Openbaar bestuur : beleid, organisatie en politiek Bovens, M.A.P. Hoofdstuk 1: de wereld van het openbaar bestuur de jaren ’90: door asielzoekersstroom problemen voor overheidsinstellingen, met name: • • • Justitie en Volksgezondheid Welzijn en Sport provincies en gemeenten beleid van omringende landen invloed op situatie Nederland (tolerantieniveau) de regering verscherpte de condities (maar tevergeefs): • • • • • • • • Vreemdelingenwet snellere besluitvorming asielverzoeken Europese afspraken voor een betere onderlinge samenhang Vreemdelingenzaken zelfstandiger ] Immigratie / Naturalisatie Dienst opvang en begeleiding door Centraal Orgaan opvang Asielzoekers centra voor allereerste opvang en afwijzing en regionale verblijfscentra gemeenten quota toegewezen 2001: nieuwe Vreemdelingenwet: vooral aanpak illegaliteit goed bestuur is afhankelijk van verstandige politiek en bestuurlijke keuzes en van professioneel opererende en soepel samenwerkende organisaties • • • variëteit van organisaties departementen, provincies, gemeenten, waterschappen, gemeentelijke diensten, Nederlandse ambassades in het buitenland, penitentiaire inrichtingen, zelfstandige bestuursorganen verscheidenheid van activiteiten paspoorten, uitkeringen, voedselkeuring, jacht, opvoeding, literatuur, geboorte, misdaad, seksualiteit, vredesmissies: stimuleren, beschermen, afschaffen, aan regels binden, preventief, reagerend verschillende niveaus o lokaal (gemeenten) o regionaal (politie) o provinciaal (provincies) o nationaal (regering, departementen) o Europees (organen Europese Unie) o internationaal (NAVO, VN) Ned. is een gedecentraliseerde = gemeenten en provincies belangrijke stem eenheidsstaat = uniform bestuursstelsel met duidelijk primaat van de landelijke overheid • vage grenzen openbaar bestuur ] geheel van organisaties en activiteiten gericht op besturing van de maatschappij (ook: overheid, staat). openbaar slaat op de reikwijdte. besturing [ richting geven, koers uitzetten, beslissingen beslissingen ] wat en hoe bewerkstelligen. Beslissingen hebben een bindend karakter op een bepaald grondgebied overheidsorg. ] politiek bestuur ( gezagsdragers met verschuldigde verantwoording aan democratisch gekozen vertegenwoordigende organisaties) en ambtenaren (benoemde functionarissen ondergeschikt aan leiding voor bijstand en uitvoering) maatschappelijk ] tussen overheid en burgers. De overheid en het middenveld maatschappelijk middenveld zijn krachten binnen de publieke sector Zie ook schema’s blz. 20, 23 en 24 het ambivalente bestuur ] spanningsveld normen en verwachtingen bestuurders Democratie: de responsieve overheid volkssoevereiniteitsbeginsel: uit naam van het volk besturen Democratie bepaald door electorale politiek en maatschappelijke initiatieven MAAR: • • kabinetsformatie = gesloten proces (niet per se gelijk verkiezingsuitslag) burgemeesters meestal benoemd en niet gekozen (betrokkenheid van burgers) Rechtmatigheid: de behoorlijke overheid belangrijke monopolies ] belasting heffen, wetten maken, recht spreken, Daarom inperking en controle nodig door het recht (in naam van de wet) m dominante normen en waarden (volk) Ook ombudsmannen hebben een zekere invloed Spanningen rond het rechtmatigheidvereiste: • • • individuen houden zich niet aan regels (fraude, corruptie) regels als obstakel voor maatschappelijke problemen oplossen spanningen binnen het recht: bescherming versus sturing Doeltreffendheid en doelmatigheid: de presterende overheid probleembepaling varieert in tijd, plaats, per stroming en organisatie doeltreffendheid (effectiviteit) = behaalde vooraf geformuleerde doelstellingen doelmatigheid (efficiency) = doeleinden met zo weinig mogelijk middelen bereiken Integriteit: de onkreukbare overheid • • • niet omkoopbaar geen misbruik van machtspositie niet afwijken van ethische (beroeps)normen DAAROM: actief integriteitbeleid (meldpunten, klachtenlijnen, Ombudsmannen) Er is een aantal spanningsvelden voor een goed bestuur in onderlinge samenhang (VB in boek): • • • • doelmatigheid versus rechtmatigheid (blz. 31) democratie versus rechtmatigheid democratie versus doelmatigheid binnen deze polen opereren integriteit versus democratie Huidige verschijningsvorm openbaar bestuur heeft een hele geschiedenis (= dus dynamisch) wortels in de Republiek der Verenigde Nederlanden (1648-1795) • • • • • klein ambtelijk apparaat (200 a 400): politieke bestuurders (regenten) uitvoering zelf, de rest door provincies en gemeenten zelf geen centrale overheid (macht bij de 7 provincies) stadhouder en Staten-Generaal klein secretariaat besluitvorming gebaseerd op consensus en pragmatisch grote mate van zelfregulering door lokale organisaties (gilden, waterschappen, kerken) = voorloper maatschappelijk middenveld 1795: Bataafsche republiek en 1814: Koninkrijk der Nederlanden • • • • • intrede eenheidsstaat: macht provincies en steden ingeperkt tot een centraal overheidsapparaat nationale wetboeken en centrale staatsorganen voor rechtelijke macht (Ned. bank, Alg. Rekenkamer, ministeries van algemeen bestuur) eerst sterk monocratisch (Koning Willem 1) langzaam naar constitutionele democratie met een symbolisch koningschap actieve handelspolitiek en begin infrastructuur midden 19e eeuw • overheid beperkt zich onder invloed van de liberale stroming tot nachtwakerstaken: buitenlandse zaken, defensie, koloniën, justitie, binnenlands bestuur, financiën (slechts zo’n 1000 rijksambtenaren) vanaf 1870 • • • • • • • meer overheidsingrijpen door industrialisatie: naast de klassieke nachtwakerstaken ook meer verzorgende en dienstverlenende taken nutsbedrijven in de grote steden (gas, water, riolering, telefoon, openbaar vervoer) door stedengroei en ontstaan krottenwijken planologisch en huisvestingsbeleid door grote armoede armenzorg, arbeidswetten, arbeidsinspecties, sociale verzekeringen door ziekten gezondheidszorg en onderwijs opleidingseisen en salarissen stijgen, vaste rangen, fulltime ambtelijk werk ontstaan vakministeries (Verkeer en waterstaat, Landbouw, Volkshuisvesting) 1929 • beurs Wall Street stort in (Ned. economische crisis en er volgde de jarenlange depressie) 1930-1973: groei verzorgingsstaat • • • invloed econoom Maynard-Keynes (overheid cruciale rol stimuleren bedrijvigheid in economische crisis): erkenning dat overheid markt impulsen moest geven: o vraag consumptiegoederen verhoogd o werklozen moeten inkomen krijgen (= stimulatie consumptie en kapitaalinvesteringen) start grootschalige werkgelegenheidsprojecten economie herstelde, ook door oorlogsdreiging (wapens) na WO II • Keynesiaanse visie domineerde: o centrale rol overheid in wederopbouw o bewaking stabiliteit economische groei o stimulering bedrijvigheid o beheersing lonen en prijzen o overheid beschermt totale bedrijfstakken tegen concurrentie en prijsschommelingen o wegen, telefoonnet, gas, elektriciteit, water o bestaanszekerheid gegarandeerd (welzijn, onderwijs, gezondheidszorg, cultuurvoorziening 1973-1982 (crisis) • • • ’70: kritiek op verzorgingsstaat: moeite met vooruit zien 1973: oliecrisis en stagnatie wereldeconomie 4 problemen: o interne complexiteit overheid fijnmazige verdelingen meer energie zichzelf besturen specialistische verkokering overheid in zichzelf gekeerd o organisatie beleidsuitvoering niet in Den Haag maar elders, minder uniform beleid te algemeen geformuleerd en veel eigen interpretaties daarvan o tegenvallende beleidsresultaten doelstellingen niet gehaald te tolerante uitvoeringen oplossing ene probleem roept ander op o oplopende kosten grotere omvang overheidsapparaat meer mensen in verzorgingsstaat babyboomers en vrouwen op arbeidsmarkt vergrijzing meer werkzoekenden, arbeidsongeschikten 1982-heden (hervorming) • • • • • • • • • ontstaan herbezinning mogelijkheden overheidssturing beperking bemoeienis economie (bedrijvigheid verminderd door regels,etc.). Deregulering dus. wel normen stellen voor wat er bereikt moet worden, maar niet hoe volkshuisvestingsbeleid naar gemeenten en corporaties van wet - en regelgever naar raadgever, partner en marktpartij gevaar nalatigheid financiële hervormingen: bezuinigingen o begrotingstekort terugdringen o efficiency winst (verzelfstandiging, privatisering) bestuurlijke vernieuwingen: afstand overheid en burger (geen lokettencultuur, openingstijden aangepast aan werktijden, ontvangstruimten, homepage). Werktempo overheid vergroten, organisatie besluitvorming aanpassen (naar gemeenten) internationale afstemming Hoofdstuk 2: de wereld van de bestuurskunde Bestuurskunde ideeën over inrichting en werking publieke sector (politieke debat openbaar bestuur: adviezen of bestuurlijke functies) smalle opvatting • • • • • • functioneren van overheid, vooral ambtelijk apparaat onderscheid politiek en bestuur (beslissingen nemen en uitvoeren) aandacht voor uitvoeringsproces managementwetenschap: verbeteren machinerie overheid geen discussies over inhoud beleid, maar de uitkomsten daarvan moeten het uitgangspunt zijn binnenkant openbaar bestuur (relaties met ambtelijk apparaat) onderzoek naar verdeling van taken en bevoegdheden tussen individuen en onderdelen van organisatie, en de wetten, regels en procedures van de werkwijze en onderlinge verhoudingen binnen de organisatie ruime opvatting • • • niet alleen overheidsbureaucratie en gezagdragers, maar ook semioverheidsinstellingen en particuliere organisaties met publieke taken laatste jaren de overhand: veel verzelfstandigd en geprivatiseerd: belangrijke beslissingen buiten politiek circuit en internationaal rol informele aspecten: praktijk invloed andere disciplines • recht belang rechtsregels als ordeningskader relaties burger en bestuur en bestuurslagen en –organen economie o inzicht organisatie en werking overheidsfinanciën o impulsen ontwikkeling theorieën sociologie o denken over organisaties en ontwikkeling, stabilisatie en teruggang verzorgingsstaat psychologie o inzicht beperkte infoverwerking en rol driften, emoties en interpersoonlijke verhoudingen (perfecte rationaliteit is onmogelijk) politieke filosofie o denken over plaats, functie en inrichting overheid o spanningsveld democratie en bureaucratie o • • • • • politicologie o kritisch verhouding politici en ambtenaren bekijken (de vierde macht) o antropologie specifieke omstandigheden in het niet-westen culturele factoren op gedrag Hoe omgaan met deze bronnen? Visie 1 bestuurskunde als zelfstandige discipline • • eigen ideeën, methoden en resultaten lange historie, dus discipline binnen de sociale wetenschappen visie 2 bestuurskunde als integratiewetenschap • • • bescheidener, maar pretentieuzer overplanten van kennis is noodzakelijk pretentie: bestuurskundigen hebben de middelen de relatieve waarde van veel kennis vast te stellen (is nog niet het geval) Welke producten levert de bestuurskunde? • • • • beschrijvingen descriptie verklaringen empirische analyse beoordelingen normatieve analyse waardeoordelen voorstellen prescriptie aanbevelingen Wat zijn de doelstellingen? • toepassingsgerichtheid (praktische betekenis) bestuurskunde ] streven naar toepassingsgerichtheid, meer betrokkenheid bestuurswetenschap ] kritische, afstandelijke waarnemers toepassingsgerichtheid door: • • actuele problemen bestuderen wisselwerking bestuurlijke praktijk betrokkenheid mag geen inkapseling ofwel coöptatie worden: te nauwe betrekkingen historisch overzicht Oudheid • • pogingen tot een systematisch inzicht van bestuur te komen accent op morele en politieke vraagstukken rond rechtvaardiging en gebruik openbare macht Middeleeuwen • • • • • opkomst centrale staten: stimulans bestuurskundig denken omvang staatstaak groeit, zo ook omvang en complexiteit staatsapparaat meer geschreven stukken en officiële stukken ontwikkeling rechtssystemen, rechtsgeleerden werden belangrijke adviseurs internationale vergelijkingen 18e eeuw • • • • • toenemende behoefte aan juridische, financiële en bestuurlijke deskundigheid belastingheffing geprofessionaliseerd: ontwikkeling bevolkingsadministratie meer economische statistieken bijgehouden opleidingscentra klerken, bestuurders en rechters kameralistiek: Pruisische koning Frederik Willem I o de verwerving van systematische info over rol bestuur in de maatschappij: staat niet allen recht scheppen en handhaven, maar ook collectieve welvaart bevorderen: mengeling geschiedschrijving, eigen waardeoordelen vuistregels 19e eeuw • • • • • stagnatie ontwikkeling van deze proto-bestuurskunde, het ging nu om het ontwikkelen van een stelsel van rechtsbescherming tegen de overheid uitoefening publieke macht gekoppeld aan rechtsbeginselen en regels: geen macht zonder bevoegdheid, geen bevoegdheid zonder verantwoordelijkheid juristen in plaats van kameralisten formeel-juridische benadering de overhand in Engeland nog wel steeds bevordering van de deskundigheid van het ambtelijk apparaat (koloniën) (Nortcote-Trevelyan rapport) rond vorige eeuwwisseling • • • • • VS (Wilson, Goodnow): onderscheid politieke (uitzetten koers, beslissingen wat te bereiken, ideologie, strijd, onderhandeling) en bestuurlijke kanten (uitvoering van beslissingen) de dagen van het spoil system: posities, overheidscontracten en vergunningen voorbehouden aan partijgenoten, sponsors en vrienden van de gezagsdragers bestuurskunde moest managementwetenschap worden in Europa later ontwikkeld: negentiende-eeuwse juridische traditie bleef lang heersen: rond eeuwwisseling meeste ambtenaren door deskundigheid Max Weber: inspirator Europees denken over overheidsorganisaties Het ambtelijk apparaat ontwikkelde zich tot zo’n deskundige en efficiënte organisatie dat zij de gezagsdragers kon gaan bedreigen • problematiek grootstedelijk bestuur een ander impuls: sterke groei, maar veel sociale problemen: noodzaak professionalisering bestuur na WO II • • • • • • tijdens wederopbouw werden beperkingen van slechts een juridische benadering duidelijk: combinaties ontwikkeling bestuurskundeopleidingen (École Nationale d’Administration) VS: bestuurskunde al in begin 20e eeuw een groei-industrie: nu concurrentie van de moderne policy sciences ’80: ideologische discussie over taken kwaliteit van overheid en organen Europa: in Engeland bleef bestuurskunde ingebed in politicologie, maar nu zelfstandiger Ned. : na start in 1928 in ’70-’80 in bloei als zelfstandige wetenschap De ontwikkelingen van het vakgebied als sedimentatie: opeenstapeling ] oudere lagen niet meer waarneembaar, maar verdwijnen niet. 4 lagen te onderscheiden: 1. orthodoxe laag o openbaar bestuur verbeteren door ontwikkeling wetenschappelijk onderbouwde managementtechnieken o uitgangspunt is scheiding politiek en bestuur o bestuur = politiek neutraal instrument voor algemeen belang voor uitvoering van democratisch, politieke beslissingen (doeltreffend, doelmatig) o bestuurskunde bedrijfsleer voor overheid (White) o bestuurskunde geïnspireerd door Taylor (scientific management) observaties naar arbeidsproductiviteit om die te verhogen inspiratiebron voor Gulick en Fayol 2. empirisch-analytische laag o werkelijkheid bleek complexer en bevatte meer spanningen o sceptischer over mogelijkheid algemeen toepasbare principes o invloed positivisme: niet met normen, maar met empirische feiten bezig zijn o gedrag zo objectief mogelijk beschrijven en verklaren vanuit algemene wetmatigheden o Simon: aanval orthodoxe laag o minder aandacht formele structuur, maar hoe organisaties en beslissingen tot stand komen o openbaar bestuur niet meer gezien als één organisatie met verschillende onderdelen, maar als samenstel van een groot aantal organisaties, het gedrag op elkaar af gestemd veel empirisch onderzoek opkomst van de beleidswetenschap: ’60 explosieve groei verzorgingsstaat maatregelen om sociale problemen op te lossen (wetten, beleidsprogramma’s) behoefte aan planmatigheid en doeltreffendheid: bestuurskunde richtte zich op beleidsanalyse 3. de normatief-politieke laag o ’60: scheiding politiek en bestuur onder vuur o meer interesse ambtelijke macht (steeds meer invloed) o groeiende bezorgdheid a-democratie: politiek slecht controleerbaar o pleidooi minder instrumentele bestuurskunde: te ver verwijderd van maatschappelijke en politieke context van het openbaar bestuur o inzetten voor bevordering democratische waarden (openheid, responsiviteit, billijkheid) o ’70: verzorgingsstaat in de problemen: beleidsevaluaties vaak negatief doelstellingen niet gehaald, besteding ondoelmatig, druk economische crisis o pijnlijke keuzes noodzakelijk: verdeling van schaarste in plaats van verdeling welvaart o organisatie en werkwijze steeds meer zelf als oorzaak problemen gezien 4. nieuw publiek management o ’90: ontwikkeling neo-orthodox denken over nieuw publiek management (Osborne, Gaebler) o oude benaderingen in eigentijds jasje o scheiding politiek en bestuur herleefde o blauwdrukbenadering weer terug o taak- en rolverdeling tussen overheden en andere partijen herijkt o publieke vraagstukken niet per definitie voor de overheid o overheid moet zakelijk zijn: goed georganiseerd, nuchter over rol, creativiteit, doeltreffendheid en doelmatigheid o o Hoofdstuk 3: sturing en beleid in openbaar bestuur Sinds ’80: ] nadruk terugtred overheid: • • • bezuinigingen regelvermindering decentralisatie ] opleving marktdenken: publieke problemen oplossen via prijsmechanisme van vraag en aanbod i.p.v. politiek-bestuurlijke mechanisme van overheidsinterventie Sinds ’90: ] van terugtred naar liberalisering: zelf vraag en aanbod van goederen of diensten op elkaar afstemmen, de overheid organiseert en ziet toe sturing = overheid bevordert afstemming doen en laten van burgers en maatschappelijke organisaties • • minimale vorm: sociale orde in stand houden: vreedzaam en voorspelbaar maatschappelijk verkeer ambitieuzer: verandering onderdelen sociale orde Ook andere groepen kunnen sturen: maatschappelijke zelfsturing • • • • • maatschappelijke zelfsturing = groeperingen dragen waarden uit, lossen problemen op en benutten kansen zonder overheidsinterventie bedrijven, belangenorganisaties, actiegroepen, sociale bewegingen, kerken, etc. minder mogelijkheid dan overheid terug te vallen op een wettelijke taak en positie soms meer hulpbronnen: geld, deskundigheid, contact, sociale steun, gebruik maken van anti-overheidsstemming VB: woningbouwverenigingen sturing wisselwerking overheid en middenveld • • • doelstellingen overheid en maatschappelijke organisaties vaak parallel wederzijdse aanvullende middelen en invloedsmogelijkheden daarom vaak samenwerking: overheid grote lijnen, organisaties de concrete invulling marktmechanisme • • marktmechanisme = bij voldoende concurrentie tussen aanbieders van goederen en diensten: keuzevrijheid consumenten zo ontstaat een optimaal niveau van productie en een efficiënte maatschappelijke allocatie van middelen: markt stuurt dus niet doelgericht, maar schept een situatie voor spontaniteit Zonder overheid sprake van ongecontroleerde machtsuitoefening, recht van de sterkste, marktimperfecties welvaartstheorie ] visies op redenen en beperkingen overheidssturing reden 1: preventie monopolies en kartels problemen markt • • • concurrentie garandeert kwaliteit voor de consument natuurlijk evenwicht verstoord door monopolie of kartels: ontstaan vooral door overname van concurrenten, fusering en het sluiten van samenwerkingsovereenkomsten. consumentensoevereiniteit aangetast, zodat de aanbieders de belangrijkste troeven in handen hebben concurrentie moet hoe dan ook in stand gehouden worden problemen overheidssturing • steun beginsel consumentensoevereiniteit, maar ook geneigd kartels door de vingers te zien reden 2: productie collectieve goederen beperkingen markt • • • • collectieve goederen kunnen door iedereen gebruikt worden, niemand kan daarvan worden uitgesloten: is economisch niet erg aantrekkelijk voorbeeld = defensie (in vredestijd geen animo) infrastructuur (wel gebruik, geen geld) freeriding = wel ervan profiteren , maar er iet aan meebetalen omdat anderen dat wel zullen doen in dit soort situaties is overheidsoptreden gewenst: belastingheffing problemen overheidssturing • • er zijn maar weinig zuiver collectieve goederen (NS) dan vaak besloten tot privatisering en concurrentie reden 3: regulering externe effecten beperkingen markt • • • • vrije markt stimuleert een omvangrijk aanbod negatieve effecten: vervuiling en risico’s, slechte arbeidsomstandigheden individuele producenten kunnen kosten dikwijls op de maatschappij afwentelen en dus zichzelf niet beperken: overheidsoptreden is nodig om de marktwerking te reguleren vooral bij milieuvervuiling problemen overheidssturing • door overheidsinterventie problemen voor bedrijfsleven: verhoging kosten, mogelijke schading concurrentievermogen (vb: mestbeleid) + mogelijk uit de internationale markt + bureaucratisering (weinig coördinatie). reden 4: beheersing merit goods beperkingen markt • • wenselijk geacht bepaalde goederen toegankelijk te maken voor een breed publiek (VB: cultuurproducten). Stimuleren met bijv. subsidies. Overheid bemoeit zich hier vanuit allocatie – en verdelingsmotieven met de marktwerking. Bepaalde producten beperken, wat onwenselijk (alcohol, tabak). Ontmoedigen. problemen overheidssturing • overheidsbeslissing om goederen en diensten niet geheel aan de vrije markt over te laten is een politieke afweging. Onvoorspelbaarheid in zigzagbeleid en onbedoelde effecten. Mogelijke grootscheepse regelontduikingen, criminaliteit. reden 5: compenseren verdelingseffecten beperkingen markt • markt produceert maatschappelijke ongelijkheden = scheve verdelingseffect. Ter compensatie neemt de overheid maatregelen en stimuleert zij zelforganisatie. VB: progressief belastingsstelsel, openbaar onderwijs, subsidies. problemen overheidssturing • verzet belastingbetalers, adviseurs. Wetten nodig. Meer timide burgers schieten er eerder bij in. Zie schema op blz. 81. beleid voornemens, keuzes en acties van een of meer bestuurlijke instanties gericht op de sturing van een bepaalde maatschappelijke ontwikkeling (concretisering van sturing) • • • • beleid betreft de concretisering van sturing op specifieke maatschappelijke terreinen. politieke verantwoording positieve connotatie (verstandig en voorzichtig) beleid is niet per definitie rationeel handelen (machtsuitoefening) beleidsvorming documentvorming na uitgebreide analyses, besprekingen en onderhandelingen met veel betrokkenen • • • informatie verzamelen, analyseren, verspreiden: beslissing beleidsuitvoering ] omzetting van beleidsvoornemens en politieke beslissingen in daadwerkelijk bestuurlijk optreden pas doeltreffend bij onderlinge samenwerking: deskundigheid, bevoegdheid en middel. succes: middelen aanwezig en de juiste doelgroep beleidsevaluatie ] regelmatige beoordeling • • controlerende organen reflectie op het eigen functioneren Er bestaan twee bestuurskundige visies op beleid en beleidsprocessen. Hier een uiteenzetting: essentie van beleid: rede vs macht analytische visie • • • • • • • • • oplossen van problemen, doelgerichtheid en weloverwogen handelen kort na WOII tot bloei, hoogtepunt ’60 – ’70 poging optreden overheid wetenschappelijk te stoelen expansie vroeg om verwetenschappelijking voor effectiviteit, efficiency en legitimiteit maatschappij is object van sturing door instanties binnen en buiten overheid gedragingen van burgers, bedrijven en andere maatschappelijke organisatie doelgericht te beïnvloeden beleid is product van doelbewuste keuzes rationele afweging van voor - en nadelen van alternatieve handelswijzen beslissende keuze door top beleidsvoerende instantie politieke visie • oorzaken voor tegenstellingen in maatschappij o verschillende posities en verschillende belangen (werkgever en werknemer) o conflicten ook gevolg van ideologische, religieuze en culturele verschillen (abortus, euthanasie) o steun voor beleid is een eerste vereiste (compromissen) beleidsproces: orde vs strijd analytische visie • • • beleid als een reeks min of meer opeenvolgende fasen (op logische wijze verbonden) fasecyclus steeds opnieuw doorlopen, tenzij beëindiging helpt orde te scheppen in de chaotische opeenvolging van gebeurtenissen politieke visie • • • • • geen sprake van een scherpe scheiding tussen fasen permanente en soms chaotische strijd oplossingen zijn vaak op zoek naar problemen bij crisis onder hoge tijdsdruk beleid maken regelmatig wordt beleid niet uitgevoerd: eigen initiatief beleidsvorming: kennistoepassing vs onderhandeling analytische visie • • • • • • • rationaliteit tot uitdrukking in het proces van beleidsvorming beleidsvorming = analyseren oorzaken van probleem + ontwikkelen van alternatieve oplossingen + kiezen oplossing eerste twee = beleidsvoorbereiding, laatste stap = beleidsbepaling: politieke wilsvorming beleidsproblemen geanalyseerd in termen van oorzaak en gevolg: veldmodel construeren (blz. 89) maatschappij is geheel van actoren en factoren: met elkaar verbonden in ketens van oorzaak en gevolg maakt niet duidelijk hoe de beslissingen tot stand komen zie schema blz. 91 politieke visie • • • • • aandacht voor het verloop van besluitvormingsprocessen en minder op de stappen hoe standpunten omgezet in bindende beslissingen? Meestal resultaten die niet sterk afwijken van de bestaande situatie Lindblom: overheid ontwikkelt zich in democratische stelsels meestal incrementeel ( = stukje bij beetje) sterke invloed politieke krachtveld beleidsuitvoering: programmering vs voortgezette strijd analytische visie • • • • • centraal is gedragsbeïnvloeding van de doelgroepen van het beleid maatschappelijk probleem oplossen door verandering gedrag burgers en organisaties keuze voor een instrument is een optimaliseringsprobleem (doelmatig en doeltreffend) uitvoeringsorganisaties ook een middel: doelen realiseren schema blz. 93 politieke visie • • strijd om inhoud van het overheidsbeleid iet alleen tijdens beleidsvorming, maar gaat door in de uitvoeringsfase (vb: ambtelijke tegenstand. beleid ontwijken: belastingvlucht, snelheidsovertredingen, zwart werken) burgers zijn geen gewillige schakels (baten en kosten) beleidsevaluatie: onderzoek vs opiniering analytische visie • • beleidsvoering als leerproces (voortdurend aanpassen) beleidsevaluaties en feedback politieke visie • • hard gewerkt, weinig behoefte aan evaluaties die teleurstellend kunnen zijn invloed uitoefenen op de condities van evaluatie Hoofdstuk 4: beleid en omgeving beleid is een vorm van coproductie ] verschillende overheden en maatschappelijke organisaties komen overeen zich bepaalde verplichtingen op te nemen beleid is een vorm van concurrentie ] (machts)strijd coproductie en concurrentie zijn dus manieren om met de omgeving om te gaan. Beleidsvoering is zo omgevingsmanagement geworden ] weten wat er buiten leeft, eigen plaats in krachtveld kennen, resoluut anticiperen op anderen, omgaan met andere culturen en aanpassing aan veranderende omstandigheden, politiek en psychologisch onderhandelen beleid beïnvloed door maatschappelijke factoren die zich gedeeltelijk onttrekken aan de directe controle van beleidsvoerders ] een verzameling van die factoren = een context 8 contexten 1. geografische context o ruimtelijke factoren in de analyse betrekken 2. sociaal-culturele context o rekening houden met demografische en sociaal-culturele factoren (bevolkingsgrootte, samenstelling, levensbeschouwelijke opvattingen, immigratie, ontkerkelijking, vergrijzing, individualisering) 3. economische context o internationale factoren (wereldeconomie, wisselkoers euro, olieprijzen, ontwikkeling bruto nationaal product, ontwikkeling werkgelegenheid) o pogingen beïnvloeding: macro-niveau: sociaal-economisch, budgettaire en fiscaal beleid 4. technologische context o in beweging brengen of chaos veroorzaken o door nieuwe technologie economische groei, maar ook mogelijk een bedreiging van milieu en veiligheid (tweeslachtigheid) 5. juridische context o rechtmatigheid van het openbaar bestuur o taakverdeling en evenwicht tussen wetgevende, uitvoerende en rechtelijke macht o recht begrenst de macht van de staat tegenover de burger: strookt het beleid wel met de wet? 6. historische context o voorgaand beleid is gestold: juridische verplichtingen, verwachtingen bij doelgroep o daarom beleid via geleidelijkheid (erfenis) 7. politieke context o politieke opvattingen en machtsverhoudingen: welk beleid voldoende steun? 8. beleidsvoeders hebben te maken met twee omgevingen: o algemene omgeving = opinies over plaats en functie bestuur in samenleving o politieke omgeving = belangengroepen, specialisten, adviesorganen situationele context • • • omgeving is dynamisch en tijd/plaats afhankelijk voortdurende nieuwe interpretaties en vernieuwingen rampmanagement Er zijn verschillende actoren in het beleidsproces burgers • • • • ervaart gevolgen van beleid inspraak- en invloedsmogelijkheden: in de praktijk minder meer dan kiezers of belangenbehartigers: ook klant van de overheid daarom handvesten om verwachtingen van burgers over de overheid te benoemen pressiegroepen • • • • • • • • proberen van buitenaf een onderdeel of aspect van overheidsbeleid te beïnvloeden leveren vaak ook diensten aan de leden onderscheid politieke partijen: gericht op slechts een deel van maatschappij geen directe verantwoordelijkheid beleid informatie en advies en media elkaar uitlokken versterking van het democratisch gehalte, intermediair kritiek op pressiegroepen: o deelbelang boven algemeen belang o organisatie vaak gedomineerd door oligarchie van professionals o ondoorzichtige en ongeoorloofde lobbytechnieken bijzondere pressiegroep: bedrijfsleven (veel contact) politieke partijen • • georganiseerd op basis van een bepaalde maatschappijvisie en concreet programma door kandidaten aan te stellen geestverwanten in politiek te krijgen massamedia • • • • • de wereld is een mediated reality: eigen ervaringen en waarnemingen leggen af tegen de stroom van beelden en opinies die de media dagelijks verspreiden zowel bondgenoot als vijand van bestuurders vragen aandacht voor politieke en maatschappelijke problemen lijkt soms meer een mediacratie dan een democratie journalistiek als onpartijdige waarnemers: toch een redactiebeleid, meestal sterk gekleurd door een dominante politieke ideologie: daarom is een pluriform aanbod noodzakelijk externe adviseurs • • • • van buiten het ambtelijk apparaat Raad van State, Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, KPMG opmerkelijker: universitaire instituten, particuliere bureau’s leveren informatie welke problemen aangepakt moeten worden, ideeën beleidsontwikkeling, argumenten verkoop aan omgeving, instrumenten, evaluaties • • • • in aanvulling op en ter vervanging van ambtelijke diensten soms een publieke zichtbaarheid en reputatie: door beleidsmakers soms doelbewust gebruikt deskundigheid, vreemde ogen dwingen, doorbreken interne patstellingen en conflicten functioneren onttrekt zich aan de normale verantwoordelijkheidsstructuren, geen open procedures voor aanbesteding adviesopdrachten Daadwerkelijk contact tussen beleidsvoerders en omgeving in de vorm van arena’s. Deze arena’s kennen en uiteenlopende organisatiegraad (samenstelling, duurzaamheid, formalisering). Vaak het accent op bepaalde taken: • • • • sociaal – economische optiek (Sociaal Economische Raad) bestuurlijke optiek milieukundige optiek sociaal - culturele optiek Verschillende functies: • • adviesorganen: agendering van problemen parlementaire commissies: meerderheden voor politieke beslissingen Het verkeer tussen arena’s vaak door middel van gewoonten, procedures en gedragscodes. 3 voorbeelden van arena’s 1. ambtelijke voorportalen o interdepartementale commissies, adviesorganen, taakgroepen, bestuursraden o rol in beleidvormingsproces: voorstellen voorbereid, onderlinge tegenstellingen o adviseurs en pressiegroepen proberen beraadslagingen van ambtelijke voorportalen te beïnvloeden door informatieverstrekking en informele contacten 2. volksvertegenwoordiging o gemeenteraad, provinciale staten, parlement, Europees parlement o wetgevende en controlerende functies o burgers en pressiegroepen willen beïnvloeden o veel vaste commissies van specialisten van verschillende fracties: debatteren en compromissen sluiten: vaak een routineaangelegenheid o informele consultatie is belangrijk, ook al is er dualisme: gescheiden verantwoordelijkheden regering en kamer 3. Brussel o complex van arena’s (ambtelijk, politiek, beleidsvoorbereidend, besluitvormend) o o o o o beleid op Europees niveau eigen stelsels van commissies, platforms en fora (geschreven / ongeschreven regels) Europese Commissie en europarlemtentariërs omcirkeld door veel (sub)nationale en internationale pressiegroepen en lobby-organisaties spelregels en routes variëren Invloed van de omgeving op het beleid de omgeving: eisen en steun • • • • • • • Easton: openbaar bestuur als open systeem (blz. 115)dat functioneert in een onophoudelijk proces waarin inputs vanuit de omgeving in het beleidsproces worden omgezet in uitputs (beleid) met als doel veranderingen in de omgeving de resultaten worden beoordeeld en leiden tot nieuwe inputs twee impulsen vanuit de omgeving: eisen en steun rekenschap va waarden aspiraties en verwachtingen verwerkingscapaciteit op peil houden goed toepasbaar bij processen op lange termijn nadruk op politieke omgeving de omgeving: bedreigingen en kansen • • calamiteiten, terroristische acties, stakingen: maatschappelijke waarden komen in het gedrang, economische fluctuaties media legt nadruk op de schaduwzijden onbeheersbare omgeving • • • • • • wederzijdse invloed beleidsvoerders en omgeving (inzichtelijk en hanteerbaar) beheersbaarheid omgeving ligt zeer complex technologische vernieuwingen: Einstein angst vernietigingswapens, nucleaire revolutie, nog minder beheersbaarheid internationale politieke en economische ontwikkelingen: NAVO, EU internationale ontwikkelingen bepalen sterk het beleid beheersbare omgeving • • • • classificatie van de omgeving: taak is beperken complexiteit omgeving met behulp van schema’s en criteria een eigen omgeving construeren wat buiten classificatie of categorisering valt, bestaat eigenlijk niet classificatie is onvermijdbaar (rechtszekerheid en rechtsgelijkheid), maar ook problematisch (geen recht aan complexe en fijnmazige patronen) Hoofdstuk 12: Agenda: openbaar bestuur in beweging Bepalende factoren oor de komende jaren internationalisering • • • • • • • vorm van schaalvergroting internationale verdragen: verplichting op bovennationaal niveau (NAVO) VN en EU: nieuwe bestuurslaag: dwang, niet alleen intergouvernementele unanimiteit maar ook door meerderheidsbesluiten bevorderd door onderhandeling, wilsvorming en bureaucratische organisaties op transnationaal niveau sterke samenhang met mondialisering van de economie: creatie van een level playing field: gelijke kansen internationale beleidsconcurrentie: nationale en subnationale overheden die met elkaar wedijveren om economische bedrijvigheid Wordt de overheid door de economie geregeerd? informatisering • • • • • • • • • drijvende kracht achter internationalisering internationale mogelijkheden voor burgers via ICT moeilijker voor nationale overheden om greep te houden op de ontwikkelingen: dit alles is deterritorialisering ook kansen om de werking en kwaliteit van het openbaar bestuur te verbeteren o democratie versterken door directere benadering politici o mening bevolking peilen ICT versterkt bestaande trends Informatisering is de horizontalisering van het openbaar bestuur: voor de overheid vaak een lastig kenbare omgeving o maatschappelijke turbulentie o snellere proliferatie dienstverlening aan de burger verbeteren ander uiterlijk loket en backoffice van streetlevel (ruime discretionaire bevoegdheden voor bureaucraten) naar naar systeemlevel ( via het computersysteem) liberalisering • • • • • • overheid neemt niet alles zelf voor hun rekening een 1 op 1 relatie tussen publiek belang en het publieke eigendom van producent of dienstverlener is niet meer vanzelfsprekend: rol private partijen is groter nu eigendom is slechts een optie, naast vele andere inschakelen private partijen = het overlaten aan de markt ( = geen zero sum game) overheidsingrijpen blijft noodzakelijk nieuwe beleidsvragen: o Hoe voorkomen wij een privaat monopolie? Hoe zorgen wij voor gelijke kansen? Hoe realiseren wij via de markt de milieudoelstellingen? ook de rolverdeling wijzigt: o EERST overheid als regelgever, beleidsmaker, toezichthouder gecombineerd met de rol van eigenaar van de uitvoeringsorganisatie in de sector o NU door deze rolverdeling oneerlijke concurrentie/belangenverstrengeling overheid is tegelijkertijd belanghebbende en beoordelaar het toezichthouderschap is een instrument om de ministeriële verantwoordelijkheid te ondersteunen: nu de eis daarbij van objectiviteit en deskundigheid o onafhankelijkheid in de oordeelsvorming: beperking min. Verantwoordelijkheid volledige liberalisering kan resulteren in onderaanbod of overaanbod regulering en toezicht noodzakelijk o o • • • • mediatisering • • • • • • • • • • • groeiende betekenis massamedia onze wereld is in belangrijke mate bepaald door sjablonen en filters massamedia media ook invloed op openbaar bestuur: deze invloed als indicatie voor het democratisch gehalte, dus als kritische toeschouwers van de gevestigde machten eerst aandacht algemene gang van zaken in de politiek, maar nu ook belangrijke processen in het ambtelijk apparaat (vaak meer informatie) parlementaire democratie bestaat bij de gratie van de massamedia media is nu ook een machtig instituut geworden spin doctors = media manipulatoren in politieke dienst media zelf ook onderworpen aan hun eigen eisen qua transparantie en controle concurrentie binnen de media (ook publiek en commercieel) wetpogingen al snel in strijd met de universele persvrijheid: daarom nadruk op aanscherping van interne gedragscodes (normen en waarden toetsen) parlementair onderzoek agenda • • • • • • • bestuurskunde nauw verbonden met bestuurspraktijk internationalisering openbaar bestuur vraagt om internationalisering bestuurskunde multi level governance = complexe patronen van samenwerking en beïnvloeding binnen netwerken van internationale, nationale en regionale actoren. zowel empirische als normatieve vragen digitale overheid en digitale democratie trend tot verdere liberalisering en privatisering vraagt om een nauwere samenwerking met de economische wetenschap (marktomstandigheden, marktsturing) communicatiewetenschappen:belangrijk beleidsinstrument
© Copyright 2024 ExpyDoc
