SWD(2016) 351 final

Rat der
Europäischen Union
Brüssel, den 4. November 2016
(OR. en)
13991/16
TRANS 408
ÜBERMITTLUNGSVERMERK
Absender:
Eingangsdatum:
Empfänger:
Herr Jordi AYET PUIGARNAU, Direktor, im Auftrag des Generalsekretärs
der Europäischen Kommission
31. Oktober 2016
Herr Jeppe TRANHOLM-MIKKELSEN, Generalsekretär des Rates der
Europäischen Union
Nr. Komm.dok.:
SWD(2016) 351 final
Betr.:
ARBEITSUNTERLAGE DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN EXPOST-EVALUIERUNG IM RAHMEN VON REFIT der Verordnung (EG)
Nr. 1071/2009 über die Zulassung zum Beruf des
Kraftverkehrsunternehmers und der Verordnung (EG) Nr. 1072/2009 über
den Zugang zum Markt des grenzüberschreitenden Güterkraftverkehrs
ZUSAMMENFASSUNG
Die Delegationen erhalten in der Anlage das Dokument SWD(2016) 351 final.
Anl.: SWD(2016) 351 final
13991/16
/ab
DGE 2A
DE
EUROPÄISCHE
KOMMISSION
Brüssel, den 28.10.2016
SWD(2016) 351 final
ARBEITSUNTERLAGE DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN
EX-POST-EVALUIERUNG IM RAHMEN VON REFIT
der
Verordnung (EG) Nr. 1071/2009 über die Zulassung zum Beruf des
Kraftverkehrsunternehmers und der Verordnung (EG) Nr. 1072/2009 über den Zugang
zum Markt des grenzüberschreitenden Güterkraftverkehrs
ZUSAMMENFASSUNG
DE
DE
ZUSAMMENFASSUNG
Die Verordnung (EG) Nr. 1071/2009 enthält die Bestimmungen, die Unternehmen erfüllen
müssen, um Zugang zum Beruf des Kraftverkehrsunternehmers (Beförderung von Personen
und Gütern) zu erhalten. Ebenfalls werden darin Bestimmungen für die Regulierung und zur
Erleichterung der Durchsetzung durch die Mitgliedstaaten festgelegt, unter anderem durch die
Einrichtung eines Europäischen Registers der Kraftverkehrsunternehmen (ERRU).
Die Verordnung (EG) Nr. 1072/2009 enthält die Bestimmungen, die von Unternehmen
einzuhalten sind, die sich auf dem Markt für den grenzüberschreitenden Straßengüterverkehr
und auf anderen nationalen Märkten als ihrem eigenen Markt (Kabotage) betätigen wollen.
Sie umfasst Bestimmungen in Bezug auf die Dokumente, die diesen Unternehmen vom
Mitgliedstaat der Zulassung (Gemeinschaftslizenz) sowie Fahrern aus Drittländern
(Fahrerbescheinigung) auszustellen sind. Weitere Bestimmungen der Verordnung betreffen
die Ahndung von Verstößen und die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten in diesem
Bereich.
Die Verordnungen (EG) Nr. 1071/2009 und (EG) Nr. 1072/2009 (im Folgenden die
„Verordnungen“) wurden als Teil des Maßnahmenpakets zur Modernisierung der
Vorschriften für den Zugang zum Beruf des Kraftverkehrsunternehmers und zum
Kraftverkehrsmarkt angenommen. Sie hatten das übergeordnete Ziel, die Vollendung des
Kraftverkehrsbinnenmarkts sowie dessen Effizienz und Wettbewerbsfähigkeit zu
unterstützen.
Die Verordnungen waren bereits Gegenstand einer umfassenden Überprüfung des
Straßengüterverkehrsmarkts, die die Kommission in den Jahren 2012-2014 durchgeführt hat.
Diese mündete in die Annahme des Berichts über den Stand des Kraftverkehrsmarkts in der
Union im April 2014. In diesem Bericht stellte die Kommission fest: „Eine ausgewogene
Reform, die auch Bestimmungen enthielte, um die einheitliche Anwendung der
Marktzugangsregeln sicherzustellen, würde zu einer Klärung der von den Mitgliedstaaten und
der Branche unterschiedlich ausgelegten und angewandten Vorschriften führen. Klarere
Vorschriften bilden die Grundlage für eine verbesserte Kultur der Rechtstreue und schränken
Betrugsmöglichkeiten (steuerlicher oder sozialrechtlicher Art) ein. Dies ist eine
unverzichtbare Voraussetzung, um die Kohärenz der Durchsetzung, die in einem einheitlichen
europäischen Verkehrsraum erwartet wird, zu verbessern.“
Im Jahr 2015 wurde die Prüfung für zweckmäßig erachtet, ob die beiden Verordnungen
weiterhin für ihren Zweck geeignet sind, so dass sie im Rahmen des Programms zur
Bewertung der Effizienz und Leistungsfähigkeit der Rechtsetzung (REFIT 1) einer
Evaluierung unterzogen wurden. Bei dieser Evaluierung wurde untersucht, ob sich die beiden
Verordnungen hinsichtlich der Erreichung ihrer Ziele als wirksam und effizient erwiesen
haben, ob es weiterhin zweckmäßig ist, Instrumente in diesem Bereich auf EU-Ebene zu
haben, und ob die Kohärenz der Verordnungen mit anderen Politikbereichen der EU gegeben
ist. Die Evaluierung erstreckte sich auf die gesamte EU und auf die Jahre 2011 bis 2015.
Gestützt wird sie durch eine externe Studie, die 2014-2015 für die Kommission durchgeführt
wurde 2, regelmäßige Kontakte zu Interessenträgern sowie politische Dokumente der
Kommission und andere einschlägige Literatur.
1
COM(2012) 746, Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und
Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen - Effizienz und Leistungsfähigkeit der Rechtsetzung (REFIT),
12.12.2012.
2
http://ec.europa.eu/transport/facts-fundings/evaluations/doc/2015-12-ex-post-evaluation-regulations-2009r1071-and2009r1072.pdf
2
In der Gesamtschau setzte die Annahme der Verordnungen einen geeigneten theoretischen
Rahmen für Tätigkeiten im EU-Straßengüterverkehrsmarkt. Während gemeinsame EUVorschriften für den Zugang zum Beruf und zum Markt eine stärkere Harmonisierung in allen
Mitgliedstaaten herbeiführen und verhindern sollen, dass Mitgliedstaaten einseitige
Maßnahmen ergreifen, haben sie in der Praxis aufgrund von Problemen bei der Durchsetzung
und Durchführung das Ziel nicht erreicht, gleiche Wettbewerbsbedingungen zu schaffen.
Es wurden erhebliche Probleme festgestellt. Die größten Schwierigkeiten waren mit der
praktischen Anwendung und Durchsetzung der in den Verordnungen festgelegten Grundsätze
verbunden. Unterschiede bei der Auslegung ihrer Bestimmungen durch die Mitgliedstaaten
und Kraftverkehrsunternehmen, Unstimmigkeiten bei den Durchsetzungsverfahren und die
mangelnde Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten behindern die wirksame
Durchsetzung der Verordnungen in erheblichem Maß und führen zu Rechtsunsicherheit bei
den Unternehmen.
Es gibt große Unterschiede in Bezug auf die Kontrolle durch die Mitgliedstaaten. Einige
Mitgliedstaaten messen beispielsweise der Kontrolle der illegalen Kabotage großes Gewicht
(finanzielle und personelle Mittel) bei, während andere Mitgliedstaaten die Kabotage
praktisch nicht kontrollieren.
Ein weiterer großer Mangel hängt damit zusammen, dass es kaum Zusammenarbeit zwischen
(zumindest einigen) Mitgliedstaaten gibt, insbesondere in Bezug auf die Anforderung der
tatsächlichen und dauerhaften Niederlassung.
Die Kabotagebestimmungen sind unklar und kaum durchsetzbar. Einige Mitgliedstaaten
akzeptieren ein mehrfaches Be- und/oder Entladen innerhalb derselben Kabotage, andere
nicht.
Die Begriffsbestimmung der tatsächlichen und dauerhaften Niederlassung ist nicht eindeutig,
insbesondere hinsichtlich der Definition der Betriebsstätte. Einige Länder schreiben zum
Beispiel Abstellplätze vor, andere nicht.
Zudem mangelt es an Klarheit bei der Frage, welche Verstöße zur Aberkennung der
Zuverlässigkeit führen sollten. Die von der Kommission herausgegebene Einstufung der
Schwere der Verstöße, die zur Aberkennung der Zuverlässigkeit führen können, deckt
ausschließlich sicherheitsbezogene Verstöße ab. Die Rehabilitierungsverfahren in den
einzelnen Mitgliedstaaten unterscheiden sich stark voneinander.
Einige Mitgliedstaaten schreiben zusätzliche Bedingungen für den Zugang zum Beruf des
Kraftverkehrsunternehmers vor, beispielsweise im Zusammenhang mit der Mindestzahl von
Fahrzeugen oder mit dem Mindestalter des Verkehrsleiters, was zu unterschiedlichen
Bedingungen für den Zugang zum Beruf führt.
In Bezug auf Verstöße gegen die Verordnungen weichen die finanziellen Sanktionen
zwischen den Mitgliedstaaten oft in einem Ausmaß voneinander ab, das mit
sozioökonomischen Unterschieden allein nicht zu begründen ist.
Trotz der Tatsache, dass die EU-Verordnungen unmittelbar auf nationaler Ebene anwendbar
sind, haben mehrere Mitgliedstaaten ergänzende nationale Leitlinien zu ihrer Anwendung
erlassen. In einigen Fällen wiesen die nationalen Regulierungssysteme Rechtsverletzungen
auf, so dass die Kommission Vertragsverletzungsverfahren gegen die betreffenden
Mitgliedstaaten einleitete. Vertragsverletzungsverfahren wurden auch in Fällen eingeleitet, in
denen die Mitgliedstaaten die Bestimmungen der Verordnungen nicht anwendeten.
Was die Wirksamkeit der Verordnungen angeht, ist der bezüglich der Verringerung der
Verwaltungskosten insgesamt erzielte Nutzen bislang sehr viel niedriger als ursprünglich
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erwartet. Die Differenz ist vor allem auf die Tatsache zurückzuführen, dass das ERRUSystem noch nicht voll funktionsfähig ist. Dies liegt daran, dass noch nicht alle
einzelstaatlichen elektronischen Register der Mitgliedstaaten miteinander vernetzt sind und
die bereits angeschlossenen Mitgliedstaaten unzureichend Gebrauch von ERRU machen.
Die Verordnungen decken die meisten wichtigen Bereiche ab, die für die Erreichung der Ziele
einer Verringerung der Wettbewerbsverzerrungen und der Schaffung besser harmonisierter
Bedingungen für den Zugang zum Beruf und zum Markt für den grenzüberschreitenden
Kraftverkehr von Belang sind. Die verbleibenden Schwierigkeiten werden hauptsächlich
durch Probleme der Auslegung und/oder Durchsetzung statt durch die Zielrichtung der
Bestimmungen selbst verursacht.
Es bestehen keine größeren Unstimmigkeiten zwischen den Verordnungen und anderen
Rechtsvorschriften, mit denen sie zusammenwirken, wenngleich bestimmte Schwierigkeiten
bei ihrer Durchsetzung gemeinsam mit der Richtlinie 92/106/EWG zum kombinierten
Verkehr und der Richtlinie 96/71/EG über die Entsendung von Arbeitnehmern festzustellen
sind.
Auf der Grundlage der vorstehenden Analyse kommt die derzeitige REFIT-Evaluierung zu
dem Schluss, dass die Verordnungen ihre ursprünglichen Ziele nur in sehr begrenztem Maß
erreichen. Einige ihrer Bestimmungen weisen wesentliche Mängel auf, sind nicht eindeutig
und geben keine ausreichende Orientierungshilfe, was zu ihrer wirkungslosen und
uneinheitlichen
Durchsetzung
führt
und
zu
anhaltenden
Problemen
im
Straßengüterverkehrsmarkt beiträgt.
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