Aan de vaste Kamercommissie voor OCW Per mail: cie.ocw

Aan de vaste Kamercommissie voor OCW
Per mail: [email protected]
Den Haag, 27 juni 2014
Betreft: overleg maandag 30 juni uitwerking maatregelen leerlingendaling PO en VO
Geachte voorzitter,
Binnenkort spreekt uw commissie over enkele zaken rond de scholenstructurele en bestuurlijke
vormgeving van het primair en voortgezet onderwijs in relatie tot leerlingendaling. Uw commissie heeft
ter voorbereiding van dat gesprek een brief ontvangen van de PO-Raad en de VO-raad, die meerdere
onderwerpen aan de orde stelt. Ten aanzien van de fusietoets wil mijn commissie graag reageren.
Fusies zijn ingrijpende beslissingen en worden niet lichtvaardig genomen. Het zijn beslissingen die
enerzijds binnen het autonome domein van een schoolbestuur liggen en anderzijds vanwege de
effecten op andere besturen die autonomie overstijgen. De wetgever heeft om dat laatste vorm te
geven twee samenhangende instrumenten in het leven geroepen, te weten de Fusie-effectrapportage
(FER) en een daarmee samenhangende landelijke toets (LT).
In 2015 zal een evaluatie van de wet plaats vinden op basis van onderzoek. Het komt de commissie
voor dat een goed debat gevoerd moet worden in 2015 waarin over alle varianten gesproken kan
worden, met een gedegen en onafhankelijk onderzoek als basis.
De PO-Raad en de VO-raad zijn als de fusiecommissie het goed leest voorstander van een zorgvuldig
fusieproces. De zorgvuldigheid is door de wetgever voorgeschreven in de Fusie-effectrapportage
(FER), die vraagt dat de fuserende partners ingaan op: motieven; doelen en effecten; effecten van de
fusie op spreiding onderwijsvoorzieningen; effect op keuzevrijheidKosten en baten van de fusie;
effecten op het personeel, de leerlingen/studenten en ouders.
De verplichtstelling van de FER borgt de zorgvuldigheid van het proces van besluitvorming rond fusies
– inclusief een versterking van de positie van de ouders, leerlingen en leerkrachten. Dit ondersteunt
het fusieproces en is een ‘checklist’ voor besturen, medezeggenschap en gemeentebesturen.
Samenhang tussen de FER en de landelijke toets (LT)
Er is een wisselwerking tussen FER en landelijke toets (LT): de aanwezigheid van een landelijke toets
bevordert de kwaliteit van de FER. Afzwakken of zelfs afschaffen van de landelijke toets zal de
kwaliteit van de besluitvorming over fusies op lokaal niveau via de FER niet ten goede komen.
Het is belangrijk dat een derde en gezaghebbende partij meekijkt en beziet of er geen te dominante
posities ontstaan, of keuzemogelijkheden op lokaal en regionaal niveau behouden kunnen blijven. Er
is geen sprake van het rigide hanteren van een 50% norm door de rijksoverheid en onze
adviescommissie, zoals door sommigen wel eens wordt beweerd. Waar het om gaat is het behouden
van een reële keuzesituatie voor ouders. Het beginsel van een redelijk, reëel alternatief is een
wezenskenmerk van ons onderwijsbestel. Een aardige illustratie is de recente uitspraak van de
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 12 maart 2014 in hoger beroep over de
verwijdering van een leerling van een openbare school: deze was mede toegestaan omdat er een
redelijk alternatief voorhanden bleek.
Een goed werkende Wet fusietoets (FER en LT), die aandacht vraagt voor alternatieve vormen van
samenwerking naast fusie, het behoud van keuzevrijheid voor ouders en leerlingen en zowel
schaalnadelen als voordelen in kaart brengt en weegt is voor ons onderwijs van belang.
Schoolbesturen en de PO-raad maken soms opmerkingen over de administratieve belasting als
gevolg van de landelijke toets, maar dat is ten onrechte: de werkzaamheden zitten in het opstellen van
een goede FER en de landelijke toets als sluitstuk is dan bijna geen extra werk meer voor de
fuserende schoolbesturen.
1
In uitzonderlijke gevallen komt de CFTO tot het oordeel dat er (ernstige) vraagtekens te plaatsen zijn
bij een fusie. In zulke gevallen lijkt het ons gewenst, dat er ook nauwkeurig onderzoek wordt gedaan
naar alle feiten en omstandigheden. Zo heeft bijvoorbeeld een casus als Amarantis laten zien welke
gevolgen het kan hebben als meerdere fusies achtereen leiden tot grote conglomeraten. Hier is een
rol voor de CFTO weggelegd, die daarbij steun verdient. Het is moeilijk te begrijpen dat de PO- en VOraad alweer een jaar na het debat over Amarantis en het rapport van de commissie die dat debacle
heeft onderzocht voor afschaffing pleiten.
Keuze voor een school is een keuze voor een bestuur
Een ouder die een school voor zijn of haar kind kiest, kiest daarmee ook een bestuur. Dat is
onvermijdelijk en het is bestuurlijk onbehoorlijk om de indruk te wekken dat een schoolkeuze ook niet
tegelijkertijd een bestuurskeuze is. Het komt de commissie voor dat het een verantwoordelijkheid is
van een organisatie als de PO- en VO-raad om ouders voor te lichten over deze keuzegevolgen.
Zodra fusieplannen van besturen getoetst moeten worden door de rijksoverheid, wekken deze
instanties soms de indruk dat het er niet toe doet “wie het bestuur is”. Het geeft geen pas als College
van Bestuur of zelfs als Raad van Bestuur als het om schoolkeuze gaat achter een boom te gaan
staan en te roepen: wij zijn er niet.
In de jaren vóór de FER en LT heeft de Tweede Kamer bij fusies vraagtekens geplaatst en er was een
brede politieke beweging om alle onderwijsfusies te verbieden. De huidige fusietoets is in zekere zin
een soepel instrument. Deze aan betekenis doen verminderen lijkt ons vragen om op afzienbare
termijn opnieuw een politiek en maatschappelijk debat aan te gaan over schaalgrootte met onzekere
uitkomsten.
Toenemende steun in het onderwijsveld sinds 2011, juist ook bij besturenorganisaties
Onze commissie valt op dat op dat besturenorganisaties zoals Verus, de VKO (Vereniging voor
Katholiek Onderwijs), de VGS (Vereniging voor Gereformeerd Schoolonderwijs), de LVGS (Landelijk
Verband
van
Gereformeerde
Schoolverenigingen)
en
de
ISBO
(Islamitische
Schoolbesturenorganisatie) in een gezamenlijke brief aan Uw Kamer in de aanloop tot dit debat
aangeven dat zij ’zijn gaan hechten aan de fusietoets’ vanuit het belang van het behoud van een
pluriform onderwijsaanbod voor leerlingen. De VBS (Vereniging voor Bijzondere Scholen) heeft Uw
Kamer laten weten verheugd te zijn dat de staatssecretaris het belang van de menselijke maat
onderkent. De opvattingen van deze organisaties van schoolbesturen zijn zich sinds de invoering in
2011 sterker gaan aansluiten bij die van organisaties van ouders, leerkrachten (AOb, CNV Onderwijs)
en leerlingen (LAKS, JOB). Deze laatste organisaties hebben van meet af het belang van de Wet
fusietoets gesteund, ook in brieven aan Uw Kamer. Dat is recent gebeurd door de Algemene
Onderwijsbond en in het najaar van 2013 door CNV Onderwijs en de openbare, katholieke en
algemeen-bijzondere ouderorganisaties. De CFTO ervaart verder in haar contacten met de scholen
waardering voor het kijken met een open blik en te handelen vanuit het belang van goed onderwijs
voor ouders en leerlingen.
Hoe groter hoe beter als adagium van PO- en VO-raad?
Nu pleiten voor afschaffing van de wet met voorbijgaan aan de wettelijke evaluatietermijn, zoals de
PO-Raad en VO-raad doen, is op zijn minst merkwaardig te noemen.
 Allereerst valt op dat beide sectororganisaties de stelling betrekken dat de menselijke maat van
het onderwijs en kleinschaligheid voldoende geborgd zijn in de sector zelf en dat er om die reden
geen rol is voor de rijksoverheid om toe te zien op fusies en schaalvergroting. Dit is, blijkens de
afgelopen debatten tussen Uw Kamer en de staatssecretaris, een extreem en bijgevolg
onhoudbaar standpunt.

Voorts valt op dat de beide sectororganisaties beweren, dat de fusietoets een gevaar oplevert
voor het behoud van diversiteit, bereikbaarheid en kwaliteit van scholen dan dat het daartoe een
bescherming biedt. Het belangrijkste argument dat beide organisaties hiervoor aandragen, is dat
kleine schoolbesturen niet de slagkracht hebben van grote besturen.
2
Dit gaat bijna lijken op een oorlog tegen de eenpitters. Terwijl passende facilitering en ondersteuning
van de eenpitter een taak van de PO-Raad zou moeten zijn.
Ook getuigt deze opstelling van weinig respect voor ouders die zich vrijwillig inzetten in
onderwijsbesturen en maatschappelijke verantwoordelijkheid willen dragen.
Feiten over de fusietoets in de praktijk
In eerdere brieven aan Uw Kamer heeft de CFTO inzicht gegeven in de belangrijkste feiten en cijfers
over de werking van de fusietoets in de praktijk. Voor een goed overzicht vindt u ze hier op een rij:
 Veruit de meeste fusies vinden plaats in de sectoren PO en VO; de sectoren BVE en HBO zijn
immers al grootschalig.
 Fusies in de sectoren PO en VO vinden ook veel plaats in grote steden en minder verstedelijkte
gebieden, daar waar krimp helemaal niet aan de orde is en dat is nog altijd 80% van het land.
Ernstige krimp vindt immers slechts plaats in 20% van alle gemeenten in ons land.
 Fusies in ernstige krimpgebieden worden door de CFTO al vanaf de start positief benaderd, zo
blijkt uit de eerste casussen die wij reeds eind 2011 hebben behandeld. De versoepeling die de
staatssecretaris nu wil doorvoeren, bevestigt de toetslijn die wij destijds al hebben ingezet.
 De fusietoets is in de kern een redelijk instrument: de meeste fusies krijgen een positief advies.
 De fusietoets draagt eraan bij dat fusies zorgvuldig verlopen ‘Andere ogen kijken over de
schouders van schoolbesturen en medezeggenschapsraden mee”.
 De landelijke fusietoets geldt, zeker in het PO, voor een beperkt aantal fusies. De meeste fusies
daar vallen onder de wettelijke toetsdrempels van 500 leerlingen en 10 scholen.
Eerder hebben wij Uw Kamer ons jaarverslag over 2013 toegestuurd. Hierin kunt u nader beschreven
diverse casussen terugvinden, die laten zien waar toetsing van fusies in de praktijk op neer komt.
Versoepeling van de fusietoets en de wetsevaluatie 2015
In de afgelopen maanden heeft de staatssecretaris met uw commissie overleg gevoerd over
aanpassing van de fusietoets. Verdere aanpassingen zullen volgende jaar aan de orde komen bij de
wetsevaluatie in 2015, conform de motie die u breed heeft aangenomen. De CFTO heeft in haar
tussentijdse evaluatie al gepleit voor enkele maatregelen, die nodig zijn om de fusietoets nog beter uit
te kunnen voeren. De belangrijkste maatregel die naar onze mening nodig is betreft een fusie-ondervoorwaarden. De fusietoets in het onderwijs heeft – in tegenstelling tot fusietoetsen in andere sectoren
zoals de zorg – een digitaal karakter. Een fusie mag 100% doorgaan, of moet 100% worden
tegengehouden.
Zoals de minister onlangs heeft bepleit voor de sector MBO, kan het helpen als aan de besluitvorming
over fusies voorwaarden kunnen worden verbonden. Dit geeft zowel de minister, de CFTO en
aanvragende partijen meer handelingsruimte. Wat onze commissie betreft wordt dit model ook
ingevoerd voor de sectoren PO, WEC en VO.
Een onafhankelijke partij zoals de CFTO verkeert in een positie om in dialoog met de partijen die een
fusie willen doorvoeren afspraken te maken over de voorwaarden waaronder zo’n fusie kan worden
uitgevoerd, waarbij rekening wordt gehouden met de belangen van ouders en leerlingen op de langere
termijn in de vorm van behoud van minimale keuzevrijheid waar dat haalbaar is. Dit vraagt wel om een
steviger en onafhankelijker organisatie van de uitvoering van de wet.
Zaken die goed aan de orde kunnen komen bij de wetsevaluatie in 2015.
Met vriendelijke groet,
Namens de Commissie Fusietoets Onderwijs
Prof. dr. A.M.L. van Wieringen
3

Download Report