Abg z NR a Mag Daniela Musiol Verfassungssprecherin Wien, am 25. März 2015 3 Jahre Europäische Bürgerinitiative 1.4.2012 – 1.4.2015 Bewertung und Forderungen Die Bilanz nach 3 Jahren Europäische Bürgerinitiative: 51 eingereicht – 31 zugelassen - 3 erfolgreich gesammelt – 2 im EU-Parlament erörtert Die Europäische Bürgerinitiative (EBI) ist das erste direktdemokratische Instrument auf EU-Ebene. Ihr Ziel ist es, die demokratische Legitimation der Europäischen Union zu stärken, indem BürgerInnen die Möglichkeit erhalten, sich bei der Ausrichtung der politischen Agenda auf EU-Ebene zu beteiligen. Im Rahmen einer EBI können EU-BürgerInnen der Kommission „einen Vorschlag für einen Rechtsakt der Union zur Umsetzung der Verträge“ unterbreiten. Die Kommission ist zwar nicht verpflichtet, einen entsprechenden Vorschlag für einen Rechtsakt zu machen, es hat aber zumindest eine öffentliche Anhörung im EU-Parlament stattzufinden. Innerhalb von drei Monaten nach Vorlage der Initiative hat die Kommission eine formelle Antwort zu veröffentlichen, in der sie erläutert, ob und welche Maßnahmen sie als Antwort auf die Bürgerinitiative vorschlägt, und die Gründe für ihre – möglicherweise auch negative – Entscheidung darlegt. 1 Die EBI wurde erstmals 2009 mit dem Vertrag von Lissabon verankert und 2012 mit der Verordnung über die Europäische 2 Bürgerinitiative näher ausgestaltet, welche am 1. April 2012 in Kraft getreten ist. Die Verordnung gilt unmittelbar, wird in 3 Österreich aber durch das Europäische Bürgerinitiative-Gesetz begleitet. Für Kritik sorgte, dass sich Österreich von sich aus in die Liste der restriktiven Länder einreihte, indem es von der Möglichkeit Gebrauch machte, bei der Unterschriftensammlung eine ID-Nummer zu verlangen. Während sich etwa Finnland mit der Angabe von Name, Anschrift, Nationalität und Geburtsdatum begnügt, ist in Österreich die Angabe der Reisepass- oder Personalausweisnummer erforderlich. Dadurch sind nicht nur viele BürgerInnen von ihrem Unterstützungsrecht ausgeschlossen, es wird auch die 4 Sammlung erschwert. In einer Entschließung des Nationalrates vom 29. Februar 2012 wurde daher die Bundesregierung, insbesondere die Bundesministerin für Inneres (BMI) aufgefordert, zu prüfen, unter welchen Voraussetzungen die Liste der persönlichen Ausweispapiere erweitert werden könnte. Darüber hinaus wurde die BMI aufgefordert, sich für eine Verbesserung der Verordnung auf EU-Ebene einzusetzen, da bereits 2012 Probleme der Verordnung sichtbar waren. 1 Art 11 Abs 4 EU-Vertrag. Verordnung (EU) Nr. 211/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Februar 2011 über die Bürgerinitiative, ABl. Nr. L 65 vom 11. März 2011 S. 1, in weiterer Folge: Verordnung (EBI-VO). 3 Bundesgesetz über die Durchführung von Europäischen Bürgerinitiativen, BGBl. I Nr. 12/2012. 4 Entschließung des Nationalrates vom 29. Februar 2012 231/E XXIV.GP betreffend Verbesserung der Rahmenbedingungen für Europäische Bürgerinitiativen. 2 DER GRÜNE KLUB IM PARLAMENT . 1017 WIEN . ÖSTERREICH Seite 1 von 5 Gemäß Verordnung hat die Europäische Kommission die Anwendung der EBI drei Jahre nach ihrem Inkrafttreten zu 5 überprüfen. Dass eine Verbesserung der Verordnung angebracht ist, zeigt auch eine kürzlich erschienene Studie im Auftrag des Europäischen Parlaments. 6 Demnach sind die ersten Erfahrungen mit der EBI eher ernüchternd. Das direktdemokratische Instrument wurde anfangs zwar intensiv von den EU-BürgerInnen genutzt, die Tendenz ist jedoch rückläufig. Wurden im Jahr 2012 (April – Dezember) noch 23 Initiativen der Europäischen Kommission vorgelegt, waren es im Jahr 2014 nur noch 10. Die Ursachen sind vielfältig und gründen auf den zahlreichen Hürden, die die InitiatorInnen im Laufe des Verfahrens einer EBI zu bewältigen haben. Bevor mit der Sammlung von Unterstützungserklärungen begonnen werden kann, muss sich ein Bürgerausschuss formieren und sich die Initiative auf dem Internetportal der Kommission anmelden, um sich registrieren zu lassen. Der Bürgerausschuss besteht aus mindestens sieben EU-BürgerInnen und ist für die Abwicklung des gesamten Verfahrens verantwortlich. Mangels eigener Rechtspersönlichkeit des Bürgerausschusses tragen dessen Mitglieder ein enormes 7 Haftungsrisiko. Binnen zwei Monaten hat die Kommission die Zulässigkeit der Initiative zu prüfen . Bis 15. Februar 2015 wurden der Europäischen Kommission insgesamt 51 EBIs vorgelegt, 20 davon (39 %) hat sie für unzulässig erklärt! Alle Initiativen wurden bislang aus demselben Grund abgelehnt. Sie lagen nach Ansicht der Kommission „offenkundig 8 außerhalb des Rahmens“ ihrer Zuständigkeit. Was Gegenstand einer EBI sein darf, interpretierte die Kommission somit 9 bislang sehr restriktiv. Selbst wenn der Gegenstand einer EBI teilweise innerhalb des Kompetenzbereichs der Kommission 10 lag, wurde sie zur Gänze zurückgewiesen. Eine Initiative wurde meist nur dann für zulässig erklärt, wenn ihr Gegenstand eindeutig und vollständig innerhalb ihres Zuständigkeitsbereiches lag und die InitiatorInnen eine passende Rechtsgrundlage dafür angeführt hatten. 11 Dieser strenge Beurteilungsmaßstab führte nicht nur zu erheblichen Schwierigkeiten für InitiatorInnen ohne rechtlichen Hintergrund, 12 er erklärt auch, weshalb bereits fünf Nichtigkeitsklagen gegen Ablehnungsentscheidungen der Kommission beim Gerichtshof der Europäischen Union eingebracht wurden. 13 Unter den KlägerInnen finden sich auch GegnerInnen des Transatlantischen Freihandelsabkommens. Ihr Antrag auf Registrierung der Europäischen Bürgerinitiative „Stop TTIP“ war im September 2014 von der Kommission abgelehnt 14 worden. Die Kommission war der Ansicht, Gegenstand einer EBI könne nur die Unterzeichnung und der Abschluss eines 5 Art 22 EBI-VO. European Parliamentary Research Service, Implementation of the European Citizens‘ Initiative, The experience of the first three years, February 2015 (iwF EPRS). 7 Gem Art 4 Abs 2 EBI-VO. 8 EPRS 14; konkret bestimmt Art 4 Abs 2 lit b EBI-VO: „Die geplante Bürgerinitiative liegt nicht offenkundig außerhalb des Rahmens, in dem die Kommission befugt ist, einen Vorschlag für einen Rechtsakt der Union vorzulegen um die Verträge umzusetzen.“ 9 EPRS 14. 6 10 Organ, James, Decomissioning Direct Democracy? A critical analysis of Commission Decision-Making on the Legal Admissibility of European Citizens Initiative Proposals in European Constitutional Law Review, 10: 422-443, 2014, 432. 11 Organ, 431 und 433. 12 EPRS 14. 13 One Million Signatures for „A Europe of Solidarity“ am 11.10.2012, Cohesion policy for the equality of the regions and sustainability of the regional cultures am 27.9.2013, Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe vom 25.11.2013, Right to Lifelong Care: Leading life in dignity and independence is a fundamental right! vom 15.1.2014 und STOP TTIP vom 10.11.2014.; vgl auch EPRS 15 mwN. 14 Vgl http://ec.europa.eu/citizens-initiative/public/initiatives/non-registered/details/2041 DER GRÜNE KLUB IM PARLAMENT . 1017 WIEN . ÖSTERREICH Seite 2 von 6 internationalen Abkommens sein. Die Erteilung von Verhandlungsmandaten zu TTIP und CETA sei hingegen lediglich ein interner Vorbereitungsakt. Außerdem könne eine EBI nur positiv formuliert werden. Die Aufforderung, ein Abkommen nicht zu unterzeichnen, könne daher nicht Gegenstand einer EBI sein. Nichtsdestotrotz haben die InitiatorInnen von „Stop TTIP“ inoffiziell seit 7. Oktober 2014 bereits die beachtliche Zahl von 1,6 Millionen Unterschriften gesammelt. Allein in Österreich haben bereits 60.000 BürgerInnen die Initiative unterstützt, das sind 433 % der für eine EBI erforderlichen Stimmen aus Österreich. 15 „Stop TTIP“ könnte die erfolgreichste Initiative werden und zeigt deutlich, dass das Instrument Europäische Bürgerinitiative seine ursprüngliche Zielsetzung nicht erreicht. Viele Menschen, die die Initiative „Stop TTIP“ unterstützt haben, wollen, dass sich inhaltlich etwas bewegt – unabhängig davon, ob diese Initiative einen Vorbereitungsakt oder einen Vertragsabschluss zum Gegenstand hat. Dass die Anwendungsmöglichkeiten einer EBI grundsätzlich zu restriktiv geregelt wurden, haben die Grünen schon im Zuge der Entstehung der EBI 2009 bemängelt. Die Grünen sind nach wie vor der Ansicht, dass es auch möglich sein soll, zu einzelnen Punkten der EU-Verträge Änderungen vorzuschlagen. Kein Gegenstand einer EBI sollen hingegen Einschränkungen der Grundrechte sein dürfen. Viele InitiatorInnen beschrieben die Unterschriftensammlung als eine große Herausforderung. 16 Eine EBI muss innerhalb von 12 Monaten in mindestens einem Viertel der Mitgliedstaaten insgesamt über eine Million UnterstützerInnen finden. Die Sammlung und Auszählung erfolgt national. In Österreich müssen zumindest 14.250 BürgerInnen unterzeichnen. Da die OrganisatorInnen die Unterschriften selbst zu sammeln haben, bedeutet dies für die Initiatoren einen erheblichen personellen und finanziellen Aufwand. Allein die Übersetzung aller Dokumente in die verschiedensten Sprachen stellt einen 17 enormen Aufwand dar. Einen europaweit einheitlichen Anspruch auf Kostenersatz gibt es bislang nicht. Die unterschiedlichen nationalen Regelungen führten zu einem überkomplexen System. So ist etwa die Angabe personenbezogener Daten bei der Unterstützungserklärung in den Mitgliedstaaten sehr unterschiedlich geregelt. In 18 Mitgliedstaaten, darunter auch Österreich, ist etwa die Angabe einer persönlichen Identifikationsnummer notwendig, 18 obwohl der European Data Protection Supersivor sich dagegen ausgesprochen hatte. In Österreich – einem Land, in dem keine allgemeine Ausweispflicht besteht - wurde dieses Erfordernis noch weiter erschwert, indem nur die Pass- oder Personalausweisnummer angegeben werden darf. Dies schließt viele Menschen bereits grundsätzlich von der Unterstützung einer EBI aus, wenn sie keinen (gültigen) Pass oder Personalausweis besitzen. Es führt außerdem zu einer höheren Ausstiegsrate und ungültigen Unterstützungen, etwa wenn die UnterstützerInnen nicht alle Felder des Formulars ausfüllen. 19 Die gesammelten Unterschriften müssen im jeweiligen Mitgliedstaat zur stichprobenmäßigen Überprüfung vorgelegt werden. Einzig in Österreich wird jede Unterstützungsbekundung auf ihre Gültigkeit überprüft. Die Erfahrungen der Bundeswahlbehörde bestätigen, dass die ID-Nummern der häufigste Grund sind, warum eine große Zahl bei den Unterstützungsbekundungen in Papierform nicht in die Ergebnisermittlung miteinbezogen werden können. 20 15 Siehe www.stop-ttip.org, abgerufen am 25.3.2015. EPRS 17. 17 Anders bei Volksbegehren in Österreich, da erfolgt die Sammlung durch die lokalen Verwaltungsbehörden. 18 Opinion of the European Data Protection Supervisor on the proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on the citizens‘ initiative, point 10. OJ 2010/c 323/01. – FN 38. 19 EPRS 18. 16 20 Stein, Europäische Bürgerinitiative – endlich erste praktische Erfahrungen in Jusletter IT 20. Februar 2014, RZ 15. DER GRÜNE KLUB IM PARLAMENT . 1017 WIEN . ÖSTERREICH Seite 3 von 6 Äußerst bedenklich ist auch die uneinheitliche Regelung betreffend UnionsbürgerInnen, die in einem anderen Mitgliedstaat leben. Denn während manche Staaten die Gültigkeit von Unterstützungserklärungen an die Staatsbürgerschaft knüpfen, stellen andere auf den Wohnsitz ab. So sind teilweise Doppelunterstützungen möglich. Aus demokratiepolitischer Sicht schwerwiegender ist allerdings der Umstand, dass dadurch auch ein beträchtlicher Teil der EU-BürgerInnen von ihrem Unterstützungsrecht ausgeschlossen ist. Auch das unterschiedliche Mindestalter für die Unterstützung einer EBI - in Österreich 16 Jahre, sonst 18 Jahre - führte zu Problemen, etwa wenn ein junger Österreicher eine EBI in einem anderen Staat unterstützt. Es gibt daher von verschiedenen Seiten die Forderung nach einer einheitlichen Senkung des Mindestalters auf 16 Jahre, welche von der österreichischen Regierung vorangetrieben werden sollte. Auch die technischen Hindernisse bei der Unterschriftensammlung sind zu beheben. Die Sammlung von Unterstützungsbekundungen kann sowohl in Papierform als auch auf elektronischem Weg erfolgen. Obwohl die EBI oft als elektronisches Instrument gesehen wird, wurden bislang 37 % aller Unterschriften in Papierform gesammelt. 21 Die für die Unterstützung in Papierform vorgesehenen Formulare sind jedoch unübersichtlich und führen zu einer signifikanten Erhöhung der Ausstiegsquote. 22 Die Einrichtung und Zertifizierung von Online-Sammelsystemen verursacht erhebliche Kosten und Ressourcen, so dass die meisten InitiatorInnen die von der Kommission bereitgestellte Software nutzten. Diese erwies sich allerdings als sehr schwerfällig. Die Kommission arbeitet zwar laufend an der Optimierung der Software, eine Verbesserung bis hin zu einem benutzerfreundlichen Zentralen Online-Sammelsystem ist bislang allerdings noch nicht eingetreten. Der Zeitraum für die Sammlung von Unterstützungserklärungen wird aufgrund der angeführten Hindernisse für zu kurz erachtet, so dass eine Ausweitung der Frist geboten erscheint. 23 Lediglich drei registrierte Initiativen – „Recht auf Wasser und sanitäre Grundversorgung“, „Einer von uns“ und „Stoppt Tierversuche“ - haben bislang die Hürde von insgesamt einer Million Unterschriften überwunden. Die ersten beiden EBIs wurden bereits im Europaparlament erörtert und von der Kommission beantwortet. 24 Aus Sicht der InitiatorInnen waren diese Initiativen jedoch dennoch nicht sehr erfolgreich. Die InitiatorInnen von „Einer von uns“, einer Initiative gegen Stammzellenforschung, haben gegen die offizielle Antwort der Kommission sogar Nichtigkeitsklage vor dem Europäischen 25 Gerichtshof erhoben. Die EBI gegen die Wasserprivatisierung wurde von der Kommission im März 2014 beantwortet. Sie bekannte sich in ihrem Antwortschreiben zwar zum Schutz des Wassers, konkrete rechtliche Schritte leitete sie jedoch nicht ein. Ein Erfolg der Initiative war allerdings, dass davon Abstand genommen wurde Wasserversorgung in die Konzessionsrichtlinie aufzunehmen und somit Wasserdienstleistungen europaweiten Ausschreibungen zu unterwerfen. Die Grünen setzen sich daher dafür ein, dass erfolgreiche EBIs als Gesetzesinitiativen aufzufassen sind. Ziel ist außerdem, dass auch Volksabstimmungen auf EU-Ebene ermöglicht werden. 21 EPRS 20. EPRS 17. 23 EPRS 21-22. 24 Stichtag 24.03.2015. 25 Vgl EPRS 9 mwN. 22 DER GRÜNE KLUB IM PARLAMENT . 1017 WIEN . ÖSTERREICH Seite 4 von 6 Die folgenden Forderungen an die BMI waren bereits Gegenstand der Entschließung des Nationalrates vom 29. Februar 26 2012 und werden angesichts dieses Berichts bestätigt und verstärkt: „Die Bundesregierung, insbesondere die Bundesministerin für Inneres, wird aufgefordert, sich auf Ebene der Europäischen Union dafür einzusetzen, dass die Verordnung betreffend die Europäische Bürgerinitiative so bald wie möglich jedoch spätestens anlässlich der Evaluierung in drei Jahren, dahingehend geändert wird, dass 1. für auf elektronischem Weg abgegebene Unterstützungsbekundungen ein bei der Kommission angesiedeltes zentrales Online-Sammelsystem bereitgestellt wird, mit dem möglichst auch eine zentrale Erfassung und ein zentrales Clearing der Unterstützungsbekundungen realisiert wird, 2. für die Abgabe von Unterstützungsbekundungen einheitliche Regelungen verankert werden, mit denen unter Wahrung eines größten Maßes an Datensicherheit und eines dennoch einfachen Zugangs zu einer Europäischen Bürgerinitiative in sämtlichen Mitgliedstaaten einheitliche Bedingungen für die Unterfertigung von Unterstützungsbekundungen durch Unionsbürgerinnen und Unionsbürger aller Mitgliedstaaten gewährleistet sind, 3. alle Unionsbürgerinnen und Unionsbürger einheitliche Bedingungen zur Unterstützung einer EBI vorfinden, 4. Organisatorinnen und Organisatoren europaweit einheitlichen Anspruch auf Kostenersatz erhalten. Die Bundesregierung, insbesondere die Bundesministerin für Inneres, wird außerdem aufgefordert, zu prüfen, unter welchen Voraussetzungen die Liste der persönlichen Ausweispapiere (derzeit Reisepass und Personalausweis) erweitert werden könnte, um möglichst vielen Personen eine Unterstützung zu erleichtern und gegebenenfalls auf Grund des Ergebnisses dieser Überprüfung gegenüber der Europäischen Kommission für eine entsprechende Änderung einzutreten.“ Angesichts der Erfahrungswerte der vergangenen drei Jahre stellen die Grünen darüber hinaus noch weitere konkrete Forderungen an die BMI für die Revision der Verordnung: 1. Öffnung der EBI für Vertragsänderungen (Änderungen des Primärrechts der EU) 2. Einrichtung einer von der Europäischen Kommission getrennten Informations- und (rechtlichen) Beratungsstelle für EBIs 3. Eigene Rechtspersönlichkeit für den Bürgerausschuss um die Haftung der Mitglieder zu minimieren 4. EU-weit einheitliche und vereinfachte Bedingungen für die Unterfertigung von Unterstützungserklärungen: 5. - Wegfall der ID-Nummer - Vereinfachung der Formulare für die Unterstützung in Papierform - Verbesserung des zentralen Online-Sammelsystems bei der Europäischen Kommission EU-weite Vereinheitlichung der Voraussetzungen für die Unterstützung einer EBI: - Nationalität oder Wohnsitz als einheitlicher Anknüpfungspunkt - Senkung des Mindestalters für die Unterstützung auf 16 Jahre 6. EU-weit einheitlicher Kostenersatz und Übernahme der Übersetzungen durch die EU-Institutionen 7. Verlängerung der Sammelfrist von 12 Monaten auf mindestens 18 Monate. Vom Bundeskanzler erwarten wir uns, dass er sich für die Ausweitung des Anwendungsbereiches der EBI im EU-Vertrag einsetzt. 26 Siehe FN 4. DER GRÜNE KLUB IM PARLAMENT . 1017 WIEN . ÖSTERREICH Seite 5 von 6