Overheidslezing 2014 - Overheidsmanager van het Jaar

Overheidslezing 2015
Voorbij Den Haag
Opgaven in en van de gedecentraliseerde verzorgingsstaat
Kim Putters, Directeur van het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP)
1. In de gedecentraliseerde verzorgingsstaat
‘Hoe belangrijk de verworvenheden van de verzorgingsmaatschappij ook
mogen zijn, zij houden het gevaar in zich mensen onmondig en onzelfstandig te
maken. De verantwoordelijkheid voor het eigen en andermans welzijn is steeds
meer overgenomen door alom tegenwoordige verzorgingssystemen. Daarom
zijn we wel gedwongen naar andere wegen om te zien die mensen minder
afhankelijk maken. De nadruk zal daarbij moeten liggen op zelfhulp,
vrijwilligerswerk, kleinschaligheid van organisatie en decentralisatie van
bestuur.’ U zult nu denken, verdedigt het SCP hier nu het kabinetsbeleid?
Citeert Putters uit brieven van het Kabinet aan de Tweede Kamer? Niets van dit
alles, ik citeer uit een brief van staatssecretaris van Volksgezondheid Jo
Hendriks, kabinet Den Uyl, 1976. Decentralisatie en - sinds de Troonrede van
2013 - ook participatiesamenleving – zijn veel gebezigde woorden de afgelopen
anderhalf jaar, maar we discussiëren er dus al wel een tijdje over. De wettelijke
kaders zijn nu grotendeels door het parlement en gemeenten, maatschappelijke
organisaties en burgers zijn zelf voor het grootste deel van de verzorgingsstaat
voorzieningen verantwoordelijk. Het is dus zover, zou je zeggen.
Het begrip ´decentralisatie´ is in de eerste plaats een bestuurlijk concept, en
duidt op andere verhoudingen tussen overheidslagen. Participatiesamenleving
zegt vooral iets over de wijze waarop we in de maatschappij met elkaar omgaan
en gaat naast werk en zorg over maatschappelijke inzet en sociale netwerken.
De vraag is wat decentralisatie en participatiesamenleving betekenen voor de
verhoudingen tussen politiek, ambtenarij en samenleving. In april 2014 kwam
het kabinet met een brief aan de Tweede Kamer– in reactie op de motie Slob –
waarin vooral werd aangegeven wat het niet is: geen sturing en regels van
bovenaf en minder beknelling van eigen initiatief en ondernemerschap, meer
lokale oplossingen en eigen verantwoordelijkheid. Dat laatste lijkt verstandig
maar het gebeurt ook al wel: 1 op de 4 Nederlanders verricht bijvoorbeeld
vrijwilligerswerk en 3,5 miljoen Nederlanders doen aan mantelzorg. Natuurlijk
stuit het op allerlei financiële en sociale grenzen, waar gemeenten en burgers
ook samen oplossingen voor zoeken. Achter het Haagse debat over de
participatiesamenleving schuilt waarschijnlijk vooral een zoektocht van de
Rijksoverheid naar de eigen rol in de samenleving.
1
Een Troonrede later – die van afgelopen september – kwam de term
participatiesamenleving niet meer voor. Nu stond de ‘veerkracht van de
samenleving’ centraal. Ook dat lijkt een verstandige term, maar de worsteling
blijft dezelfde. Hoe verandert de Rijksoverheid zelf? Verandert sturing van
bovenaf in partnerschap met lokale overheden en maatschappelijke initiatieven?
Blijft de landelijke politiek de consequenties van lokale keuzes bespreken? Veel
aandacht gaat nu uit naar de vraag of lokale partijen de taken wel aan kunnen.
Maar als het gaat om de achilleshiel van de gedecentraliseerde verzorgingsstaat
zou ik zeggen: ‘it’s the national government, stupid!’ Ik onderbouw die stelling.
2. Gewijzigde maatschappelijke verhoudingen
Er is sinds 1976 in de samenleving namelijk meer veranderd dan op het
Binnenhof. Lange tijd bleef het toenemend aantal 65 plussers met de term
‘vergrijzing’ toekomstmuziek. Het is nu realiteit, we zijn vergrijsd. Lange tijd
bood een gezondere levensverwachting een wenkend perspectief om meer dan
80 jaar oud te worden. Het is nu realiteit, we worden gemiddeld ouder dan 80.
En we zijn hoger opgeleid en continu met media bezig, ook ouderen. Het gaat
over de hele linie goed met Nederland, al worden de verschillen groter met de
groep die zonder werk zit, met slechte gezondheid en lage opleiding. Zo’n 6%
van de bevolking doet daardoor een groter beroep op collectieve voorzieningen.
Decentraliseren is deels het gevolg van oplopende kosten van de voorzieningen
en een Rijksoverheid die er niet in slaagt die kosten en de kwaliteit op orde te
houden. Dat kan ook niet want kwaliteit krijgt pas betekenis in relatie tot de
verwachtingen van de dienstverlening tegenover de resultaten. In onderwijs of
zorg wordt kwaliteit afgemeten aan de relatie van een leraar met een leerling of
een arts met een patiënt. Professionaliteit is daarbij sturend, zonder dat er een
Rijksoverheid tussen zou moeten zitten. Decentralisatie is echter ook het gevolg
van de veranderde maatschappelijke realiteit, waarin grote groepen mensen
steeds hoger opgeleid, gezonder en zelf beter toegerust in de samenleving staan.
De verzorgingsstaat en ons politiek-bestuurlijk systeem zijn gebouwd op een
andere demografische en maatschappelijke werkelijkheid. Decentralisatie kan
dus niet betekenen dat de lokale overheid hetzelfde moet gaan doen als het Rijk
deed. Het moet juist anders en niet per se door de lokale overheid zelf. Dat
vraagt om een visie op maatschappelijk initiatief en burgermacht, maar ook op
de professionele ondersteuning in relatie tot die overheid.
3. Urgent: groeiende tegenstellingen
Dat er enige urgentie is om na te denken hoe die verantwoordelijkheid ingevuld
moet worden toont ons onderzoek naar verschillen in Nederland aan. In het
recente Sociaal en Cultureel Rapport springen de toenemende verschillen op
etnisch gebied en de kloof tussen de elite en rest van de bevolking eruit. De
2
afstand tussen hoog en laag opgeleiden op de arbeidsmarkt neemt toe, omdat
vakmanschap ondergewaardeerd blijft. De mogelijkheden om daar iets aan te
doen, bijvoorbeeld via arbeidsmarktbeleid, of het betrekken van burgers bij hun
leefomgeving of via inspraak, zijn in hoge mate lokale kwesties. Natuurlijk
komt er soms een rechter aan te pas, of een verdeelmodel met geld, maar
wethouders, ondernemers en scholen moeten het met elkaar doen en kunnen niet
meer op die systemen gaan zitten wachten die veel trager werken en waarvan de
verwachtingen vaak te hoog zijn. Dat er dan lokaal verschillen ontstaan is in
zichzelf niet erg. Pas als het tot conflict of polarisatie in de samenleving leiden.
Hebben mensen dan mogelijkheden zich te ontwikkelen, in opleiding, beroep,
inkomen of in netwerken? Wij noemen dat het economisch, cultureel, sociaal en
persoonskapitaal dat we individueel en als samenleving collectief bezitten. Zijn
we mentaal en fysiek gezond? Identificeren we ons met de omgeving, met de
maatschappij waar we in leven en worden we daarin erkend en gewaardeerd? Is
het antwoord op al die vragen nee, dan is er werk aan de winkel, want dat gaat
over mensen die hun vertrouwen in instituties verloren hebben, niet meer
stemmen en zich afzonderen van onze samenleving. Die groep neemt in
Nederland in omvang toe, vooral onder lage inkomens, lager opgeleiden en
migranten. Bij benadering 1 op de 8 Nederlanders heeft het vertrouwen
verloren, met nog eens zo’n groep in de wachtkamer. Dat is niet het ideaal van
de participatiesamenleving. Daarin verandering te brengen vraagt iets van
mensen zelf, maar ook van instellingen en de overheid. De Rijksoverheid? In
veel gevallen dus niet meer.
4. Politiek-bestuurlijk systeem beweegt de verkeerde kant op
We zien namelijk dat ongeveer alle pijlers van de verzorgingsstaat nu lokale
verankering kennen. Daarmee zijn de 3 decentralisaties geen technocratische
operaties van verschuiving van taken en bevoegdheden meer. Hier is sprake van
een fundamentele herordening van de samenleving, terwijl het politiekbestuurlijk systeem ertoe neigt de andere kant op te bewegen. Ik onderbouw die
stelling aan de hand van een 4-tal kwesties.
Kwestie 1: Een facelift voor Thorbecke
Enerzijds kiezen we volksvertegenwoordigers in een representatieve
democratie. Anderzijds worden we in de participatiesamenleving bijna
dwingend opgeroepen om in een ‘doe-democratie’ te participeren waarin zij
verantwoordelijkheid voor veiligheid en zorg in de eigen wijk krijgen. Maar kan
of gaat een gemeenteraad overrulen wat daaruit komt? Er liggen teleurstellingen
op de loer als we niet goed weten wat de combinatie van participatieve en
representatieve democratie betekent in de verhouding tussen overheid en
samenleving. Op dit moment ligt het vertrouwen in de lokale politiek nog hoger
3
dan in de landelijke politiek. Maar hoewel de politieke onvrede zich sterk
concentreert op Europa, het etnisch conflict en de verharding in de samenleving,
speelt ook de inrichting van de verzorgingsstaat bij een grote rol.
Job Cohen pleitte onlangs - in zijn oratie op de Thorbecke leerstoel - in
navolging van David van Reybrouck voor het samenstellen van een
democratische arena door loting om de herkenbaarheid en betrokkenheid te
vergroten. En waarom zou dat geen democratie zijn? Voorlopig blijft het bij
voorbeelden zoals de G1000 die prioriteiten van de gemeenteraad meebepaalt.
Maar ondertussen komen wethouders nog steeds uit gemeenschappelijke
regelingen terug in de raad met weinig te beïnvloeden beleid waarover regionaal
besloten is. Ondertussen worden de inkomsten van gemeenten nog in Den Haag
bepaald, met het risico aan de leiband van de Haagse politiek te lopen. En als
burgers mogen tekenen bij het kruisje van lokale beleidsplannen komt er van
burgermacht ook niet zoveel terecht. Dat lijkt eerder op ‘gecertificeerd
burgerschap’. Wanneer dit leidt tot machteloze raadsleden in de representatieve
democratie en teleurgestelde burgers in de participatiesamenleving, dan kan het
democratisch gat vergelijkbaar groot als bij de EU worden, waar ministers en
het parlement lange tijd hetzelfde overkwam bij terugkomst uit de Europese
Raad, net als burgers na het stemmen per referendum.
In de brief over Vitale democratie verkent het kabinet een agenda, maar worden
ook vooral de dilemma’s zichtbaar waarop een antwoord moet komen.
Belangrijk is om daarbij niet de democratie te verengen tot de staatkundige
(representatieve) democratie, maar juist de maatschappelijke democratie als
complement en tegenwicht te zien. Dat mist in het betoog van Van Reybroeck,
maar past in de Nederlandse traditie. Ons Huis Van Thorbecke zou hierop
doordacht moeten worden. Dat is urgent, ook voor de toekomst van onze
verzorgingsstaat. Het was een slimme zet geweest van senator Loek Hermans
als hij bij de Algemene Beschouwingen niet alleen had ingezet op een
doordenking van de rol van de Eerste Kamer binnen de staatkundige
democratie, maar tegen de achtergrond van de veranderde maatschappelijke
werkelijkheid, op van het Huis van Thorbecke als geheel.
Kwestie 2: Een comeback van Weber
Er staat nog meer op het spel, zoals een deskundig en onafhankelijk ambtelijk
apparaat dat tegenmacht biedt aan de politiek en aan burgers. Een ambtenarij
die neutraal is, geen vooringenomenheid kent en loyaal is aan de politiek. Niet
kritiekloos volgend, maar als tegenwicht. Dat gaat enerzijds over de
beschikbaarheid van bruikbare en gevalideerde kennis, maar ook over de
inbreng van perspectieven die politiek gezien niet altijd uitkomen, waarbij de
ambtenarij uiteindelijk de normatieve politieke aansturing volgt. De
4
vakinhoudelijke kennis is in de loop der jaren echter vaker uitbesteed en de
politieke invloed via partijpolitisering is vaker toegenomen. Politieke
risicomijding en Kamervragen lijken soms een dagtaak van departementen. De
´hofhouding´ van politiek assistenten en woordvoerders rond bewindspersonen
is flink toegenomen, waardoor het risico groeit dat vroegtijdig in de haarvaten
van de beleidsvorming politieke afwegingen gaan sturen welke inzichten er nog
op tafel komen. Langzaam maar zeker zie je elementen van het ‘spoils system’
de Weberiaanse bureaucratie indringen, waardoor tegenspraak wisselend wordt
geapprecieerd en carrière vooral afhangt van het uitvoeren van een politiek
programma als militaire operatie. Dat is geen remplaçant voor de Weberiaanse
bureaucratie maar heeft meer weg van overleven op korte termijn.
Ik waarschuw voor een monolithische Rijksoverheid die deze kant opschuift en
pleit voor de comeback van Weber en van de kritische tegenmacht op basis van
kennis en deskundigheid. Dat is ook nodig om te voorkomen dat het Rijk in de
nieuwe gedecentraliseerde verzorgingsstaat te snel met lokale kwesties aan de
slag gaat en de taken terugtrekt of gemeenten als uitvoeringsloket behandelt.
Dat vraagt lokaal om ambtelijke deskundigheid met het vermogen netwerken te
onderhouden en via een kruip in de huid mentaliteit met burgers tot
samenspraak te komen. Maar je kunt landelijk alleen afstand bewaren als je de
kennis in huis houdt om te begrijpen wat zich afspeelt en waar je je niet mee
moet bemoeien. Dat vraagt uiteraard zelfdiscipline, van het parlement, maar
vooral een politieke visie op wat de overheid wel moet doen, in plaats van wat
ze niet moet doen. Dan kan de ambtenarij met vakinhoudelijke kennis
tegenmacht bieden in plaats van hoofdzakelijk politieke risico´s te bestrijden.
Kwestie 3: De exit van de beleidscyclus
Dat vergt dan ook een wat andere beleidsvoorbereiding. Het is eigenlijk `exit
beleidscyclus`. De samenleving verandert zo snel, de technologie biedt steeds
meer mogelijkheden voor betrokkenheid en informatieverwerving, dat het rijtje
stappen van agendavorming, beleidsvoorbereiding en besluitvorming tot
beleidsevaluatie obsoleet is geworden. Het loopt door elkaar. Voordat je in fase
3 bent is het probleem alweer veranderd en moet je heroverwegen. Daar moeten
we op meebewegen, ook instituten als het mijne.
Door vaker de complexiteit inzichtelijk te maken en minder met rationele
oplossingen te komen. Door informatie anders te verzamelen en ontsluiten.
Door meer gebruik te maken van bijvoorbeeld app`s om ervaringen van burgers
beter te betrekken. Door vaker ex ante te evalueren, door het gedrag van burgers
en organisaties bij voorgenomen beleid in te schatten. De ‘Behavioral Insight
Teams` zijn daar een uiting van. Niet om de beleidsuitkomsten te voorspellen,
want dat heeft veelal weinig zin, maar om beter met de complexe
5
maatschappelijke werkelijkheid om te kunnen gaan. Het SCP beweegt hierop
mee door samen met het CPB en het PBL na te denken over opties voor kansrijk
beleid en die te doordenken. Dat zal steeds vaker moeten gebeuren.
Het betekent ook dat wetsevaluaties sec steeds minder interessant zijn. De
Kamer blijft maar vragen om wetten separaat te evalueren, en ministers doen
die toezeggingen zodat het politiek weer even rustig is, maar als die wetten in
de praktijk – zoals de 3 decentralisaties – steeds meer met elkaar verweven zijn,
dan moet je juist die maatschappelijke werkelijkheid inzichtelijk maken en niet
een wet daarvan isoleren. Dat kan echt niet meer. Dat vergroot eerder de afstand
tussen beleid en uitvoering dan dat een brug geslagen wordt.
Kwestie 4: Hyperlocals en her-uitvinding van onafhankelijke journalistiek
Het sluitstuk is de rol van de journalistiek. Democratie is meer dan politiek. De
journalistiek is een onmisbare tegenmacht, ook maatschappelijk. De borging
van de journalistieke functies staat onder druk. De politiek durft de handen er
niet echt aan te branden. Je wordt al snel van beïnvloeding beticht. Voorzichtig
formuleert de RMO dat `als de tegenkracht jegens de overheid en de bijdrage
aan de uitdrukking van de diversiteit van de samenleving onder druk staan, de
overheid wel kan overwegen te handelen`. Onder druk staan ze: Journalisten
hebben nauwelijks tijd berichten te checken en hoor- en wederhoor te plegen.
Incidenten rond plagiaat en verzinsels doen zich nu ook onder hen voor. Bij
raadsvergaderingen zitten in sommige regio’s geen journalisten meer of zijn
tweets bepalend voor het nieuws in een ‘twitterdemocratie’. Daarbij is de
gerichtheid op bepaalde groepen in de samenleving, jong/oud, rechts/ links,
vaak sterk en niet dekkend voor de gehele bevolking.
Deze ontwikkelingen vragen om een andere betrokkenheid van de overheid.
Niet sturend op inhoud of medium, maar wel ervoor zorg dragend dat burgers
hun informatierecht kunnen halen – zoals de RMO dat noemt – dat er
pluriformiteit in het aanbod kan zijn, bijvoorbeeld door opleidingen voor
journalisten te steunen of stimuleren en de toegankelijkheid van informatie te
bevorderen, en ervoor te waken dat er een monopolie op berichtgeving ontstaat.
Dat kan bij teveel mediafusies het geval zijn. Zelfs als ze juridisch mogen, is
nog de vraag of het wenselijk is. Lokaal zijn er wel steeds meer zogenaamde
`hyperlocals` die al bloggend veel nieuwsvoorziening voor hun rekening nemen.
De journalistiek kan dat zelf aan de eisen van professionele en onafhankelijke
journalistiek onderwerpen. En vergelijkbaar met spotify kunnen nieuwe
verdienmodellen bedacht worden.
Maar vanzelf gaat het niet. Ik geef toe, je raakt steeds grenzen van wenselijke
overheidsbemoeienis, maar als het gat wordt opgevuld door miljoenen euro’s
6
aan overheidsvoorlichting die – politiek gestuurd, zowel lokaal als landelijk –
over burgers wordt uitgestort, zijn we echt veel verder van huis.
5. Trots maar onzeker tussen de wereld en de wijk
Ik kom tot een afronding. Als je Nederlanders vraagt waar ze trots op zijn als ze
aan Nederland denken is het antwoord steevast: de verzorgingsstaat, de vrijheid
van meningsuiting en de grote Nederlandse multinationals. Het staat symbool
voor vertrouwde instituties. Laten die economische, maatschappelijke en
democratische instituties nu allemaal tegelijkertijd onder druk staan en voor
onzekerheid zorgen. De veranderde maatschappelijke verhoudingen en
demografie leiden al wel tot herziening van de verzorgingsstaat, als antwoord
daarop, maar nog te weinig tot aanpassingen in ons politiek-bestuurlijke en
democratische systeem.
Die kunnen zeker niet alleen van de Rijksoverheid komen, want de nationale
overheidslaag wordt naar het lokale leeg getrokken en naar het internationale
leeggezogen. Het schept wel de verplichting voor het Rijk om `voorbij Den
Haag` te denken. Het serieus nemen van de zorgen van Nederlanders vraagt om
politieke besluitvorming waarbij de kritische tegengeluiden een stevige en
zichtbare plaats krijgen. Waarbij zorgvuldig met alle belangen omgegaan wordt
en duidelijk is of dat het beste lokaal of bovenlokaal kan gebeuren. Het vraagt
om sterkere democratische legitimatie, meer tegenmacht van journalisten en de
ambtenarij, en om betrouwbare informatievoorziening aan burgers.
Het vertrouwen in instituties komt te voet en gaat te paard. Incidenten in de
nationale politiek over lokale kwesties zullen deze galop versterken. Inderdaad,
‘in the end’ draagt ook vaak iemand politieke verantwoordelijkheid, maar dat
zal vaker de wethouder zijn dan de Minister. Dat zal de Minister de kamer dus
ook moeten zeggen. Voorbij Den Haag. De overheidsmanager van het jaar is
iemand die de nieuwe overheidsrol ambtelijk goed weet in te vullen, die
deskundig en loyaal is, tegenwicht biedt, en dat op een verbindende manier
doet. Iemand die niet vanuit 1 actuele politieke werkelijkheid opereert, maar
juist de complexiteit van de dagelijkse realiteit trotseert.
Volgend jaar zitten daarom hier naast uitmuntende landelijke
overheidsmanagers vast en zeker ook weer excellente lokale kandidaten. Want
juist op het lokale niveau zullen de leiders van de toekomst zich ontpoppen.
Ik dank u voor de aandacht.
7

Download Report