, gevoegde zaken C-317/08, C-318/08, C-319/08 en C-320/08 (Alassini).
10
EHRM 24 oktober 1979, appl. no. 6301/73 (Winterwerp t. Nederland); EHRM 25 mei 1985, appl.
no.8225/78(Ashingane t.Verenig Koninkrijk).
11
ABRvS 25 mei 2011, ECLI:NL:RVS:2012:BQ5948 en ABRvS 22 augustus 2012,ECLI:NL:RVS:2012:BX5246.
Zie ook de conclusie van A-G Wuisman: Conclusie bij HR 17 mei 2013, ECLI:NL:PHR:2013:CA0721.
Pagina 3 van 6
Kortom: het recht op toegang tot de rechter moet door de Staat worden
gewaarborgd, maar de Staat komt bij de inrichting van het stelsel van gefinancierde
rechtsbijstand enige beoordelingsruimte toe en kan dit recht onder voorwaarden ook
beperken. Hierbij moet echter worden opgemerkt dat een louter financiële reden –
zoals bezuinigen – naar het oordeel van het EHRM niet per definitie een legitiem doel
voor de beperking van het recht op toegang tot de rechter oplevert.
Kostenverhogende maatregelen die drempels opwerpen in de toegang tot de rechter
moeten indringend worden getoetst op hun noodzaak en proportionaliteit, in elk
individueel geval waarin zij worden toegepast.12 Dit om te voorkomen dat een
individuele rechtzoekende feitelijk geen gebruik kan maken van zijn recht op
toegang tot de rechter.
Toetsing van het recht op individueel niveau
Uit de jurisprudentie volgt welke gezichtspunten betrokken kunnen worden bij een
toetsing in een individueel geval. Daarbij kan onder meer gedacht worden aan:
- De mogelijkheid van een rechtzoekende om de benodigde rechtsbijstand zelf
te financieren;13
- Het belang van de rechtzoekende bij de procedure;14
- De kans op succes van de procedure;15
- De verhouding tussen de kosten van de procedure enerzijds en de te
verkrijgen schadevergoeding anderzijds;16
- De mate van complexiteit van de toepasselijke wet- en regelgeving en de
procedure;17
- De mate waarin de rechtzoekende in staat is om zichzelf effectief te
verdedigen.18
Toetsing van een aantal van de voorgestelde maatregelen aan artikel 6 EVRM
Selectie op basis van streng noodzakelijkheidcriterium
Naast alle bezuinigingen is de meest ingrijpende verandering de voorgestelde
rolverandering van het Juridisch Loket. Het Juridisch Loket wordt van eerstelijns
adviesinstantie de poortwachter naar de gesubsidieerde rechtsbijstand.
Zonder verwijzing van het loket krijgt de rechtzoekende geen gesubsidieerde
advocaat. Het loket zal daarbij steeds afwegen of er alternatieven voorhanden zijn.
Bij de beoordeling van elk rechtshulpverzoek zullen steeds de hierboven genoemde
criteria betrokken moeten worden. Het enkele feit dat er voor een bepaalde
rechtzoekende alternatieve mogelijkheden voor handen zijn, is derhalve
12
Podbielski en PPU Polpure t. Polen.
O.m. EHRM 15 februari 2005, appl. no. 68416/01 (Steel en Morris t. Verenigd Koninkrijk).
14
Zoals in EHRM 9 oktober 1979, NJ 1980, 376 (Airey t. Ierland). In EHRM 15 februari 2005, appl. no.
68416/01 (Steel en Morris t. Verenigd Koninkrijk) wordt ook uitgebreid ingegaan op mogelijke belangen
van rechtzoekenden bij een procedure die gefinancierde rechtsbijstand rechtvaardigen.
15
Vgl. EHRM 26 februari 2002, appl. no. 46800/99 (Del Sol t. Frankrijk).
16
EHRM 14 maart 2000, appl. no. 37371/97 (Nicholas t. Cyprus).
17
EHRM 9 oktober 1979, NJ 1980, 376 (Airey t. Ierland).
18
EHRM 15 februari 2005, appl. no. 68416/01 (Steel and Morris t. Verenigd Koninkrijk).
13
Pagina 4 van 6
onvoldoende om de rechtzoekende de facto de toegang tot de rechter (via
gefinancierde rechtshulp) te ontzeggen.
De veronderstelling van de staatssecretaris dat in zaken waarin geen verplichte
procesvertegenwoordiging geldt de rechtzoekende zelf zijn belangen kan behartigen,
is niet zonder meer in lijn met de hierboven genoemde jurisprudentie. Ook hier
moet telkens een toets plaatsvinden die rekening houdt met de individuele
omstandigheden. Indien dat niet gebeurt, is het recht op toegang tot de rechter niet
voldoende gewaarborgd.
Kort gezegd: in het door de staatssecretaris geschetste scenario beslist in de
toekomst het Juridisch Loket (een overheidsinstantie) wie er naar de rechter mag.
Hierbij moet worden opgemerkt dat 60 % van de zaken tegen de overheid wordt
gevoerd. De vraag is of het Juridisch Loket deze taak op onpartijdige en
onafhankelijke en op voldoende deskundige wijze kan vervullen (zeker in het licht
van het feit dat ook bij het Juridisch Loket bezuinigingsmaatregelen worden
getroffen). Mocht dit niet het geval zijn dan is er sprake van ongerechtvaardigde
aantasting van het recht op toegang tot de rechter in de zin van artikel 6 EVRM.
Uitsluiten van bepaalde rechtsgebieden
Het geheel uitsluiten van gefinancierde rechtshulp voor bepaalde rechtsgebieden,
zoals het verbintenissenrecht (met name de consumentengeschillen) en huurrecht
(het betreft hier het recht op wonen), verdraagt zich niet met het recht van een
rechtzoekende op toegang tot de rechter zoals hierboven beschreven. De
consequentie van deze maatregel is immers dat voor minder draagkrachtige
rechtzoekenden de toegang tot de rechter ten aanzien van dit soort geschillen
geheel wordt onthouden. Deze keuze is ingegeven door de gedachte dat deze
geschillen op dit gebied goed verzekerbaar zijn of op andere wijze kunnen worden
behandeld (bijvoorbeeld door de kwestie voor te leggen aan een
geschillencommissie).
Deze overwegingen rechtvaardigen deze keuze echter geenszins. Ook de toezegging
van de staatssecretaris om een hardheidsclausule te zullen hanteren, zodat alsnog
rechtshulp kan worden geboden in bepaalde gevallen, biedt onvoldoende soelaas nu
nog geheel onduidelijk is hoe deze hardheidsclausule gehanteerd gaat worden.
Bovendien lijkt deze maatregel enkel en alleen ingegeven te zijn door de wens langs
deze weg bezuinigingen te realiseren. Zoals hierboven reeds aangegeven is die
enkele wens een onvoldoende legitiem doel om het recht op toegang tot de rechter
te beperken en kan dus niet de enige maatstaf vormen voor de beoordeling of een
rechtszoekende op genoemde terreinen voor rechtsbijstand in aanmerking komt.
Een lager uurtarief in bewerkelijke zaken voor advocaten
De staatssecretaris wil de bezuinigingen mede realiseren door het uurtarief te
verlagen. Op dit moment geldt een forfaitaire vergoeding binnen het stelsel van
gefinancierde rechtshulp van ongeveer 104 euro per uur. In zaken waar de advocaat
toestemming heeft om de rechtzoekende in een bewerkelijke zaak te
vertegenwoordigen wil de staatssecretaris dit bedrag verlagen naar 70 euro per uur.
De gedachte daarachter is dat de advocaat in die zaken anders dan bij andere zaken
de zekerheid heeft dat elk gewerkt uur wordt vergoed. Dit is echter niet te
Pagina 5 van 6
verenigen met het uitgangspunt van het huidige systeem dat advocaten een
gemiddelde vergoeding per uur ontvangen. Door verlaging van het tarief in
bewerkelijke zaken dreigt de gemiddelde vergoeding lager uit te pakken en is deze
mogelijk niet meer kostendekkend.
Dit kan tot gevolg hebben dat advocaten niet langer bereid zijn in deze zaken op te
treden waardoor mogelijk de rechtzoekende geen advocaat meer bereid vindt op
basis van gefinancierde rechtsbijstand op te treden. Dit gevaar wordt groter
naarmate er ook andere financieel nadelige maatregelen zoals het vervallen van de
vergoeding administratieve kosten en de tijdelijke uitschakeling jaarlijkse
indexeringsbijdragen, doorgevoerd worden. En voor een deel zijn er al nadeliger
maatregelen van kracht geworden. Kortom, er is een grens aan het toelaatbare.
Conclusie
Ook alle andere voorgestelde maatregelen geven aanleiding zeker in combinatie met
elkaar en gezien eerder genomen bezuinigingsmaatregelen om aan te nemen dat met
de invoering van het gewijzigde stelsel het recht op toegang tot de rechter zodanig
onder druk komt te staan, dat schendingen van dit recht niet zijn uit te sluiten of
zelfs waarschijnlijk worden.
Het College maakt zich dan ook ernstig zorgen over deze ontwikkelingen en meent
dat de maatregelen moeten worden heroverwogen.
Met vragen kunt u terecht bij Marianne van der Kleij, senior beleidsadviseur, via
030-8883875 en [email protected].
Hoogachtend,
Mr. Laurien J.L. Koster
Voorzitter
Pagina 6 van 6