Waterschapsverkiezingen Door: Arie Vonk Noordegraaf Student

Waterschapsverkiezingen
Door:
Arie Vonk Noordegraaf
Student:
3675386
Docent:
Prof. mr. H.F.M.W. van Rijswick
Vak:
Water en Infrastructuur (RGMAWA200)
Datum:
9 juni 2014
Elementaire begrippen
Democratische legitimiteit: mate waarin belangen van burgers uitoefening van taken
rechtvaardigen.
Incompatibiliteit: onverenigbaarheid van functies
Waterschap: Orgaan dat zorg draagt voor waterstaatkundige huishouding in Nederland.
Inleiding
De kiezer heeft het op grote schaal laten afweten bij de laatstgehouden
waterschapsverkiezingen in 2008. De opkomst is uitgekomen op 24 procent. Premier
Balkenende noemde dat percentage ’teleurstellend’.1 Het geeft aan hoe de stemming was in de
politiek na de laatstgehouden waterschapsverkiezingen. Naast de lage opkomst zijn er veel
stembiljetten ongeldig verklaard, maar liefst 9% van de uitgebrachte stemmen moest ongeldig
worden verklaard. „De foutenmarge is opvallend hoog. Veel mensen hebben geen
geboortejaar ingevuld boven aan het formulier, waardoor deze ongeldig zijn verklaard”,
meldde voorzitter Sybe Schaap van de Unie van Waterschappen. Dit terwijl er een grote
campagne was opgezet die maar liefst 20 miljoen euro kostte en de verkiezingen in 2008 voor
het eerst in alle 27 waterschappen tegelijk zijn gehouden om meer kiezers te trekken. Ook kon
voor het eerst worden gestemd op politieke lijsten in plaats van alleen individuele op
personen. Met deze maatregelen zouden meer mensen gaan stemmen voor de
waterschapsbesturen. Niets bleek echter minder waar. Wat te doen? De waterschappen
privatiseren? Het kiesstelsel herzien? Volgens de voorzitter van de Unie van Waterschappen
konden er twee dingen gebeuren: “Mede door de lage opkomst vraagt Schaap zich af of
gekozen is voor de juiste vorm. „Het systeem zelf staat nu ter discussie en dat moet je bij
verkiezingen zien te vermijden.” Schaap denkt dat er nog maar twee opties mogelijk zijn. „De
waterschapsverkiezingen worden onder de Kieswet geplaatst en gecombineerd met
bijvoorbeeld de gemeenteraadsverkiezingen. Een tweede optie is dat er wordt gekozen voor
een vorm van indirecte verkiezingen, zoals bij de Eerste Kamer.”2
Na de wederom lage opkomst in 2008 is het duidelijk dat er iets moet gebeuren. Ook in
politiek Den Haag wordt er veelvuldig over gesproken. De democratische legitimatie van
waterschappen staat steeds opnieuw ter discussie. Dit is problematisch omdat het adagium
‘No taxation without representation’ hierdoor in het geding kan komen. Het betrokken
houden van burgers bij de waterstaatkundige huishouding is van groot belang. Een van de
belangrijkste dingen die een burger kan doen om van die betrokkenheid blijk te geven, is het
stemmen bij de waterschapsverkiezingen. In dit essay zal dan ook een herziening van het
kiesstelsel voor de waterschappen centraal staan. Op 21 november 2011 is een wetsvoorstel
ingediend bij de Tweede Kamer dat voorziet in een herziening van het kiesstelsel: Wijziging
van de Waterschapswet tot het invoeren van de verkiezing van de vertegenwoordigers voor de
ingezetenen in het algemeen bestuur van het waterschap door de leden van de
gemeenteraden.3 Aan de hand van dit wetsvoorstel zal herziening van het kiesstelsel voor de
waterschapsverkiezingen worden besproken.
De centrale vraag is dan ook:
Vormen indirecte verkiezingen van de waterschapsbesturen door de leden van gemeenteraden
van de inliggende gemeenten met het oog op democratische legitimatie de meest wenselijke
herziening van het kiesstelsel?
1
Trouw, Teleurstellend lage opkomst voor verkiezingen waterschap, 2011.
Trouw, Teleurstellend lage opkomst voor verkiezingen waterschap, 2011.
3
Kamerstukken II 2011/12, 33097, nr. 1.
2
Om tot beantwoording van deze vraag te komen zijn er drie subvragen:
1. Wat is de historie en wat zijn de ontwikkelingen wat betreft de verkiezingen van
waterschapsbesturen?
2. Wat zijn de mogelijkheden voor een herziening van het kiesstelsel?
3. Zijn indirecte verkiezingen een wenselijk instrument in het licht van representativiteit,
politisering en deskundigheid van waterschapsbesturen?
Na de beantwoording van deze subvragen zal ik besluiten met een conclusie en iets zeggen
over de gevolgde werkwijze.
Historie en ontwikkelingen verkiezingen waterschappen
De stelsels van belangenrepresentatie in het waterschapsbestuur kennen een lange
geschiedenis, waarin stelsels diverse malen gewijzigd zijn.4 Van oudsher werden de besturen
gekozen via verschillende belangencategorieën, het stemgewicht werd bepaald door de hoogte
van de belasting die door de betreffende categorie moest worden betaald. Het
waterschapsbestuur bestond daardoor lange tijd vooral uit grondeigenaren. Zij leverden in
vorm van onderhoudswerkzaamheden bijdragen in natura aan het waterschap.5 Later werden
deze bijdragen natura ‘gemeengemaakt’ en omgeslagen over de grondeigenaren. Dit was het
begin van de waterschapsbelasting. Tegenover deze belastingplicht stond een
vertegenwoordiging in het waterschapsbestuur, volgens het al aangehaalde adagium dat nog
steeds geldt: ‘No taxation without representation’. Pas in de loop van de 20e eeuw werd
onderkend dat ook de eigenaren van gebouwen belang hebben bij de taakuitoefening door het
waterschap. Hierop werden zij ook belastingplichtig en in verband daarmee ook opgenomen
in de waterschapsbestuur; zo werd voldaan aan de trits belang-betaling-zeggenschap.6 De
gemeenteraden wezen voor 1974 de vertegenwoordigers aan van de categorie die nu de
ingezetenen in zich heeft. Voor 1974 bestond de categorie ingezetenen dus niet, maar was er
in die plaats een categorie huishoudelijke vervuilers en eigenaren van gebouwde
eigendommen.
In 1976 werd door de Commissie Waterschapsbestuur gepleit voor de introductie van een
nieuwe categorie ‘inwoners’.7 In 1977 verscheen de regeringsnota ‘Naar een nieuw
waterschapsbestel?’8. Hierin drong de regering aan op rechtstreekse verkiezingen voor de
waterschappen. De categorie huishoudelijke vervuilers zou moeten opgaan in een categorie
‘inwoners’.
Bij de totstandkoming van de Waterschapswet in 1992 zijn de adviezen uit bovengenoemde
nota en rapport meegenomen bij het vormgeven van de Waterschapswet. Uitgangspunt van de
wetgever was dat er sprake is van een functionele samenstelling van het waterschapsbestuur.
In artikel 12 van de Waterschapswet is dan ook bepaald dat het algemeen bestuur van een
4
Kamerstukken II, 2011/12, 33097, nr. 3, p. 1.
Rijswick & Havekes, Waterrecht in Nederland, Kluwer, 2010, p. 96.
6
Rijswick & Havekes, Waterrecht in Nederland, Kluwer, 2010, p. 96.
7
Het bestuur van het waterschap, rapport van de Commissie Waterschapsbestuur, 1978, m.n. p. 23-25.
8
Kamerstukken II 1976-1977, 14480, nrs. 1-2.
5
waterschap is samengesteld uit vertegenwoordigers van categorieën van belanghebbenden bij
de uitoefening van de taken van het waterschap. Deze manier van samenstelling van het
algemeen bestuur correspondeert met het typische kenmerk van het waterschap als functioneel
openbaar lichaam dat alleen belast is met waterstaatkundige taken.9 Ook werd in de
Waterschapswet een categorie ‘ingezetenen’ opgenomen die vertegenwoordigd moest zijn in
de waterschapsbesturen. Ingezetenen werden van een omslag (belasting) voorzien.
De meest in het oog springende wijziging die vrij recent is doorgevoerd, is de wet
modernisering waterschapsbestel. Deze wet heeft er voor gezorgd dat het personenstelsel
vervangen werd door een lijstenstelsel. Het personenstelsel hield in dat kiezers konden
stemmen op een persoon, en niet op een lijst. Dit stelsel werkte vooral goed toen mensen de
kandidaten kenden. Door de vorming van de grotere waterschappen werd dit echter steeds
moeilijker. De afstand tussen waterschapsbestuur en burger werd groter. Vanaf de
waterschapsverkiezingen van 2008 kon er op een lijst worden gestemd. Een andere wijziging
die verband houdt met het kiesstelsel is de manier van kiezen van vertegenwoordigers van
specifieke belangencategorieën. Deze worden sinds 2008 niet meer rechtstreeks gekozen,
maar benoemd door de betreffende organisaties.
Ook werden alleen nog maar verkiezingen gehouden voor het deel van de waterschappen dat
algemeen vertegenwoordigend was, de categorie ingezetenen. Dit is ook in lijn met artikel 4
van de Grondwet waarin staat te lezen dat ‘Iedere Nederlander heeft gelijkelijk recht de leden
van algemeen vertegenwoordigende te verkiezen alsmede tot lid van deze organen verkozen
te worden’. Ook zorgde deze wijziging ervoor dat de waterschapsverkiezingen overal tegelijk
moesten worden gehouden.
Huidige situatie
In het vervolg van dit essay zullen mogelijkheden voor een herziening van het kiesstelsel voor
de waterschappen worden besproken. Na een korte historische schets is het echter eerst van
belang om de huidige situatie in beeld te brengen. Dat in 2008 de laatste
waterschapsverkiezingen waren, betekent dat ook in 2012 waterschapsverkiezingen gehouden
moesten worden. Dat is echter niet gebeurd. Vanwege de demissionaire status van het kabinet
is het wetsvoorstel dat indirecte verkiezingen door de gemeenteraden moest mogelijk maken,
sterk gewijzigd. Het kabinet wilde namelijk ruimte laten aan nieuw kabinet voor een verdere
discussie over het aanvankelijke wetsvoorstel.10 In september 2012 is besloten dat de
waterschapsverkiezingen van november 2012 uitgesteld zouden worden tot november 2014.11
In 2013 is vervolgens een wet (wet aanpassing waterschapsverkiezingen 12) aangenomen die
de waterschapsverkiezingen tegelijk laat vallen met de verkiezingen voor de Provinciale
Staten in 2015. Kort samengevat zijn de laatste waterschapsverkiezingen gehouden in 2008 en
zijn de eerstvolgende waterschapsverkiezingen tegelijk met de verkiezingen voor de
9
Kamerstukken II 1990-1991, 19995, nr. 3, p. 2.
Kamerstukken II 2012/13, 33719 nr. 4, p. 3.
11
Wet van 13 september 2012 tot wijziging van de Waterschapswet tot het instellen van een overgangsbestuur
voor op 1 januari 2013 ingestelde waterschappen, het uitstellen van de waterschapsverkiezingen van 2012 en
het bieden van ruimte voor verlaging van onevenredige waterschapsheffingen voor agrarische grondeigenaren.
12
Kamerstukken II 2011-2012, 33719 nr. 1.
10
Provinciale Staten. De regering verwacht hiermee het opkomstpercentage bij de
waterschapsverkiezingen te verhogen. Het wetsvoorstel is ter uitvoering van het
regeerakkoord Bruggen slaan van VVD en PVDA waarin staat te lezen:
“Waterschapsverkiezingen gaan plaatsvinden op de dag van de verkiezingen voor provinciale
staten”. 13
Noodzaak en wenselijkheid verkiezingen
Een belangrijke vraag die opgeworpen wordt is de vraag of waterschapsverkiezingen wel
noodzakelijk zijn. In haar advies14 merkt de Raad van State op dat het adagium ‘No taxation
without representation’ niet volgt uit artikel 104 van de Grondwet dat betrekking heeft op
belastingen en heffing van het Rijk. Het kabinet wil toch de parallel vasthouden met de
gemeentelijke regelingen.15 De regering vindt de belangendemocratie bovendien een
belangrijk uitgangspunt bij de beantwoording van deze vraag.16 Het is in mijn ogen goed dat
aan de trits belang-betaling-zeggenschap wordt voldaan door een verkiezing van leden van
het waterschapsbestuur. Hoewel zeggenschap ook kan worden bereikt door
vertegenwoordiging van burgers in het waterschapsbestuur, komt zeggenschap toch wel heel
duidelijk naar voren in verkiezingen. Met het oog op democratische legitimatie zijn
verkiezingen daarnaast ook wenselijk. Meer dan benoeming van waterschapsbestuurders
vormen getrapte verkiezingen een open procedure die voor iedere burger te volgen is.
Daarnaast hechten de waterschappen zelf ook aan een vorm van verkiezingen. 17 In het licht
van het voorgaande zijn verkiezingen dan ook het meest wenselijk om de
waterschapsbesturen vorm te geven.
Mogelijkheden herziening verkiezing
Bij de evaluatie van de waterschapsverkiezingen van 2008 zijn twee richtlijnen door het
kabinet van belang geacht bij de vraag hoe verbetering aan kan worden gebracht in het
verkiezingsproces:


De democratische legitimiteit voor het heffen van belastingen moet worden
gewaarborgd op een efficiënte en effectieve wijze en met draagvlak
De waterschappen zijn een functioneel bestuur waarbinnen een juiste balans tussen de
inbreng van specifieke belangengroeperingen en politieke partijen moet zijn.18
Er bleven uiteindelijk vier mogelijkheden over die in de ogen van de regering in aanmerking
kwamen om het kiesstelsel te herzien:

13
De mogelijkheid dat leden van het water schapsbestuur worden gekozen door de leden
van de gemeenteraden van de inliggende gemeenten of door leden van de provinciale
staten van de provincie(s) waar het waterschap is gelegen;
Regeerakkoord Bruggen slaan, p. 40.
Kamerstukken 2011/12 33 097, nr. 4, p. 9.
15
Kamerstukken 2011/12 33 097, nr. 4, p. 9.
16
Kamerstukken 2011/12 33 097, nr. 3, p. 3.
17
Kamerstukken 2011/12 33 097, nr. 4, p. 10.
18
Kamerstukken 2011/12 33 097, nr. 3, p. 3.
14



De mogelijkheid waarin de geborgde (of gereserveerde) zetels verder worden
uitgebreid of juist afgeschaft
Een combinatie van deze modellen en
De mogelijkheid waarbij de waterschapsverkiezingen, door gelijktijdig stemmen,
aanhaken bij de gemeenteraadsverkiezingen of de verkiezingen van de provinciale
staten.19
De eerste mogelijkheid staat in dit essay centraal: indirecte verkiezingen door leden van de
gemeenteraad. De vierde mogelijkheid wordt ook zijdelings besproken en in vergelijking
gebracht met de eerste mogelijkheid. Overigens is, zoals hierboven beschreven, de huidige
stand van zaken dat de vierde mogelijkheid door de regering is aangegrepen om het
opkomstpercentage bij de waterschapsverkiezingen te verhogen. De verkiezingen in 2015
zullen uitwijzen of dit resultaat heeft gehad.
Indirecte verkiezingen
In 2011-2012 werd een wetsvoorstel ingediend om de waterschapsverkiezingen voortaan te
laten plaats vinden door de leden van de gemeenteraad. Het gaat dan om de leden van het
algemeen bestuur van een waterschappen die de categorie ingezetenen vertegenwoordigen.
Deze leden moeten worden verkozen door de leden van de gemeenteraden van de inliggende
gemeenten van het waterschap. Er is aansluiting gezocht bij de regeling in de Kieswet voor de
verkiezing van de Eerste Kamerleden door de leden van de Provinciale Staten.
Periode
In tegenstelling tot de periode van 3 maanden die er zit tussen de verkiezingen van de leden
van Provinciale Staten, zit er tussen de verkiezingen voor een gemeenteraad en de
verkiezingen voor een Waterschap maar liefst 6 maanden. In deze periode kunnen de
verkiezingen worden voorbereid, de lijsten worden gevormd en de gemeenteraadsleden
voorgelicht. In verband met verminderde politisering en meer aandacht voor de
deskundigheid van kandidaten is reden om te kiezen voor een gesloten lijstenstelsel en het
uitbrengen van een voorkeursstem niet mogelijk te maken. Verder vervallen de verkiezingen
in 2012, en wordt de zittingsduur verlengd tot en met 2014.
Functionele belangendemocratie
De taken van een waterschap zijn beperkt tot de waterstaatkundige verzorging van hun
beheergebied. Een waterschap heeft dan ook gesloten huishouding. Waterschappen zijn wel
openbare lichamen in de zin van hoofdstuk 7 van de Grondwet. Kenmerkend voor deze
organen is dat de belanghebbenden invloed kunnen uitoefenen op de samenstelling van het
bestuur. Bij waterschappen is sinds lange tijd gekozen voor verkiezingen als wijze van
invloed uitoefening. Ook hier komt de trits belang-betaling-zeggenschap naar voren.
Waterschappen mogen namelijk belastingen heffen en verordeningen (keuren) maken. In het
19
Kamerstukken 2011/12 33 097, nr. 4, p. 10.
waterschapsbestuur zijn vier categorieën belanghebbenden vertegenwoordigd: ingezetenen,
agrariërs en overige eigenaren ongebouwd, bedrijven, en bos- en natuurterrein beheerders. 20
Bij de huidige vorm van directe verkiezingen voor de categorie ingezetenen ontstaat steeds
discussie over de democratische legitimiteit van de gekozen vertegenwoordigers. Bij de
vertegenwoordiging van belanghebbenden is het van betekenis om een zo goed mogelijke
afspiegeling te verkrijgen van de verschillende belangen. Vooral binnen de categorie
ingezetenen is het te vertegenwoordigen belang minder homogeen. Binnen deze categorie zijn
namelijk veel verschillende belangen en meningen over de waterstaatkundige huishouding.
Waar de ene burger meer waarde zal hechten aan voldoende recreatieve voorzieningen, zal de
andere burger zich juist drukker maken om een goede kwaliteit van watergangen. Een lage
opkomst geeft, nog meer dan bij een homogene groep van belangen, geen representatief
beeld. Het is zeker bij een heterogene groep een veeg teken als de opkomst laag is. Op deze
manier wordt in ieder geval niet bijgedragen aan de democratische legitimatie van
waterschappen.
Hoewel er veel kan worden gedaan aan het stelsel van de waterschapsverkiezingen, kan het
ook goed zo zijn dat het inherent is aan de functionele positie van het waterschapsbestuur dat
de burger geen of weinig toegevoegde waarde ziet in het uitbrengen van een stem voor het
bestuur van een waterschap.21 Mede om die reden is een indirecte verkiezing voor
waterschapsverkiezingen meer voor de hand liggend dan een directe verkiezing.
Er zijn een aantal gezichtspunten van waaruit gekeken kan worden naar de herziening van het
kiesstelsel wat betreft democratische legitimatie. Aan de hand van deze gezichtspunten zal ik
de discussie over het kiesstelsel nader toespitsen. De belangrijkste drie zijn achtereenvolgens
representativiteit, deskundigheid en politisering.
Representativiteit
Vanuit het gezichtspunt van representativiteit zijn indirecte verkiezingen via de
gemeenteraden de beste optie. De meest recente waterschapsverkiezingen laten zien dat de
opkomstpercentages uiterst laag zijn in vergelijking met andere directe verkiezingen in
Nederland. Deze lage opkomstpercentages zijn niet gunstig voor het imago van
waterschappen. Ik kan mij dan ook niet vinden in de stelling dat een lage opkomst bij de
waterschapsverkiezingen juist een succes zouden zijn.22 Naar mijn mening weerhoudt
tevredenheid over het werk van de waterschappen mensen er niet van naar de stembus te
gaan, ook niet bij een functioneel bestuur. Tevredenheid over het werk van de waterschappen
zou juist tot een verhoogde betrokkenheid leiden. Ook bewustheid van de belangrijke taak van
het waterschap speelt een belangrijke rol. In dat licht is het logischer dat mensen de gang naar
de stembus te maken om van hun vertrouwen blijk te geven en dat te bekrachtigen voor een
nieuwe periode. Ook prof. dr. Elzinga is van mening dat lage particpatiecijfers schade toe
20
Artikel 12, lid 2 Wsw
Kamerstukken 2011/12 33 097, nr. 3, p. 7.
22
Boogers & Tops, Waterschapsverkiezingen: over democratie en het bestaansrecht van waterschappen, in:
Bestuurswetenschappen 2000, nr. 4, pp. 288-303.
21
brengen aan de representativiteit van de vertegenwoordiging.23 Koppeling aan andere
verkiezingen zou een oplossing kunnen zijn voor de lage opkomstpercentages, maar deze
oplossing is niet duurzaam en bovendien is niet zeker dat dit daadwerkelijk voor een hogere
opkomst zal zorgen. Daarbij is koppeling aan Tweede Kamerverkiezingen niet haalbaar,
vanwege de ontbindingsmogelijkheid van de Staten-Generaal.24 Hierdoor kan geen vaste
termijn van vier jaar worden gehanteerd voor de verkiezingen van de waterschappen. Zij
zouden dan mee moeten gaan met de onregelmatige verkiezingen voor de Tweede Kamer en
dat is geen wenselijke gang van zaken. De opkomstpercentages voor de Europese
verkiezingen en Provinciale Staten geven vanuit het oogpunt van representativiteit geen
aanleiding voor een koppelingsmogelijkheid met de waterschapsverkiezingen. Hoewel de
opkomstpercentages voor de raadsverkiezingen over het algemeen beter zijn, is ook koppeling
met deze verkiezingen niet de meest wenselijke oplossing. Een deel van de kiezers zal alsnog
de stem mogelijkheid voor de waterschappen onbenut laten, maar enkel stemmen voor de
raadsverkiezingen. Dit zal dan ook zorgen voor een lager opkomstpercentage bij de
waterschapsverkiezingen dan bij de raadsverkiezingen. Met het oog op representativiteit zorgt
een indirecte verkiezing via de gemeenteraad voor het beste resultaat.
Deskundigheid
Zoals al eerder opgemerkt worden door het waterschapsbestuur specifieke belangen
gerepresenteerd, waterschappen hebben dan ook een gesloten huishouding aan taken en
bevoegdheden. Kennis van zaken is dus belangrijk op dit specifieke deelterrein van de
waterstaatkundige huishouding. Meer dan bij verkiezingen voor de Tweede Kamer, waar
sprake is van een open huishouding, is deskundigheid dus een belangrijk aandachtspunt.
Het lijstenstelsel zoals dat wordt gehanteerd bij de waterschapsverkiezingen kan leiden tot
minder aandacht voor de deskundigheid van personen in het waterschapsbestuur. Er is een
kans dat aparte watergroeperingen geen kans meer maken om in het waterschapsbestuur
vertegenwoordigd te zijn. De vraag is echter hoe groot die kans is, ook nu is er de
mogelijkheid voor watergroeperingen om vertegenwoordigd te zijn in het waterschapsbestuur
en blijkens het wetsvoorstel zal deze mogelijkheid er blijven. Ook in de voorfase van de
verkiezingen moet er aandacht zijn voor dit aspect. Het is van belang dat kandidaten worden
toegerust voor hun taak. In een lijstenstelsel betekent dit dat ruim voor de datum van de
(getrapte) verkiezingen moet worden begonnen met registratie van de deelnemende
watergroeperingen. Deze kandidaten kunnen dan toegerust worden voor hun
kandidaatstelling. De Unie van Waterschappen moet samen met de waterschappen en
watergroeperingen zorgen voor de facilitering van deze toerusting. Door al in de voorfase
kandidaten te werven en de registratie te regelen, kan worden voorkomen dat alleen klassieke
politieke partijen meedoen aan deze verkiezingen. Een andere mogelijkheid om te voorkomen
dat watergroeperingen worden verdrongen door klassieke politieke partijen is de terugkeer
van het personenstelsel. Eerder zijn hier echter de nadelen al van besproken, zij zijn zodanig
23
24
Elzinga, Advies aan de TAV inzake toekomstige waterschapsverkiezingen, 2011, p. 4.
Elzinga, Advies aan de TAV inzake toekomstige waterschapsverkiezingen, 2011, p. 7.
dat dit geen reële optie lijkt. Het steeds groter worden van de omvang van waterschappen is
hier de belangrijkste reden achter.
Mate van politisering
Een ander criterium is de mate van politisering van het waterschapsbestuur. Indien het
lijstenstelsel wordt gekoppeld aan indirecte verkiezingen via de gemeenteraad, is een
kiesstelsel nodig dat sterkte overeenkomst vertoont met de verkiezingen voor de Eerste
Kamer. De kritiek op dit kiesstelsel is dat het niet transparant is en uiterst complex door de
verschillende stemwaardes die statenleden uit verschillende provincies krijgen. Het systeem
wordt zelfs een “indianenspel met rekenmachines” genoemd.25 Enkele belangrijke knelpunten
die er bestaan bij het systeem voor de Eerste Kamer, worden door het voorstel opgelost. Zo
wordt er een incompatibiliteit opgenomen voor leden van de gemeenteraad en leden van
waterschapsbesturen en is er geen mogelijkheid een voorkeursstem uit te brengen voor het
waterschapsbestuur. Dit zorgt ervoor dat gemeenteraad en waterschap ook daadwerkelijk twee
gescheiden bestuurslagen blijven, zonder belangenverstrengeling. Bovendien voorziet het
voorstel in een termijn van zes maanden tussen de gemeenteraadsverkiezingen en de
verkiezing voor het waterschapsbestuur. Dit moet ook bijdragen aan een depolitisering van de
waterschapsverkiezingen. Ter vergelijking: de termijn tussen de verkiezingen voor de
Provinciale Staten en de Eerste Kamer is nu drie maanden. In het nieuwe voorstel wordt dus
voorzien in een termijn die dubbel zo lang is. Deze termijn is bedoeld voor de presentatie en
vorming van de kandidaten en om de waterschapsverkiezingen te onttrekken aan het politieke
krachtenveld. Een ander element van het lijstenstelsel bij indirecte verkiezingen vormt het
organisatieprofiel dat meespeelt26 bij de kiezer. Dit kan er inderdaad voor zorgen dat klassieke
politieke partijen een voordeel hebben ten opzichte van watergroeperingen die geen politieke
vertegenwoordigers hebben in de gemeenteraad. Zoals besproken bij de deskundigheid kan dit
knelpunt ondervangen worden door een vroegtijdige registratie van namen van de
watergroeperingen. Bovendien speelt het organisatieprofiel net zo goed bij de koppeling van
gemeenteraadsverkiezingen en waterschapsverkiezingen. Bij geschakelde verkiezingen zullen
kiezers ook geneigd zijn om voor zowel de gemeenteraad als het waterschap op de partij met
dezelfde politieke kleur te stemmen.
25
26
Elzinga, Advies aan de TAV inzake toekomstige waterschapsverkiezingen, 2011, p. 8.
Elzinga, Advies aan de TAV inzake toekomstige waterschapsverkiezingen, 2011, p. 8.
Conclusie
De democratische legitimatie van waterschappen staat al lange tijd ter discussie. Dit komt
bijvoorbeeld naar voren in de stelselwijzigingen die het kiesstelsel van de
waterschapsbesturen heeft ondergaan. Vooral na de verkiezingen van 2008 is de (politieke)
discussie weer hoog opgelaaid. Na diverse evaluaties van deze verkiezingen in de Tweede
Kamer kwam er een wetsvoorstel dat voorzag in een indirecte verkiezing van de leden van
waterschapsbesturen door leden van de inliggende gemeenteraden. Hoewel er kritiek is
gekomen van onder andere de Raad van State en ik zelf ook wel enige haken en ogen zie aan
het wetsvoorstel, ben ik toch van mening dat deze herziening goed was geweest voor de
democratische legitimatie van waterschapsbesturen. De andere mogelijkheden die er zijn,
waaronder aanhaken bij andere verkiezingen vind ik duidelijk minder wenselijk dan het
besproken wetsvoorstel.
Het is jammer dat het destijds ingediende wetsvoorstel om over te gaan op indirecte
verkiezingen voor het waterschap niet de eindstreep heeft bereikt. De destijds demissionaire
status van het kabinet is daarvoor mijns inziens ook een belangrijke reden. Op dit moment is
door het kabinet gekozen voor een gecombineerde directe verkiezing voor het waterschap,
gecombineerd met de verkiezingen voor de Provinciale Staten. Ik vind deze oplossing niet
duurzaam. Uiteraard is het prijzenswaardig dat de regering probeert het opkomstpercentage
bij de waterschapsverkiezingen te verhogen. Maar het is de vraag of volstaan kan worden met
een dergelijke constructie. De vragen die spelen rondom de waterschapsverkiezingen vragen
mijns inziens om een fundamenteler antwoord dan een gecombineerde verkiezing. Een
fundamentelere stelselwijziging is wat mij betreft noodzakelijk. Democratische legitimatie
hangt niet alleen samen met opkomstpercentages maar ook met de positie van waterschappen
alsmede met de wijze van verkiezing of benoeming van waterschapsbesturen. De oplossing
die de regering heeft gekozen om de democratische legitimatie te verhogen is wat mij betreft
dan ook een surrogaatoplossing. Slechts aan een deel van het probleem (opkomstpercentage)
wordt iets gedaan, terwijl een fundamentele stelselwijziging zou kunnen zorgen voor een
einde aan de voortslepende discussie over democratische legitimatie.
Er zijn wellicht wat kanttekeningen te plaatsen bij een indirecte verkiezing door de
gemeenteraad. Daar kan tegenin worden gebracht dat er ook kanttekeningen zijn bij het niets
doen of een gelijktijdig laten vallen van de verkiezingen voor de Provinciale Staten. Een
opkomstpercentage van 24% zorgt ook niet voor democratisch gelegitimeerde waterschappen.
Bovendien is de keuze voor de Provinciale Staten niet erg verstandig in mijn ogen. Dit orgaan
staat een stuk verder af van de burger dan de gemeenteraad. Wanneer democratische
legitimatie het doel is van de regering, had zij op z’n minst aansluiting moeten zoeken bij de
gemeenteraadsverkiezingen en niet bij de verkiezingen van de Provinciale Staten.
De verkiezingen van volgend jaar moeten uitwijzen of gecombineerde verkiezing van het
waterschap met de Provinciale Staten iets veranderen aan de opkomstpercentages. Ik kijk in
ieder geval nu al uit naar de verkiezingen volgend jaar. Dan zal duidelijk worden of de burger
zich door de overheid laat ‘verleiden’ om dubbel te gaan stemmen. De discussie over het
bestaansrecht van waterschappen bij directe verkiezingen moet een halt worden toegeroepen.
Wat mij betreft legt de regering bij een volgende wijziging geen noodverband aan, maar
opereert ze het kiesstelsel grondiger.
Toegepaste werkwijze
In het kader van mijn onderzoek naar de herziening van het kiesstelsel van waterschappen
ging het om de volgende vraag: wat is uw mening over het voorstel over te gaan op indirecte
verkiezingen om de legitimatie van de waterschappen te vergroten? Naar aanleiding van deze
vraag ben ik gestart met een literatuurverkenning. Bij deze verkenning heb ik vooral veel
kamerstukken en literatuur van de cursus Water en Infrastructuur gebruikt. Ook heb ik
adviezen doorgenomen van de Raad van State, de Vereniging voor Nederlandse Gemeenten
(VNG) en de Unie van Waterschappen (UvW). Na de literatuurverkenning kwam ik uit bij de
centrale vraag waar ik mijn onderzoek op heb toegespitst. Deze onderzoeksvraag hangt ook
samen met de vraag die ik vanuit de cursus heb meegekregen. Ik heb ervoor gekozen om in
enkele subvragen de historische ontwikkeling en de huidige stand van zaken te omschrijven.
Dit om duidelijkheid te verschaffen in de omvang van de materie die voorligt. Vervolgens ben
ik dieper ingegaan op het wetsvoorstel inzake indirecte verkiezingen van de
waterschapsbesturen. Ik heb daarbij vergelijkingen getrokken tussen verschillende
mogelijkheden die er voor een herziening van het kiesstelsel bestaan. Als laatste heb ik een
conclusie getrokken uit het geschrevene. Daarbij heb ik ook een eigen beschouwing gegeven
op de thematiek.
Literatuurlijst
Boogers M. & Tops P., Waterschapsverkiezingen: over democratie en het bestaansrecht van
waterschappen, in: Bestuurswetenschappen 2000, nr. 4, pp. 288-303.
Elzinga, Advies aan de TAV inzake toekomstige waterschapsverkiezingen, 2011.
Rijswick H.F.M.W. & Havekes H.J.M., Waterrecht in Nederland, Kluwer, 2010.
Het bestuur van het waterschap, rapport van de Commissie Waterschapsbestuur, 1978, m.n. p.
23-25.
Rutte & Asscher, Regeerakkoord Bruggen slaan, 2012.
Kamerstukken
Kamerstukken II 1976-1977, 14480, nrs. 1-2.
Kamerstukken II 1990-1991, 19995, nr. 3.
Kamerstukken II 2011/12, 33097, nr. 1.
Kamerstukken II 2011/12, 33097, nr. 3.
Kamerstukken II 2011/12 33 097, nr. 4
Kamerstukken II 2012/13, 33719 nr. 4.
Kamerstukken II 2012/13, 33719 nr. 1.
Wetgeving
Artikel 12, lid 2 Wsw
Internet
Trouw, Teleurstellend lage opkomst voor verkiezingen waterschap, 2011. Verkregen van:
http://www.trouw.nl/tr/nl/4324/Nieuws/archief/article/detail/1623916/2008/11/29/Teleurstelle
nd-lage-opkomst-voor-verkiezingen-waterschap.dhtml

Download Report