2014-02-13 advies gefinancierde rechtsbijstand en toegang tot de

S tibbe
Aan het bestuur van de
Vereniging Sociale Advocatuur Nederland
t.a.v. mr. H. Meijerink
Postbus 13319
3507 LH UTRECHT
Amsterdam Brussels Luxembourg Dubai Hong Kong London New York
prof. mr. T. Barkhuysen
advocaat
Advocaten en notarissen
Strawinskylaan 2001
Postbus 75640
1070 AP Amsterdam
Nederland
T +31 20 546 03 90
F +31205460710
[email protected]
www.stibbe.com
Onze ref.
TB/MC 1031112-14758800
Datum
13 februari 2014
ADVIES met betrekking tot de bezuiniging op en de ‘stelselvernieuwing’ van de
gefinancierde rechtsbijstand en bet recht op toegang tot de rechter
Geacht bestuur,
U hebt ons om advies gevraagd over het voornemen van de staatssecretaris van Veiligheid en Justi
tie (“VenJ”) om een structurele bezuiniging van € 85 miljoen met betrekking tot de rechtsbijstand
door te voeren. Om deze bezuiniging te kunnen doorvoeren is volgens de staatssecretaris een stel
selvernieuwing van de rechtsbijstand nodig.’
Met het oog op de bedoelde bezuiniging heeft de staatssecretaris van VenJ enkele inhoudelijke
voorstellen tot wijziging van het stelsel van rechtsbijstand gedaan. Er dient onder meer, maar niet
uitsluitend, een strengere selectie aan de poort plaats te vinden met daarin een grotere rol voor het
Juridisch Loket en in beginsel worden zaken met betrekking tot verbintenissenrecht en huurrecht
van het stelsel uitgesloten.
2
U hebt ons meer in het bijzonder om advies gevraagd over de toelaatbaarheid van de voorgenomen
stelselvernieuwing van de rechtsbij stand in het licht van het recht op toegang tot de rechter zoals
dat onder meer door artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de
mens en de fundamentele vrijheden (“EVRM”) wordt beschermd. Dc in dit advies te beantwoorden
adviesvraag luidt dan ook als volgt:
“In hoeverre zUn het voornemen van de staatssecretaris van VenJ oin structureel te bezuinigingen
op de rechtsbUstand en de daarmee verband houdende voorgestelde inhoudelyke w/zigingen ter
zake in overeenstemming met het recht op toegang tot de rechter?”
‘Vgl. debrief d.d. l2juli 2013 aan de Tweede Kamer: Ka,nerstukkenll20l2/13, 31753, nr. 64.
Deze en andere beleidsvoornemens staan vermeld in de hiervoor bedoelde brief van 12 juli 2013. Onder
verbintenissenrecht verstaat de staatssecretaris van VenJ overigens het civiel recht, minus huur-, arbeids-,
ontslag-, personen- en familierecht. Het betreft volgens de staatssecretaris voornamelijk consumentengeschil
len (Kamerstukken 112012/13, 31753, nr. 64, p. 9).
2
De praktijk wordt gevoerd door Stibbe NV. (ingeschreven in het Harideisregister van de Kamer van Koophandel onder nummer 34198700). De algemene voorwaar
den van Stibbe NV. zijn van toepassing en bevatten een aansprakelijkheidsbeperking. De algemene voorwaardefl zijn gedeponeerd bij de rechtbank te Amsterdam
en worden op verzoek kosteloos verstrekt. Zij zijn tevens te vinden op wew.stibbe.com.
S1VSD\147588OO.1
Stibbe
Bij beantwoording van deze adviesvraag zullen wij ook het 11
stapelingseffect” meewegen. Wij be
trekken bij dit advies aldus ook eerdere (bezuinigings)maatregelen met betrekking tot het stelsel
van rechtsbijstand.
Hiema treft u ons advies aan. Dit is als volgt opgebouwd. In paragraaf 1 beschrijven wij bij wijze
van introductie kort bet huidige wettelijke stelsel van rechtsbijstand en het door de staatssecretaris
van VenJ voorgestelde nieuwe stelsel van rechtsbijstand. In paragraaf 2 komen wij toe aan beant
woording van de adviesvraag. Dit advies wordt afgesloten met een samenvattende conclusie in pa
ragraaf 3.
1.
INTRODUCTIE
1.1.
Het huidige stelsel van gefinancierde rechtsbijstand
(1)
Het huidige stelsel van gefinancierde rechtsbijstand is neergelegd in de Wet op de rechtsbij
stand (“Wrb”) en de onderliggende regelgeving. Van dit laatste is met name het Besluit
rechtsbij stand- en toevoegcriteria (“Brt’) van belang.
(2)
Het bestuur van de Raad voor rechtsbij stand (“Raad”) “heeft tot taak om zorg te dragen
voor de organisatie van aismede de verlening van de rechtsbjjstand” (artikel 1 lid 1 sub a
Wrb). In dit verband beslist bet bestuur van de Raad op aanvragen om verlening van toe
voegingen. Artikel 12 Wrb bevat bet juridisch kader op basis waarvan bet bestuur van de
Raad beslist de gevraagde toevoeging al dan niet te verstrekken.
(3)
In de eerste plaats wordt rechtsbij stand uitsluitend verleend “ter zake van in de Nederlandse
rechtssfeer liggende rechtsbe/angen aan natuurljke en rechtspersonen wier financiele
draagkracht de in artikel 34 genoemde bedragen niet overschrUdt” (artikel 12 lid I Wrb).
(4)
In de tweede plaats wordt rechtsbijstand niet verleend in de in artikel 12 lid 2 Wrb om
schreven situaties. Ret gaat hierbij om de situatie dat de aanvraag tot toevoeging “kenneljk
van elke grond is ontbloot” (sub a), dat de kosten van rechtsbij stand “niet in redelUke ver
houding staan tot het belang van de zaak” (sub b), dat het gaat om een strafzaak waarvan
“aannemelijk is dat een in verhouding tot het inkomen lage boete zal worden opgelegd”
(sub c), dat de aanvraag is gedaan door een rechtspersoon die tot dod heeft om gerechtelij
ke procedures te voeren (sub d), dat het rechtsbelang betrekking heeft op de uitoefening van
een zelfstandig beroep of bedrijf en waarop geen van de uitzonderingsgronden van toepas
sing is (sub e), dat de kwestie ter zake aan “een bj verdrag met rechtspraak belast interna
tionaal college of een daarmee vergelkbaar internationaal college” is neergelegd (sub f)
dat de aanvrager de behartiging van zijn zaak zeifter hand kan nemen of kan overlaten aan
een persoon of instelling waarop de Wrb geen betrekking heeft (sub g).
(5)
Voorts wordt van de rechtzoekende die een beroep op de gesubsidieerde rechtsbijstand
doet, verwacht dat hij in dat kader een eigen bijdrage betaalt (artikel 35 Wrb en bet Brt).
STASD 14758800.1
(2)
Stibbe
1.2.
Het voorgenomen stelsel van gefinancierde rechtsbijstand
(6)
Een wetsvoorstel tot wijziging van de Wrb is nog niet aan de orde, maar in verschillende
brieven heeft de staatssecretaris van VenJ a! wel één harde eis op tafel gelegd: er moet op
de rechtsbijstand structureel € 85 miljoen worden bezuinigd. Deze bezuiniging komt voort
uit een “integrale heroverweging van het ste/se!”, waarvan “de aanleiding (...) was gelegen
in de besparingsopgave waar Veiligheid en Justitie voor staat.”
3 Ook uit het overleg dat de
vaste commissie voor VenJ op 14 november 2013 met de staatssecretaris heeft gevoerd,
volgt dat de voorgenomen inperking van bet recht op toegang tot de rechter door bezuini
gingen is ingegeven.
4
(7)
De staatssecretaris kwalificeert de van overbeidswege gesubsidieerde rechtsbijstand met de
term “vangnetfunctie” en als een stelsel dat werkt op basis van de criteria noodzakelijkheid
en selectie. De volgens zijn voorstel te treffen maatregelen zien op (i) selectie op basis van
een streng noodzakelijkheidscriterium, (ii) uitsluiting van verbintenissenrecht (voorname
lijk consumentengeschillen) en huurrecht, (iii) echtscheiding op gemeenschappelijk verzoek
zonder minderjarige kinderen, (iv) echtscheiding op basis van gezinsinkomen, (v) herdefi
niëring inkomensgrenzen en budget-neutrale aanpassing eigen bijdragen, (vi) een lager uur
tarief in bewerkelijke zaken, (vii) ambtshalve toevoeging bij gevangenhouding, (viii) tijde
Iijke uitschakeling jaarlijkse indexering, (ix) vervallen vergoeding administratieve kosten
advocatuur, (x) besparing Raad voor rechtsbijstand en Juridisch loket en (xi) tariefregule
5
ring.
(8)
De voorgaande maatregelen acht de staatssecretaris van VenJ in het licht van het recht op
toegang tot de recht(er) toelaatbaar, mede omdat dit recht geen absoluut recht is. Ditzelfde
geldt volgens hem ten aanzien van het recht op gesubsidieerde rechtsbijstand.
6 Desalniet
ternin heeft de staatssecretaris op 14 november 2013 tijdens bet Algemeen Overleg over de
stelselvernieuwing van de rechtsbijstand toegezegd om alternatieve maatregelen te onder
zoeken. Welke dit zijn, is ten tijde van het opstellen van dit advies nog niet bekend.
(9)
Wij gaan daarom uit van de hiervoor al aangehaalde inhoudelijke voorstellen tot wijziging
van het stelsel van rechtsbijstand.
2.
BEANTWOORIMNG VAN DE ADVIESVR4AG
2.1.
Het recht op toegang tot de rechter
(10)
Het recht op toegang tot de rechter betreft een fundamenteel, mede internationaal gewaar
Kamerstukkenll20l2/13, 31753, nr. 64, p.
.
2
“Kamerstukken II 2013/14, 31753, nr. 69.
Kamerstukken 112012/13,31 753, nr. 64., p.8.
6
Brief van 13 december 2013, met het kenmerk 462506, van de minister en staatssecretaris van VenJ aan de
Eerste Kamer naar aanleiding van de motie-Kox c.s. over het garanderen van de toegang tot de rechter en
rechtshulp. Motie-Kox c.s.: Ka,nerstukken 12013/14, 33750, G.
ST\ASD\14758800.1
(3)
Stibbe
borgd recht. Dit recht wordt onder meer door artikelen 15, 17 en 18 Grondwet,
7 artikel 6
EVRM, artikel 13 EVRM, artikel 14 Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en poli
tieke rechten (“IVBPR”) en artikel 47 Handvest van de Grondrechten van de Europese
Unie (“EU-Handvest”) beschermd.
(11)
De Staatscommissie Grondwet heeft in opdracht van de regering uitgebreid geadviseerd
over de betekenis en inhoud van de Grondwet en is in dit verband ook ingegaan op het recht
op toegang tot de rechter. Dit recht is om meerdere redenen van belang, aldus de Staats
commissie Grondwet. De Staatscommissie formuleert in haar rapport d.d. november 2010
en genaamd ‘Rapport Staatscommissie Grondwet’ als eerste onderdeel van dit belang dat
“overheidsrechtspraak een essentieel element van waarborging van rechten van burgers is
(...).“ De tweede reden waarom het recht op toegang tot de rechter van belang is, is volgens
de Staatscommissie gelegen in “de noodzaak van rechtsbescherming tegen overheidshande
len.”
2.1.1.
Omschrijving van het recht op toegang tot de rechter
(12)
Het recht op toegang tot de rechter in de zin van artikel 6 EVRM geldt voor de vaststelling
van burgerlijke rechten en verplichtingen, waaronder vrijwel alle civiele en bestuursrechte
lijke geschillen vallen, en terzake van strafvervolging. Voor zover een rechtsgebied niet
onder de reikwijdte van artikel 6 EVRM valt, wordt dit in feite door artikel 13 EVRM be
schermd. Artikel 47 EU-Handvest ziet, anders dan de artikelen uit het EVRM, alleen op de
toepassing van het recht van de Europese Unie.
(13)
Over artikel 6 EVRM is veeljurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de
Mens (“EHRlVI”) en nationale rechters beschikbaar. Deze bepaling staat hier daarom cen
traal. Hierna geven wij volledigheidshalve eerst de tekst van artikel 6 EVRM, voor zover
relevant, weer:
“1. Bj het vaststellen van zUn burgerllce rechten en verplichtingen of bU het bepalen van
de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eer
l/ke en openbare behandeling van zUn zaak, binnen een redelijke termUn, door een onaf
hankeljk en onpartdig gerecht dat bU de wet is ingesteld. (...). (...)
3. Een ieder tegen wie een vervolging is ingestela’ heeft in het byzonder de volgende rech
ten: (...)
b. te beschikken over de tUd en faciliteiten die nodig zUn voor de voorbereiding van z,in
verdediging;
c. zich zef te verdedigen of daarbi de bUstand te hebben van een raadsman naar eigen
keuze of indien hU niet over voldoende iniddelen beschikt om een raadsman te bekostigen,
Hierin is overigens niet expliciet bet recht op toegang tot de rechter verankerd, maar daartoe wordt thans
wel een voorstel tot wijziging van de Grondwet voorbereid (zie Kamerstukken 112013/14, 31570, H, p. 1).
ST\ASD\1 4758800.1
(4)
Stibbe
kosteloos door een toegevoegd advocaat te kunnen worden bgestaan, indien de belangen
van een behoorlUke rechtspleging dii eisen; (...).“
(14)
Artikel 47 EU-Handvest bevat een deels gelijkluidende bepaling, maar merkt in de derde
alinea over rechtsbij stand in bet bijzonder nog het volgende op:
“Rechtsbjstand wordt verleend aan degenen die niet over toereikende financiele middelen
beschikken, voor zover die bUstand noodzakelUk is om de daadwerkelUke toegang tot de
rechter te waarborgen.”
8
(15)
Gelet op de toelichting op het EU-Handvest houdt deze laatste alinea van artikel 47 EU
Handvest verband met de uitspraak van het EHRM inzake Airey t. Jerland. Deze jurispru
dentie houdt in dat de Staat in (gefinancierde) rechtsbij stand moet voorzien “wanneer de
garantie van een doeltreffende voorziening in rechte wegens het ontbreken van die bUstand
ontwricht zou worden”, aldus de toelichting op artikel 47 EU-Handvest.
2.1.2.
(16)
Wat zijn de minimumeisen van bet recht op toegang tot de rechter?
Zoals gezegd, beheist onder meer artikel 6 EVRM het recht op toegang tot de rechter. Dit
recht houdt volgens het EHRM in de eerste plaats het recht voor een ieder in om een claim
met betrekking tot burgerlijke rechten en verplichtingen dan wel strafvervolging aan de
rechter of een tribunaal voor te leggen:
“Article 6 par. 1 secures to everyone the right to have any claim relating to his civil rights
and obligations brought before a court of tribunal.”
9
(17)
Ret recht op toegang tot de rechter houdt in de tweede plaats in dat elk individu het recht op
een gelijke en eerlijke behandeling van zijn zaak heeft (“equality of arms”). De betrokken
partijen in een gerechtelijke procedure moeten onder dezelfde voorwaarden de procedure
kunnen voeren, in die zin dat zij als gevolg van de omstandigheden waarin de procedure
plaatsvindt daarvan geen nadeel ten opzichte van (een van) de andere partij(en) mogen on
dervinden:
“It also includes the principle of equality of arms, which requires a iair balance’ between
the parties: each party must be afforded a reasonable opportunity to present his case under
conditions that do not place him at a substantial disadvantage vis-à-vis his opponent or op
ponents
(18)
Het recht op toegang tot de rechter houdt in de derde plaats in dat de Staat in voorkomende
gevallen verplicht is de kosten van rechtsbijstand van een individu voor zijn rekening te
8
De eerste alinea van artikel 47 EU-Handvest is gebaseerd op de tekst van artikel 13 EVRM. De tweede ali
nea van artikel 47 EU-Handvest correspondeert met artikel 6 lid I EVRM.
Bijv. EHRM 21 februari 1975, NJ 1975, 462 (Golder t. Groot-Brittannie) en EHRM 26juli 2005, appl. no.
39 199/98 (Podbielski en PPUPolpure t. Polen).
‘°
EHRM 24 september 2013, EHRC 2014, 11 (Sardón Alvira t. Spanje).
ST\ASD\14758800.I
(5)
Stibbe
nernen:
“Although the Convention contains no provision on civil legal aid, Article 6 par. 1 may
sometimes compel the State to provide for the assistance of a lawyer when it proves indis
pensable. However, contrary to the Government’s contention, it does not follow that free
legal aid must be available for every dispute relating to a civil right. (•••)?t1 I
(19)
Mede gelet op de voorgaande drie onderdelen van het recht op toegang tot de rechter houdt
dit recht in de vierde plaats in dat aan een rechtzoekende een advocaat moet kunnen worden
toegewezen. Dit blijkt onder meer uit de casuIstische uitspraak inzake Bertuzzi t. Frank
—
rUk, waarin drie advocaten hadden geweigerd rechtsbijstand aan Bertuzzi te verlenen in een
schadevergoedingsprocedure tegen zijn voormalig advocaat en waarop de Franse Raad
geen actie had ondernornen om aan Bertuzzi aisnog een advocaat toe te wijzen:
“Averties du désisternent de ces avocats, les autorités compétentes, le batonnier ou son dé
légné, auraient dupourvoir a leur remplacement afin que le requérant benefice d’une assis
tance effective (.••)•tu12
(20)
Met andere woorden, er moeten voldoende advocaten beschikbaar zijn die aan rechtzoe
kenden ook daadwerkelijk de gevraagde rechtsbijstand (op toevoegingsbasis) kunnen verle
nen.
(21)
Uit al bet voorgaande blijkt kortom dat het recht op toegang daadwerkelijk effectiefmoet
zijn; bet mag niet illusoir zijn.
13
(A)
(22)
Beperkingen van het recht op toegang tot de rechter: de algemene rege
ling
Ret recht op toegang tot de rechter is geen absoluut recht. Ret recht mag worden beperkt,
mits (i) de beperkingen in kwestie niet in essentie bet recht op toegang tot de rechter scha
14 (ii) de beperkingen een gerechtvaardigd doe! dienen en (iii) de beperkingen
den,
dig en proportioneel zijn. Deze voorwaarden volgen zowel uit jurisprudentie van het
5 van bet Europese Rof van Justitie’
EHRM,’
6 als van nationale rechters)
7
EHRM 9 oktober 1979, NJ 1980, 376 (Airey t. Jerland).
EHRM 13 februari 2003, EHRC 2003, 32, m.nt. Herillga (Bertuzzi t. FrankrUk).
13
O.m. EHRM 9 oktober 2012, appl. no. 38245/08 (R.P. and others t. VerenigdKoninkrk).
14
Bijvoorbeeld het heffen van redelijke griffierechten raakt niet bet recht op toegang tot de rechter in de kern:
EHRM 31 juli 2007, appl. no. 38736/04 (Mretebi t. Georgie) en EHRM 25 september 2007, appl.no.
20656/06 (Loncke t. Belgie). Zie ook ABRvS 6 april 2000, ECLI:NL:RVS:2000:AA5795.
‘
EHRM 24 oktober 1979, appl. no. 6301/73 (Winterwerp t. Nederland); EHRM 25 mel 1985, app!. no.
8225/78 (Ashingdane 1. Verenigd KoninkrUk).
HvJ EU I januari 2010, gevoegde zaken C-317/08, C-318/08, C-319/08 en C-320/08 (Alassini).
17
ABRvS 25 mel 2011, ECLI:NL:RVS:2012:BQ5948 en ABRvS 22 augustus 2012,
ECLI:NL:RVS:2012:BX5246. Zie ook de conclusie van A-G Wuisman bij HR 17 mei 2013,
12
ST\ASD\14758800.1
(6)
Stibbe
(23)
Ten aanzien van de wijze waarop het recht op toegang tot de rechter (gerechtvaardigd) kan
worden beperkt, komt de Staat enige margin of appreciation toe:
(...)
the Contracting States enjoy a certain margin ofappreciation
(...).“
(24)
Aldus heeft de Staat enige eigen beoordelingsruimte bij de vraag hoe een systeem op basis
waarvan adequate en effectieve toegang tot de rechter kan worden geboden, dient te worden
ingericht.
(25)
Advocaat-Generaal Langemeijer heeft de hiervoor beschreven ‘beperkingssystematiek’ in
zijn conclusie bij een arrest van de Hoge Raad over de toelaatbaarheid van griffierechten in
het licht van artikel 6 EVRM als volgt uiteengezet:
“De heffing van grfJIerecht is, per definitie, een vorm van beperking van de vrUheid van
toegang tot de rechter. De vrUheid van toegang tot de rechter is echter niet absoluut: de
overheid inag aan die vrUheid beperkingen stellen die bU wet zUn voorzien en in een demo
cratische samenleving noodzakelUk z/n ter bereiking van een gerecht’aardigd doe!. Een
goede rechtsbedeling (“bonne administration de justice ‘2 wordt als een legitieme grond
voor een beperking beschouwd. Vervolgens dient te worden onderzocht of de beperking ge
schiki is om het beoogde doe! te bereiken en of zj niet onevenredig is in verhouding tot het
doe!. De verdragsstaten genieten hierb/ een beoordelingsruimte (margin of appreciation),
maar de beperking mag niet zo ver gaan dat het recht op toegang tot de rechter in de kern
wordt aangetast. ()•fh9
(26)
Met betrekking tot de vraag of een beperking van het recht op toegang tot de rechter een ge
rechtvaardigd doel dient, is onder meer de jurisprudentie van het EHRM inzake Podbielski
and PPUPolpure t. Polen relevant. In dat arrest is het EHRM namelijk tot het oordeel ge
komen dat een bezuiniging als reden voor verhoging van de griffierechten niet zonder meer
toelaatbaar is en het recht in deze context in ieder geval strikt dient te worden toegepast:
“However, restrictions which are of a purely financial nature and which, as in the present
case, are completely unrelated to the merits of an appeal or its prospects ofsuccess, should
be subject to a particularly rigorous scrutiny from the point of view of the interests ofjus
tice (...). 20
(27)
Voor de vraag of een beperking van het recht op toegang tot de rechter proportioneel en
evenredig is, dienen onder meer de door het EHRM in diverse uitspraken geformuleerde
gezichtspunten met betrekking tot de vraag of het recht op toegang tot de rechter van een
individu is geschonden omdat hij bijvoorbeeld geen gefinancierde rechtsbijstand toegewe
zen heeft gekregen, te worden betrokken. Een overzicht van deze gezichtspunten is hierna
opgenomen in randnummer (31) van dit advies.
ECLI:NL:PHR:20 13 :CA072 1.
8
EHRM 26juli 2005, appl. no. 39199/98 (Podbielski en PPUPolpure
19
Conclusie bij HR 8 juli 2011, ECLI:NL:PHR:201 I :BQ3883.
20
EHRM 26 juli 2005, appl. no. 39199/98 (Podbielski en PPUPolpure
ST\ASD\14758800.1
I.
Polen).
t.
Polen).
(7)
Stibbe
(28)
Uit het voorgaande volgt kortom dat het recht op toegang tot de rechter door de Staat dient
te worden gewaarborgd, maar dat de Staat bij de inrichting van dit recht enige beoorde
Iingsruirnte toekomt en dit recht onder voorwaarden ook kan beperken.
(B)
Toetsing van het recht op individueel niveau
(29)
Hoewel het recht op toegang tot de rechter aldus in enige mate mag worden beperkt, dient
in het individuele geval we! telkens (als)nog te worden getoetst of onthouding van gefinan
cierde rechtsbij stand niet het gevoig heeft dat het individu feite!ijk geen gebruik kan maken
van zijn recht op toegang tot de rechter.
(30)
In de jurisprudentie van het EHRM is met betrekking tot deze individue!e toets een aanta!
gezichtspunten geformuleerd. Uit onder meer de uitspraak over Steel and Morris t. Ver
enigd KoninkrUk van het EHRM volgt dat het om toetsing per elk individuee! geva! gaat:
‘The question whether the provision of legal aid is necessary for a fair hearing must be de
termined on the basis of the particular facts and circumstances of each case and will de
pend inter alia upon the importance of what is at stake for the applicant in the proceedings,
the complexity of the relevant law and procedure and the applicant’s capacity to represent
hi,,z or hersef effectively (..). 21 [onderstreping TB]
(3 1)
In dit citaat zijn al drie gezichtspunten geformuleerd. Het EHRM heeft in andere uitspraken
ook nog een aantal verdere gezichtspunten geformuleerd. Hierna volgt een overzicht van al
le gezichtspunten uit de jurisprudentie van het EHRM:
(i)
De al dan niet bestaande mogeliikheid van een rechtzoekende om de benodigde
rechtsbiistand ze!f te financieren. In het geva! dat een persoon zeif onvoldoende
financië!e middelen heefi voor rechtsbijstand, terwiji dit we! nodig is voor een
behoorlijke rechtsp!eging, moet de Staat voorzien in gefinancierde rechtsbij
22 Uit jurisprudentie over (verhoging van de) griffierechten vo!gt eveneens
stand.
dat deze wel in verhouding moeten staan met de draagkracht van de rechtszoe
23
kende.
(ii)
Het belang van de rechtzoekende bij de procedure.
24 Al naar gelang het belang dat
de rechtzoekende bij de procedure heeft, heeft diegene (eerder) recht op gefinan
cierde rechtsbijstand.
(iii)
De kans op succes van de procedure.
25 Bij dit door het EHRM toegestane toet
21
EHRM 15 februari 2005, app!. no. 68416/01 (Steel en Morris t. VerenigdKoninkrk).
O.m. EHRM 15 februari 2005, app!. no. 68416/01 (Steel en Morris t. VerenigdKoninkrk).
23
EHRM 26 oktober 2010, app!. no. 46040/07 (Marina. t. Letland.
24
Zoals in EHRM 9 oktober 1979, NJ 1980, 376 (Airey t. Jerland. In EHRM 15 februari 2005, appl. no.
68416/01 (Steel en Morris t. VerenigdKoninkr(/k) wordt ook uitgebreid ingegaari op mogelijke belangeri van
rechtzoekenden bij een procedure die gefinancierde rechtsbijstand rechtvaardigeri.
25
Vgl. EHRM 26 februari 2002, appi. no. 46800/99 (Del So! t. FrankrUk).
22
ST\ASD\1 4758800. i
(8)
Stibbe
singscriterium merkt het EHRM in Aerts t. Belgie expliciet op dat bet niet aan het
in die uitspraak centraal staande bureau voor de rechtsbijstand was orn te bepalen
of het cassatieberoep van de heer Aerts een kans van slagen had. Uit het arrest kan
worden opgemaakt dat het EHRM meer belang hecht aan de vraag of de heer
Aerts zeif in staat was een advocaat te financieren. Dit bevestigt het voorgaande
dat in dit verband vooral relevant is of de rechtzoekende in staat is zelf zijn beno
digde rechtsbijstand te financieren.
(iv)
De verhouding tussen de kosten van de procedure enerziids en de te verkrijgen
schadevergoeding anderzijds. In Nicholas t. Cyprus verwoordt het EHRM dit als
volgt: “Moreover, a refusal of legal aid does not constitute a denial of access to a
court when (...) the cost offunding the litigation is disproportionate to any likely
damages to be awarded (.).!t26
(v)
De mate van complexiteit van de toepasseliike wet- en regelgeving en de procedu
re. In Airey t. lerland is het EHRM tot de conclusie gekomen dat Airey geen ef
fectief recht op toegang tot de rechter had, onder meer vanwege de complexiteit
van de procedure en het toepasselijke juridisch kader.
27 Ditzelfde geldt voor Steel
and Morris in de procedure tegen het Verenigd Koninkrijk, waarin het EHRM
uitgebreid ingaat op de mate van complexiteit van het toepasselijke recht en van
de procedure zeif (onder meer kijkend naar de duur daarvan).
(vi)
De mate waarin de rechtzoekende in staat is om zichzelfeffectiefte verdedigen en
te vertegenwoordigen. Dit is onder meer in de zaak van Steel and Morris t.
Verenigd KoninkrUk ook wel verwoord als het belang van “equality of arms”: “It
is central to the concept of a fair trial, in civil as in criminal proceedings, that a
litigant is not denied the opportunity to present his or her case effectively before
the court (...) and that he or she is able to enjoy equality of arms with the oppos
ing side (28
(32)
De voorgaande gezichtspunten zijn overigens zoals gezegd evenzeer relevant voor de vraag
of een beperking van het recht op toegang proportioneel en evenredig is, zoals toegelicht in
randnummer (27) van dit advies.
2.2.
Voorgestelde of al in werking getreden beperkende maatregelen ten aanzien van het
recht op toegang tot de rechter
(33)
Het in dit advies centraal staande voorstel van de staatssecretaris houdt een beperking van
het recht op toegang tot de rechter in. De staatssecretaris meent dat deze inperking gerecht
vaardigd is. Bij de vraag of de voorgenomen beperking van het recht op toegang tot de
rechter gerechtvaardigd is, is mede van belang in hoeverre dit recht mogelijk ook al door
reeds in werking getreden maatregelen ten aanzien van de rechtsbij stand is beperkt.
26
27
28
EHRM 14 maart 2000, appl. no. 37371/97 (Nicholas t. Cyprus).
EHRM 9 oktober 1979, NJ 1980, 376 (Airey t. lerland).
EHRM 15 februari 2005, appl. no. 68416/0 1 (Steel and Morris 1. VerenigdKoninkr(ik).
ST\ASD\14758800.J
(9)
Stibbe
(34)
In de toelichting op de Wrb zoals die op 1 januari 1994 in werking is getreden, blijkt al de
toen ook al aan de orde zij tide continue spanning tussen enerzijds het recht op toegang tot
de rechter en anderzijds het flnancieel beheersbaar houden van het stelsel van rechtsbij
stand. Ondanks de wens bet stelsel financieel beheersbaar te houden, heeft telkens als on
dergrens bet recht op toegang tot de rechter te gelden.
—
—
(35)
In dit verband ornschrijft de memorie van toelichting op de Wrb onder meer de hiernavol
gende vermelde doelstellingen vaii de wet:
(i)
(ii)
De Wrb heeft in de eerste plaats tot doel “degenen die zef over onvoldoendefi
nanciele iniddelen beschikken orn te voorzien in de verlening van rechtsbUstand
een aanspraak te bieden op door de overheid betaalde bjstand. Met het vastleg
gen van deze aanspraak wordt voldaan aan de grondwetteljke opdracht oni wet
telUke regels te stellen onitrent het verlenen van rechtsbUstand aan minder
29 Volgens de wetgever mocht het stelsel van inkomensgrenzen
draagkrachtigen.”
en eigen bijdragen er niet toe leiden dat de toegang tot de rechter zou worden be
lernmerd.
Een tweede doelstelling van de Wrb was het voorzien “in een voldoende aanbod
van door de overheid gefinancierde rechtsbijstand.” Met andere woorden, er moe-
ten voldoende (sociale) rechtsbijstandverleners beschikbaar zijn orn de door de
overheid gefinancierde rechtsbijstand te kunnen effectueren.
31
(36)
Waar nodig dient de Staat gesubsidieerde rechtsbijstand te verlenen, ten behoeve waarvan
er aldus rechtsbijstandverleners moeten zijn die zich daartoe beschikbaar stellen.
(37)
Voor beantwoording van de vraag of het recht op toegang tot de rechter voldoende wordt
gewaarborgd, dient niet elke maatregel afzonderlijk te worden getoetst, maar dienen alle re
levante maatregelen in gezamenlijkheid te worden beoordeeld. Het huidige voorstel van de
staatssecretaris houdt een structurele bezuiniging van circa 17% op het voor de rechtsbij
stand beschikbare budget in. Er ligt thans ook een voorstel tot verhoging van de griffierech
ten bij de Tweede Kamer aismede is recent op 1 oktober 2013 het ‘Besluit aanpassing eigen
bijdrage rechtzoekenden en vergoeding rechtsbijstandverleners’ in werking getreden.
(38)
Hierna lichten wij beide Iaatstbedoelde maatregelen in het licht van het recht op toegang tot
de rechter toe. Alvorens daaraan toe te komen, merken wij overigens hier nog expliciet op
dat dit niet de enige beperkende maatregelen ten aanzien van het recht op toegang tot de
rechter zijn. In Bijlage 3 van de jaarlijks door de Raad verzorgde Monitor Gesubsidieerde
Rechtsbijstand 2012 heeft de Raad een chronologisch overzicht van bezuinigingen op het
stelsel van de gefinancierde rechtsbijstand opgenomen.
32 Ook deze (eerdere) bezuinigings
rondes hebben geleid tot beperking van bet recht op toegang tot de rechter en dienen te
29
Karnerstukken II 199 1/92, 22609, nr.
Ka,nerstukken II 199 1/92, 22609, nr.
31
Kamerstukkenll 1991/92, 22609, nr.
32
Deze Monitor is raadpleegbaar op de
30
STSD14758800.1
3, p. 4.
3, p. 4.
3, p.
.
5
website van de Raad voor Rechtsbijstand: www.rvr.org.
(10)
Stibbe
worden meegenomen bij de beoordeling van de thans door de staatssecretaris van VenJ
voorgestelde bezuiniging.
2.2.1.
Besluit aanpassing eigen bijdrage rechtzoekenden en vergoeding rechtsbijstand
verleners
(39)
Op I oktober 2013 is het ‘Besluit aanpassing eigen bijdrage rechtzoekenden en vergoeding
rechtsbijstandverleners’ in werking getreden. Met dit Besluit zijn het Besluit eigen bijdrage
rechtsbijstand, bet Besluit vergoedingen rechtsbijstand 2000 en het Besluit tarieven ambts
handelingen gerechtsdeurwaarders gewijzigd.
(40)
Aanleiding voor verhoging van de eigen bijdrage van rechtzoekenden en verlaging van de
vergoeding aan rechtsbijstandsverleners was gelegen in een structurele, financiele taakstel
33
ling van € 50 miljoen.
(41)
I-let Besluit houdt in (i) een generieke verhoging van de eigen bijdrage van de rechtzoeken
de, (ii) een verhoging van de eigen bijdrage bij echtscheiding, (iii) het opnieuw heffen van
een eigen bijdrage bij een tweede of volgend deskundigenoordeel, (iv) het nogmaals heffen
van een eigen bijdrage in bewerkelijke zaken, (v) een lagere vergoeding indien er een ken
nelijke afdoening van een zaak plaatsvindt, (vi) een wijziging van de anticumulatieregeling
en (vii) een verlaging van de vergoeding voor rechtsbijstandverleners.
34 In de toelichting
constateert de staatssecretaris zeif al dat deze maatregelen “de individuele gebruikers van
het stelsel van gesubsidieerde rechtsbjjstand en de aan dat ste/se! deelnernende rechtsbU
standverleners raken.” Desalniettemin meent de staatssecretaris dat bet recht op toegang
tot de rechter in voldoende mate gewaarborgd blijft.
2.2.2.
(42)
Ret voornemen bestaat om de griffierechten (wederom) te verhogen. Aanleiding hiervoor is
net als bij eerdere verhogingen vaak het geval is geweest de noodzaak tot bezuinigen op
de overheidsfinanciën, mede in relatie tot de stijgende instroom van zaken bij de rechterlij
ke macht.
36
—
(43)
Verhoging griffierechten
—
In de toelichting op het oorspronkelijke, maar het injanuari 2013 ingetrokken,
37 voorstel tot
verhoging van de griffierechten merkte de regering op dat “noch artikel 6 EVRM noch ar
tikel 47 EU-Handvest (...,) eraan in de weg [staat] dat er beperkingen worden aangebracht
op het rechi op toegang tot de rechter. Net recht op toegang tot een rechter is derha!ve niet
38 De regering is van mening dat de toegang tot de rechter ook met het nieuwe
absoluut.”
griffierechtenstelsel blijft gewaarborgd, onder meer door het hanteren van verschillende in-
Dit volgt uit de bijiage bij het Regeerakkoord 2010, p. 5-6. Zie ook p. 11 van Sib. 2013, 345.
Vgi. Sib. 2013, 345, p. 13.
Sib. 2013, 345, p. 12.
VgI. Karnerstukken 112013/14, 33757, nr. 3, p. 1.
Kamerstukken II 2012/13, 33071, nr. 11.
Kamerstukkenll20ll/12, 33071, nr. 3, p. 10.
38
ST\ASD\14758800.1
(11)
Stibbe
komens- en daarmee samenhangende griffierechtencategorieen, door rekening te houden
met de aard van de zaak en met het daarmee gemoeide financieel belang. Voorts heeft de
regering mede op advies van de Afdeling advisering van de Raad van State in het wetsvoor
stel een hardheidsclausule opgenomen voor onvermogende natuurlijke personen en rechts
personen aldus niet voor minvermogende en overige rechtzoekenden die niet in staat
zijn het laagste griffierechtentariefte betalen.
—
—
(44)
Zoals gezegd is dit wetsvoorstel echter ingetrokken. Thans ligt er een soortgelijk wetsvoor
stel bij de Tweede Kamer, in die zin dat opnieuw wordt voorgesteld om de griffierechten te
verhogen. De verhoging zeif is echter lager dan in het oorspronkelijke wetsvoorstel (met
uitzondering van zaken met een beloop van meer dan € 1 miljoen),
39 volgens de minister
van VenJ mede “gelet op het belang dat wordt gehecht aan een laagdrenzpelige toegang tot
de rechter in eerste aanleg.”
° Verder worden volgens de minister van VenJ de on- en mm
4
vermogenden in dit wetsvoorstel ontzien. Daarentegen merkt de minister van VenJ ten aan
zien van de procedure in hoger beroep en cassatie op dat bier het recht op toegang tot de
rechter “weliswaar ook van groot belang” is, “maar voor die herkansing mag jets meer ge
vraagdworden dan voor de eerste aanleg.”
41 Aldus mag volgens de minister van VenJ voor
deze procedures een hoger griffierecht worden gevraagd. Hierop is al veel kritiek geleverd
vanuit betrokken organisaties zoals de Raad voor de rechtspraak.
42 De Raad van State merkt
in zijn advies op dat de aanleiding voor verhoging van de griffierechten, overheidsbezuini
gingen, geen legitiem doel in de zin van onder meer artikel 6 EVRM dient.
43 Vergelijk in
die zin ook randnummer (26) van dit advies, waarin wij de hierover beschikbare jurispru
dentie van het EHRM ook aanhalen.
2.2.3.
(45)
Tussenconclusie
Gelet op bet voorgaande geven de drie hier centraal staande maatregelen het huidig voor
stel van de staatssecretaris van VenJ en de eerder ingevoerde maatregel in samenhang be
zien, het volgende beeld:
—
—
-
-
als gevolg van onder meer de voorgenomen selectie aan de poort en beperking
van bet aantal rechtsgebieden is er voor minder personen dan voorheen rechtsbij
stand beschikbaar;
daarenboven zal de hem toegewezen advocaat dezelfde hoeveelheid werkzaamhe
den moeten verrichten tegen een lagere vergoeding dan dat hij tot nu toe daarvoor
ontving. Dit heeft mogelijk ook tot gevolg dat bet aanbod van advocaten die op
toevoegingsbasis werken, zal verkleinen;
Voor deze zaken gaat het te betalen griffierecht zelfs fors omhoog, waarover de Raad van State in zijn advies in het licht van bet recht op toegang tot de rechter dan ook kritische vragen stelt (Kanierstukken II
20 13/14, 33757, nr. 4, p. 4).
Kainerstukken II 2013/14, 33757, nr. 3, p.
40
.
2
Kamerstukken II 2013/14, 33757, nr. 3, p. 2-3.
42
Bijlage bij Kanierstukken II 2013/14, 33757, nr. 3.
Kamerstukken II 2013/14, 33757, nr. 4, p.
.
3
ST\ASD\14758800.1
(12)
Stibbe
-
voor zover er al gefinancierde rechtsbijstand wordt verstrekt, dient de rechtzoe
kende in kwestie in beginsel voor eigen rekening een hogere eigen bijdrage en
hogere griffierechten te betalen.
2.3.
Beoordeling van de door de staatssecretaris van VenJ voorgestelde maatregelen in het
liclit van het recht op toegang tot de rechter
(46)
Gelet op de door de staatssecretaris gegeven toelichting op zijn voorstel, staat niet ter dis
cussie dat de voorgestelde maatregelen een nadelige invloed op het recht op toegang tot de
rechter zullen hebben. De vervolgvraag is daarom in hoeverre deze beperking is gerecht
vaardigd. Overigens is het juist dat het recht op toegang tot de rechter geen absoluut recht
is. Ook bestaat er een continue spanning tussen dit recht en het financieel beheersbaar hou
den van bet rechtssysteern. Echter, het steeds verder beperken van de mogelijkheden om
rechtsbijstand te verkrijgen, Ieidt uiteindelijk tot het bereiken van een omslagpunt, in die
zin dat het stelsel van rechtsbijstand dan niet meer in overeenstemming met het recht op
toegang tot de rechter is. Wij gaan hierna na in hoeverre dit met het onderhavige voorstel
van de staatssecretaris van VenJ a! aan de orde zou kunnen zijn.
(47)
Hiervoor is reeds toegelicht dat een beperking van het recht op toegang tot de rechter ge
rechtvaardigd moet zijn, wi! deze in overeenstemming zijn met artikel 6 EVRM en andere
relevante (inter)nationale bepalingen. De beperking moet derhalve een legitiem doel die
nen, proportioneel zijn en zij mag het recht op toegang tot de rechter niet in de kern scha
den.
Legitiern doel: noodzakeli/kheidstoets
(48)
Ten aanzien van de noodzakelijkheid van de maatregel is reeds in randnummer (26) van dit
advies EHRM-jurisprudentie aangehaald waaruit volgt dat een zuiver financiële reden geen
aanleiding mag zijn tot beperking van bet recht op toegang tot de rechter. Zowel de reeds
ingevoerde verhoging van de griffierechten, de verhoging van de eigen bijdrage en de ver
laging van de vergoeding voor rechtsbijstandverleners aismede het onderhavige voorstel tot
aanpassing van het stelsel van rechtsbijstand zijn echter ingegeven door (zuiver) bezuini
gingen. Dit is reeds toegelicht in randnummers (6), (40) en (43) van dit advies.
(49)
Deze zuiver financiële doelstel!ing maakt bet lastiger voor de Staat om de maatregel te
rechtvaardigen onder artikel 6 EVRM.
Proportionaliteit
(50)
Voorts dient te worden vastgesteld of bet voorstel van de staatssecretaris van VenJ propor
tioneel is. In dit verband verwijst de staatssecretaris in de eerste plaats naar het arrest Airey
t. lerland. Volgens het EHRIvI houdt het recht op toegang tot de rechter niet een automa
tisch recht op gefinancierde rechtsbijstand in, aldus de staatssecretaris. In de tweede plaats
licht de staatssecretaris van VenJ onder verwijzing naar de uitspraak inzake Del Sol t.
FranIcrjk toe dat het recht op toegang tot de rechter volgens het EHRM geen verplichting
ST\ASD\14758800.1
(13)
Stibbe
beheist om rechtsbijstand te garanderen voor alle geschillen in een civiele procedure.
44
(51)
In de voorgaande onderdelen van dit advies is ook al naar deze overigens casuIstische
uitspraken verwezen. In randnummer (18) van dit advies is een rechtsoverweging uit de uit
spraak over Airey geciteerd, waarin staat vermeld dat het recht op toegang tot de rechter
niet inhoudt dat er gratis rechtsbijstand voor elk geschil in een civiele procedure beschik
baar hoeft te zijn. Een soortgelijke overweging is ook opgenomen in de uitspraak inzake
Del So? t. Frankrjk. Echter, anders dan de staatssecretaris stelt, houden deze rechtsoverwe
gingen niet in dat er bijvoorbeeld bepaalde rechtsgebieden van het stelsel van rechtsbijstand
kunnen worden uitgesloten. Bij beantwoording van de vraag of er gefinancierde rechtsbij
stand zou moeten worden verleend, vormen telkens de in dit advies geformuleerde ge
zichtspunten het uitgangspunt. Het is in die zin dat volgens het El-IRM niet voor elk civiel
rechtelijk of bestuursrechtelijk dispuut gefinancierde rechtsbijstand hoeft te worden ver
leend.
(52)
Voor de vaststelling of de voorgestelde beperking proportioneel zijn aldus de in dit advies
vermelde gezichtspunten relevant. Ter beoordeling van de proportionaliteit gaan wij op elk
van de inhoudelijke voorstellen van de staatssecretaris van VenJ in, waarmee hij tracht de
structurele bezuiniging van jaarlijks € 85 miljoen uit te voeren.
—
—
Seleclie op basis van een streng noodzakelkheidscriteriurn
(53)
Dit voorstel houdt kort gezegd in dat een eerstelijns voorziening bepaalt in hoeverre een
rechtzoekende aanspraak op rechtsbijstand van de overheid kan maken, waarbij niet alleen
wordt gekeken naar het inkornen van de rechtzoekende in kwestie, maar ook naar de aard
en de ernst van het probleem. Er dient zoveel mogelijk gebruik te worden gemaakt van al
ternatieve oplossingen (bijvoorbeeld rechtsbijstand via de vakbond). Een toevoeging is met
andere woorden pas “noodzakeljk indien sprake is van een serieus juridisch probleem en
de rechtzoekende geen adequate alternatieven heeft om (zelJ) dat probleem op te lossen.”
45
Hoewel niet duidelijk is wat wordt verstaan onder de zinsnede ‘een serieus juridisch pro
bleem’ en welke altematieven in het kader van het voorgaande dienen te worden onder
zocht, achten wij de invoering van dit noodzakelijkheidscriterium in het licht van het recht
op toegang tot de rechter in beginsel toelaatbaar. Daarbij merken wij wel nadrukkelijk op
dat dit slechts toelaatbaar is, zoLang aan de genoemde gezichtspunten in dit advies toepas
sing wordt gegeven. De financiële situatie van de rechtzoekende is daarbij ook telkens van
belang. Bovendien signaleren wij dat de omstandigheid genoemd door de staatssecretaris,
namelijk dat de behartiging van zaken waarin geen verplichte procesvertegenwoordiging
geldt in beginsel aan de rechtzoekende zelf kan worden overgelaten, niet telkens in de ju
risprudentie van het EHRM een relevant feit is voor de vraag of aan de rechtzoekende al
dan niet terecht rechtsbijstand is geweigerd.
(54)
Overigens zou de eerstelijns (overheids)voorziening op onpartijdige en onathankelijke wij
ze moeten (kunnen) vaststellen of een rechtzoekende voor gefinancierde rechtsbijstand in
Kainerstukken 112012/13, 31753, nr. 64, p. 3.
Kamerstukken 112012/13, 31753, nr. 64, p. 8.
ST\ASD\14758800.I
(14)
Stibbe
aanrnerking komt. Mocht dat niet het geval zijn, dan tast ook dit het recht op toegang tot de
rechter in de zin van onder meer artikel 6 EVRM aan, hetgeen te meer geldt in zaken tegen
de overheid.
Uitsluiting van delen van het verbintenissenrecht (voornainelUk consumentengeschillen) en
huurrechl, voorzien van een hardheidsclausule gebaseerd op de coinpiexiteit van de zaak
(55)
Uitsluiting sec van delen van het verbintenissenrecht (voornarnelijk consumentengeschil
len) en bet huurrecht verhoudt zich niet tot het recht van een rechtzoekende om ‘burgerlijke
en bestuursrechtelijke geschillen’ waartoe expliciet ook het verbintenissenrecht (consu
mentengeschillen) en het huurrecht behoren aan een rechter of tribunaal te kunnen voor
46 De achterliggende ratio dat geschillen binnen deze rechtsgebieden veelal goed
leggen.
verzekerbaar zijn en kunnen worden voorgelegd aan bijvoorbeeld een geschillencommissie,
correspondeert evenmin met het recht op toegang tot de rechter. Dit recht wordt de burger
hiermee in beginsel onthouden.
—
—
(56)
In dit verband heeft de staatssecretaris al toegezegd een hardheidsclausule te zullen hante
ren. De reikwijdte daarvan is vooralsnog onduidelijk. Wel meent de staatssecretaris al te
kunnen toelichten dat naar verwachting in huurrechtzaken één op de vijf zaken aisnog voor
rechtsbijstand in aanmerking komt en bij consumentenrechtzaken één op de tien. Het is on
duidelijk waarop hij dit heeft gebaseerd. De door het EHRM geformuleerde gezichtspunten
zullen in elk geval bij de beoordeling van de vraag of op basis van de hardheidsclausule
alsnog rechtsbijstand moet worden verleend, moeten worden betrokken. Voor zover de
staatssecretaris de hardheidsclausule slechts op één of enkele van deze gezichtspunten zou
willen baseren, is te betwijfelen of dit in overeenstemming is met artikel 6 EVRM. De
hardheidsclausule mag bovendien niet financieel worden gedicteerd. De Rijksbegroting kan
niet de maatstaf zijn voor beantwoording van de vraag of een rechtzoekende al dan niet
door de overheid gefinancierde rechtsbijstand moet worden verleend.
Echtscheiding op gemeenschappelk verzoek zonder minderjarige kinderen
(57)
De staatssecretaris is voornemens de tussenkomst van de rechter ten aanzien van echtschei
dingen op gemeenschappelijk verzoek en waarbij geen minderjarige kinderen bij zijn be
trokken, weg te nemen. Voor zover dit zou inhouden dat de betrokken personen bij een der
gelijke scheiding in het geheel geen rechtsbijstand meer zouden kunnen krijgen om de echt
scheiding wel aan de rechter voor te leggen, zou dit in strijd kunnen zijn met het recht op
toegang tot de rechter. Immers, een echtscheiding kwalificeert als een burgerlijk geschil,
waarvan artikel 6 EVRM heeft bepaalt dat een burger dat aan de rechter moet kunnen voor
leggen en waarvoor de overheid indien nodig rechtsbij stand dient te verlenen.
Echtscheiding op basis van gezinsinkomen
(58)
46
Het voornemen bestaat om bij een echtscheiding niet langer uit te gaan van het inkomen en
vermogen van de rechtzoekende, maar daarbij ook het inkornen en het vermogen van de
Zie hiervoor ook de toelichting in randnummer (51) van dit advies.
ST\ASD\14758800.1
(15)
Stibbe
echtgenoot of geregistreerde partner mee te wegen. Het kan daarom voorkomen dat waar
thans een rechtzoekende op basis van zijn of haar eigen inkomen in aanmerking komt voor
gesubsidieerde rechtsbijstand, dit niet meer het geval kan zijn wanneer bij dat inkomen het
inkornen van de partner wordt opgeteld.
(59)
Een dergelijke maatregel achten wij slechts toelaatbaar indien is verzekerd dat de rechtzoe
kende ook daadwerkelijk aanspraak kan maken op het inkornen en vermogen van zijn of
haar echtgenoot respectievelijk echtgenote. De staatssecretaris doet ten behoeve hiervan het
voorstel een verplichting te creëren een bedrag in een depot te storten waarop de rechtzoe
kende aanspraak kan maken. Voor zover dit weer leidt tot geschillen onderling, menen wij
dat de rechtzoekende dan aisnog voor gefinancierde rechtsbij stand in aanmerking dient te
komen. Ook wanneer anderszins blijkt dat de rechtzoekende geen aanspraak kan maken op
bet inkomen en vermogen van de partner, zou dit ertoe hebben te leiden dat niet van het ge
zinsinkomen mag worden uitgegaan. Immers, het recht op toegang tot de rechter geldt voor
een individu; daarbij worden in beginsel niet de (on)rnogelijkheden van andere personen (al
dan niet echtgenoten of geregistreerde partners) betrokken. Daarenboven is de betrokken
heid van andere personen, zoals een echtgeno(o)t(e), te meer lastig wanneer het geschil een
ecbtscheiding betreft. Bovendien merkt het EHRM zaken omtrent familierecht en relatione
le belangen expliciet aan als belangen die voor gefinancierde rechtshulp in aanmerking
zouden kunnen komen.
47
Herdefiniering van inkoinensgrenzen en budget-neutrale aanpassing van eigen bdragen
(60)
Er bestaan thans vijf inkomensgroepen waarbij voor elke groep een eigen bijdrage is gede
finieerd. De staatssecretaris is voornemens deze vijf categorieën terug te brengen tot een
drietal groepen. Hiermee wordt volgens hem geen besparing bewerkstelligd, maar “een eer
48 De verdere invulling hiervan is nog niet bekend. Al naar gelang het een
lijker verdeling”.
rechtzoekende financieel niet onmogelijk wordt gemaakt om van zijn recht op toegang tot
de rechter gebruik te maken, zou dit in overeenstemming met artikel 6 EVRM zijn. Voor
zover het voor een rechtzoekende in elk individueel geval wel onmogelijk wordt ge
maakt te procederen, zou van het aldus beoogde systeem van eigen bijdragen moeten kun
nen worden afgeweken. Dit kan worden gerealiseerd door middel van bijvoorbeeld een
hardheidsclausule.
—
(61)
—
Van dit deelvoorstel maakt ook uit het voornemen om voor (echt)scheidingszaken een ver
hoogde eigen bijdrage in te voeren. Doel hiervan is “oin rechtzoekenden aan te sporen niet
onnodig te procederen en te kiezen voor een zo duurzaam rnogelke oplossing.”
49 Als ge
voig hiervan worden bij een echtscheidingszaak niet alle gezichtspunten zoals door bet
EHRM zijn geformuleerd, gehanteerd. Wij betwijfelen in hoeverre dit in overeenstemming
is met het recht op toegang tot de rechter en het recht op rechtsbijstand.
VgI. EHRJvI 9 oktober 1979, NJ 1980, 376 (Airey t. lerland).
Karnerstukkenll20l2/13, 31753, nr. 64, P. 12.
Kamerstukkenll20l2/13, 31753, nr. 64, p. 12.
49
48
ST\ASD\14758800.l
(16)
Stibbe
Een lager uurtarief in bewerkelUke zaken
(62)
De staatssecretaris tracht de bezuiniging ook te bewerkstelligen door het (verder)
° verlagen
5
van het uurtarief van advocaten in bewerkelijke zaken. Het huidige stelsel is gebaseerd op
een forfaitaire vergoeding van ongeveer € 104,- per uur. Wanneer de advocaat een recht
zoekende in een bewerkelijke zaak vertegenwoordigt. bestaat thans het voornemen het
hiervoor vermelde uurtarief terug te brengen naar ongeveer € 70,-. De staatssecretaris acht
dit redelijk, omdat de advocaat bij bewerkelijke zaken de zekerheid heeft dat elk daadwer
kelijk gewerkt uur wordt vergoed. Dit is anders bij niet-bewerkelijke zaken, waarbij een
forfaitair vastgesteld aantal punten het uitgangspunt is en het aldus kan voorkomen dat een
advocaat niet een vergoeding voor alle gewerkte uren ontvangt. Juist dit systeem forfaitai
re vergoeding voor een gemiddelde zaak en een daadwerkelijke vergoeding voor bewerke
lijke zaken zorgt er thans voor dat een advocaat een redelijke vergoeding krijgt wanneer
alle zaken samen worden bezien (hoewel het Besluit aanpassing eigen bijdrage rechtzoe
kenden en vergoeding rechtsbijstandverleners dit uitgangspunt ook a! heeft aangetast), zo is
de stelling. Nu dit systeem (verder) wordt gewijzigd, in die zin dat de uurvergoeding voor
bewerkelijke zaken met meer dan 25% ten nadele van de rechtsbijstandverlener wordt bij
gesteld, zijn de verschillende soorten zaken en de daarmee samenhangende vergoedingen
niet meer met elkaarte middelen.
—
—
(63)
De werkzaamheden die een advocaat in het kader van door de overheid gesubsidieerde
rechtsbijstand verricht (werkzaamheden op toevoegingsbasis) worden op gemiddelde basis
vergoed. Met het doorbreken van dit systeem, door de vergoeding voor bewerkelijke zaken
ten nadele van de rechtsbijstandverlener bij te stellen, is de vraag of de vergoeding voor de
gemaakte werkzaamheden gemiddeld beschouwd nog (kosten)dekkend is. Voor zover dit
niet het geval is, dreigt bet gevaar dat het aantal advocaten dat op toevoegingsbasis werkt
en dat aldus het stelsel van rechtsbijstand mogelijk maakt afneemt. Afhankelijk van de
mate waarin dit gebeurt, zou dit het recht op toegang tot de rechter kunnen aantasten omdat
dit recht mede inhoudt dat aan een rechtzoekende een advocaat moet kunnen worden toe
gewezen (vergelijk randnummer (17) van dit advies).
—
Ambtshalve toevoeging b gevangenhouding
(64)
Tot op heden vindt de ambtshalve toevoeging reeds plaats bij het moment van inbewaring
stelling. De staatssecretaris van VenJ stelt voor dit moment te verschuiven naar (pas) het
moment dat de beslissing wordt genomen om de rechtzoekende daadwerkelijk gevangen te
gehouden. Los van de vraag of een dergelijke wijziging in het !icht van verschillende straf
rechtelijke uitgangspunten en beginselen toelaatbaar is, waarbij onder meer aan de Salduz
jurisprudentie kan worden gedacht inhoudende dat een persoon reeds bij zijn eerste verhoor
recht heeft op een (eigen) advocaat,
51 is hier de vraag aan de orde of dit in strijd is met het
recht op toegang tot de rechter. Dit recht houdt mede in het recht op gesubsidieerde rechts
bijstand. Al ten tijde van het moment van inbewaringstelling kunnen voor de (mogelijk)
50
De hoogte van de vergoedingen is de laatste jaren al vaker ten nadele van de rechtsbijstandverleners bijge
steld.
51
EHRM 27 november 2008, NJ 2009, 214 (Salduz t. Turke).
STASD14758800.1
(17)
Stibbe
opvolgende strafrechtelijke procedure relevante feiten en omstandigheden plaatsvinden. Het
kan hiervoor van belang zijn dat de rechtzoekende reeds een eigen advocaat heeft kunnen
benaderen, die voor de daarbij behorende werkzaamheden een toevoeging ontvangt. Echter,
de rechtzoekende wordt niet de betrokkenheid van een advocaat in deze fase van het proces
ontnomen. Het moment van inbewaringstelling komt namelijk volgens het voorstel van de
staatssecretaris in de piketfase te vallen. Aldus wordt in die zin niet zozeer de kern van bet
recht op toegang tot de rechter aangetast, maar menen wij wel dat het feit dat de persoon
niet van begin af aan een elgen advocaat heeft, die juist in de beginfase van de procedure de
strategie zal willen en ook zal moeten uitzetten, een verkeerde tendens is in het licht van het
recht op toegang tot de rechter.
TUdelUke uitschakelingjaarfljkse indexering
(65)
Aannemende dat de tijdelijke uitschakeling van de jaarlijkse indexering van de vergoedin
gen aan advocaten slechts een klein verschil maakt, achten wij deze maatregel in bet Iicht
van artikel 6 EVRM
nadrukkelijk afzonderlijk van andere maatregelen beschouwd
toelaatbaar. Dit is anders indien de tijdelijke uitschakeling van jaarlijkse indexering in sa
menhang wordt gezien met de andere voorgestelde maatregelen en eerder al in werking ge
treden beperkende maatregelen ten aanzien van het recht op toegang tot de rechter.
—
—
Vervallen vergoeding administratieve kosten advocatuur
(66)
Het voorstel is om een aanvraag voor rechtsbijstand niet langer door een advocaat te laten
verzorgen, maar door de eerstelijns voorziening. Voor zover de advocaat ook daadwerke1jk
niet meer de hiermee gemoeide werkzaamheden zal verrichten, is het laten vervallen van de
hier tegenover staande vergoeding toelaatbaar.
Besparing Raad voor rechtsbstand en Juridisch Loket
(67)
De staatssecretaris van VenJ gaat ervan uit dat op basis van de voorgaande maatregelen het
aantal toevoegingen substantieel zal dalen. Met deze daling zullen naar de verwachting van
de staatssecretaris ook de uitvoeringskosten van de Raad voor rechtsbijstand en het Juri
disch Loket afnemen. Daarenboven legt de staatssecretaris deze organisaties ook nog een
taakstelling op.
(68)
Wij signaleren dat het afnemen van het aantal toevoegingen nog niet hoeft te betekenen dat
ook het aantal aanvragen daartoe afneemt. Omdat het stelsel van rechtsbij stand bovendien
vragen in het licht van artikel 6 EVRM oproept, zou ook het aantal procedures over afge
wezen verzoeken om rechtsbijstand nog kunnen toenemen.
(69)
Voor wat betreft het Juridisch Loket heeft te gelden dat de staatssecretaris voomemens is
dit als eerstelijns voorziening aan te wijzen. Ret Juridisch Loket zal aldus een gedeelte van
de huidige werkzaamheden van een advocaat ovememen. Ret is de vraag in hoeverre de
voorgenornen bezuiniging zich verhoudt tot deze uitbreiding van de taken van het Juridisch
Loket.
ST\ASD\14758800.1
(18)
Stibbe
Tariefregulering
(70)
Ret voorstel tot tariefregulering houdt in dat de (maximum)tarieven voor veel voorkomende
procedures zullen worden vastgelegd met als doe! om de betaalbaarheid van de advocaten
bijstand te vergroten. Dit voorstel is verder nog niet nader uitgewerkt; de staatssecretaris
merkt op hiernaar eerst onderzoek te willen uitvoeren. Omdat dit voorstel daarom naar alle
waarschijnlijkheid niet tegelijkertijd met de voorgaande maatregelen (op korte termijn) in
werking zal treden, laten wij dit punt bier terzijde.
2.4.
Concrete beantwoording van de adviesvraag
(71)
In deze paragraaf komen wij tot de concrete beantwoording van de gestelde adviesvraag: in
hoeverre zijn bet voornemen van de staatssecretaris van VenJ om structureel te bezuinigin
gen op de rechtsbijstand en de daarmee verband houdende voorgestelde inhoudelijke wijzi
gingen ter zake in overeenstemming met bet recht op toegang tot de rechter?
(72)
Ret voorstel orn delen van het verbintenissenrecht (voornamelijk het consumentenrecht) en
het huurrecht van het stelsel van rechtsbijstand uit te sluiten, achten wij in strijd met bet
recht op toegang tot de rechter. Voor zover een hardheidsclausule dit al zou kunnen onder
vangen, geldt dat daarbij dan in elk geval alle door het EHRM geformuleerde gezichtspun
ten op individueel niveau moeten kunnen worden meegewogen. De hardheidsclausule mag
niet door financiële overwegingen worden gedicteerd. Ret recht op toegang tot de rechter
mag niet illusoir zijn.
(73)
De door bet EHRM geformuleerde gezichtspunten komen mogelijk ook in het geding bij
het nieuw geformuleerde noodzakelijkheidscriterium. Wanneer is sprake van een ‘serieus
juridisch probleem’ en komt de rechtzoekende aldus in aanmerking voor rechtsbijstand?
Dekt dit de lading voor wat betreft de toe te passen gezichtspunten?
(74)
Voor wat betreft de herdefiniering van de inkomensgrenzen expliciet ook bij echtschei
dingen heeft telkens te gelden dat naar de situatie van het individu behoort te worden ge
keken. Wanneer dit individu in een echtscheidingszaak geen aanspraak kan maken op het
inkomen of vermogen van zijn of haar echtgenote respectievelijk echtgenoot en dat dit in
komen aldus niet tot het zijne / hare kan worden gerekend dan wet de situatie dat de hogere
eigen bijdrage überhaupt in de weg staat aan een procedure, is dit in strijd met bet recht op
toegang tot de rechter.
—
—
(75)
Bovendien mag bet recht op toegang tot de rechter niet worden onthouden, louter omdat er
mogelijk ook een oplossing via een andere route denkbaar zou zijn. Ret recht op toegang
tot de rechter veronderstelt dat wanneer het individu een zaak aan een rechterlijke instantie
wil voorleggen, hem deze mogelijkheid moet worden geboden. Dit staat verder los van an
dere denkbare mogelijkheden om tot een oplossing van het geschil te komen. Hooguit zou
via onder meer voorlichting de individuele rechtzoekende op alternatieve oplossingsrichtin
gen kunnen worden gewezen. Ook zou kunnen worden gedacht aan het bevorderen van het
gebruik van een alternatieve oplossingsrichting door middel van bijvoorbeeld een met de
maatregel ‘diagnose en triage’ vergelijkbaar instrument. Ret niet willen of kunnen gebruik
ST\ASD\14758800.I
(19)
Stibbe
maken van een alternatieve oplossingsrichting kan echter geen grond voor afwijzing van
een verzoek tot rechtsbijstand zijn; uiteindelijk moet een partij altijd toegang tot de rechter
kunnen krijgen.
(76)
Ook ten aanzien van de overige door de staatssecretaris voorgestelde maatregelen zoals
een lager uurtarief in bewerkelijke zaken, de herdefiniering van inkomensgrenzen en de
ambtshalve toevoeging bij gevangenhouding komt het recht op toegang tot de rechter
(nog daargelaten andere (strafrechtelijke) beginselen en uitgangspunten) mogelijk in het
geding.
—
—
2.5.
Slotconclusie
(77)
De staatssecretaris legt het recht op toegang tot de rechter uit als een recht dat mag worden
beperkt, voor zover die beperking redelijk is en niet de kern van bet recht op toegang tot de
rechter raakt. Echter, een beperking van het recht op toegang tot de rechter is s!echts toe
Iaatbaar indien aan strikte(re) normen wordt voldaan. Elk verzoek om gefinancierde rechts
bijstand dient te worden beoordeeld aan de hand van de in dit advies opgenomen door bet
EHRM geformuleerde gezichtspunten.
(78)
Ret voorstel van de staatssecretaris tot aanpassing van bet stelsel van gefinancierde rechts
bijstand !eidt er in samenhang bezien met de hiervoor al beschreven recente!ijk ingevoer
de beperkingen op het recht op toegang tot de recbter toe dat de toegang tot de rechter op
grond van onder meer artikel 6 EVRM onder druk komt te staan. Wij vragen ons in dit ver
band af of de aanscberpingen zoals de staatssecretaris van VenJ die thans heeft voorgesteld,
niet de grens van het toelaatbare overschrijden en of een en ander nog we! in overeenstem
ming is met het recht op toegang tot de recbter ex artikel 6 EVRM en andere (in
ter)nationale bepalingen en de door het EHRM geformuleerde gezicbtspunten.
—
—
3.
SAMENVATTENDE CONCLUSIE
U hebt ons om advies gevraagd over bet voornemen van de staatssecretaris van VenJ om een struc
turele bezuiniging van € 85 miljoen met betrekking tot de rechtsbijstand door te voeren. Om deze
bezuiniging te kunnen doorvoeren is volgens de staatssecretaris een stelselvernieuwing van de
recbtsbijstand nodig.
U bebt ons meer in het bijzonder om advies gevraagd over de toe!aatbaarheid van de voorgenomen
stelselvernieuwing van de rechtsbijstand in bet !icht van bet recbt op toegang tot de recbter zoals
dat onder meer door artikel 6 EVRM wordt beschermd. De in dit advies te beantwoorden advies
vraag !uidt dan ook als vo!gt:
“In hoeverre zijn het voornemen van de staatssecretaris van VenJ om structureel te bezuinigingen
op de rechtsbUstand en de daarmee verband houdende voorgestelde inhoudelUke wjjzigingen ter
zake in overeenstemming met het recht op toegang tot de rechter?”
Bij beantwoording van deze adviesvraag nemen wij ook reeds in werking getreden (andere) beper
kende maatregelen ten aanzien van bet recht op toegang tot de rechter mee.
ST\ASD\14758800.1
(20)
Stibbe
Ret recbt op toegang tot de rechter betreft een fundamenteel, mede internationaal gewaarborgd
recht. Dit recht wordt onder meer door artikelen 15, 17 en 18 Grondwet, artikel 6 EVRM. artikel 13
EVRM, artikel 14 IVBPR en artikel 47 EU-Handvest beschermd.
Ret recht op toegang tot de rechter boudt de volgende (deel)rechten in:
(i)
(ii)
het recht voor een ieder om een claim met betrekking tot burgerlijke rechten en
verplichtingen dan wel strafvervolging (artikel 6 EVRM) dan wel ten aanzien van
het recht van de Europese Unie (artikel 47 EU-Handvest) aan de rechter of een
tribunaal voor te leggen;
elk individu heeft bet recht op een gelijke en eerlijke behandeling (‘equality of
arms’);
(iii)
de Staat is in voorkomende gevallen verplicht de kosten van rechtsbijstand van
een individu voor zijn rekening te nemen; en
(iv)
bet recht om een advocaat toegewezen te krijgen.
Minimumeisen met betrekking tot het recht op toegang tot de rechter
Het recht op toegang tot de rechter is geen absoluut recht. Het recht op toegang tot de rechter mag
worden beperkt, mits (i) de beperkingen in kwestie niet in essentie het recht op toegang tot de rech
ter schaden, (ii) de beperkingen een gerechtvaardigd doel dienen (in de zaak van Podbielski and
PPUPolpure t. Folen kwam het EHRM tot het oordeel dat louter een financiële reden zoals een be
zuiniging geen legitiem doel dient) en (iii) de beperkingen evenredig en proportioneel zijn. Deze
voorwaarden volgen uitjurisprudentie van het EHRM, van het Europese Hof van Justitie en van na
tionale rechters. Ten aanzien van de wijze waarop het recht op toegang tot de rechter (gerechtvaar
digd) kan worden beperkt, komt de Staat enige margin of appreciation toe.
Bij de beoordeling of een beperking van het recht op toegang tot de rechter proportioneel en even
redig is, dienen onder meer de door het EHRM geformuleerde gezichtspunten met betrekking tot de
vraag of het recht op toegang tot de rechter van een individu is geschonden, te worden betrokken.
Deze gezichtspunten luiden als volgt:
(i)
De al dan niet bestaande mogelijkheid van een rechtzoekende om de benodigde
rechtsbijstand zelfte financieren.
(ii)
Het belang van de rechtzoekende bij de procedure.
(iii)
De kans op succes van de procedure.
(iv)
De verhouding tussen de kosten van de procedure enerzijds en de te verkrijgen
schadevergoeding anderzijds.
(v)
De mate van complexiteit van de toepasselijke wet- en regelgeving en de procedu
ST\ASD\14758800.1
(21)
Stibbe
re.
(vi)
De mate waarin de rechtzoekende in staat is om zichzelf effectiefte verdedigen.
Concrete beantwoording van de adviesvraag
Voor de concrete beantwoording van de vraag of het recht op toegang tot de rechter voldoende
wordt gewaarborgd, dient niet elke maatregel afzonderlijk te worden getoetst, maar dienen alle voor
de gefinancierde rechtsbijstand relevante (beperkende) maatregelen in gezamenlijkheid te worden
beoordeeld. Ret huidige voorstel van de staatssecretaris houdt een structurele bezuiniging van 17%
op het voor de rechtsbijstand beschikbare budget in. Deze maatregel volgt op enkele andere, recent
ingevoerde dan wel in te voeren maatregelen die eveneens betrekking hebben op het stelsel van
rechtsbijstand. Dit zijn het op 1 oktober 2013 in werking getreden ‘Besluit aanpassing eigen bijdra
ge rechtzoekenden en vergoeding rechtsbijstandverleners’ en het voorstel tot (verdere) verhoging
van de grifflerechten.
Verhoging van de griffierechten, verhoging van de eigen bijdrage en verlaging van de vergoeding
voor rechtsbijstandverleners aismede het in dit advies centraal staande voorstel van de staatssecreta
ris van VenJ geven in sarnenhang bezien het volgende beeld:
als gevoig van onder meer de voorgenomen selectie aan de poort en beperking van het aan
tal rechtsgebieden is er voor minder personen dan voorheen rechtsbijstand beschikbaar;
-
daarenboven zal de hem toegewezen advocaat dezelfde hoeveelheid werkzaamheden moeten verrichten tegen een lagere vergoeding dan dat hij tot nu toe daarvoor ontving. Dit heeft
mogelijk ook tot gevoig dat het aanbod van advocaten die op toevoegingsbasis werken, zal
verkleinen;
-
voor zover er al gefinancierde rechtsbijstand wordt verstrekt, dient de rechtzoekende in
kwestie in beginsel voor eigen rekening een hogere eigen bijdrage en hogere griffierechten
te betalen.
-
De staatssecretaris stelt een aantal inhoudelijke maatregelen voor om de structurele bezuiniging van
€ 85 miljoen te kunnen bewerkstelligen. De volgens zijn voorstel te treffen maatregelen zien op (i)
selectie op basis van een streng noodzakelijkheidscriterium, (ii) uitsluiting van verbintenissenrecht
(voornamel ijk consumentengeschillen) en huurrecht, (iii) echtscheiding op gemeenschappelijk ver
zoek zonder rninderjarige kinderen, (iv) echtscheiding op basis van gezinsinkomen, (v) herdefini
ering inkomensgrenzen en budget-neutrale aanpassing eigen bijdragen, (vi) een lager uurtarief in
bewerkelijke zaken, (vii) ambtshalve toevoeging bij gevangenhouding, (viii) tijdelijke uitschakeling
jaarlijkse indexering, (ix) vervallen vergoeding administratieve kosten advocatuur, (x) besparing
Raad voor rechtsbijstand en Juridisch loket en (xi) tariefregulering.
De staatssecretaris van VenJ acht de voorgaande maatregelen in het licht van bet recht op toegang
tot de rechter toelaatbaar. De staatssecretaris komt tot deze conclusie mede onder verwijzing naar
de EHRM-uitspraken inzake Airey t. lerland en Del Sol t. FrankrUk. De staatssecretaris leidt uit de
ze overigens casuIstische uitspraken af dat het recht op toegang tot de rechter geen automatisch
—
ST\ASD\14758800.I
—
(22)
Stibbe
recht op gefinancierde rechtsbijstand inhoudt respectievelijk dat dit recht geen verplichting behelst
om rechtsbijstand te garanderen voor alle geschillen in een civiele procedure.
In de uitspraak inzake Airey t. lerland wordt inderdaad overwogen dat het recht op toegang tot de
rechter niet inhoudt dat er gratis rechtsbijstand voor elk geschil in een civiele procedure beschik
baar hoeft te zijn. Een soortgelijke overweging is ook opgenomen in de uitspraak van Del Sol t.
FrankrUk. Echter, anders dan de staatssecretaris stelt, houden deze rechtsoverwegingen niet in dat
er bijvoorbeeld bepaalde rechtsgebieden van het stelsel van rechtsbijstand kunnen worden uitgeslo
ten. Bij beantwoording van de vraag of er gefinancierde rechtsbijstand zou moeten worden ver
leend, vormen telkens de in dit advies geformuleerde gezichtspunten het uitgangspunt. Ret is alleen
in die zin dat volgens bet EHRM niet voor elk civielrechtelijk of bestuursrechtelijk dispuut rechts
bij stand hoeft te worden verleend.
Het voorstel orn delen van het verbintenissenrecht (voornamelijk het consumentenrecht) en bet
huurrecht van het stelsel van rechtsbijstand sec uit te sluiten, achten wij mede gelet op het hiervoor
overwogene in strijd met het recht op toegang tot de rechter. Voor zover een hardheidsclausule dit
al zou kunnen ondervangen, geldt dat daarbij dan in elk geval dat alle door het EHRM geformu
leerde gezichtspunten op individueel niveau moeten kunnen worden meegewogen. De hardheids
clausule mag niet door financiële overwegingen worden gedicteerd. Het recht op toegang tot de
rechter mag niet illusoir zijn.
De door het EHRM geformuleerde gezichtspunten komen mogelijk ook in het geding bij bet nieuw
geformuleerde noodzakelijkheidscriterium. Wanneer is sprake van een ‘serieus juridisch probleem’
en komt de rechtzoekende aldus in aanmerking voor rechtsbij stand? Dekt dit de lading voor wat be
treft de toe te passen gezichtspunten?
Voor wat betreft de herdefiniering van de inkomensgrenzen expliciet ook bij echtscheidingen
heeft telkens te gelden dat naar de situatie van het individu behoort te worden gekeken. Wanneer dit
individu in een echtscheidingszaak geen aanspraak kan maken op het inkomen of vermogen van
zijn of haar echtgenote respectievelijk echtgenoot en dat dit inkomen aldus niet tot het zijne / hare
kan worden gerekend dan we! de situatie dat de hogere eigen bijdrage Uberhaupt in de weg staat aan
een procedure, is dit in strijd met het recht op toegang tot de rechter.
—
—
Bovendien mag het recht op toegang tot de rechter niet worden onthouden, louter omdat er moge
lijk ook een oplossing via een andere route denkbaar zou zijn. Ret recht op toegang tot de rechter
veronderstelt dat wanneer het individu een zaak aan een rechterlijke instantie wil voorleggen, hem
deze mogelijkheid moet worden geboden. Dit staat verder los van andere denkbare mogelijkheden
om mogelijk tot een oplossing van bet geschil te komen. Hooguit zou via onder meer voorlichting
de individuele rechtzoekende op alternatieve oplossingsrichtingen kunnen worden gewezen. Ook
zou kunnen worden gedacht aan het bevorderen van het gebruik van een alternatieve oplossings
richting door midde! van bijvoorbeeld een met de maatregel ‘diagnose en triage’ vergelijkbaar in
strument. Het niet willen of kunnen gebruikmaken van een alternatieve oplossingsrichting kan ech
ter geen grond voor afwijzing van een verzoek tot rechtsbijstand zijn; uiteinde!ijk moet er altijd
toegang tot de rechter kunnen zijn.
ST.ASD14758800.1
(23)
Stibbe
Ook ten aanzien van de overige door de staatssecretaris voorgestelde maatregelen zoals een lager
uurtarief in bewerkelijke zaken, de herdefiniering van inkomensgrenzen en de ambtshalve toevoe
ging bij gevangenhouding komt het recht op toegang tot de rechter (nog daargelaten andere (straf
rechtelijke) beginselen en uitgangspunten) mogelijk in bet geding.
—
—
Daarenboven dienen de door de staatssecretaris voorgestelde maatregelen in samenhang met eerde
le beperkingen van bet recht op toegang tot de rechter te worden bezien.
Slotconclusie
De staatssecretaris legt het recht op toegang tot de rechter uit als een recht dat mag worden beperkt,
voor zover die beperking redelijk is en niet de kern van het recht op toegang tot de rechter raakt.
Echter, een beperking van het recht op toegang tot de rechter is slechts toelaatbaar indien aan strik
te(re) normen wordt voldaan. Elk verzoek om gefinancierde rechtsbijstand dient te worden beoor
deeld aan de hand van de in dit advies opgenomen door het EHRM geformuleerde gezichtspunten.
Het voorstel van de staatssecretaris van VenJ tot aanpassing van het stelsel van gefinancierde
rechtsbijstand leidt er in samenhang bezien met de hiervoor al beschreven recentelijk ingevoerde
dan wel in te voeren beperkingen op het recht op toegang tot de rechter toe dat de toegang tot de
rechter op grond van onder meer artikel 6 EVRM onder druk komt te staan. Wij vragen ons in dit
verband af of de aanscherpingen zoals de staatssecretaris van VenJ die thans heeft voorgesteld, niet
de grens van het toelaatbare overschrijden en of een en ander nog wel in overeenstemming is met
bet recht op toegang tot de rechter ex artikel 6 EVRM en andere (inter)nationale bepalingen en de
door bet EHRM geformuleerde gezichtspunten.
—
—
Mocht u nog vragen hebben of behoefte hebben aan nader overleg, dan vernemen wij dat graag.
T. Barkhuysen
ST\ASD\1 4758800.1
(24)

Download Report