Brief ACOP aan Eerste Kamer 4 maart 2014

ACOP FNV
Postadres
Postbus 14
2700 AA Zoetermeer
Bezoekadres
Boerhaavelaan 1
2713 HA Zoetermeer
Eerste Kamer der Staten-Generaal
Aan de leden van de Commissie BZK/AZ
Postbus 20017
2513 AA DEN HAAG
Datum
T
F
I
E
079 35 36 353
079 35 36 485
www.abvakabo.nl
[email protected]
Behandeld door
4 maart 2014
Mevr. R. Bos
Briefnummer
Doorkiesnummer
EGBSR20140218MSQ
079 353 6120
Dossier
32550
Bijlage(n)
Brief ACOP aan Eerste Kamer
Betreft: Initiatiefwet Normalisering Ambtelijke Rechtspositie
Geachte woordvoerder,
De initiatiefwet Normalisering Ambtelijke Rechtspositie is goedgekeurd door de Tweede Kamer en nu
aanhangig in de Eerste Kamer. De Algemene Centrale voor Overheidspersoneel heeft in de ruim drie
jaar dat dit voorstel voorligt, vele malen met Kamerleden en met de opeenvolgende ministers van
BZK haar bezwaren tegen dit voorstel gedeeld. Dat bezwaar richt zich in de eerste plaats tegen het
(met terugwerkende kracht) buiten toepassing verklaren van het overleg- en
overeenstemmingsvereiste in de ROP-regeling. Ons standpunt over dat onderwerp hebben wij
uiteengezet in de brief die wij u op 15 februari jl. als bijlage bij de mail gestuurd hebben. Dat bezwaar
is nog steeds ons belangrijkste bezwaar tegen dit voorstel. Het houdt, kort weergegeven, in dat de
voorgestelde wetgeving een regeling inhoudt die specifiek betrekking heeft op overheids- en
onderwijspersoneel in het algemeen en dat daarop het overlegvereiste van artikel 1 lid 1 van de
ROP-regeling van toepassing is. Bovendien betreft het arbeidsvoorwaardelijke rechten en plichten,
waarop het overeenstemmingsvereiste van artikel 1 lid 2 van de ROP-regeling van toepassing is. Het
buiten toepassing verklaren van deze regeling is in strijd met de wet en in strijd met de
rechtszekerheid.
Nu duidelijk is hoe het voorstel er uit komt te zien doordat de Tweede Kamer ook gestemd heeft over
moties en amendementen, is het mogelijk een oordeel te geven over de definitieve inhoud ervan. In
uw rol als Eerste Kamer zult u het voorstel ook in zijn samenhang en kwaliteit beoordelen. Het
oordeel van de ACOP, dat wij daarom graag met u delen, is dat het uiteindelijke wetsvoorstel
onduidelijk, inconsistent en onevenwichtig is.
ACOP FNV is een
samenwerkingsverband tussen
ABVAKABO FNV, AOb, AFMP,
NPB, ANBO, FNV KIEM,
ABVO-Bonaire en NAPB BES
Pagina
2
1. Het voorstel is onduidelijk
In het gesprek dat wij begin 2012 voerden met de indieners hebben wij duidelijk kunnen maken dat
de bepaling in de eerste versie van het voorstel, waarin gesteld werd dat de rechtspositieregelingen
zouden vervallen wanneer bij inwerkingtreding van het voorstel geen Cao afgesloten zou zijn, de
vakbonden in een zeer slechte onderhandelingspositie zou brengen. Wij hebben de initiatiefnemers
daarom gesuggereerd op te nemen dat de rechtspositieregelingen van rechtswege Cao’s zouden
worden, analoog aan de bepaling dat de individuele aanstellingen van rechtswege tweezijdige
arbeidsovereenkomsten worden op het moment dat de wet in werking treedt. De indieners hebben
aan dit verzoek geen gehoor gegeven, maar de oorspronkelijke bepaling vervangen door de
zinsnede in artikel 17 (ARTIKEL I): “Voor zover en voor zolang op het in het eerste lid bedoelde
tijdstip geen collectieve arbeidsovereenkomst is gesloten waarbij een overheidswerkgever partij is,
blijft een in het eerste lid bedoeld voorschrift verbindend voor een Overheidswerkgever en zijn
ambtenaren als ware het een collectieve arbeidsovereenkomst, voor zover niet in strijd met deze wet
of dwingendrechtelijke bepalingen van burgerlijk recht.”
Om te beginnen lijkt deze formulering zelf in strijd met deze wet, de initiatiefnemers hebben immers,
volgens de Memorie van Toelichting, de intentie dat partijen juist “echte Cao’s” kunnen afsluiten. De
ambtenarencentrales zien in het feit dat, sinds de invoering van het overleg- en
overeenstemmingsvereiste bij de overheid, aan rechtspositieregelingen altijd een getekend Caoakkoord ten grondslag ligt, juist een juridische grondslag om rechtspositieregelingen om te zetten in
Cao’s, terwijl die grondslag bij de individuele aanstellingen ontbreekt.
De zinsnede “”als ware het een collectieve arbeidsovereenkomst” suggereert een onderscheid
tussen een Cao en het voorgestelde. Met andere woorden: ‘als het ware’ staat hier niet voor niets.
Wat houdt dit nu precies in de ogen van de regering en de indieners?
De bepaling roept veel onduidelijkheden op, zoals: Is de Wet op de Cao wel of niet van toepassing?
Is de Wet AVV van toepassing? Vervalt de “Cao” of de Cao-bepaling na vijf jaar en is er dan sprake
van nawerking?
Het vervolg van de hierboven genoemde zinsnede luidt: “voor zover niet in strijd met deze wet of
dwingendrechtelijke bepalingen van burgerlijk recht”. Deze passage maakt de status van de
rechtspositieregelingen na inwerkingtreding van deze wet nog schimmiger: Op welke
dwingendrechtelijke bepalingen doelen de initiatiefnemers? Het civiele recht biedt de partijen zeer
veel vrijheid in onderhandelingen en wij hebben dan ook geen bepalingen kunnen ontdekken die
strijdig zijn met dwingendrechtelijke bepalingen van burgerlijk recht. Dat blijkt echter bijvoorbeeld niet
te gelden voor de VNG, de werkgever van gemeenteambtenaren. Zij stelt zich op het standpunt dat
één van de gevolgen van normalisering het afschaffen van het GO (georganiseerd overleg waarin
door werkgevers en bonden overlegd wordt over rechtspositionele regelingen en wijzigingen) zou zijn
en dat de bepalingen met betrekking tot de onderhandelingspartners in de CAR-UWO komt te
vervallen, zo blijkt uit haar reactie op de Rijksbegroting 2014 (p. 30). Waarom past het GO niet in een
gelijkwaardig Cao-systeem? In vele Cao’s is bepaald wie overleg voert, waarover, en vaak is er een
geschillenregeling als partijen er niet uitkomen. In het Cao-recht staat het partijen vrij om afspraken
over alle onderwerpen te maken. De vraag is: welke regelingen in de rechtspositieregelingen zijn in
strijd met het civiele recht. Slaat dit alleen op het stelsel van de opzegverboden?
Ook “voor zover in strijd met deze wet” is een formulering die niet verder uitgelegd of ingevuld wordt.
Welke bepalingen zijn “in strijd met deze wet”? Een voorbeeld: ARAR artikel 57 lid 2 geeft het
bevoegd gezag het recht een ambtenaar een passende functie op te dragen als het belang van de
dienst dit vordert. De ambtenaar is verplicht deze functie te aanvaarden, maar kan wel bezwaar
Pagina
3
maken op grond van de Awb. Maakt de ambtenaar geen bezwaar, dan wordt hij verondersteld in te
stemmen met het besluit van de werkgever. Is ARAR artikel 57 lid 2 “in strijd met deze wet”? Deze
wet beoogt immers, aldus de Memorie van Toelichting “een gelijkvormige rechtspositie op basis van
een tweezijdige overeenkomst”. Men zou kunnen betogen dat een dergelijke eenzijdige
beslissingsbevoegdheid aan werkgeverskant daar niet in thuis hoort. Wanneer dat zo is en deze
bepaling dus geen onderdeel uitmaakt van de “Cao”, dan kunnen de centrales niet anders dan
constateren dat dit initiatiefvoorstel veel verder gaat dan alleen “het wijzigen van het stelsel van
aanstelling en ontslag”, zoals door de indieners en de minister van BZK betoogd is. Wanneer deze
bepaling wél zou kunnen blijven bestaan, heeft het voorstel tot gevolg dat de ambtenaar tegen een
dergelijk besluit geen bezwaar kan maken. Daarmee ontstaat juist een zeer onevenwichtige situatie,
die niet past bij de tweezijdige overeenkomst. Hoe dan ook leidt het tot onduidelijkheid en tot
aantasting van de rechtspositie van de ambtenaar.
Er moet dus overleg plaatsvinden hoe deze, maar ook andere bepalingen in bestaande regelingen,
zo geformuleerd worden dat ze passen in een tweezijdige arbeidsverhouding. Nu dat overleg niet
plaatsvindt blijft de situatie in stand dat de werknemersverenigingen in hun onderhandelingspositie op
achterstand zijn gezet.
Tot slot: artikel X heeft ook betrekking op het schrappen van het overleg- en
overeenstemmingsvereiste bij de totstandkoming van andere wetten, algemeen verbindende
voorschriften en verordeningen die met deze wet in overeenstemming moeten worden gebracht.
Deze “andere algemeen verbindende voorschriften” zouden normaal gesproken onderdeel zijn van
een Cao, zoals het Verplaatsingskostenbesluit waarin de reiskostenvergoeding van rijksambtenaren
wordt geregeld. Voor gemeenten geldt dat deze vaak plaatselijke verordeningen hebben waarin
bijvoorbeeld salarisniveaus zijn vastgelegd, die gezien kunnen worden als een plaatselijke uitwerking
van de CAR-UWO, die dan vergelijkbaar is met een raam-Cao. Wanneer deze regelingen geen echte
Cao’s zijn die alleen met instemming van beide partijen gewijzigd kunnen worden, maar algemeen
verbindende voorschriften waarop het overleg- en overeenstemmingsvereiste niet langer van
toepassing is, is het gevolg dat de werkgevers in een positie komen waarin zij eenzijdig de
rechtspositieregelingen kunnen wijzigen. Daarmee is een diepe krater geslagen in wat onder andere
beoogd werd door dit voorstel, namelijk “voorkomen van vermenging van de beide rollen van de
overheid, die van wetgever en die van werkgever”.
2. Het voorstel is inconsistent
Het wetsvoorstel stelt voor de definitie van ambtenaar te wijzigen. Voortaan is ambtenaar “degene
die krachtens arbeidsovereenkomst met een overheidswerkgever werkzaam is.” Een aantal
groepen is echter van de normalisatie uitgezonderd, zij blijven ambtenaar, maar zijn niet werkzaam
op basis van een arbeidsovereenkomst, maar op basis van een aanstelling. De argumentatie die
bij dit onderscheid gebruikt wordt is willekeurig en weinig doordacht.
Zo wordt in het voorstel zelf voorgesteld dat leden van de rechterlijke macht die rechtspreken,
uitgezonderd worden omdat hun kerncompetentie “onafhankelijkheid” is. Deze “onafhankelijkheid”
maakt dat zij niet in “een arbeidsverhouding (kunnen) worden gepositioneerd waarin de
gezagsverhouding centraal staat”, aldus de Memorie van Toelichting. Vervolgens worden, in de
Tweede Nota van wijziging, ook de leden van het OM uitgezonderd. Hiermee wordt, zonder
verdere onderbouwing, tegemoet gekomen aan de wens van de Raad voor de Rechtspraak. De
redenering van de Raad is: Onafhankelijkheid is noodzakelijk als men op grond van de wet
bepaalde bevoegdheden heeft, waar de wetgever/werkgever niet in mag treden.
Pagina
4
Wanneer deze redenering consequent gevolgd zou worden, zouden veel meer ambtenaren van
deze wetgeving uitgezonderd moeten worden. Wij noemen bijvoorbeeld de Inspecteur der
Belastingen, die op grond van de wet de bevoegdheid heeft een belastingaanslag op te leggen.
Ook hij dient hierin onafhankelijk te kunnen opereren. Dit was ook de redenering achter het (later
ingetrokken) amendement van de PvdA om de Rijksbelastingdienst uit te zonderen.
Eenzelfde redenering geldt wat ons betreft ook voor andere inspectiediensten. Zo kan een
Inspecteur van de IGZ op grond van artikel 87a wet BIG een bevoegdheidsbeperkend bevel geven
aan een zorgverlener, waarbij de onafhankelijkheid van de inspecteur gewaarborgd dient te zijn.
Het punt “met overheidsmacht bekleed zijn” speelde onder meer een rol in het uitzonderen van
zowel Defensie- als Politiepersoneel. Het geweldsmonopolie van de overheid en de waarborgen
waarmee dat omkleed dient te zijn, worden als niet-passend gezien bij een arbeidsverhouding naar
burgerlijk recht. Wanneer deze redenering gevolgd wordt, valt niet in te zien waarom ook
medewerkers van de Penitentiaire Inrichtingen, maar ook bijvoorbeeld Bijzondere
Opsporingsambtenaren niet uitgezonderd zijn. Beide amendementen op dit punt zijn niet
aangenomen.
Een bijzondere omissie zien wij als het gaat om de AIVD. Ook deze groep ambtenaren is niet
uitgezonderd en zal straks op basis van een arbeidsovereenkomst werkzaam zijn. De AIVD is
eveneens bij uitstek een organisatie die overheidstaken uitvoert en bovendien sterk politiek
gestuurd wordt. Hoe men zich daarbij een “principiële gelijkheid” tussen werkgever en werknemer
voorstelt die anders is dan die van politie- of defensieambtenaren, is voor ons onduidelijk.
3. Het voorstel is onevenwichtig
De initiatiefwet wordt gepresenteerd als het sluitstuk van een jarenlang proces van normalisatie. De
ambtenarencentrales zijn echter van mening dat dit voorstel niet doet wat het beoogt omdat het
slechts de positie van de ambtenaar normaliseert en die van de werkgever grotendeels buiten
beschouwing laat. Zo stelt het voorstel dat door de werkgever als wetgever eenzijdig regelingen
opgelegd kunnen worden ten aanzien van integriteit, nevenwerkzaamheden, klokkenluiders, een
ambtelijke gedragscode en reisvoorschriften voor ambtenaren bij de AIVD. Dit zijn onderwerpen die
in een genormaliseerde arbeidsverhouding thuis horen in het Cao-overleg.
De vermenging van de wetgeversrol met die van werkgever is hier opnieuw zeer goed te zien: De
wetgever stelt eenzijdig regels vast en legt deze op zonder dat werknemers daarover meepraten of
meebeslissen, maar deze regels worden wel onderdeel van de tweezijdige overeenkomst die de
arbeidsovereenkomst is, zoals blijkt uit het voorgestelde artikel 6 (ARTIKEL I) van de nieuwe
Ambtenarenwet. De werkgever stelt zich op als wetgever, maar de werknemer kan daartegen geen
bezwaar maken omdat hij via ARTIKEL VIII niet langer belanghebbende is in de zin van de Awb.
Daar komt nog bij dat in artikel 6 lid 2 bovendien bepaald wordt dat niet-naleving van deze
verplichtingen gezien worden tekortkoming in de nakoming van de arbeidsovereenkomst. In een
normale arbeidsverhouding wordt dit oordeel niet door de werkgever, maar door de rechter geveld.
Het voorstel bevordert bovendien niet dat de door de indieners zo gewenste “echte Caoonderhandelingen” tot stand komen zolang de politiek en de wetgevende macht via
verkiezingsprogramma’s en regeerakkoorden invloed uitoefenen op de arbeidsvoorwaarden van
ambtenaren. Open en reëel arbeidsvoorwaardenoverleg is ook zonder dit voorstel een voorwaarde
voor totstandkoming van rechtspositieregelingen, die daarom ook nu al vaak “ambtenaren-Cao’s”
genoemd worden. Internationale regelgeving (bijvoorbeeld ILO-verdragen) geeft de positie aan die
bonden, ook die voor overheidswerknemers, in het overleg over de rechtpositie in (moeten) nemen.
Vindt de regering dat het wetsvoorstel aan die regelgeving voldoet?
Pagina
5
Noch in het voorstel zelf, noch in het debat erover, hebben wij vernomen welke positie de leden van
de wetgevende macht op dit punt gaan innemen na inwerkingtreding van dit voorstel. Het spijt de
ambtenarencentrales te moeten constateren dat, gezien de ervaring met het jarenlange politieke
dictaat van de nullijn die “echte Cao-onderhandelingen” onmogelijk maakt, zij ook op dit punt geen
vertrouwen hebben in de heilzame werking die dit voorstel volgens de indieners zou moeten hebben.
Uiteraard zijn wij graag bereid om ons standpunt nader toe te lichten of met u van gedachten te
wisselen over deze initiatiefwet.
Hoogachtend,
Algemene Centrale van Overheidspersoneel
Ruud Kuin
voorzitter

Download Report