Rapport downloaden - Steunpunt Bestuurlijke Organisatie

Doet de grootte ertoe? Een vergelijkend
onderzoek naar de factoren voor succes en/of
falen van hervormingen aan de lokale schaal


Derde rapport (juli 2014)
Koenraad De Ceuninck en Kristof Steyvers
Inhoudstafel
Lijst tabellen
ii
Lijst figuren
iii
Managementsamenvatting
5
1.
Waarom schaalhervormingen doorvoeren?
7
> 1.1.
Schaalhervormingen in golven
7
> 1.2.
Types van besluitvormingsprocessen
9
2.
3.
Schaalhervormingen in een Vlaamse context
11
> 2.1.
Groen- en witboeken
12
> 2.2.
Kader voor vrijwillige fusie
14
> 2.3.
Evaluatie kader voor vrijwillige fusie
15
Succes- en faalfactoren in het buitenland
18
> 3.1.
Lessen uit Denemarken
18
> 3.2.
Lessen uit Nederland
22
> 3.3.
Lessen uit Duitsland
24
> 3.4.
Lessen uit Frankrijk
26
4.
Lessen voor Vlaanderen
29
5.
Besluit
36
Referenties
40
Beleidsaanbevelingen
43
‫׀‬i‫׀‬
Lijst tabellen
‫ ׀‬ii ‫׀‬
Lijst figuren
‫ ׀‬iii ‫׀‬
Managementsamenvatting
Voorliggend rapport is het derde en laatste binnen het project ‘Doet
de grootte ertoe? Een vergelijkend onderzoek naar de factoren voor
succes en/of falen van hervormingen aan de lokale schaal’. Dit
rapport, dat gelezen moet worden samen met de twee voorgaande,
wil een antwoord bieden op de drievoudige vraagstelling binnen dit
onderzoek,
namelijk
(1)
op
welke
manier
verlopen
besluitvormingsprocessen rond dit type schaalhervormingen, (2)
welke zijn de succes- en faalfactoren bij dit type hervormingen en
finaal, (3) welke lessen kan Vlaanderen hieruit trekken?
In het kader van dit onderzoek werden eerder reeds twee rapporten
gepubliceerd1. Het eerste gaf een overzicht van schaalhervormingen
binnen een Europese naoorlogse context. Daaruit leren we vooral dat
de debatten over schaalhervormingen in de meeste landen langsheen
vergelijkbare lijnen lopen. De mate waarin en de manier waarop
schaalhervormingen effectief worden doorgevoerd verschillen echter
grondig van elkaar. Dat heeft voor een deel te maken met de
verschillende startposities rond schaal, maar evenzeer met bepaalde
bredere bestuurlijke tradities, niet in het minst de manier waarop
besluitvorming in de verschillende landen verloopt.
In het tweede rapport lag de focus vervolgens op een viertal landen,
namelijk Nederland, Denemarken, Duitsland en Frankrijk. Er werd
nagegaan welke hervormingen er de afgelopen decennia op de
politieke agenda stonden en al dan niet werden doorgevoerd en hoe
de besluitvorming daaromtrent verliep.
1
De Ceuninck, K. & Steyvers K., Een vergelijkend onderzoek naar de factoren voor succes
en/of falen van hervormingen aan de lokale schaal. Eerste tussentijds rapport (juni 2012).
Leuven, Steunpunt beleidsrelevant onderzoek.
De Ceuninck, K. & Steyvers K., Een vergelijkend onderzoek naar de factoren voor succes en/of
falen van hervormingen aan de lokale schaal. Tweede tussentijds rapport (augustus 2013).
Leuven, Steunpunt beleidsrelevant onderzoek.
‫׀‬5‫׀‬
Het derde en laatste rapport maakt gebruik van de conclusies uit de
twee voorgaande rapporten om op die manier de centrale
onderzoeksvragen te beantwoorden. Eerst wordt er stilgestaan bij
het waarom van schaalhervormingen. Vervolgens schetsen we de
Vlaamse context (waaronder het kader voor vrijwillige fusie)
vooraleer we meerdere succes- en faalfactoren uit de buitenlandse
cases identificeren. Daaruit willen we ten slotte lessen te trekken
voor Vlaanderen. We sommen die lessen hieronder kort op, voor de
verdere uitwerking verwijzen we naar pp. 29-35.
‫׀‬6‫׀‬

Les 1, fusies zijn een middel om de lokale bestuurskracht te
vergroten, ze zijn geen doel op zich

Les 2, maak werk van sterk beleidsondernemerschap

Les 3, werk aan een bestuurlijk en maatschappelijk draagvlak

Les 4, meten is weten

Les 5, werk aan een duidelijke procedure voor samenvoeging
1. Waarom schaalhervormingen doorvoeren?
> 1.1.
Schaalhervormingen in golven
In voorliggend onderzoek ligt de focus op schaalhervormingen en in
het bijzonder gemeentelijke fusies en hun mogelijke alternatieven.
Het eerste rapport in het kader van dit onderzoek heeft aangetoond
dat schaal- en functionele hervormingen in meerdere Europese
landen de laatste decennia onderwerp uitmaakten van het politieke
debat. De belangrijkste motieven voor die hervormingen zijn
hoofdzakelijk terug te vinden in de vele maatschappelijke
veranderingen sinds de jaren ’60. Zowel demografische evoluties,
economische en sociale veranderingen, de opkomst van nieuwe
technologieën, de uitbouw van de welvaartsstaat, het groeiend
takenpakket voor de gemeenten, … hebben er allemaal voor gezorgd
dat de gemeenten zich moesten aanpassen aan die veranderende
realiteit. Een grotere schaalgrootte werd in vele Europese landen
gezien als een manier om de gemeenten te versterken (Swianiewicz,
2010; Baldersheim & Rose, 2010).
In die zin moeten schaalhervormingen gezien worden als een middel,
geen doel op zichzelf. Ze zijn een middel om de lokale besturen te
versterken waaraan bovendien meerdere voordelen zijn verbonden.
Sterkere gemeenten zijn doorgaans minder kwetsbaar, waardoor ze
hun takenpakket beter kunnen uitvoeren. Bovendien zijn sterkere
lokale besturen in staat om een groter takenpakket op zich te nemen
wat meteen de weg opent voor een decentralisering van
bevoegdheden naar het lokale bestuursniveau.
Skaburskis (2004) somt enkele bijkomende redenen op waarom staten
hun lokale overheden samenvoegen. Zo is het volgens hem al lang
een gegeven dat lokale besturen de controle kwijt zijn over grote
economische entiteiten. Opschaling wordt in een economisch sterk
veranderende wereld gezien als noodzakelijk wil men toch enige
‫׀‬7‫׀‬
controle behouden. Bovendien verhoogt gemeentelijke samenvoeging
de gemeentelijke bestuurskracht en verlaagt het de kosten die
verbonden zijn aan politieke besluitvorming. Het is nu eenmaal
eenvoudiger om tot beslissingen te komen met minder spelers op het
veld. Meligrana (2004) voegt daaraan toe dat de kern van het
probleem te maken heeft met het feit dat gemeentegrenzen in de
loop van de jaren dikwijls niet zijn meegegroeid met de omvang van
economische uitdagingen, milieuproblemen, sociale en regionale
herverdelingsvragen en een steeds verdergaande verstedenlijking.
Aanpassingen van die grenzen dringen zich bijgevolg op. Uit zijn
onderzoek bleek alvast dat het niet langer samenvallen van
functionele gemeentelijke (of stedelijke) schalen met politieke
schalen in veel landen een belangrijke reden was om te sleutelen aan
de grenzen van de lokale besturen.
Het niet langer samenvallen van die functionele en bestuurlijke
schalen kan volgens Kuhlmann en Wollmann aanleiding geven tot
twee mogelijke reacties die zij typeren als Type I en Type II lokale
besturen (2011). In het eerste geval kiest men voor consolidatie.
Lokale besturen worden dan op een grotere schaal georganiseerd
waarop men zoveel mogelijk functies ent. De logica daarachter is dat
als de functionele schaal toeneemt, de bestuurlijke schaal moet
volgen. De gemeenteraad wordt in dit model gezien als controlerend
en beleidsbepalend instrument. Daartegenover staat Type II waarin
men diversifieert. Hier staat de functionaliteit voorop. De
bestuurlijke schaal wordt in dit model aangepast aan de taak of de
functionele noodzaak. Gemeenten werken in dit model in meerdere
verbanden samen voor verschillende opdrachten en bevoegdheden.
Vaak gaat het dan om zogenaamde ‘single purpose’ verbanden. De
democratische legitimiteit lijkt in dit model minder noodzakelijk.
Het is, bovenstaande overwegingen in acht genomen, dan ook niet
verwonderlijk
dat
ook
Vlaanderen
het
debat
omtrent
schaalvergroting van de lokale besturen heropende. Bij haar
‫׀‬8‫׀‬
aantreden in 2009 maakte de Vlaamse regering (2009-2014) meteen
duidelijk dat ze een lans wou breken voor nieuwe fusies. Uit de
Vlaamse profielschets 2013 blijkt dat 85 Vlaamse gemeenten
(omgerekend toch 31,8 % van de Vlaamse gemeenten) geen 10.000
inwoners telt. 166 gemeenten (53,9 % van het totaal) haalt de kaap
van de 15.000 inwoners niet (Agentschap voor Binnenlands Bestuur,
2013). Het is, mede op basis van de twee voorgaande rapporten,
duidelijk geworden dat de Vlaamse gemeenten daarmee laag scoren.
De gemiddelde schaalgrootte van de Vlaamse gemeenten is kleiner
dan die in vergelijkbare landen en regio’s.
> 1.2.
Types van besluitvormingsprocessen
De beschrijvingen van de cases in de twee vorige rapporten hebben
duidelijk aangetoond dat er meerdere manieren zijn om gemeenten
samen te voegen. De besluitvorming daaromtrent verloopt niet overal
gelijk en vloeit vaak voort uit nationale verschillende tradities.
Skaburskis (2004) onderscheidt daarbij een open proces of een
gesloten besluitvorming. Evengoed kan men echter een onderscheid
maken tussen een top-down proces en een bottom-up proces. De
uiteindelijke keuze hangt volgens deze auteur af van de mate waarin
lokale besturen worden gezien als onafhankelijke entiteiten, de ernst
van de veronderstelde problemen, de mate van conflict dat het
fusievoorstel genereert en het geloof dat men al dan niet heeft in
een open proces waarbij plaats is voor een brede waaier aan
participatie.
Een open proces zal leiden tot gemeentelijke samenvoegingen op een
graduele manier, die tot stand komen op vraag van lokale
gemeenschappen of diegenen die hen vertegenwoordigen, namelijk
de lokale politici. ‘It may consider the objective of local autonomy
very important, more important than administrative efficiency or
short-term viability, and help to bring about a participatory process
that lets local governments and their constituents find their own
‫׀‬9‫׀‬
solutions’ (Skaburskis, 2004, pp. 49-51). In een dergelijk proces
bestaat de rol van de centrale overheid erin om een wettelijk kader
uit te werken, op te treden als facilitator of conflictbeheerser, daar
waar dat nodig is. ‘It may adopt, or threaten to adopt, a parental
role to help resolve local disputes in ways that balance the
competing jurisdictions’ rights to act independently and be free from
the dominance of larger municipalities’. Verder ziet de auteur in dit
model een rol weggelegd voor de centrale overheid als financier van
studiewerk omtrent de schaalhervormingen. Op die manier kan men
de lokale besturen op een objectieve manier informeren omtrent de
mogelijke opties die ze kunnen nemen.
Een dergelijk hervormingsproces zal uiteraard niet altijd mogelijk
zijn. Daar waar de conflicten of de belangen te groot zijn
(bijvoorbeeld bij een verregaande inkomstenherverdeling), zal de
centrale overheid zich genoodzaakt zien om unilateraal
hervormingsplannen door te voeren, de auteur spreekt in die context
over een gesloten besluitvorming. In dergelijke gevallen, zo
waarschuwt Skaburskis, kan het jaren duren vooraleer bepaalde
wonden zijn geheeld.
Vanzelfsprekend zijn er ook tussenvormen van besluitvormingstypes
mogelijk. De zonet beschreven situaties lijken uitersten te zijn op
een
continuüm.
Daartussen
bevinden
zich
hybride
besluitvormingstypes die een centraal opgelegde besluitvorming
combineren met elementen van inspraak en participatie van
onderuit. In de praktijk blijken die mengvormen ook de meest
succesvolle processen van besluitvorming te zijn. De Deense case is
hier een mooi voorbeeld van (zie verder). Beide uitersten dragen
immers enkele inherente faalfactoren met zich mee. Wie centraal
verregaande hervormingen oplegt zal met hevige weerstand
geconfronteerd worden, een gebrek aan draagvlak en tegencoalities.
Wie alles over laat aan de vrijwilligheid loopt het risico met een
tegenvallend resultaat te eindigen.
‫ ׀‬10 ‫׀‬
2. Schaalhervormingen in een Vlaamse context
Toen de Vlaamse regering in 2009 aankondigde werk te willen maken
van het aanmoedigen van vrijwillige fusies was het uiteraard niet de
eerste keer dat de Vlaamse gemeenten geconfronteerd werden met
het schaalvraagstuk. Zowel in de jaren ’60 als in de jaren ’70 werden
er in België schaalhervormingen voor middel van gemeentelijke
fusies doorgevoerd (De Ceuninck, 2009). Toch verbaasde het veel
politici dat de Vlaamse regering dit zo nadrukkelijk naar voor schoof,
zowel in het regeerakkoord als in de beleidsnota’s van de bevoegde
minister. Het onderwerp gold immers lange tijd als een taboe binnen
de Vlaamse politieke ruimte. Dat taboe vindt zijn oorsprong deels in
de manier waarop de grootschalige fusieoperatie van 1976 is
doorgevoerd. De fusies werden toen opgelegd door de centrale
overheid (in case de regering Tindemans I, een coalitie tussen
christendemocraten en liberalen). Er werden weliswaar adviezen
ingewonnen van de gemeenten, maar door het uiteenlopende
karakter ervan was het voor de regering bijzonder moeilijk om daar
ook werkelijk rekening mee te houden. Het gevolg was dat de
uiteindelijke beslissing over de nieuwe gemeentegrenzen werd
genomen door een kleine groep politici binnen de regering. Politici
met goede contacten in Brussel konden op die manier wegen op de
uiteindelijke beslissing (political localism), iets wat anderen of
diegenen die niet tot een meerderheidspartij behoorden veel minder
konden.
De fusies werden op verschillende manieren gemotiveerd (Michel,
1982). Ze wilden een einde maken aan de lokale versnippering die
tot dan enorme proporties aannam. Zo wilde men een gelijke
verdeling van de lusten en de lasten bewerkstellingen door
gemeenten die volledig op een naburige stad waren aangewezen met
die laatste samen te voegen. De belangrijkste reden voor het
doorvoeren van de fusies was echter het opnieuw financieel gezond
‫ ׀‬11 ‫׀‬
maken van de lokale financiën. Zeker in de allerkleinste gemeenten
was de situatie allesbehalve rooskleurig. Het gevolg was dat die
gemeenten nauwelijks in staat waren hun taken naar behoren uit te
voeren en al evenmin in staat waren om daarvoor geschoold
personeel in dienst te nemen. Het versterken van de gemeenten met
bijkomende bevoegdheden na de fusieoperatie werd in de debatten
omtrent de fusies eveneens als motief genoemd, maar is achteraf zo
goed als dode letter gebleven. Maes (1982, p. 728) wees in die
context op het onvoltooid karakter van de hervorming.
Na het doorvoeren van de fusies bleek al snel dat men toch kon
spreken van een positieve bilan (Maes, 1982). Er waren weliswaar
tekortkomingen, maar de meeste gemeenten waren erop vooruit
gegaan. Dat uitte zich in een sterker ambtelijk apparaat wat de
gemeenten minder kwetsbaar maakte. Ook de kwaliteit van de
gemeentelijke dienstverlening ging erop vooruit. Bovendien boden er
zich, mede door de toegenomen financiële middelen, meer
mogelijkheden aan. Zo werden gemeenten op meerdere vlakken
actief waar ze voorheen afwezig bleven. We denken dan in de eerste
plaats aan sport, cultuur en vrije tijd (Ackaert & Dekien, 1989).
De manier waarop de operatie werd doorgevoerd heeft er echter
voor gezorgd dat er lange tijd een taboe is blijven hangen over
gemeentelijke fusies. In veel gemeenten heeft het vele jaren
geduurd vooraleer iedereen de samenvoegingsoperatie had verteerd.
Vlaanderen is in die zin een kenmerkend voorbeeld van een gesloten
en top-down fusieproces.
> 2.1.
Groen- en witboeken
Al in het regeerakkoord van de Vlaamse regering (2009-2014) werd
duidelijk dat men wilde inzetten op sterke lokale besturen enerzijds
en een sterke Vlaamse overheid anderzijds. Om dat eerste doel te
bereiken zou werk worden gemaakt van een interne staatshervorming
‫ ׀‬12 ‫׀‬
die zou moeten leiden tot meer homogene pakketten en sleuteltaken
per bestuurslaag (Vlaamse regering, 2009). In de beleidsnota
Binnenlands Bestuur (2009) werden die principes verder uitgewerkt.
De strategische doelstelling ‘een interne staatshervorming’ werd
vertaald in meerdere operationele doelstellingen, waaronder het
aanmoedigen van vrijwillige fusies. De Vlaamse regering zou
onderzoeken of het mogelijk was om ondersteuning te bieden aan die
gemeenten die de stap zetten om vrijwillig te fusioneren. Andere
operationele doelstellingen hadden het over meer bevoegdheden
voor de gemeenten, een sluitende lijst van provinciale bevoegdheden
(met
een
grondgebonden
karakter)
en
een
drastische
vereenvoudiging van de vele intermediaire structuren en organen.
Dat het de Vlaamse regering menens was met haar intentie om die
vrijwillige fusies aan te moedigen, bleek in 2010 bij de publicatie van
haar Groenboek (juli 2010). Daarin werd door de bevoegde minister
Bourgeois duidelijk een lans gebroken voor nieuwe fusies in
Vlaanderen. Ze werden expliciet naar voren geschoven als een
middel om de bestuurskracht van de gemeenten te versterken. De
minister gaf echter onmiddellijk aan dat er geen draagvlak bestaat
voor een grootschalige top-down operatie zoals België die in de jaren
’70 had meegemaakt (Bourgeois, 2010, p. 21). De situatie zal
gemeente per gemeente moeten bekeken worden en bovendien moet
er een draagvlak voor bestaan bij zowel de politici als de bevolking,
aldus nog de minister. Een verdere uitwerking van die visie kwam er
in het Witboek van de minister in april 2011. Daarin werd de aanzet
gegeven voor een ‘kader voor vrijwillige fusie’. Hiermee wilde men
vrijwillige fusies van gemeenten ondersteunen vanuit de Vlaamse
overheid. Die fusies zouden bottom-up vorm moeten krijgen.
De schaalvergroting die de fusies met zich meebrengen heeft volgens
de minister meerdere voordelen (2011, p. 31). Daarbij wordt ook
expliciet verwezen naar buitenlands onderzoek (voornamelijk uit
Nederland) waaruit luidens het Witboek blijkt dat de professionaliteit
‫ ׀‬13 ‫׀‬
van het ambtelijk apparaat toeneemt na een schaalvergroting. De
gefusioneerde gemeenten blijken beter in staat om zich te
specialiseren, wat de kwetsbaarheid van de organisatie doet
afnemen. Ten twee blijkt ook de strategische denkkracht van
gemeenten toe te nemen, waardoor ze beter in staat zijn om
grootschalige projecten te realiseren. Ook de kwaliteit van de
bestuurders neemt toe, evenals de positie van de gemeente als
gesprekspartner tegenover andere bestuurlijke partners zoals andere
gemeenten, provincie of centrale overheid. Ten slotte neemt ook de
kwaliteit van de dienstverlening toe. Zowel de professionaliteit als
de klantgerichtheid hebben baat bij een schaalvergroting.
> 2.2.
Kader voor vrijwillige fusie
Om die fusies van gemeenten aan te moedigen werkte de Vlaamse
regering in haar Witboek een kader voor vrijwillige fusies uit (2011,
pp. 51-52). Dat kader bestond uit zowel een financiële als een
inhoudelijke ondersteuning voor de gemeenten die vrijwillig wensten
te fusioneren op 1 januari 2013.


‫ ׀‬14 ‫׀‬
Het financiële luik bestond uit een fusiebonus en een garantie
voor het gemeentefonds. De fusiebonus was een extra
financiële injectie om bepaalde transitiekosten die een fusie
genereert te compenseren. De garantie van het
gemeentefonds hield in dat het aandeel van de nieuwe
gemeente gedurende de eerste legislatuur na een fusie
minstens even groot zou zijn als de som van de aandelen van
de vroegere gemeenten.
De
inhoudelijke
ondersteuning
bestond
uit
een
ondersteuningsteam die de gemeenten zou bijstaan bij het
doorvoeren van de fusie. Dit team zou bestaan uit experten
van
het
Agentschap
Binnenlands
Bestuur,
de
provinciegouverneur, de VVSG en eventueel aangevuld met de
nodige externe expertise.
De Vlaamse regering toont met beide maatregelen aan dat men leert
uit de fouten van het verleden. Na de fusies van 1976 klonk immers
de kritiek dat de gemeenten bij het fusioneren grotendeels aan hun
lot werden overgelaten. Veel begeleiding bij het doorvoeren van de
fusies hebben ze niet gekregen. De beloofde financiële steun is er
ook maar ten dele gekomen (De Ceuninck, 2009). Beide maatregelen
moeten gezien worden als een middel om de gemeenten over de
streep te trekken en het lokaal draagvlak voor fusies te doen
groeien. Waar Vlaanderen (en bij uitbreiding België) dus voorheen
een gesloten en top-down fusieproces hebben gekend, kiest men nu
duidelijk voor een open procesaanpak die bottom-up vorm moet
krijgen.
Om dit alles vorm te geven werd door het Agentschap voor
Binnenlands Bestuur in samenwerking met KPMG en Eubelius een
modeldossier opgemaakt met als case een mogelijke fusie tussen de
gemeenten Kruibeke en Beveren (Agentschap voor Binnenlands
Bestuur, 2011). Politici uit die twee Oost-Vlaamse gemeenten hadden
interesse getoond voor een mogelijke fusie. Het uitlekken van de
plannen, en de vele negatieve reacties die ze hebben losgeweekt,
was echter voldoende om die plannen in 2010 naar de prullenmand te
verwijzen (De Standaard, 17 december 2009; 24 juli 2010).
> 2.3.
Evaluatie kader voor vrijwillige fusie
Het hoeft weinig betoog dat het kader voor de vrijwillige fusie
bezwaarlijk een succes kan worden genoemd in termen van het
aantal effectief gerealiseerde samenvoegingen. Geen enkele
gemeente liet officieel verstaan interesse te hebben voor een fusie
met één of meerdere buurgemeenten. Wellicht kunnen meerdere
oorzaken worden opgesomd waarom dit kader in de praktijk
nagenoeg dode letter bleef, maar de belangrijkste oorzaak is
ongetwijfeld het gebrek aan een draagvlak voor nieuwe
‫ ׀‬15 ‫׀‬
schaalhervormingen bij lokale politici. Dat is een cruciale
voorwaarde, vermits het net de bedoeling was om het proces
bottom-up vorm te geven. De fusievoorstellen moesten precies van
hen komen.
Een tweede oorzaak moet gezocht worden in de negatieve ervaringen
die de gemeenten hebben met schaalaanpassingen (De Ceuninck,
2009). Bij het doorvoeren van de fusies in de jaren ’70 was de
inspraak vanuit de gemeenten bijzonder beperkt. Zowel over de
opportuniteit (fusie of geen fusie) als over de partnerkeuze (met wie
fusioneren?) hadden de gemeenten nauwelijks inspraak. De nieuwe
gemeentegrenzen werden door de regering uitgetekend en de meeste
gemeenten hadden zich er zich grotendeels naar te schikken. De
manoeuvreerruimte
bleek
in
ieder
geval
beperkt.
Die
besluitvormingsoperatie heeft voor heel wat onvrede gezorgd die in
bepaalde gemeenten doorwerkt tot vandaag. Het heeft ervoor
gezorgd dat de fusies steeds in een taboesfeer zijn blijven hangen en
dat maar weinigen zich geroepen voelden om het thema terug op de
agenda te plaatsen.
Ook de timing was ongelukkig. De Vlaamse regering lanceerde het
kader
voor
vrijwillige
fusies
in
aanloop
naar
de
gemeenteraadsverkiezingen van 14 oktober 2012. De lokale politici
brachten dit thema echter niet in de campagne uit angst om
daardoor electorale schade op te lopen. Bovendien was ook de timing
die de Vlaamse regering voorstelde bijzonder strak. Het kader voor
vrijwillige fusie werd gelanceerd in 2010. De minister stelde daarin
voor dat de gemeenten al in het voorjaar van 2011 de principiële
beslissing zouden kenbaar maken om te fusioneren, iets wat nergens
is gebeurd.
Toch zijn we niet helemaal negatief. Het debat wordt op zijn minst
opnieuw gevoerd en dat is op zich al een verdienste. Bovendien ligt
er nu vanuit Vlaanderen een kader op tafel met incentives en
‫ ׀‬16 ‫׀‬
ondersteuning voor die gemeenten die de stap naar een vrijwillige
fusie willen zetten. Eén en ander vond ook een doorvertaling in de
Vlaamse partijprogramma’s naar aanleiding van de Vlaamse
verkiezingen in mei 2014 (Plas, 2014). Nagenoeg alle Vlaamse
partijen schuiven nieuwe fusies uitdrukkelijk naar voor als een
middel om de lokale bestuurskracht te versterken. Groen en Vlaams
Belang gaan daarin duidelijk het verst, CD&V en N-VA benadrukken
dan weer dat nieuwe fusies enkel kunnen voor zover die op vrijwillige
manier tot stand komen.
‫ ׀‬17 ‫׀‬
3. Succes- en faalfactoren in het buitenland
Er mogen dan wel goede redenen zijn om schaal- en/of functionele
hervormingen door te voeren, dat betekent geenszins dat het
doorvoeren ervan eenvoudig is. Het tweede rapport in het kader van
dit
onderzoek
heeft
duidelijk
aangetoond
dat
de
besluitvormingsprocessen die onlosmakelijk verbonden zijn aan
structurele hervormingen bijzonder complex zijn. Bovendien zijn ze
niet los te koppelen van de vele belangen die op het spel staan. Het
falen van verschillende hervormingsvoorstellen in Frankrijk is
exemplarisch in die context. Christiansen en Klitgaard (2010) wijzen
er terecht op dat vele regeringen het al moeilijk hadden om
grootschalige hervormingen door te voeren. In essentie komt dat
doordat die hervormingen steeds gevolgen hebben voor de verdeling
van politieke en economische macht. Een herverdeling van kosten en
baten brengt altijd winnaars en verliezers met zich mee. Het spreekt
voor zich dat die laatste zich bijgevolg zullen organiseren om de
geplande hervorming bij te sturen en indien mogelijk zelfs te
verhinderen.
In het tweede rapport van dit onderzoek werden vier landen tegen
het licht gehouden en werd bekeken hoe die landen omgaan met
schaalhervormingen. We trachten in dit rapport op een synthetische
manier tot conclusies te komen en succes- en faalfactoren te
identificeren in de bestudeerde besluitvormingsprocedures. We
overlopen daarom de belangrijkste conclusies die we trekken uit de
vier besproken landen. Vervolgens trachten we daaruit lessen te
trekken voor Vlaanderen.
> 3.1.
Lessen uit Denemarken
In de literatuur is men het erover eens dat de hervormingsoperatie
die Denemarken de afgelopen jaren doorvoerde kan gezien worden
‫ ׀‬18 ‫׀‬
als een geslaagde schaalhervorming. Dat bleek recent nog in
Nederland, waar in een rapport van de kenniskamer ‘Modernisering
van de bestuurlijke inrichting’ van het Ministerie van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties (MBZK) uitgebreid naar Denemarken
werd gekeken. Dr. Klaartje Peeters somt daarin meerdere redenen
op waarom de hervorming in Denemarken kan gezien worden als een
geslaagde hervorming. Het meest interessant noemt zij de
besluitvorming over de bestuurlijke hervorming zelf. Zeker de sturing
van die besluitvorming door de nationale overheid kan als een succes
worden gezien. Ten eerste heeft de regering goed gebruik gemaakt
van de omstandigheden. Hoewel er geen opschaling van de
gemeenten zat aan te komen, heeft de regering toch gebruik
gemaakt van een policy window dat zich aandiende in de zomer van
2002. Verder werd er een spel op het getouw gezet waarbij
tegenstanders werden uitgeschakeld en bondgenoten werden
ingeschakeld. Bovendien ging de operatie ook gepaard met sterk
beleidsondernemerschap. Daarin was een grote rol weggelegd voor
de minister van Binnenlandse Zaken Lars Løkke Rasmussen, die het
hele land is rondgereisd om mensen te overtuigen van de
onontkoombaarheid van de hervormingen.
Uiteindelijk bleek volgens Peeters op 1 januari 2005 hoe succesvol de
hele operatie is geweest. Amper zeven gemeenten (waaronder vijf
kleine eilandgemeenten) voldeden niet aan de voorwaarden opgelegd
door de regering. Alle andere Deense gemeenten hadden één of
meerdere fusiepartners gevonden. Uit die vaststelling trekt ze dan
ook meerdere lessen (MBZK, 2013):

De overvaltechniek heeft gewerkt. De gemeenten hadden
onvoldoende tijd om te reageren of het proces te
verhinderen. Ze kregen van de regering amper zes maanden
om een fusiepartner te vinden, een opdracht waarin de
overgrote meerderheid van de gemeenten is geslaagd.
‫ ׀‬19 ‫׀‬



Naast de overvaltechniek heeft ook de tijdsdruk gewerkt. Het
gevolg van die krappe timing was dat de gemeenten
onmiddellijk op zoek gingen naar fusiepartners, uit angst om
alleen achter te blijven of in een gedwongen fusie terecht te
komen.
Hervormen gaat gemakkelijker in goede tijden. De gemeenten
kregen in Denemarken geen financiële prikkels om te
fusioneren. Maar in die bewuste periode ging het goed met de
Deense economie en dus met de overheidsfinanciën in het
algemeen. Economisch goede tijden zijn aantrekkelijke tijden
voor grootschalige bestuurlijke ingrepen. Dit is een
opvallende vaststelling, want in Vlaanderen is de redenering
vaak omgekeerd. Hier worden hervormingen noodzakelijk
geacht in economisch moeilijke tijden wanneer het water de
weinig bestuurskrachtige gemeenten aan de lippen staat.
Burgers werden wel degelijk betrokken in het fusieproces. Dit
gebeurde door burgerraadplegingen die in 63 gemeenten door
burgers werden afgedwongen. Opvallend gegeven daarbij was
dat men dan niet zozeer tegen de fusies als dusdanig was,
maar wel opteerde voor een andere fusiepartner dan die
waarvoor de lokale politici in eerste instantie kozen. In de
meerderheid van de gemeenten werd de beslissing van de
betrokken gemeenteraden echter gewoon gevolgd en werd er
dus geen burgerraadpleging gehouden.
Peeters besluit dan ook door te stellen dat het goed is om over een
visie te beschikken, maar dat je bij het doorvoeren van
schaalhervormingen op een gegeven moment gewoon iets moet doen
(MBZK, 2013, p. 51). Bovendien is er volgens haar ook niets mis met
van bovenaf opgelegde opschalingen, mits ze van onderop worden
vormgegeven. De Deense situatie leert ons ook dat hervormen
gemakkelijker gaat in financieel gunstige tijden en dat lokale politici
meer waarde hechten aan kleine gemeenten dan de bevolking.
Tegelijk nuanceert ze ook. Een vermindering van het aantal
‫ ׀‬20 ‫׀‬
gemeenten door fusies leidt niet per definitie tot minder bestuurlijke
drukte. Zolang verantwoordelijkheden en bevoegdheden verdeeld
blijven over meerdere bestuurslagen, blijven er coördinatie- en
afstemmingsproblemen. Die laatste worden echter gereduceerd in
een context van regio’s met een gesloten taakstelling, zoals in
Denemarken nu het geval is.
Wat misschien wel het meest verbaasd is de snelheid waarmee de
fusies in Denemarken werden doorgevoerd. Een strakke timing werd
gecombineerd met sterk beleidsondernemerschap. Dat leidde in
korte tijd tot een resultaat dat eigenlijk beter was dan datgene wat
men voorop had gesteld. Een dergelijk besluitvormingsproces vormt
steeds een afweging tussen een transparant en inclusief proces
enerzijds en een gesloten proces anderzijds. Christiansen en
Klitgaard spreken in de Deense context van een ‘veil of vagueness’
die over het besluitvormingsproces hing (2010). Centrale
beleidsondernemers hebben op een handige manier gebruik weten te
maken van een beleidsvenster om het kader voor de
schaalhervorming te bepalen en daarin bindende keuzes te maken.
Het afschaffen van de Deense provincies in 2007 is volgens
Christiansen en Klitgaard een perfect voorbeeld van die strategie
(2010, pp. 190-192). Binnen nagenoeg alle hervormingsvoorstellen
die op tafel lagen speelde het afschaffen van de provincies een
marginale of zelfs helemaal geen rol. Dat verklaart waarom de
vereniging van de Deense provincies aanvankelijk weinig geloof
hechtte dat het ooit zover zou komen. Het dreigement was in het
verleden immers ook meerdere keren op de politieke agenda
opgedoken om vervolgens telkens opnieuw te verdwijnen. Dat het
wel degelijk de bedoeling was van de regering om de provincies af te
schaffen werd lange tijd verzwegen. Het kwam dan ook als een
verrassing toen de regering in april 2004 bekend maakte dat ze de 14
provincies wilde vervangen door 5 regio’s. Het zorgde er alvast voor
‫ ׀‬21 ‫׀‬
dat de vereniging van Deense provincies over onvoldoende tijd
beschikte om te reageren tegen het regeringsvoorstel.
> 3.2.
Lessen uit Nederland
Een tweede case die we bekeken was Nederland, een buurland dat
traditioneel vaak als referentiepunt dienst doet voor België (of
Vlaanderen). Nederland heeft bovendien een lange geschiedenis
wanneer het over gemeentelijke samenvoegingen gaat. Er vinden
nagenoeg jaarlijks fusies plaats waardoor het totaal aantal
Nederlandse gemeenten door de jaren heen is gedaald van 1.121 in
1900 tot 403 in 2014 (Abma, 2013). Lange tijd was het aantal
inwoners van een gemeente daarbij richtinggevend. Men ging ervan
uit dat kleine gemeenten vanzelf sterker zouden worden door hen te
fusioneren en zo meer inwoners te geven. Vanaf de jaren ’80 werden
vraagtekens geplaatst bij dit beleid. Het schaalcriterium verdween
wat naar de achtergrond om plaats te maken voor de
knelpuntbenadering. Daarmee verwees men naar bestuurlijke
knelpunten waarvoor een fusie een oplossing kon zijn. Een fusie werd
pas wenselijk wanneer een gemeente knelpunten formuleerde.
Bovendien moet worden aangetoond dat een fusie een oplossing kan
bieden voor die knelpunten.
Vanaf 2002, met de komst van de kabinetten Balkenende, veranderde
het fusiebeleid opnieuw van focus. De top-down aanpak die tot dan
nagenoeg de norm was maakte plaats voor een bottom-up aanpak van
het fusiebeleid. Voortaan moesten fusies dus van onderop komen.
Het fusiebeleid werd overgelaten aan de gemeente- en de
provinciebesturen. Er moest een draagvlak voor bestaan bij de
betrokken besturen en de provinciebesturen speelden daarbij vaak
een faciliterende rol. Ondanks die vernieuwde aanpak werden er ook
in die periode (2002-2012) herindelingen doorgevoerd in Nederland.
Op zich is dat vrij uniek in Europa, want in vele Europese landen
waar men voor die aanpak kiest, zien we het aantal fusies snel dalen.
‫ ׀‬22 ‫׀‬
De komst van het kabinet Rutte II zorgde er vanaf 2012 voor dat het
herindelingsbeleid nog een versnelling hoger schakelde. In het
regeerakkoord was sprake van de creatie van gemeenten met
minstens 100.000 inwoners. Daarmee deed het inwonercriterium
opnieuw haar intrede in het fusiedebat. Die grotere gemeenten zijn
volgens de regering noodzakelijk om de gemeenten te wapenen om
extra taken op zich te nemen die de regering wil doorschuiven naar
de lokale besturen.
Die verschuiving van bevoegdheden naar de lokale besturen is geen
recent gegeven. Al sinds de jaren ’80 koppelt men in Nederland
decentralisaties aan het herindelingsbeleid, iets wat Denemarken
trouwens ook doet. Hierdoor zijn de Nederlandse lokale besturen een
belangrijke uitvoerder geworden van rijksbeleid (MBZK, 2013, p. 22).
Al gaat het dan vaak om medebewindstaken, het (soms
veronderstelde) onvermogen om nieuwe rijkstaken op zich te nemen
is dan vaak een voorbode voor een nieuwe opschaling van
gemeenten. Die decentralisaties spelen zich voornamelijk af op het
terrein van de sociale wetgeving en welzijn (Abma, 2013, pp. 13-14).
Ook in de huidige regeerperiode (kabinet Rutte) worden opnieuw
heel wat taken vanuit de rijksoverheid overgeheveld naar de
gemeenten, denk maar aan heel wat zorgtaken in het kader van de
Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo). Daarmee gaat
Nederland duidelijk de Scandinavische weg op, waar heel wat
welzijnstaken door de lokale besturen worden uitgevoerd.
Die decentralisaties steunen doorgaans op drie motieven. Ten eerste
steunen ze op de gedachte dat gemeenten die taken efficiënter
kunnen uitvoeren. Dat laatste betekent dat men op die manier hoopt
te bezuinigen. Het tweede motief heeft te maken met de lokale
terreinkennis die de gemeenten hebben. Die zorgt ervoor dat ze
beter in staat zijn de lokale noden en behoeften te detecteren en
daardoor effectiever kunnen optreden. Het derde motief stelt dat
het verschuiven van verantwoordelijkheden naar de lokale besturen
‫ ׀‬23 ‫׀‬
ook zorgt voor een groter democratisch gehalte van de
besluitvorming. Via de gemeenteraad (of andere inspraakorganen) is
inspraak immers makkelijker te realiseren op lokaal vlak dan op
hogere politieke echelons.
Extra bevoegdheden naar de gemeenten decentraliseren als een
manier om schaalhervormingen vooruit te helpen lijkt in Nederland
goed te werken om die laatste ook van onderop vorm te geven.
Bovendien moet dit gezien worden in combinatie met recente
beleidskaders in Nederland die stellen dat herindelingen beter
moeten gemotiveerd worden (Abma, 2013, pp. 11-12). Een belangrijk
instrument daarin zijn bestuurskrachtmetingen uitgevoerd door
adviesbureaus of visitatiecommissies. Die bestuurskrachtmetingen
worden in Nederland al meerdere jaren gebruikt om de gemeenten te
confronteren met hun eigen sterktes en zwaktes. Op die manier
kunnen gemeenten zich spiegelen met anderen gemeenten en leren
waar ze kunnen verbeteren. De resultaten van die metingen leiden
dan wel niet één op één tot fusies, maar zijn voor veel gemeenten
toch de aanleiding om ernstig over een fusie na te denken. In vele
gevallen leidt dit ook effectief tot een herindeling (Korsten e.a.,
2007).
> 3.3.
Lessen uit Duitsland
Duitsland vormde de derde case in het voorgaande rapport van dit
onderzoek. De federale structuur van Duitsland en de eenmaking in
1990 hebben ervoor gezorgd dat het schaaldebat in de verschillende
Länder anders werd gevoerd en tot andere resultaten heeft geleid
(De Ceuninck & Steyvers, 2013). West-Duitsland werd al met fusies
geconfronteerd in de jaren ’60 en ’70, in Oost-Duitsland was het
wachten tot na de Duitse eenmaking vooraleer er een gelijkaardig
proces op gang kwam.
De fusies in West-Duitsland kwamen er grotendeels omwille van het
klassieke argument, namelijk een gebrek aan voldoende
‫ ׀‬24 ‫׀‬
schaalgrootte voor de lokale besturen. Daarbij werd de ondertussen
bekende ‘wortel en stok’ – politiek ingezet (Wollmann, 2010). Eerst
was er een periode van vrijwilligheid waarbinnen de lokale besturen
werden aangezet om te fusioneren. Daarbij werd ook ruimte voorzien
voor inspraak van de bevolking, maar verder dan hoorzittingen of het
organiseren van adviserende commissies ging dat meestal niet. In de
meeste Länder leidde die politiek niet tot een bevredigend resultaat.
Het gevolg was vrijwel steeds dat er werd overgeschakeld op
verplichte fusies die door de parlementen van de Länder werden
opgelegd.
Ook Oost-Duitsland heeft vanaf 1990 een gelijkaardig traject
afgelegd. In meerdere deelstaten werd wetgeving aangenomen die
het aantal gemeenten drastisch naar omlaag haalde. Daarbij moet
vermeld worden dat ook het tweede bestuursniveau in die
hervormingen betrokken werd. In verschillende deelstaten werden de
districten (Kreise) door middel van fusies op een grotere leest
geschoeid.
Sinds enkele jaren kent Duitsland een derde golf van
schaalhervormingen, die zich zowel in de voormalige Oost- als WestDuitse deelstaten afspeelt (Kuhlmann, 2011; Vetter, 2013). Dat heeft
voor een deel te maken met de dalende inwonersaantallen van de
landelijke gemeenten, een probleem dat zich voornamelijk in de
voormalige Oost-Duitse deelstaten manifesteert. Toch zijn er ook in
West-Duitsland recent initiatieven ontwikkeld om opnieuw grondig te
sleutelen aan de schaalgrootte van de lokale besturen. Zo loopt er
sinds 2010 in de deelstaat Rijnland-Palts (gelegen in het Westen van
Duitsland) een hervormingstraject om de tweede bestuurslaag (dus
de Kreise, niet de gemeenten) op te schalen. Het is opvallend dat de
overheid daarbij inspanningen levert om een draagvlak te creëren bij
de bevolking voor die hervormingen. Die inspanningen gaan veel
verder dan het obligate debat in de gemeenteraad of een eventuele
volksraadpleging. Men organiseerde er regionale conferenties met
‫ ׀‬25 ‫׀‬
politici, experts en burgers. Daarnaast werden ook jury’s aangesteld
bestaande uit burgers om te peilen naar hun verwachtingen van de
hervormingen. Daarnaast werden er ook online surveys
georganiseerd. Het toont alvast aan dat het mogelijk is om actief te
werken aan een draagvlak voor schaalhervormingen. Vaak ontbreekt
het immers aan dat laatste waardoor het moeilijk is om bij lokale
politici en de bevolking steun te vinden voor schaalhervormingen.
> 3.4.
Lessen uit Frankrijk
Als laatste case bespraken we in het vorige rapport Frankrijk. Dat
land heeft dan wel weinig tot geen ervaring met gemeentelijke
fusies, toch kunnen we ook uit de Franse case lessen trekken die
relevant zijn voor Vlaanderen. We denken daarbij aan de rol die de
cumulatie van politieke mandaten er speelt of aan de gevolgen van
een
verregaande
versnippering
voor
de
gemeentelijke
bestuurskracht.
Al sinds de jaren ’70 tot op heden worden er inspanningen geleverd
om hervormingen aan te brengen aan het lokaal bestuursniveau in
Frankrijk (De Ceuninck & Steyvers, 2013; Council of European
Municipalities and Regions, 2013). Zo ondernam men in de jaren ’70
pogingen om gemeentelijke fusies door te voeren. Het bleef echter
bij pogingen die in de praktijk dode letter bleven. Dat had voor een
groot stuk te maken met de hevige weerstand die werd geboden door
lokale politici op hogere bestuursniveaus. Zowel op nationaal niveau
als in de departementen als in de regio’s hebben lokale
mandatarissen zich steeds verzet tegen schaalhervormingen aan de
lokale besturen. Het cumuleren van politieke mandaten is in
Frankrijk immers een wijdverspreid fenomeen. Daardoor is een
objectief bondgenootschap ontstaan over de partijgrenzen heen van
cumulards die een conservatieve lobby vormen tegen betekenisvolle
wijzigingen aan de subnationale bestuursopbouw.
‫ ׀‬26 ‫׀‬
Het uitblijven van fusies heeft ervoor gezorgd dat men in Frankrijk al
vrij snel greep naar het instrument van de intergemeentelijke
samenwerking om beleid vorm te geven. In de praktijk heeft dit
echter geleid tot een wildgroei aan samenwerkingsverbanden die de
bestuurlijke versnippering alleen maar hebben vergroot. Het duurde
tot in de jaren ’90 van de vorige eeuw vooraleer men in Frankrijk de
noodzaak inzag om enige orde aan te brengen in dat complex
bovenlokaal landschap. De oprichting van de communautés in 1999
zorgde voor een vereenvoudiging van het bestuurlijke landschap,
omdat alle bestaande vormen van intergemeentelijke samenwerking
die eigen belastingen hieven verplicht werden om zich om te vormen
tot één van de drie soorten communautés.
Het werd echter vrij snel duidelijk dat er zich in Frankrijk een
systeem met twee snelheden ontwikkelde. Het rurale Frankrijk, met
kleine gemeenten voorop, kwam tegenover het stedelijke Frankrijk
te staan waar er zich een sterke groei manifesteerde van de
stedelijke agglomeraties. Die sterke groei kreeg op bestuurlijk vlak
navolging. Er ontwikkelde zich op vele plaatsen een netwerk van
bestuursstructuren met een eigen politieke agenda. Vooral de Franse
departementen kwamen daardoor onder druk te staan. In de
landelijke streken vervulden zij hun functies als vanouds, maar in de
sterk verstedelijkte gebieden sloten zij niet langer aan bij de sterk
gegroeide stedelijke context.
Eén en ander heeft uiteindelijk geleid tot de oprichting van de
commissie Balladur, die in 2009 meerdere voorstellen formuleerde
om het Franse bestuurlijke landschap te hervormen. Veel van die
voorstellen (waaronder het stimuleren van gemeentelijke fusies en
het omvormen van de communautés tot volwaardige gemeenten)
hebben het uiteindelijk niet gehaald in wetgeving of concrete
beleidsinitiatieven. In 2010 en 2013 werden wel meerdere wettelijke
initiatieven goedgekeurd (Council of European Municipalities and
Regions, 2013). De wetgeving uit 2010 zorgde ervoor dat
‫ ׀‬27 ‫׀‬
gemeentelijke fusies werden aangemoedigd, maar zonder dat daar
ook incentives tegenover stonden. De wetgeving uit 2013
introduceerde meerdere wijzigingen aan het lokaal kiessysteem en
voorzag in een nieuw statuut voor metropole gebieden. Voortaan
kunnen de Fransen een deel van hun gemeentelijke
vertegenwoordigers in intercommunale verbanden rechtstreeks
verkiezen (meerbepaald de eerste op de lijst).
De tweede hervorming, namelijk de creatie van volwaardige
metropole besturen in de grootste Franse steden (die met meer dan
450.000 inwoners), had heel wat voeten in de aarde. Men wilde een
speciaal statuut in het leven roepen voor die stedelijke gebieden en
hen de volheid van bevoegdheden geven die ze nodig hebben om hun
rol te kunnen spelen. Opmerkelijk is dat die nieuwe besturen de rol
van de departementen overnemen, wiens bevoegdheden ze volledig
op zich nemen. Het spreekt voor zich dat die nieuwe metropolen een
grotere schaal hebben, waar vroeger de stedelijke agglomeraties
soms uit meerdere departementen bestonden. Voor de drie grootste
steden (Parijs, Lyon en Marseille) werd een apart statuut voorzien.
Net voor de finale stemming in de Senaat is Parijs echter geschrapt
uit het wetsvoorstel. Dat betekent in de praktijk dat het bestuur van
Parijs een complex gegeven blijft, met een rol voor de gemeenten,
de departementen en de regio’s.
Uit het Franse voorbeeld onthouden we vooral dat een extreme
versnippering en een wel heel beperkte schaalgrootte van de
gemeenten aanleiding zijn voor een complex intergemeentelijk
landschap, dat zich anders ontwikkelt in de landelijke gebieden
tegenover de stedelijke gebieden.
‫ ׀‬28 ‫׀‬
4. Lessen voor Vlaanderen
In dit luik formuleren we meerdere aanbevelingen die kunnen gezien
worden als lessen voor Vlaanderen. Ze vormen een combinatie van
lessen die we trekken uit de buitenlandse cases, conclusies uit de
(internationale) literatuur en lessen die we trekken uit de evaluatie
van de huidige Vlaamse bestuurlijke context. Die lessen zijn
uiteraard niet exhaustief, maar vormen alvast een aanzet om het
schaal- en fusiedebat in Vlaanderen te stofferen.

Les 1, fusies zijn een middel om de lokale bestuurskracht te
vergroten, ze zijn geen doel op zich
De eerste les die we trekken uit onze buitenlandse cases en uit de
literatuur is wellicht één van de belangrijkste aspecten in het
fusiedebat, namelijk de ‘waarom’ vraag. Wie pleit voor nieuwe fusies
moet duidelijk maken waarom die noodzakelijk zijn en voor welke
bestuurlijke problemen ze een oplossing zijn. De meerwaarde moet
met andere woorden duidelijk worden aangetoond. In Nederland is
men daar heel consequent in. Het herindelingsbeleid wordt er
gekoppeld aan een sterk decentraliseringsbeleid. Indien men de
gemeenten extra bevoegdheden wil toeschuiven, dan moet men ze
eerst versterken door ze een grotere schaal te geven. Het
herindelingsbeleid is er dus meer een middel dan een doel op zich.
Ook in Denemarken was het versterken van de gemeenten en het
uitbreiden van hun takenpakket een argument pro fusie. Fusies
moeten dan ook gezien worden als een middel om de lokale
bestuurskracht te vergroten en als een manier om de weg te openen
naar een ruimer takenpakket voor de lokale besturen. De vraag die
daarbij centraal hoort te staan is de vraag naar welk soort
gemeenten we willen? Indien er wordt gekozen voor sterke lokale
besturen met een ruim(-er) takenpakket, dan kunnen fusies een
middel zijn om dat doel te bereiken.
‫ ׀‬29 ‫׀‬

Les 2, maak werk van sterk beleidsondernemerschap
Het is ondertussen duidelijk geworden dat het doorvoeren van
schaalhervormingen en fusies in het bijzonder geen sinecure is. Wie
tot schaalhervormingen beslist zal geconfronteerd worden met veel
weerstand en zal dus bereid moeten zijn om tegen de stroom in te
varen. Daarvoor zal sterk beleidsondernemerschap noodzakelijk zijn.
Als de fusies in België in de jaren ’70 alles bij elkaar vlot werden
doorgevoerd dan heeft dat voor een groot stuk te maken met de
vastberadenheid van de toenmalige minister Michel die
verantwoordelijk was voor die operatie (De Ceuninck, 2009). Een
gelijkaardige vaststelling deed men in Denemarken waar minister
Rasmussen lof kreeg voor de manier waarop hij dat dossier heeft
aangepakt (Vrangbaek, 2010, p. 213).
De Vlabest concludeerde in haar evaluatie van de interne
staatshervorming dat het uitblijven van grote doorbraken (zoals
fusies) deels kan verklaard worden door het ontbreken van collectief
politiek leiderschap (Vlabest, 2013). De interne staatshervorming, zo
schreef de adviesraad, hoort een project te zijn van de hele Vlaamse
regering, niet enkel van één minister. Die conclusie is terecht en
geldt zeker voor nieuwe fusies. Die zullen, ook op Vlaams niveau,
moeten kunnen steunen op een breed politiek draagvlak ondersteund
door sterk politiek leiderschap. Als het daaraan ontbreekt dan zijn
verdere pogingen al op voorhand mislukt.

Les 3, werk aan een bestuurlijk en maatschappelijk draagvlak
Eén van de belangrijkste oorzaken voor het mislukken van de
vrijwillige fusies is het beperkte draagvlak bij lokale politici en bij
uitbreiding bij de bevolking. Er zal dan ook moeten gewerkt worden
aan het creëren en versterken van een dergelijk draagvlak, zeker als
men fusies van onderuit wil gerealiseerd zien (zoals het kader van de
interne staatshervorming voorzag).
‫ ׀‬30 ‫׀‬
Opnieuw kunnen we inspiratie halen uit Nederland en Denemarken.
In beide landen verwierven de lokale besturen extra bevoegdheden
na een schaalvergroting. Het kan voor lokale politici alvast een
stimulans zijn om te pleiten voor fusies. Na een fusie zullen ze
immers over meer zeggenschap beschikken indien hun takenpakket
verruimt. De lokale besturen financieel versterken kan eveneens een
manier zijn om het draagvlak bij lokale besluitvormers te vergroten.
De fusiebonus die de Vlaamse overheid in het vooruitzicht stelde kan
dan ook positief worden geëvalueerd, al moet de omvang ervan
uiteraard voldoende groot zijn.
Toch leren de buitenlandse voorbeelden ons ook dat men er met
vrijwilligheid alleen zelden komt. Een dwingend karakter zal dan ook
noodzakelijk zijn. Opnieuw levert Denemarken hier relevante
ervaring. De keuze om te fusioneren werd er centraal opgelegd (zie
les 2) maar lokaal kregen de gemeenten vrijheid in de partnerkeuze.
Je zou dit proces ‘gestuurde vrijwilligheid’ kunnen noemen. Die
ruimte voor een lokale invulling zou alvast kunnen helpen om het
draagvlak bij lokale politici te versterken.
Of er een draagvlak voor nieuwe fusies bestaat bij de bevolking
weten we eigenlijk niet. In Vlaanderen werd daarrond recent geen
onderzoek gedaan. De Deense case leert ons alvast dat de publieke
weerstand, waarvan men vermoedde dat die vrij groot zou zijn,
eigenlijk beperkt was. In Nederland deed Abma (2013) een
gelijkaardige vaststelling. ‘Hoewel herindeling zelden fanclubs onder
de bevolking kent, stemden veel inwoners uit de betreffende
gemeenten toch na de gewenste discussie in met een
herindelingsvoorstel-van onderop. Burgers erkenden daarmee dat de
gemeentelijke organisaties niet langer in staat waren om het werk en
een voldoende omvang, tempo en op een voldoende niveau uit te
voeren’. Ook in Vlaanderen redeneert men vaak dat mensen een
soort emotionele reflex hebben als het over hun gemeente gaat.
Zeker voor de oudere generaties zal dat kloppen. Toch lijkt het er
‫ ׀‬31 ‫׀‬
sterk op dat met de huidige niveaus van mobiliteit veel mensen
vooral belang hechten aan een degelijke dienstverlening tegen een
betaalbare prijs.
Een draagvlak bij de bevolking voor gemeentelijke fusies komt er
uiteraard niet vanzelf. Duitsland leert ons alvast dat er aan een
draagvlak kan gewerkt worden. In Rijnland-Palts vinden we een
treffend voorbeeld terug van de manier waarop dat kan gebeuren.
Het is duidelijk dat dergelijke inspanningen verder moeten gaan dan
het organiseren van een obligate volksraadpleging waarbij de
inwoners eenmalig hun mening kunnen geven. Er moeten intensieve
inspanningen geleverd worden waarbij men in dialoog treedt met de
bevolking om te peilen naar hun verwachtingen omtrent een
mogelijke fusie.

Les 4, meten is weten
Nederland werkt al enkele jaren met bestuurskrachtmetingen. Die
laatste zijn een instrument om te meten hoe sterk (en dus
bestuurskrachtig) een gemeente precies is. Het gaat dan om het
proberen bepalen van de mate waarin en de manier waarop een
gemeente haar maatschappelijke opgaven kan realiseren. Deze
metingen leggen duidelijk de sterke en de zwakke punten bloot in de
gemeentelijke organisatie. Op die manier helpen ze de gemeenten
om zichzelf te vergelijken met andere gemeenten en moeten ze
gezien worden als een leerproces. De resultaten van een
bestuurskrachtmeting helpen op hun beurt om het schaaldebat te
objectiveren. De Vlabest besteedde hier overigens uitgebreid
aandacht aan in een initiatiefadvies uit 2013 (Vlabest, 2013).
Vlaanderen heeft tot op heden een beperkte ervaring met dergelijke
bestuurskrachtmetingen. Enkele plattelandsgemeenten werden
doorgelicht, maar een grootschalige bestuurskrachtmeting van alle
lokale besturen in Vlaanderen is er nog niet geweest (De Peuter e.a.,
‫ ׀‬32 ‫׀‬
2012). Echter, de regioscreening die de afgelopen jaren werd
doorgevoerd kan een waardevolle inbreng zijn in het schaaldebat. De
regioscreening was dan wel geen bestuurskrachtmeting, maar de
resultaten ervan leren de gemeenten heel wat over hun functioneren
in een breed netwerkverband.
Sinds begin 2014 zijn de synthesenota’s per provincie beschikbaar.
Hoewel de finaliteit van de regioscreening niet bestond uit het
voorbereiden van gemeentelijke fusies, kunnen toch heel wat
elementen uit die oefening worden meegenomen om het schaaldebat
te voeden. Uit de regioscreening is immers duidelijk gebleken dat er
een versnipperd landschap aan samenwerkingsverbanden bestaat
waarbij de van bovenaf opgelegde structuren vaak botsen met de van
onderuit gegroeide samenwerkingsverbanden2. Er is nood aan een
clustering van bestaande verbanden, het eventueel afschaffen van
overlappende structuren, enz. Het spreekt voor zich dat ook de
toekomstige schaal van de gemeenten in dit debat moet worden
betrokken.
Vlaanderen kan voor het meten van bestuurskracht leunen op de
Nederlandse ervaring, die kwantitatieve elementen met kwalitatieve
tegenhangers combineert van uit het opgavenprofiel van de
gemeenten. Daarbij worden de verschillende rollen van de gemeente
bekeken en tegen het licht gehouden. Dit gebeurt door een externe
ploeg, doorgaans een adviesbureau of een visitatiecommissie, die
getraind is in het ‘spiegelen’ van het bestuur. Daarbij is het dus niet
de bedoeling om het bestuur af te rekenen op bepaalde aspecten,
maar wel om hen een spiegel voor te houden die hen in staat stelt te
bepalen waar ze staan tegenover gelijkaardige gemeenten. Op die
manier komt men tot een kwalitatief bestuurskrachtprofiel van de
eigen gemeente (Korsten e.a., 2007).
2
Dit bleek alvast uit de synthesenota van de provincie Oost-Vlaanderen. Deloitte Consulting,
Regioscreening. Synthesenota voor de gouverneur van de provincie Oost-Vlaanderen, 2013.
‫ ׀‬33 ‫׀‬

Les 5, werk aan een duidelijke procedure voor samenvoeging
Eenmaal de beslissing tot schaalhervorming is genomen is het
noodzakelijk om te beschikken over een duidelijke procedure om
gemeenten samen te voegen. Ook in de literatuur wordt daarop
gewezen (Paddison, 2004, pp. 19-37; Swianiewicz, 2010, pp. 11-13).
In de praktijk verschillen de methoden om gemeenten samen te
voegen vrij sterk. Het kan gaan van een louter juridische methode
over methoden met een grote inspraak van de lokale besturen tot
methoden waar vooral de regering een grote inspraak heeft. In
sommige procedures speelt ook de mening van de bevolking een rol
door middel van volksraadplegingen of andere inspraakmethodes.
Elke methode heeft voor- en nadelen. Toch benadrukt Paddison dat
het hertekenen van het lokaal bestuurlijk landschap best geen zaak is
van lokale politici alleen. ‘Political bias will tend to dominate how
the reform process is conducted’ (Paddison, 2004, p. 34). Het gevaar
van politieke inmenging en het hertekenen van gemeentegrenzen in
functie van eigen (politiek) belang komt dan al snel om de hoek
kijken. Gemeentelijke fusies worden volgens hem dan ook best
uitgevoerd door een gezonde combinatie van zowel lokale als
nationale politici.
Verder schuift Paddison (2004; Swianiewicz, 2010) drie voorwaarden
naar voor die moeten bijdragen aan een succesvolle implementatie
van schaalhervormingen. We geven ze hierbij kort weer, omdat ze
waardevol zijn om fusies succesvol door te voeren.
1. Fusies moeten een antwoord bieden op lokale problemen
en behoeften. Bovendien moeten de nieuwe gemeenten
ook een schaalgrootte meekrijgen die nog voldoende
aansluit bij de lokale gemeenschap. Te grote lokale
besturen worden dus best vermeden.
2. Fusies moeten worden doorgevoerd op een transparante,
eerlijke en open manier. Het besluitvormingsproces moet
‫ ׀‬34 ‫׀‬
daarbij voldoende mogelijkheden bieden voor inspraak van
lokale en centrale besluitvormers en de betrokken
bevolking.
3. De uiteindelijke uitkomst moet steeds een compromis
vormen tussen lokale en centrale politici. De beslissing
over nieuwe gemeentegrenzen mag dus nooit exclusief
rusten bij lokale of centrale besluitvormers.
‫ ׀‬35 ‫׀‬
5. Besluit
Eind december 2013 hield VVSG directeur Mark Suykens in Lokaal een
pleidooi voor wat hij een ‘volwassen debat’ noemde (Lokaal,
december 2013). Het was een oproep om het fusiedebat op een
volwassen manier te voeren, los van de slogans en de emotie.
Gemeentelijke fusies mogen volgens hem geen taboe zijn. Meteen
waarschuwde hij echter ook voor een overdreven enthousiasme.
Gemeentelijke fusies zijn geen oplossing voor alle problemen
waarmee de gemeenten vandaag de dag kampen. Ze kunnen in
bepaalde regio’s en voor bepaalde gemeenten echter wel een
oplossing zijn. Indien men bovendien tot fusies wil komen, dan moet
er aan een aantal voorwaarden voldaan zijn. Zo moeten de
gemeenten die tot samenvoeging overgaan ruimtelijk-geografisch,
sociaaleconomisch en qua hechtheid van het sociale weefsel en
netwerken bij elkaar horen. Bovendien moet de Vlaamse overheid
zich daarbij terughoudend opstellen. Een blauwdruk van bovenaf is
niet wenselijk. Er moet met harde cijfers ook worden aangetoond dat
een fusie de nieuwe gemeente een verhoogde financiëlel draagkracht
zal bezorgen. Ten slotte moet een voldoende grote Vlaamse
fusiebonus bijdragen om transitiekosten te ondervangen.
Ook de Vlabest wees er in haar advies van 16 juli 2013 omtrent de
lokale bestuurskracht en schaaloptimalisaties op dat er meerdere
randvoorwaarden zijn die moeten vervuld zijn vooraleer men nieuwe
schaalaanpassingen kan doorvoeren (Vlabest, 2013). Ten eerste
wordt ook hier benadrukt dat fusies maar een deel van de oplossing
zijn. Ook ambtelijke samenwerking (of vele andere vormen van
samenwerking tussen gemeenten) moeten worden overwogen als
strategieën om de gemeentelijke bestuurskracht te verhogen. Ten
tweede wijst de raad erop dat, indien men kiest voor fusies, de
nieuwe gemeentegrenzen rekening moeten houden met de
sociaaleconomische en ruimtelijke context, en dus niet met de
‫ ׀‬36 ‫׀‬
partijpolitieke context in de betrokken gemeenten. Het kan dus niet
zo zijn dat gemeentegrenzen worden bepaald in functie van politieke
meerderheden, zoals in het verleden is gebeurd. Ten derde wijst de
raad erop dat er voor een fusie een draagvlak moet zijn bij de
bevolking. Volksraadplegingen kunnen volgens de Vlabest tot de
mogelijkheden behoren, omdat het de overheid zal aanzetten om de
hervorming goed te onderbouwen en te beargumenteren. Tenslotte
stelt de raad dat fusies moeten vertrekken vanuit lokale noden en de
lokale context, de lokale functionaliteit moet met andere woorden
voorop staan. Het gevaar bestaat immers dat fusies zullen gezien
worden als een doel op zich, wat geenszins de bedoeling kan zijn.
Daarom ook moeten ze goed begeleid worden en mag men het
einddoel, namelijk het verhogen van de uitvoeringsmacht om
strategische beleidsdoelstellingen te realiseren, nooit uit het oog
verliezen.
Meerdere van de elementen die worden aangereikt door de VVSG
directeur en de Vlabest lopen parallel met de lessen die we trokken
uit de literatuur en de buitenlandse case studies. Ze passen daarom
goed in de conclusie van dit rapport.
We hebben in dit rapport geprobeerd om lessen te trekken uit enkele
buitenlandse cases. Eén van de belangrijkste elementen is
ongetwijfeld het feit dat er een draagvlak moet zijn om
hervormingen door te voeren. Het feit dat er tot op heden geen
enkele Vlaamse gemeente de stap heeft gezet richting fusie, ondanks
het kader daar daarvoor door de Vlaamse regering werd aangereikt,
heeft voor een groot deel te maken met het gebrek aan een
draagvlak voor schaalhervormingen en fusies in het bijzonder. Er zal
dus gewerkt moeten worden aan dat draagvlak. Dat kan op meerdere
manieren. Nederland kan hier inspiratie bieden. Daar wordt het
beleid inzake schaalhervormingen al jaren gekoppeld aan
verregaande decentralisaties ten voordele van de lokale besturen.
Veel taken zijn er verhuisd naar de lokale besturen. Daardoor zijn die
‫ ׀‬37 ‫׀‬
laatste niet alleen een belangrijke initiator van eigen beleid, maar
ook belangrijke uitvoerders van rijksbeleid. Dit gegeven, namelijk
het koppelen van het debat omtrent de schaalgrootte aan de
taaktoebedeling van de lokale besturen blijft in Vlaanderen
vooralsnog teveel achterwege. Extra taken voor de lokale besturen
kunnen lokale bestuurders alvast over de streep trekken om
opschaling te overwegen.
Bovendien moet men over een duidelijke visie beschikken over welk
soort lokaal bestuur men wil. In Denemarken bijvoorbeeld koos men
duidelijk voor grootschalige gemeenten. Om dat doel te bereiken
werd een procedure gestart die bijzonder snel tot resultaten leidde.
De manier waarop de Deense gemeenten in 2007 werden hervormd
oogstte internationaal lof. Dat proces verliep verrassend snel, zonder
al te veel tegenkanting en met een resultaat dat beter was dan
datgene wat de regering had vooropgesteld. Denemarken leert ons
dat een duidelijke visie op het lokaal bestuur, een transparante
procedure om gemeenten samen te voegen op operationeel niveau en
dit alles gekoppeld aan sterk politiek ondernemerschap en
leiderschap ontegensprekelijk bijdragen tot een succesvol
herindelingsbeleid.
Het feit dat het kader voor vrijwillige fusie, zoals het door de
Vlaamse regering is uitgewerkt, in de praktijk dode letter is gebleven
betekent niet dat er op het terrein niets is gebeurd. Er wordt op zijn
minst terug over fusies gesproken, een onderwerp dat tot voor
enkele jaren gold als een waar taboe. Toch klinken de pro fusie
stemmen nog veel te stil en spreken ze vaak off the record. Deels
heeft dat te maken met de slechte ervaringen in de jaren ’70, maar
deels ook met de vele vragen en onduidelijkheden die leven omtrent
het huidig fusiebeleid. Op welke manier zal de begeleiding van de
gemeenten echt gebeuren? Welke gevolgen zal dit hebben? Is er een
draagvlak bij de bevolking? Wat zijn de financiële gevolgen van een
‫ ׀‬38 ‫׀‬
fusie? Het zijn maar enkele van de vele onbeantwoorde vragen op dit
moment rond dit onderwerp.
Het zal er voor de Vlaamse overheid dan ook op aankomen een
duidelijk beleid en kader te ontwikkelen. Daarvoor liggen trouwens
opportuniteiten op tafel. De resultaten van de regioscreening kunnen
een aanzet zijn om het schaaldebat naar een hoger niveau te tillen.
Het schaaldebat zal onderbouwd moeten worden met degelijke
argumenten en er zal aan een draagvlak moeten gewerkt worden, dit
zowel bij de lokale politici als bij de bevolking. Bovendien zal er
aandacht moeten zijn voor de context. Fusies tussen meerdere
plattelandsgemeenten vragen een andere aanpak en een andere
omkadering dan vormen van stadsregionale samenwerking, waarbij er
doorgaans één sterke dominante partner is. Fusies zullen dus
rekening moeten houden met lokale noden en specifieke lokale
omstandigheden.
Tot slot is het belangrijk om te vermelden dat fusies wellicht maar
een deeltje van de oplossing zullen zijn. Indien men de lokale
besturen fundamenteel wil versterken dan zal een geïntegreerde en
radicale aanpak nodig zijn. Die zal bestaan uit een pallet van
maatregelen zoals ook bleek uit de bijdrage van het Steunpunt
Bestuurlijke
Organisatie
Vlaanderen
(SBOV)
aan
het
regeerprogramma van de aantredende Vlaamse regering (2014-2019).
We hebben het dan, naast gemeentelijke fusies, over een versterkte
intergemeentelijke en bovenlokale samenwerking, een hervorming
van het huidige bovenlokale landschap (waarbij uitvoering wordt
gegeven aan de resultaten van de regioscreening), een verdere
samenwerking tussen gemeenten en ocmw’s, …
‫ ׀‬39 ‫׀‬
Referenties
Ackaert, J. & Dekien, C. (1989). Samenvoeging van gemeenten:
veranderingen in de gemeentelijke organisatie en beleidsvoering:
beleidsevaluerend onderzoek m.b.t. de gemeenten uit het Vlaamse
gewest. Leuven: KULeuven.
Abma, K. (2013). Kiezen tussen kwaden. Gemeentelijke herindeling
in Nederland. Vlaams Tijdschrift voor Overheidsmanagement, 18
(juli/augustus/september), 8-26.
Agentschap Binnenlands Bestuur (2013). Themanummer: Vlaamse
profielschets, Binnenband, 80, juni 2013.
Baldersheim, H. & Rose, L.E. (Ed.) (2010). Territorial Choice. The
politics of Boundaries and Borders. Houndsmill: Palgrave Macmillan.
Christiansen, P.M. & Klitgaard, M.B. (2010). Behind the Veil of
Vagueness: Success and Failure in Institutional Reforms. Journal of
Public Policy, 30 (2), 183-200.
Council of European Municipalities and Regions (2013).
Decentralisation at a crossroads. Territorial reforms in Europe in
times of crisis. Brussel, CEMR.
De Ceuninck, K. (2009). De gemeentelijke fusies van 1976. Een
mijlpaal voor de lokale besturen in België. Brugge: Vanden Broele.
De Ceuninck, K. & Steyvers, K. (2012). Steunpunt B-project: Doet de
grootte ertoe? Een vergelijkend onderzoek naar de factoren voor
succes en/of falen van hervormingen aan de lokale schaal. Eerste
tussentijds rapport. Leuven, Steunpunt beleidsrelevant onderzoek.
‫ ׀‬40 ‫׀‬
De Ceuninck, K. & Steyvers, K. (2013). Steunpunt B-project: Doet de
grootte ertoe? Een vergelijkend onderzoek naar de factoren voor
succes en/of falen van hervormingen aan de lokale schaal. Tweede
tussentijds rapport. Leuven, Steunpunt beleidsrelevant onderzoek.
De
Peuter,
B.
e.a.
(2012).
Bestuurskrachtmeting
plattelandsgemeenten. Eindrapport. Leuven: Katholieke Universiteit
Leuven – Universiteit Antwerpen.
Kenniskamer Nederland (2013). Modernisering van de bestuurlijke
inrichting. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties.
Korsten, A.F.A., Abma, K. & Schutgens, J.M.L.R. (2007).
Bestuurskracht van gemeenten. Meten, vergelijken en beoordelen.
Delft, Eburon.
Maes, R. (1982). Veranderingen in de gemeentelijke organisatie en
beleidsvoering. Een eerste evaluatie vijf jaar na de samenvoegingen.
Res Publica, 24 (3-4), 701-728.
Michel, J. (1982). La fusion des communes. Un bilan provisoire. Res
Publica, 24 (3-4), 407-414.
Meligrana, J. (Ed.) (2004). Redrawing Local Government Boundaries.
An International Study of Politics, Procedures and Decisions.
Vancouver: UBC Press.
Paddison, R. (2004). Redrawing Local Boundaries: Deriving the
Principles for Politically Just Procedures. In J. Meligrana (Ed.),
Redrawing Local Government Boundaries. An International Study of
Politics, Procedures and Decisions (pp. 19-37). Vancouver: UBC Press.
Skaburskis, A. (2004). Goals for Municipal Restructuring Plans. In J.
Meligrana (Ed.), Redrawing Local Government Boundaries. An
‫ ׀‬41 ‫׀‬
International Study of Politics, Procedures and Decisions (pp. 38-55).
Vancouver: UBC Press.
Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen (2013). Bijdrage SBOV
aan het regeerprogramma van de aantredende Vlaamse Regering
(2014-2019). Leuven: SBOV.
Swianiewicz, P. (Ed.) (2010). Territorial Consolidation Reforms in
Europe. Budapest: Open Society Institute.
Suykens, M. (2013). Een volwassen debat. Lokaal, december 2013.
Vetter, A. (2013). Territorial Reforms in Germany from the 1960s
until today. Presentation on the seminar on Local Government Scale
Reforms, Brussels, May 27th.
Vlabest
(2013).
Lokale
bestuurskracht
verhogen
door
schaaloptimalisaties. Initiatiefadvies van 16 juli 2013. Brussel:
Vlabest.
Vrangbaek, K. (2010). Structural Reform in Denmark, 2007-09:
Central Reform Processes in a Decentralised Environment. Local
Government Studies, 36 (2), 205-221.
‫ ׀‬42 ‫׀‬
Beleidsaanbevelingen
Voor de beleidsaanbevelingen verwijzen we naar hoofdstuk 4, pp. 29-35.
‫ ׀‬43 ‫׀‬

Download Report