—
Minister voor Wonen en Rijksdienst
t.a.v. de heer drs. S.A. Blok
Postbus 20011
2500EA DEN HAAG
VOLKSHUISVESTING
Postbus 107
3740AC Baarn
Bezoekadres:
Oude Utrechtseweg 19
Baarn
Telefoon 035-69 54070
Telefax 035 -69 54080
Internet www.cfv.nI
e mail
[email protected]
Ons kenmerk
GB/NS/14.103
Onderwerp
Reactie Novelle
Baarn, 4 maart
2014
Geachte heer Blok,
OP 11 februari heeft u de Novelle van de Herzieningswet openbaar gemaakt en voorgelegd ter consultatie
aan het veld. CFV maakt van deze gelegenheid gebruik om u vanuit de rol van financieel toezichthouder en
saneerder te adviseren over de voorliggende Novelle. In deze reactie wordt ook ingegaan op de gerichte
vragen die u heeft gesteld over de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van de Novelle vanuit het
perspectief van het financieel toezicht.
CFV beziet de Novelle tegen de achtergrond van de maatregelen voor de hervorming van de woningmarkt;
een betere verhouding tussen overheidssteun op het terrein van huur en koop, het belang van het vergroten
van het middensegment in de huursector en het tegengaan van scheefhuren. In het segment van middeldure
huur is nadrukkelijk sprake van streven naar het realiseren van een gelijk speelveld en een grotere rol van
commerciële financiering. Ter implementatie van de EU beschikking uit 2009 is in de Novelle opgenomen dat
staatssteun is voorbehouden aan diensten van algemeen en economisch belang (Daeb). Uitgaande van het
effect van scheiding op de huidige financieringsomvang betekent dit na tien jaar een wijziging in de
verhouding van geborgde naar commerciële financiering (van € 85 miljard respectievelijk € 800 miljoen, naar
€ 75 miljard respectievelijk € 15 miljard). Dit heeft grote gevolgen voor de belangen voor de betrokken
partijen.
CFV heeft de uitgangspunten van het kabinetsbeleid voor het woningmarktbeleid afgezet tegen de
voorstellen van de Novelle. Met name is daarbij ingezoomd op het vraagstuk van administratieve versus
juridische scheiding, op de positie van sanering en op de rol van extern toezicht. In deze brief treft u de
hoofdpunten van onze uitvoeringtoets aan, die in bijlage 1 en 2 nader worden toegelicht.
Scheidin8 Daeb en niet-Daeb
In de Novelle wordt de mogelijkheid opengelaten of de corporatie kiest voor een administratieve dan wel een
juridische scheiding. Bij beoordeling van de effecten van de scheiding tussen Daeb en niet- Daeb-activiteiten
maakt CFV een onderscheid tussen structurele en eenmalige effecten.
Structureel
CFV constateert dat de scheiding (splitsing) van Daeb en niet-Daeb onvoldoende is door vertaald naar de
betekenis hiervan voor inrichting, sturing, beheersing, verantwoording, toezicht en sanering voor het gehele
stelsel na de scheiding. In de wetstekst dient veel explicieter tot uitdrukking te worden gebracht dat de
scheiding tot gevolg heeft dat de benadering van de toegelaten instelling alleen als entiteit niet meer
mogelijk is. Zowel bestuur, intern toezicht als extern toezicht moeten gericht worden op de onderscheiden
Daeb en niet-Daeb-takken, aangezien beide takken zelfstandig levensvatbaar moeten zijn en niet op elkaar
mogen terugvallen bij problemen.
NOESTELD RIJ 8ESLUITCENTRALE FONDS VOOR DE VOLKSHUISVESTING (STAATSBLAD 1988, 483).
BAN NL12 INGB 069 7643 689
BIC INGBNL2A
K.v.K. 32163534
CENTRAAL FONDS
VOLKSHUISVESTING
Vervolg brief GB/NS/14.103, d.d. 4 miaft
2014
-2-
CFV is van oordeel dat de creatie van een niet-Daeb-tak van enige substantie via de administratieve scheiding,
leidt tot een relatief instabiel stelsel waarbij continue hoge eisen worden gesteld aan risicomanagement
binnen toegelaten instellingen en door de toezichthoudende instanties. Dit noodzaakt tot meer regeldruk,
kent hogere risico’s en daardoor een zwaardere inzet op extern toezicht dan bij een keuze voor een juridische
splitsing. Ook bij een juridische splitsing blijft het noodzakelijk detransitieperiode met veel aandacht te
begeleiden, maar met deze vorm ontstaat na de transitie een stabiel stelsel met beter werkende prikkels
waarbij minder zwaar geleund hoeft te worden op risicomanagement vanuit extern toezicht.
Ten slotte constateert CFV bij administratieve scheiding een blijvend probleem in relatie tot de sanering. Bij
een sanering van de toegelaten instelling kan staatssteun toevallen aan niet-Daeb-activiteiten, waardoor er
sprake is van ongeoorloofde staatssteun. CFV concludeert daarom dat vanuit de wens tot een robuust en
bestendig stelsel, waarbij op termijn de toezichtlasten beperkt(er) kunnen zijn, een juridische scheiding te
prefereren is.
Vanuit risico-optiek verdient het aanbeveling dat de minister in de Novelle de beleidslijn ter voorkoming van
misbruik van staatssteun zwaarder aanzet. Corporaties die bij de scheiding relatief veel potentieel te
liberaliseren bezit willen overhevelen, moeten eerder gedwongen worden om over te gaan tot juridische
splitsing. Boven een bepaald percentage (bijvoorbeeld 5%) te liberaliseren bezit zou juridische splitsing
verplicht moeten zijn.
Ten slotte is CFV van mening dat de problematiek van de totstandkoming van niet-Daeb-activiteiten in
herstructureringswijken vanuit ordeningsperspectief systematischer moet worden aangepakt. Als
commerciële partijen in dergelijke wijken niet-Daeb-activiteiten niet kunnen of willen oppakken, ligt het
eerder voor de hand om wijk- of gebiedsgericht de mogelijkheid te creëren om de categorie Daeb uit te
breiden. Het stelsel houdt zijn helderheid en gaat niet leunen tegen de randen van kruissubsidiering,
waardoor opnieuw discussies over ongeoorloofde staatssteun gaan ontstaan.
Een malig bij het proces van scheiding
Het realiseren van de initiële administratieve scheiding dan wel juridische splitsing bij corporaties is een
omvangrijk en complex proces dat qua impact en capaciteitsbeslag vergelijkbaar wordt met de
Bruteringsoperatie. In het scenario dat naast de huidige niet-Daeb-portefeuille, 10% van de huidige Daeb
portefeuille zou worden overgeheveld (200.000 te liberaliseren woningen), ontstaat op sectorniveau een niet
Daeb-tak (dan wel woningvennootschap) met een vastgoedportefeuille van € 37 miljard (o.b.v. marktwaarde)
en overige activa (waaronder de huidige deelnemingen) ter waarde van € 5,5 miljard, wat een balanstotaal
van € 42,5 miljard oplevert. Tegenover deze bezittingen staat € 22,5 miljard aan eigen vermogen, € 18,5
miljard aan interne leningen en € 1,5 miljard aan overige passiva.
De condities na splitsing zijn bepalend voor het ‘succes’ voor zowel de niet-Daeb-tak alsook de Daeb-tak. De
algemene uitgangspunten voor de initiële scheiding zijn in de wetsartikelen en in de memorie van toelichting
naar de mening van CFV helder neergezet, maar bij de uitwerking in AMvB moeten nog vele keuzes gemaakt
worden om ervoorte zorgen dat deze complexe operatie in de sector goed zal verlopen. Juist in de fase van
transitie kunnen prikkels aanwezig zijn voor strategisch gedrag van partijen en daarmee gepaard gaande
financiële risico’s.
Het proces van de initiële scheiding en de beoordeling daarvan is nog onvoldoende uitgewerkt. Aan de
behandeling van scheidingsvoorstellen (en ook splitsing) moeten reële termijnen worden gesteld. De
financieel toezichthouder moet de mogelijkheid krijgen om de voorstellen risicogericht te prioriteren en de
termijn pas te laten ingaan als de beoordeling start. Een minimale termijn van drie maanden is noodzakelijk
met de mogelijkheid voor verlenging. Spreiding van het ingangsmoment van de scheiding kan helpen om de
transitie meer geolied te laten verlopen. Voor deze operatie behoeft de extern financieel toezichthouder
gedurende de duur van dit project een forse formatie-uitbreiding. Een eerste inschatting komt uit op 25 extra
formatieplaatsen. Zonder inzicht in de nadere uitwerkingen in de AMvB is nu niet vast te stellen of de
operatie uitvoerbaar is.
Sanering
In de Novelle wordt de keuze gemaakt om de sanering onder directe ministeriële verantwoordelijkheid te
plaatsen. Daarnaast is het mogelijk om de uitvoering van de sanering te mandateren aan het WSW. CFV ziet
in de voorstellen van de Novelle geen verbetering zoals aanbevolen door de Commissie Hoekstra. In de
uitvoering zullen vergelijkbaar aan de huidige situatie, veel partijen moeten worden betrokken om de
verschillende belangen een goede plek te geven. De winst in vergelijking met de huidige situatie is beperkt, en
CENTRAAL FONDS
I VOLKSHUISVESTING
Ver’,olg brief G6/NSII4.103, d.d. 4maart2014
mogelijk negatief alsook rekening wordt gehouden met het mogelijk effect op het gedrag van commerciële
financiers bij het in één hand leggen van de taken borgen en saneren.
In de afgelopen jaren heeft CFV bij saneringen ervaren dat de aanleiding voor sanering geregeld gelegen was
in deconfitures in de niet-Daeb-activiteiten. Ook binnen de sector stuit het op weerstand te moeten
meebetalen aan saneringen die zijn oorsprong vinden in de niet-Daeb-activiteiten. Door het open laten van de
keuze voor een administratieve scheiding blijft dit probleem in stand. De vraag naar saneringsplicht voor niet
Daeb-activiteiten wordt in deze Novelle niet geadresseerd.
In de Novelle wordt de mogelijkheid geschapen om de taken in het kader van sanering te mandateren aan
WSW. WSW zou deze taak dan gescheiden van de borgstellingstaak uit moeten voeren. CFV voorziet in het
geval van een administratieve scheiding en een in omvang groeiende niet-Daeb-tak die commercieel
gefinancierd is, een belangentegenstelling tussen de belangen van de borg en de belangen van de
commerciële financiers. Vanuit de borgingstaak is de druk groot om, bijvoorbeeld bij de aanspraak op
zekerheden, de belangen van de Daeb-tak te laten prevaleren boven de belangen van de niet-Daeb-tak.
Nu de Novelle de mandatering van sanering mogelijk maakt, acht CFV het noodzakelijk dat in de Novelle een
publiekrechtelijk saneringskader wordt opgenomen, waarin geregeld wordt wat het doel van het saneren is
(Daeb-bezit of de instelling?), hoe de financiële medeverantwoordelijkheid van derden wordt bevorderd ter
mitigering van de saneringskosten, hoe kruissubsidiering van het niet-Daeb-bezit wordt uitgesloten en hoe de
grondslag van de publiekrechtelijke heffing is vormgegeven. Daarbij dient nadrukkelijk aandacht besteed te
worden aan het tegengaan van de perverse prikkels (de moral hazards) die nu uitgaan van de
zekerheidsstructuur. Dat betekent dat helder moet worden gemaakt in welke gevallen een corporatie wel en
niet in aanmerking komt voor staatssteun in de vorm van saneringssteun.
In de Novelle ontbreken voorts bepalingen omtrent het aanscherpen van de eisen vanuit de achtervangers in
het kader van de borgstelling.
Onafhankelijk toezicht
In de Novelle wordt de keuze gemaakt om het extern toezicht binnen het ministerie te positioneren. Hoewel
CFV van mening blijft dat de ZBO-status veruit te prefereren is voor het extern financieel toezicht en
financieel toezichthouders in andere sectoren meestal ZBO-status hebben, is de afweging van de minister
anders uitgevallen. Het ZBO CFV zal worden opgeheven. Bij de keuze voor een onafhankelijk toezicht binnen
het departement is echter zowel een uitgebreidere wettelijke verankering van zowel de taken en de inhoud
van het toezicht, als het waarborgen van onafhankelijke positionering van het extern toezicht in de Novelle
noodzakelijk. De taakomschrijving in artikel 61c is volledig vaag, voor meerdere uitleg vatbaar en artikel 61c
geeft geen waarborgen voor de onafhankelijkheid van het extern toezicht.
CFV stelt vast dat in de wetsartikelen geen uitvoering wordt gegeven aan de motie Verhoeven over de
onafhankelijkheid van het toezicht. Zo wordt in de wet geen financiële toezichtdienst aangewezen die het
toezicht zal uitvoeren. Tevens is CFV van mening dat met voorliggende Novelle onvolledig inhoud en
uitwerking wordt gegeven aan het takenpakket en de bevoegdheidstoedeling voor versterking van het extern
financieel toezicht op semi publieke instellingen zoals verwoord in het kabinetsstandpunt/brief van de
minister van Financiën d.d. 27november2013.
Taken
Voor een goed functioneren van zowel de financiële als de volkshuisvestelijke toezichthouder is het
noodzakelijk dat een aanscherping en verduidelijking van de wetstekst en de MvT voor wat betreft de
taakinhoud van het financieel en volkshuisvestelijk toezicht wordt opgenomen. De wetstekst en de MvT van
de Novelle moet op dit punt worden aangevuld. Waarbij naar de mening van CFV het financieel toezicht
uiteenvalt in de volgende zeven onderscheiden toezichtvelden, welke in de wet moeten worden benoemd:
•
kwaliteit van het risicomanagement en —beheer, inclusief interne governance;
•
kwaliteit van de financiële verantwoording;
• voorkomen van weglek maatschappelijk bestemd vermogen;
• solvabiliteit (vermogenstoezicht);
•
behoud financiële continuïteit bij voorgenomen activiteiten
•
liquiditeit (inclusief beleidsregels derivaten) en
•
hettoezicht op staatssteun, waarondertoezicht op scheiding Daeb / niet-Daeb en hettoezicht open
sanctionering van overcompensatie.
CENTRAAL FONDS
VOLKSHUISVESTING
Vervolg brief CB/NS/14.103, d.d. 4maart2014
-4-
Het laten voortbestaan van deze onduidelijkheid is vanuit het belang van effectief, onafhankelijk toezicht
ongewenst, leidt tot verkeerde verwachtingen en mogelijke misverstanden over de taken van en de
taakafbakening tussen het financieel toezicht, het volkshuisvestelijk toezicht en de borginstelling. CFV acht
onduidelijkheid in de taakopdracht en taakafbakening- ook gelet op diverse incidenten in het verleden- zeer
onwenselijk.
Bevoegdheden
Naast de inhoudelijke omschrijving van de taken van het toezicht, is in de Motie Verhoeven gevraagd om de
vastlegging van de onafhankelijke positie van het toezicht en het aanwijzen van een financieel
toezichthouder. Als voorwaarde voor goed en onafhankelijk toezicht is het noodzakelijk dat in de Novelle en
MvT de volgende punten worden opgenomen:
•
een specifiek benoemde dienst en functionaris die belast is met de uitvoering van het financieel toezicht
op toegelaten instellingen;
• onafhankelijke werkwijze/toezichtmethodiek verankering dat de toezichtdienst z’n eigen werkwijze
inzake oordeelsvorming bepaalt;
• onafhankelijke oordeelsvorming: verankering dat de dienst tot eigen oordeelsvorming komt;
• openbaarheid/transparantie: verankering dat de toezichtoordelen en rapportages van de toezichtdienst
openbaar zijn of kunnen worden gemaakt;
•
handhaving: verankering dat handhavingsbevoegdheden bij de toezichtdienst liggen en/of dat
sanctiebevoegdheden gemandateerd worden;
• samenwerkend toezicht: tussen financieel en volkshuisvestelijk toezichthouder, tekst in de MvT en
samenwerkingsprotocol.
In de bijlage
1
bij deze brief is de uitwerking van deze principes op wetsarlikelniveau opgenomen.
Ten slotte moet in de MvT worden vastgelegd dat de huidige CFV-organisatie zal worden getransformeerd tot
de financiële toezichtdienst en dat alle medewerkers van CFV over gaan naar de financiële toezichtdienst en
niet enkel de bij het toezicht betrokken medewerkers (zoals nu in de MvT staat).
Waarderingsgrondslagen en informatie-uitvraag
CFV ondersteunt het voornemen om in de jaarrekening tot een eenduidigewaarderingsgrondslagte komen
die bruikbaar is voor de diverse vormen van toezicht, maar dit is in de Novelle wettelijk niet goed geregeld.
Bedrijfswaarde is immers ook een vorm van actuele waarde. In de Novelle dient aangegeven te worden dat
het gaat om de marktwaarde in verhuurde staat, waarbij naar de AMvB en een ministeriële regeling wordt
verwezen voor de verplichte uitwerking van deze waardering voor toegelaten instellingen volkshuisvesting.
CFV merkt op dat een (financieel) toezichthouder zelfstandig zijn informatie-uitvraag zou moeten kunnen
bepalen. Vaststelling daarvan door de minister via het Bbsh levert een ongewenst vermenging op tussen de
beleidsverantwoordelijkheid van de minister en het belang van toezicht dat onafhankelijk van beleid zou
moeten kunnen opereren.
Afsluitend
In de Novelle is er sprake van een ruime en ongenormeerde (sub)delegatie. Dit beperkt CFV in belangrijke
mate in de uitvoering van een uitvoerbaar- en handhaafbaarheidstoets. CFV verzoekt daarom om opnieuw
een uitvoeringstoets te kunnen doen op de onderliggende regelgeving.
CFV zal deze reactie op de Novelle ook op de website plaatsen.
Tot een nader toelichting zijn wij gaarne bereid.
Met vriendelijke groet,
Centraal Fonds Volkshuisvesting
Mevrouw prof>D. J. de Jong
Voorzitter bestuur CFV
Bijlage n:
1.
2.
Wetsartikelen onafhankelijk financieel toezichthouder
Uitvoeringstoets
Drs. D.L. Braal-Verhoog
Directeur
z CENTRAAL FONDS
VOLKSHUISVESTING
Bij lagel
Voorstel CFV wetteksten ter waarborging zelfstandigheid financieel toezicht
Begripsbepaling
Artikel iPositionering
1. Er is een Dienst Financieel Toezicht Woningcorporaties (werknaam), die onder onze minister voor Wonen
en Rijksdienst ressorteert. Aan het hoofd van de Dienst staat een directeur-generaal.
II.
Taken en bevoegdheden van het financieel toezicht
Artikel 2:Ta ken
1. De uitvoering van het financieel toezicht op woningcorporaties is opgedragen aan de Dienst Financieel
Toezicht Woningcorporaties. (hierna: De Dienst)
2. De Dienst verricht werkzaamheden in het kader van het financieel toezicht op toegelaten instellingen op
de volgende taakvelden; kwaliteit van het risicomanagement en —beheer, inclusief interne governance,
kwaliteit van de financiële verantwoording, voorkomen van weglek maatschappelijk gebonden vermogen,
solvabiliteit, behoud financiële continuïteit bij voorgenomen activiteiten, liquiditeit, alsmede het toezicht
op staatssteun, waarondertoezicht op de scheiding Daeb en niet-Daeb en hettoezicht open de
sanctionering van overcompensatie.
3. Het financieel toezicht omvat de volgende taken:
a. Het risicogericht beoordelen van het financiële en administratieve beleid en beheer en de financiële
situatie van de Daeb- en de niet—Daeb-tak van de toegelaten instellingen en die ondernemingen, en
het aan hen verstrekken van dat oordeel;
b. het overigens beoordelen van dat beleid en beheer of die situatie, zowel op verzoeken van toegelaten
instellingen of zodanige ondernemingen daartoe, als in de gevallen dat daartoe naar het oordeel van
onze minister anderszins aanleiding bestaat;
c. het risicogericht beoordelen van het functioneren de Daeb- en de niet-Daeb-tak van de toegelaten
instellingen en die ondernemingen in het geheel en individueel op Daeb en niet-Daeb-niveau en het
informeren van de beide kamers der Staten Generaal over dat oordeel;
d. het opleggen van maatregelen aan individuele toegelaten instellingen in het kader van financieel
toezicht;
e. het adviseren van Onze Minister omtrent door hem in het kader van het toezicht te nemen
maatregelen welke niet zelfstandig door De Dienst kunnen worden opgelegd.
f. het desgevraagd en uit eigen beweging rapporteren aan onze minister over de ontwikkeling van de
financiële positie van de Daeb- en de niet-Daeb-tak van toegelaten instellingen (en de toegelaten
instellingen in totaliteit) en op grond daarvan voorstellen doen voor beleid of regelgeving die zij in het
belang van de volkshuisvesting nodig acht.
Artikel 3: Onafhankelijke oordeelsvorming
1. De vaststelling van beoordelingen als bedoeld in artikel 2 lid 3 onder a t/m c, alsmede van de naar
aanleiding daarvan opgestelde adviezen geschiedt door de directeur-generaal van de Dienst.
2. De directeur-generaal van De Dienst draagt zorg voor een onverwijlde en integrale doorzending van de
vastgestelde beoordelingen alsmede de daaraan verbonden adviezen aan Onze Minister, indien Onze
Minister daarom verzoekt..
3. Onze minister geeft geen aanwijzingen met betrekking tot de in de rapportages neergelegde oordelen van
de Dienst over de ontwikkeling van de financiële positie van de Daeb- en de niet-Daeb-tak van de
toegelaten instellingen afzonderlijk of totaal, individueel of gezamenlijk.
Vervolg
III
bijlage 1
-2
-
Werkwijze Dienst Financieel Toezicht
Artikel 4: Werkplan
1. De Dienst Financieel Toezicht Woningcorporaties stelt jaarlijks een werkplan vast.
2. Over de inhoud van het werkplan pleegt de Dienst overleg met onze minister.
3. Onze minister kan de Dienst opdragen aanvullende werkzaamheden te verrichten. De Dienst wordt
daartoe eerst in de gelegenheid gesteld een zienswijze te geven, In overleg met de Dienst wordt zo nodig
bezien wat de gevolgen daarvan zijn voor de uitvoering van het jaarwerkplan.
4. Hetjaarlijks werkplan behoeft de goedkeuring van onze minister.
5. Onze minister zendt het jaarwerkplan van de Dienst aan de Staten Generaal.
Artikel S: Begroting
1. De Dienst stelt jaarlijks voor 1 november de ontwerp-begroting vast voor het daaropvolgende jaar.
2. De begrotingsposten worden ieder afzonderlijk van een toelichting voorzien.
3. De begroting behoeft de goedkeuring van onze minister.
Artikel 6: Jaarverslag
1. De Dienst stelt jaarlijks voor 1 april het jaarverslag en jaarrekening vast voor het vorig kalenderjaar
2. Hetjaarverslag en jaarrekening behoeft goedkeuring van Onze Minister
3. De Dienst publiceert haarjaarverslag na goedkeuring door Onze Minister.
Artikel 7: Verhouding met minister
1. Onze minister legt algemene aanwijzingen aan de Dienst met betrekking tot de uitoefening van de in
artikel 2 bedoelde taken vast in beleidsregels. Alvorens de minister een algemene aanwijzing geeft, stelt
de Minister de Dienst in de gelegenheid hiervan kennis te nemen, een zienswijze te geven en daarover
overleg te voeren.
2. De bekendmaking van de beleidsregels geschiedt door plaatsing in de Staatscourant.
3. Onze minister geeft zijn aanwijzingen aan de Dienst met betrekking tot de uitoefening in individuele
gevallen van de hem in deze wet toegekende taken uitsluitend in schriftelijke vorm. Alvorens de minister
een aanwijzing geeft stelt de minister de Dienst in de gelegenheid hiervan kennis te nemen, een
zienswijze te geven en daarover overleg te voeren.
4. De bekendmaking van de individuele aanwijzing geschiedt door plaatsing in de Staatscourant.
IV
Mandaatregeling
Artikel 8: Mandaat
Onze minister verleent de Dienst mandaat om:
1. Een aanwijzing als bedoeld in art. {61dj te geven aan een toegelaten instelling of een onderneming als
bedoeld in artikel 2;
2. Een last onder dwangsom als bedoeld in artikel 105 op te leggen.
3. Een externe toezichthouder aan te wijzen, indien hierover overeenstemming bestaat met de
volkshuisvestelijke toezichthouder.
Vervolg bijlage 1
V
Toezichtbevoegdheden
Artikel 9: Awb
1. Bij de uitoefening van de taken van de Dienst zijn, voor zover deze niet het toezicht op de naleving van bij
of krachtens de Woningwet gegeven voorschriften betreffen, de artikelen 5:12 tot en met 5:20 van de Awb
van overeenkomstige toepassing.
2. De bevoegdheden, bedoeld in de artikelen hierboven genoemd, worden uitgeoefend door daartoe door de
Dienst aangewezen personen.
Van
een besluit tot aanwijzing als hier bedoeld wordt mededeling gedaan in de Staatscourant.
3.
VI
Openbaarheid
Artikel 10: Openbaarheid
De Dienst kan zelfstandig de oordelen over de ontwikkeling van de financiële positie van de toegelaten
instellingen individueel en gezamenlijk openbaar maken, evenals thematische onderzoeken.
CENTRAAL FONDS
VOLKSHUISVESTING
Bijlage 2
Uitvoeringstoets
In deze bijlage wordt in vier paragraven de onderscheiden onderwerpen behandeld.
Ordening corporatiesector/scheiding Daeb en niet-Daeb
1.
1.1
De scheiding (splitsing) van Daeb en niet-Daeb is onvoldoende door vertaald naar wat dit betekent
voorde inrichting, sturing, beheersing, verantwoording, toezicht en sanering voor het stelsel na de
scheiding
Met de implementatie van de Europese staatsteun regelgeving wordt de nieuwe spelregel dat niet-Daeb
activiteiten niet langer kunnen leunen op het vangnet van (indirecte) geborgde financiering en
saneringssteun zoals dat tot nog toe het geval is. De scheiding van Daeb en niet-Daeb activiteiten is een
uitvloeisel van deze spelregel (primair ingegeven vanuit de staatssteundiscussie en secundair vanuit de
focus om het maatschappelijke bestemd vermogen sterker te richten op de Daeb-activiteiten).
De structuurwijziging die de sector ondergaat als gevolg van de administratieve scheiding dan wel
juridische splitsing komt uit de wetsteksten niet naar voren. De consequenties van de scheiding zijn in de
Novelle onvoldoende vertaald naar het nieuwe perspectief voor zowel de interne als de externe
toezichthouder op de financiële continuiteit. Alle teksten (zowel artikelen als Mvi) zijn gericht op de
entiteit en niet op de onderscheiden takken: Daeb en niet-Daeb. Zowel de besturing als het toezicht bij de
toegelaten instelling zal in de nieuwe situatie primair gericht moeten zijn op de continuïteit van de
afzonderlijke takken (de Daeb- en de niet-Daeb tak). Beide zullen gezond en levensvatbaar moeten zijn.
Het is geen voldoende voorwaarde meer dat (het geheel van) de toegelaten instelling als totaal gezond en
levensvatbaar is. Dit is een cruciale verandering ten opzichte van de huidige situatie. Deze verandering is
onvoldoende doorvertaald in de Novelle.
Dit stelt hoge eisen aan de splitsing die moet worden doorgevoerd en aan de inrichting van de financiële
sturing, het risicobeheer, de verantwoording en het toezicht na de splitsing. In de wetstekst staan de
rollen beschreven van bestuur, raad van toezicht en extern toezicht. Ook bij de beschrijving van fusie,
sanering en de borgingsvoorziening speelt dit vraagstuk. Voor al deze onderwerpen geldt dat de
structuurwijziging die de sector ondergaat als gevolg van de administratieve dan wel juridische scheiding
niet (voldoende) uit de wetsteksten naar voren komt.
Advies
CFV dringt er op aan in de wetstekst veel explicieter de scheiding van Daeb en niet-Daeb door te vertalen in
de artikelen die betrekking hebben op de onderwerpen: bestuur, raad van toezicht, extern toezicht, fusie,
sanering en de borgingsvoorziening. Het gedrag van alle partijen in de sector moet met regulering en
prikkels worden ingericht op de nieuwe situatie, om ervoor te zorgen dat de beoogde beleidsdoelen worden
gerealiseerd. Dit geeft ook een duidelijker houvast voor de verdere uitwerking in de AMvB.
Onderstaande artikelen (niet uitputtend) uit de integrale tekst van de wet gaan in op enerzijds de rollen van
bestuur, raad van toezicht, extern toezicht en anderzijds op de mogelijkheid van fusie en saneringssteun.
Via trackchanges is aangegeven tot welke verandering een correcte doorvertaling zou moeten leiden.
Artikel 29 (sanering)
Indien naar zijn oordeel de financiële middelen ontbreken om werkzaamheden van de Daeb-tak of de
net-Daeb-tol of beide tokken of een van haar afhankelijke onderneming metoome in jeval van een
woni,iqvennoot schap) te kunnen voortzetten, meldt het bestuur van de toegelaten instelling of onderneming
dat onverwijld aan Onze Minister en stelt het bestuur van die instelling een plan voor haarfinanciële
sanering op.
Artikel 31(rol road van toezicht)
1.
De raad van toezicht heeft tot taak toezicht te houden op het beleid van het bestuur en op de algemene
gang von zaken in de toegelaten instelling en de door haar afzonderlijk in stand gehouden Daeb-tak en de
niet-Daeb-tak. Hij staat het bestuur met raad ter zijde. Bij de vervulling van hun taak richten de
commissarissen zich naar het belang van de toegelaten instelling en de door haar 1tzindr/i)k in stand
gehouden Daeb- en niet-Daeb tak, naar het te behartigen maatschappelijke belang en naar het belang van
de betrokken belanghebbenden.
Artikel 48a (fusie)
Onze Minister onthoudt in elk geval zijn goedkeuring aan de voorgenomen fusie, indien:
4.
b. naar zijn oordeel definanciële continuïteit van de Daeb- of de niet-Daeb-tak die uit die fusie zou
voortkomen niet voldoende is gewaarborgd, of..
Artikel 55a(risicobeheer)
2.
De toegelaten instelling voert een zadanig financieel beleid en beheer, dat haarfinanciële continuïteit
in de INi&’b en de niet 1)npb tak niet in gevaar wordt gebracht.
Zij stelt daartoe een reglement op, waarin zij in elk geval opneemt binnen welke grenzen de aan haar
3.
financiële beleid en beheer verbonden risico’s aanvaardbaar zijn, en welk beleid zij beoogt te voeren
in geval haarfinanciële continuiteit in de Daeb- oj de niet [)aeb tak in gevaar komt of dreigt te komen.
Het reglement heeft mede betrekking op de van haar afhankelijke ondernemingen en op de
samen werkingsvennootschappen waarin zij volledig aansprakelijke vennoot is. Bij of krachtens
algemene maatregel van bestuur worden nadere voorschriften gegeven amtrent de inhoud van het
reglemen t.
Artikel 57 (saneringssteun)
1. Onze minister kan, volgens bij of krachtens algemene maatregel van bestuur gegeven voorschriften,
subsidies aan de Doch talk van toegelaten instellingen verstrekken:
a.
Ter bevordering van definanciële sanering van de Daeb-tak van toegelaten instellingen, indien bijeen
toegelaten instelling definanciële middelen ontbreken om haar werkzaamheden in de Daebtak,
genoemd en bedoeld in het bepaalde bijen krachtens artikel47, eerste lid, onderdelen a tot en metg, te
kunnen voortzetten en andere maatregelen harerzijds om aan die situatie een einde te maken niet
mogelijk zijn of ontoereikend zijn gebleken, welke subsidies worden verstrekt op grond van plannen als
bedoeld in artikel 29 voor zover betrekkmçj hebbend op de Daeb-tak die Onze Minister heeft
goedgekeurd, of..
Artikel 61c (toezicht)
1. De toegelaten instellingen en de van hen afhankelijke ondernemingen staan onder toezicht van Onze
Minister. Tot het uitoefenen van het toezicht behoort:
Het jaarlijks beoordelen van de werkzaamheden, hetfinanciële en administratieve beleid en beheer en
a.
definanciéle situatie van de Daeb- en de niet-Daeb-tak van toegelaten instellingen en die ondernemingen, en
het aan hen verstrekken van dat oordeel;
b.
Het overigens beoordelen van die werkzaamheden, dat beleid en beheer of die situatie in de
itzondetlijlie tokketi van dienst zowel op verzoeken van toegelaten instellingen of zodanige ondernemingen
daartoe als in de gevallen dat daartoe naar het oordeel van Onze Minister anderszins aanleiding bestaat, en
c.
Het jaarlijks beoordelen van hetfunctioneren van de afzonderlijke takken van dienst van de toegelaten
instellingen en die ondernemingen in het algemeen en het informeren van de beide kamers der StatenGen eraal over dat oordeel.
1.2
Uitvoering van de administratieve scheiding dan wel juridische splitsing
1.2.1 De initiële splitsing is een operatie dat qua impact en capaciteit vergelijkbaar is met de
Brute ri n gso pe rati e
De artikelen 49, 50, 50a, 51 en 52 geven de basis voor de scheiding weer. Bij of krachtens AMvB worden
nog nadere voorschriften uitgewerkt die dit proces bij alle 380 corporaties en de betrokken
(toezichthoudende) instanties zorgvuldig moeten doen verlopen. Het belang van deze operatie is
vergelijkbaar met de Brutering welke halverwege de ja ren 90 heeft plaatsgevonden. De impact is groot
en de operatie is complex. Het voorstel voor scheiding (splitsing) moet door veel partijen worden
beoordeeld (gemeente, huurdersorganisatie, WSW, de extern financieel toezichthouder en de
2
volkshuisvestelijk toezichthouder). Het is niet vanzelfsprekend dat al deze partijen tot een vergelijkbare
beoordeling komen. De belangen en doelstellingen kunnen uiteenlopen.
Zowel de Daeb als de niet- Daeb tak moeten na scheiding gezond en levensvatbaar zijn.
Deze stelselwijziging noodzaakt tot een fors veranderproces bij corporaties. Niet-Daeb zal in staat moeten
zijn de vanuit de start toegekende interne leningen binnen een redelijke termijn afte bouwen. Corporaties
moeten zelfstandig in staat zijn commerciële financiering aan te trekken voor de niet-Daeb-tak. De creatie
van een middensegment uit de bestaande voorraad van corporaties is afhankelijk van het succes van deze
operatie. Mocht de niet-Daeb tak na scheiding niet gezond en levensvatbaar zijn,
dan ontstaan er grote risico’s voor het stelsel.
Aanspraken op staatssteun ((indirect) geborgde financiering en saneringsbijdragen) zijn dan niet te
voorkomen. De impact kan als volgt worden weergegeven. In het scenario dat naast de huidige niet- Daeb
portefeuille, 10% van de huidige Daeb portefeuille (circa 200.00 huurwoningen) zou worden overgeheveld
(te liberaliseren woningen), ontstaat er op sectorniveau een niet- Daeb tak (dan wel woningvennootschap)
met een vastgoedportefeuille van €37 miljard (o.b.v. marktwaarde) en overige activa (waaronder de
huidige deelnemingen) ter waarde van €5,5 miljard wat een balanstotaal van €42,5 miljard oplevert.
Tegenover deze bezittingen staat €22,5 miljard aan eigen vermogen, € 18,5 miljard aan interne leningen
en € 1,5 miljard aan overige passiva.
,
De condities na splitsing zijn bepalend voor het ‘succes’ voor zowel de niet-Daeb tak alsook de Daeb tak.
De algemene uitgangspunten zijn in de wetsartikelen en in de memorie van toelichting naar de mening
van CFV helder neergezet, maar bij de uitwerking in AMvB moeten nog vele keuzes gemaakt worden om er
voor te zorgen dat deze complexe operatie in de sector goed zal verlopen. Juist in de fase van transitie
kunnen prikkels aanwezig zijn voor strategisch gedrag van partijen en daarmee gepaard gaande financiële
risico’s.
1.2.2. Proces van scheiding is niet uitgewerkt.
Het proces dat is verbonden aan de beoordeling en uiteindelijk de goedkeuring van de scheidings- dan wel
splitsingsvoorstellen is zeer complex en ingewikkeld. Er zijn veel belanghouders bij betrokken en de
belangen zowel volkshuisvestelijk als financieel zijn groot. De termijnen die aan het proces moeten
worden gesteld moeten ruimte geven om deze transitie van de corporatiesector met de daaraan
verbonden grote risico’s, zorgvuldig en gecontroleerd te kunnen laten plaatsvinden.
In de wet zijn helemaal geen termijnen genoemd voor de afhandeling van verzoeken voor de
administratieve scheiding, waardoor het volstrekt onduidelijk is hoe dit proces gaat verlopen.
Voor de juridische scheiding is de veel te korte termijn van zes weken genoemd met de mogelijkheid tot
verlenging. De beoordeling van al deze voorstellen zal een enorme piek geven in de werkbelasting van de
betrokken partijen. Daarnaast zal in de jaren die direct op de scheiding volgen extra aandacht benodigd
zijn om de uit deze transitie voortvloeiende risico’s goed te kunnen monitoren en vast te kunnen stellen of
aan de vereisten vanuit het staatssteuntoezicht wordt voldaan (tegengaan kruissubsidies/beoordelen en
sanctioneren van overcompensatie).
Elk splitsings/scheidingsverzoek vergt een maatwerkbehandeling. Op basis van een inschatting van
(toekomstige) balans-, kas- en rendementsratio’s zal moeten worden beoordeeld wat de omvang is van de
interne lening die de niet-Daeb tak (woningvennootschap) kan dragen (c.q. hoeveel eigen vermogen de
niet Daeb tak meekrijgt). Belangrijke vraag hierbij is of bij deze beoordeling ook rekening dient te worden
gehouden met toekomstige niet Daeb-investeringen (nieuwbouw). Toetspunt is daarnaast of de Daeb tak
zelf voldoende draagvermogen behoudt. Een relatief gunstige uitgangspositie voor de niet- Daeb tak gaat
ten koste van de Daeb tak. Na de splitsing zal het ‘normale’ pad moeten worden dat de interne lening
wordt afgebouwd met behulp van commerciële financiering. Ook nieuwe niet-Daeb investeringen moeten
commercieel worden gefinancierd. Daarnaast moet de positie van de niet-Daeb tak zo robuust zijn dat de
tak in staat is tegenvallers zelf op te vangen, Op grond van de staatssteunregels kunnen tegenslagen in de
niet-Daeb tak na de scheiding immers niet langer leiden tot aanspraken op compensatie (staatssteun in de
vorm van geborgde financiering of sanering).
3
Advies
Aan de behandeling van scheidingsvoorstellen (en ook splitsing) moeten reële termijnen worden gesteld. De
financieel toezichthouder moet de mogelijkheid krijgen om de voorstellen risicogericht te prioriteren en de
termijn pas te laten ingaan als de beoordeling start. Een minimale termijn van drie maanden is noodzakelijk
met de mogelijkheid voor verlenging. Spreiding van het ingangsmoment van de scheiding kan helpen om de
transitie meer geolied te laten verlopen. Voor deze operatie behoeft de extern financieel toezichthouder
gedurende de duur van dit project een forse formatie-uitbreiding. Een eerste inschatting komt uit op 25 extra
formatieplaatsen. Zonder inzicht in de nadere uitwerkingen in de AMvB is nu niet vast te stellen of de
operatie uitvoerbaar is.
1.2.3.
Het realiseren van een gelijk speelveld en het voorkomen van misbruik van staatsteun voor
commerciële activiteiten zijn in geval van administratieve scheiding onvoldoende gezekerd
Het wetsvoorstel maakt niet inzichtelijk hoe robuust het nieuwe stelsel is en in hoeverre met deze
voorstellen misbruik’ van staatssteun kan worden voorkomen en een gelijk speelveld beter is
gewaarborgd. Met name de structuur bij administratieve scheiding roept veel vragen op. Is het stelsel
voldoende aantrekkelijk voor commerciële financiers om nieuwe activiteiten dan wel afte lossen interne
leningen te financieren? Kunnen zij voldoende zekerheden krijgen en biedt de uitvoering van de
saneringsfunctie door WSW voldoende vertrouwen (WSW zal immers vooral gericht zijn op het zeker
stellen van de geborgde leningen) ? Als de inrichting van het stelsel dit vertrouwen niet oplevert, ontstaat
het risico van een praktijk waarbij commerciële financiering niet van de grond komt, de interne leningen
een eeuwigdurend karakter krijgen en nieuwe niet-Daeb-investeringen niet van de grond komen of ook
via ‘extra’ interne leningen van de Daeb tak aan de niet-Daeb tak tot stand moeten komen. Als de
niet-Daeb portefeuille een behoorlijke substantie krijgt, is bij administratieve scheiding het risico van
kruissubsidiëring groot. Dat bij de start van de scheiding interne leningen (tegen marktconforme tarieven)
nodig zijn, is onvermijdelijk en uit te leggen. Als echter na 10 jaar de niet-Daeb tak 15 procent van de
totale portefeuille omvat en volledig met een interne lening is gefinancierd, zal dit veel staatssteun
gerelateerde vragen oproepen. De omvang van de geborgde leningen heeft dan geen logische relatie meer
met de omvang van de Daeb portefeuille.
De prikkelstructuur draagt ook niet bij aan een geolied traject van aflossen van interne leningen. Op het
niveau van de toegelaten instelling is er geen direct belang bij afbouw. Het verschil tussen het tarief voor
geborgde en ongeborgde leningen blijft zolang er sprake is van interne leningen binnen de entiteit. Na
omzetting van de interne lening in een commerciële lening stijgen de rentekosten op het niveau van de
toegelaten instelling. Daarnaast is het vanuit risico-optiek ook voor de borg aantrekkelijker om te blijven
werken met interne leningen. Op geconsolideerd niveau blijven de ratio’s hierdoor beter en er ontstaat
geen concurrentie over zekerheden met de geldgevers van commerciële leningen.
Mocht de omzetting van de interne lening naar commerciële financiering wel goed verlopen dan blijft bij
administratieve scheiding nog steeds de vraag staan in welke mate problemen in de niet-Daeb tak terug
kunnen slaan op de Daeb tak. Wat gebeurt er als er bij de herfinanciering van commerciële leningen geen
financiers worden gevonden? Is het vanuit het oogpunt van staatssteun een begaanbare weg om vanuit
de Daeb tak financiering aan te bieden (die direct of indirect via geborgde financiering moet worden
opgevangen)? En als problemen in de niet-Daeb tak de continuïteit in de Daeb tak in gevaar brengen is de
inzet van sanering vanuit staatssteunregelgeving bezien dan zonder problemen?
Indien bovenstaande vraagstukken niet goed worden opgelost, kan dit ook consequenties hebben voor de
beoordeling van de scheidingsvoorstellen door de financieel toezichthouder. Teneinde risico’s met
betrekking tot kruissubsidiering en oneigenlijke staatssteun te verkleinen kan het dan heel raadzaam zijn
om zeer terughoudend om te gaan met voorstellen met betrekking tot het overhevelen van te
liberaliseren bezit. Bezit dat op moment van splitsing al niet-Daeb is, zal gescheiden moeten worden. Dit
geldt echter niet Daeb bezit dat in aanmerking komt voor liberalisering. Deze afweging kan overigens
haaks staan op hetgeen uit woningmarktoverwegingen verstandig kan zijn (creatie middensegment).
Advies
De creatie van een niet-Daeb tak van enige substantie via de administratieve scheiding, leidt tot een relatief
instabiel stelsel waarbij continue hoge eisen worden gesteld aan risicomanagement binnen toegelaten
instellingen en door de toezichthoudende instanties. Dit noodzaakt tot meer regeidruk, kent hogere risico’s
en daardoor een zwaardere inzet op extern toezicht dan bij een keuze voor een juridische splitsing. Ook bij
een juridische splitsing blijft het noodzakelijk de transitieperiode met veel aandacht te begeleiden, maar
deze vorm zal na transitie een stabiel stelsel ontstaat met beter werkende prikkels waarbij minder zwaar
geleund hoeft te worden op risicomanagement vanuit extern toezicht
4
Vanuit risico-optiek verdient het aanbeveling dat de minister de beleidslijn ter voorkoming van misbruik van
staatssteun zwaarder aanzet. Corporaties die bij de scheiding relatief veel potentieel te liberaliseren bezit
willen overhevelen, moeten eerder gedwongen worden om over te gaan tot juridische splitsing. Boven een
bepaald percentage (bijvoorbeeld vijf procent) te liberaliseren bezit zou juridische splitsing verplicht moeten
zijn.
1.3
Volkshuisvestings- of woningmarktbeleid/rol gemeente
1.3.3 Kan de gemeente bepalen wat de markt moet doen (in de sfeer van niet- Daeb activiteiten) en kan zij
de corporatie dwingen om als uitvoerder van niet-Daeb activiteiten op te treden?
Vanuit ordeningsperspectief (met een weerslag op toezicht) roept hetgeen is gesteld over
volkshuisvestingsbeleid vragen op. Uit artikel 44b valt af te lezen dat de bouw van commerciële
huurwoningen en koopwoningen (beiden niet-Daeb) een onderdeel vormt van het
volkshuisvestingsbeleid. Een gemeente (of gemeenten in een regio) heeft een visie op de woningmarkt en
vertaalt dit in een beleidsprogramma waarin onder meer een gewenst aantal te bouwen koopwoningen
en dure huurwoningen staat. Indien marktpartijen niet bereid zijn dit programma te bouwen kan de
gemeente de corporatie verzoeken dit programma voor zijn rekening te nemen. In algemene zin is dit een
voor de categorie niet-Daeb (geen diensten van algemeen economisch belang; dus de markt moet deze
dienst tot stand kunnen brengen) een bijzondere procedure. Strikt genomen kan de gemeente
voorwaardenscheppend zijn en zijn ontwikkelaars/beleggers de partij die op basis van een risico en
rendementsafweging bepalen of ze in de betreffende gemeente willen investeren.
Als deze partijen de condities onvoldoende vinden, komt er geen aanbod tot stand tenzij de dienst wordt
geherpositioneerd als dienst van algemeen economisch belang. Bijkomend bezwaar hierbij is dat
gemeenten niet alleen beleidsbepaler zijn maar ook partij in de ontwikkeling. Gemeentelijke
grondbedrijven zijn voor de afzet van grond (prijs en volume) afhankelijk van ontwikkelaars, beleggers en
corporaties. De interesse in de projectontwikkeling wordt mede beïnvloed door de prijsstelling door het
gemeentelijk grondbedrijf.
Dat de minister bij de keuze voor een administratieve scheiding terughoudend is om de corporaties een
gelijke positie te geven als commerciële partijen is begrijpelijk. De risico’s op kruissubsidiëring en een
ongelijk speelveld liggen op de loer zoals hiervoor aangeduid. De keuze om toch een route open te laten,
levert veel vragen op, maar creëert ook een bureaucratisch traject met alsnog veel risico’s en onnodige
‘toezichtlast’. De vraag is of voor de problematiek in bepaalde wijken (waarde bouw door de markt
moeilijk van de grond komt) geen andere oplossingen zijn, zonder ordenings-technisch een raar ‘figuur’ te
creëren (de gemeente bepaalt wat de markt moet doen en als de markt dat niet wil dan gaan de
corporaties dit deel van de markt realiseren)?
Het beleidsvoornemen brengt CFV tot de vraag waarom corporaties in geval van gelijke (markt-)
condities niet-Daeb activiteiten wel winstgevend/rendabel zouden kunnen realiseren daar waar
commerciële partijen deze mogelijkheid niet zien?
—
-
1.3.2.
Het aanvullend verrichten van niet-Daeb activiteiten door corporaties leidttot aanvullende risico’s
De geschetste procesgang in artikel 44b is complex en zal niet vanzelfsprekend aansluiten bij de horizon
die voor grotere (her)ontwikkelingen nodig is. Een korte schets van de stappen:
Gemeente geeft aan dat een voornemen van niet-Daeb van groot belang is in het
volkshuisvestingsbeleid;
Gemeenten hebben nagegaan of er geen commerciële partijen geïnteresseerd zijn;
Zo niet, dan vraagt de gemeente de corporatie om deze niet-Daeb activiteit te ondernemen;
Corporatie geeft aan het voornemen te hebben tot de bouw van niet Daeb woningen
Minister (financieel ofvolkshuisvestelijk toezichthouder?) geeft goedkeuring aan verdere
ontwikkeling van het plan als aan procesvereisten is voldaan;
Corporatie gaat vervolgens voornemen uitwerken;
De borgingsvoorziening geeft een zienswijze op dat voornemen. Deze zienswijze omvat een
projectbeoordeling (is het waarschijnlijk dat het project een positief rendement genereert?), wat is
het effect van het voornemen op de totale kasstromen van de toegelaten instelling, en gaat het
project een risico opleveren op de uitvoering van Daeb werkzaamheden?
De minister (financieel toezichthouder) geeft geen goedkeuring als de borgingsvoorziening een
negatieve zienswijze heeft. Bij een positieve zienswijze kan de minister zijn goedkeuring weigeren als
(artikel 44c) er onvoldoende financiële middelen zijn om alle plannen uitte voeren;
-
-
-
-
-
-
-
-
5
-
-
-
Wanneer de corporatie aantoont dat externe financiering niet mogelijk is, kan worden overgegaan
tot interne markt conforme financiering vanuit een intern gecreëerde reserve (opgebouwd uit
opbrengst van Daeb verkopen minus de gemiddelde geborgde schuld) (MVT);
De groei van de interne lening die vanwege deze omstandigheden kan ontstaan mag niet meer zijn
dan één a twee procent van het balanstotaal (MVT)
Achteraf ziet de minister (de financieel toezichthouder) er op toe dat er voor de uitvoering van de
werkzaamheden geen kruissubsidiering plaatsvindt (MVT)
Kanttekeningen
CFV plaatst bij de volgende vijf bezwaren bij dit beleidsvoornemen en de voorgestelde procesgang:
1. Het uitgangspunt dat per afzonderlijke tak van dienst bezien moet worden of activiteiten het
‘gezond en levensvatbaar” zijn in gevaar brengen wordt niet consequent gehanteerd;
2. De rol van de borgingsvoorziening/WSW krijgt een bijzondere aanvulling: WSW wordt
verantwoordelijk voor commerciële projectbeoordeling. Vraag is of deze rol passend is gelet op de
speelveiddiscussie? WSW moet daarnaast bezien of het project bijdraagt aan de totale kasstromen
en of het project geen negatieve weerslag kan krijgen op de Daeb tak. Het zelfstandig optreden door
de corporatie in de niet-Daeb tak krijgt een bijzondere invulling als WSW zich als borgsteller zich hier
rechtstreeks op gaat richten. Daarnaast wordt voorbij gegaan aan het uitgangspunt dat de niet-Daeb
activiteiten moeten passen binnen de spankracht van de niet-Daeb tak zelf. Ook hier wordt zichtbaar
dat de uitgangspunten van de scheiding niet terugkomen in de uitwerking van het nieuwe stelsel;
3. Bij de aanduiding van de omvang van de interne lening die na scheiding ontstaat, wordt geen
rekening gehouden met de effecten van de overheveling van het te liberaliseren bezit. De koppeling
met een percentage van het balanstotaal geeft geen goed inzicht in de impact. De schuld als
percentage van het balanstotaal (op marktwaarde) bedraagt op dit moment minder dan 40 procent.
Twee procent van balanstotaal komt dan overeen met vijf procent ( zijnde €4,5 miljard) van de
huidige schuld. Dit bedrag zou dan bovenop de omvang van de interne lening na de scheiding komen
(€ 18 miljard);
4. Om na het moment van splitsing mogelijkheden te benoemen om zelfs de interne lening te laten
groeien is zeer spanningsvol in het licht van de staatsteundiscussie. Het is een bijzondere figuur om
een Daeb tak bijdragen aan de niet-Daebtakte laten verlenen. Dit kan vraagtekens oproepen over de
motivatie van de staatsteun als de Daeb tak de verstrekking van dergelijke bijdragen aankan.
Daarnaast is de vormgeving opvallend. Het is niet de winst die in de reserve mag worden gestort (bij
waardering op marktwaarde een bescheiden bedrag), maar de netto opbrengst die na een verkoop
overblijft (een veel groter bedrag omdat de af te lossen gemiddelde schuld veel lager is dan de
marktwaarde). Dit betekent dat de financieringsbehoefte van de Daeb tak hierdoor sterk wordt
vergroot, hetgeen tot gevolg zal hebben dat de omvang van de geborgde financiering harder zal
toenemen als gevolg van het verstrekken van een dergelijke interne lening;
5. De laatste opsomming maakt de worsteling c.q. het ongebalanceerde in het voorliggende goed
duidelijk. De voorliggende stappen exploreren de buitenranden van de staatsteunfaciliteit en de
laatste legt (achteraf) de lat weer wat hoger, hetgeen tot het terugdraaien van eerder gecreëerde
situaties kan leiden. Vanuit het oogpunt van handhaafbaarheid en uitvoerbaarheid niet een echt
gewenste situatie.
Advies
Het beleidsvoornemen tot het aanvullend verrichten van niet-Daeb activiteiten door corporaties indien de
markt (commerciële partijen) het laat afweten is onvoldoende doordacht, creëert risico’s met betrekking tot
kruissubsidiëring en zet corporaties onvoldoende aan om voor niet-Daeb activiteiten zich sterker te richten
op de prikkels in de markt (bijvoorbeeld commerciële financiers die projectvoorstellen zullen beoordelen en
al dan niet bepalen of het project voor financiering in aanmerking komt). De les van afgelopen jaren is dat
het oppakken van niet- Daeb activiteiten onder marktconforme condities (zonder aanwezige vangnetten)
kan bijdragen aan de verbetering van de kwaliteit van de investeringsvoorstellen.
Naar de mening van CFV moet het vraagstuk van leefbaarheid of de problematiek van het uitblijven van
‘niet-Daeb’ investeringen in herstructureringswijken vanuit ordeningsperspectief systematischer worden
aangepakt. Als de markt in dergelijke wijken ‘niet- Daeb’ activiteiten niet kan of wil oppakken dan ligt het
eerder voor de hand om wijk- of gebiedsgericht de mogelijkheid te creëren om de categorie toegestane
Daeb-activiteiten uit te breiden. Het stelsel behoudt dan zijn helderheid en gaat niet leunen op
kruissubsidiëring.
6
II.
Sanering
2.1
Spanningtussen niet-Daeben sanering
De wettekst geeft geen uitsluitsel over de vraag of de saneringsinstelling in alle gevallen gehouden is om
te saneren (saneringsplicht). Deze vraag wordt pregnanter nu er na de administratieve scheiding binnen
de toegelaten instelling een Daeb en een niet-Daeb tak is. In het geval van de administratieve scheiding is
de kans op weglek van maatschappelijk bestemd vermogen en oneigenlijk gebruik van staatssteun
(saneringssteun) nog steeds aanwezig. De Novelle lijkt blijkens de artikelen 29, 57 en 59 de mogelijkheid
te openen dat ook saneringssteun wordt verleend indien de financiële problemen zich voordoen in de niet
Daeb tak. Vanuit staatssteunoptiek is dit een risico, omdat staatsteun alleen voor Daeb-taken mag worden
aangewend. Dit probleem wordt des te groter indien de niet-Daeb tak in omvang aanzienlijk toeneemt.
Bovenstaande brengt ook de volgende vragen met zich. Als een probleem in de niet-Daeb tak kan leiden
tot een aanspraak op saneringssteun, moet dit deel dan ook worden betrokken bij de heffingsplicht?
En in geval van de omgekeerde situatie: als het bezit in de niet- Daeb tak wordt meegeteld voor de
bepaling van de heffingslast, kan dan aanspraak worden gemaakt op een bijdrage saneringssteun? Bij een
juridische scheiding speelt dit probleem niet, omdat de activiteiten van de toegelaten instellingen dan
juridisch zijn gescheiden waarmee sanering enkel plaatsvindt op Daeb -bezit.
Blijkens artikel 51, derde lid zal het in bij AMvB bepaalde gevallen mogelijk worden gemaakt dat de
toegelaten instelling zich garant stelt voor de woningvennootschap. Ten slotte maakt de wet het ook
mogelijk dat in uitzonderlijke situatie in gevallen waarin door de toegelaten instelling is aangetoond dat
externe financiering niet mogelijk is, kan worden overgegaan tot interne marktconforme financiering
vanuit de reserve. Ook in deze gevallen is het gevaar van kruissubsidiering en daarmee onterecht
verstrekte staatssteun aanwezig.
Advies
CFV acht het noodzakelijk dat in de Novelle een publiekrechtelijk saneringskader wordt opgenomen,
waarin geregeld wordt wat het doel van het saneren is (Daeb bezit of de instelling), hoe de financiële
medeverantwoordelijkheid van derden wordt bevorderd ter mitigeren van de saneringskosten,
hoe kruissubsidiering van het niet-Daeb bezit wordt uitgesloten en hoe de grondslag van de publiekrechtelijk
heffing is vormgegeven. Daarbij dient nadrukkelijk aandacht besteed te worden aan het tegengaan van de
perverse prikkels (de moral hazards) die nu uitgaan van de zekerheidsstructuur. Dat betekent dat helder
moet worden gemaakt in welke gevallen een corporatie wel en niet in aanmerking komt voor staatssteun in
de vorm van saneringssteun.
2.2
Mandatering saneringstaak
Blijkens artikel 59 van de Herzieningswet kan de minister het verlenen van saneringssteun aan WSW
mandateren. De achtergrond van deze keuze wordt gemotiveerd in de MvT om, in navolging van de
commissie Hoekstra, het aantal partijen die betrokken zijn bij de sanering te verkleinen.
Echter, uitgaande van de keuze gemaakt in de Novelle zullen in de uitvoering vergelijkbaar aan de huidige
situatie, veel partijen moeten worden betrokken om de verschillende belangen een goede plek te geven.
Te denken valt aan: betrokken gemeenten, de volkshuisvestelijk toezichthouder, de financieel
toezichthouder, en in ieder geval de corporatie waar het saneringsvraagstuk is ontstaan (maar ook aan
andere geïnteresseerde corporaties kan worden gedacht). De winst in vergelijking met de huidige situatie
is beperkt, en mogelijk negatief alsook rekening wordt gehouden met het mogelijk effect op het gedrag
van commerciële financiers bij het in een hand leggen van de taken borgen en saneren.
CFV betwijfelt of de mandatering in overeenstemming is met de Algemene wet bestuursrecht. 0
p grond
van de Awb kan de aard van de bevoegdheid zich echter tegen mandaatverlening verzetten. Hierbij moet
blijkens de toelichting worden gedacht aan de situatie dat de te mandateren bevoegdheid niet in de sfeer
van de normale bevoegdheidsuitoefening van de gemandateerde ligt. Ook het feit dat de gemandateerde
zelf belanghebbende is bij de uitoefening van een bevoegdheid kan aan de mandaatverlening in de weg
staan. Het onderbrengen van de saneringstaak en de borgfunctie in één organisatie kan ervoor zorgen dat
er een belangentegenstelling ontstaat in die organisatie. Het wetsvoorstel schetst namelijk twee
hoofddoelstellingen van sanering: de instandhouding van een gewenst aantal Daeb woningen alsook het
verschaffen van zekerheid aan de verstrekkers van geborgde leningen. De instandhouding van de
toegelaten instelling is niet langer een doel van sanering. CFV ziet in de voorgestelde mandatering van de
7
sanering aan WSW een tweetal risico’s die in de Novelle niet geadresseerd worden. Ten eerste heeft WSW
vanuit de borgstellingstaak een sterke prikkel om zich bij sanering primairte richten op de continuïteit
van de instelling (in plaats van het publiek belang in het behoud Daeb bezit) en dat kan resulteren in een
hogere saneringsbijdrage. Het in de Novelle opnemen van een publiekrechtelijk saneringskader kan dit
risico mitigeren. Juist door het centra Ier formuleren van de volkshuisvestelijke doelstelling van sanering
ligt het meer in de rede, de saneringsfunctie duidelijker publiek te positioneren en te instrumenteren. Ten
tweede bestaat het risico dat commerciële financiers geen vertrouwen hebben in een situatie waarin
commerciële en geborgde financiering in een juridische entiteit naast elkaar bestaan en waarbij WSW
zowel borging als sanering tot taak heeft. Dit risico is niet aanwezig indien er over wordt gegaan tot een
juridische scheiding.
Advies
Positioneer de saneringsfunctie duidelijker publiek nu de doelstellingen nadrukkelijker geformuleerd zijn
vanuit het publiek belang.
2.3
Toezicht op taken van saneren en borgen.
Ingevolge het tweede lid van artikel 59 kan de ministerde saneringstaak mandateren aan WSW. Het
zelfstandig bestuursorgaan (ZBO) CFV wordt opgeheven. De financiële toezichtstaak van CFV wordt op
grond van artikel 61c uitgevoerd door de minister. Dit brengt weliswaar een herschikking van taken met
zich mee, maar de organisaties blijven onverminderd verknoopt met elkaar. Na deze herschikking blijft
immers nog steeds de noodzaak bestaan van een goede afstemming tussen de financieel toezichthouder,
de borg en het toezicht op de taken van borgen en saneren van WSW door de minister. Als gevolg van de
scheiding zal de naadioze aansluiting geherpositioneerd moeten worden.
De kijkrichting kan niet langer de toegelaten instelling als geheel zijn maar zal zich moeten richten op de
Daebtak.
Een aandachtspunt hierbij is dat in het Rapport van de commissie Hoekstra is geconcludeerd dat het
toezicht op WSW strakker moet worden ingericht, door in de achtervangovereenkomsten de gewenste
prestaties van WSW vast te leggen, en de monitoring en eventuele bijsturing vanuit het ministerie te
regelen. Het (meta)toezicht op WSW vanuit het ministerie dient los van de beleidsafdeling bij een aparte
daartoe voldoende geëquipeerde afdelingte worden belegd. De Minister heeft in zijn brief van 26 maart
2013 geschreven dat het toezicht op WSW vanuit het departement in een van de beleidsfunctie
onafhankelijke afdeling zal worden belegd. Blijkens de artikelen en toelichting wordt het toezicht op WSW
vanuit het Rijk strakker ingericht, maar ziet dit alleen op de saneringstaak. In de MvT van de Novelle wordt
niet ingegaan op de overige aanbevelingen van de commissie Hoekstra omtrent het aanscherpen van de
eisen vanuit de achtervangers in het kader van de borgstelling.
Advies
Herdefinieer de’ kijkrichting’ bij sanering en de daarbij van belang zijnde naadioze aansluiting. Creëer in de
wet en de toelichting een basis voor toezicht op WSW (de borgingsvoorzienining). Werk dit verder uit in de
achtervangovereenkomst.
III.
De inhoud en vormgeving van het extern financieel toezicht op lees toegelaten instellingen
In de afdeling 5 en afdeling 7 (overige) van de voorgestelde wijziging van de Herzieningswet zijn de
bepalingen opgenomen ten aanzien van de positionering van het (extern) toezicht, de Organisatie en
vormgeving van het toezicht. In de MvT op de Novelle wordt in paragraaf 4: de wijzigingen ten aanzien van
het toezicht en daarmee direct samenhangende wijzigingen een verdere toelichting gegeven op deze drie
punten als ook op diverse uitvoeringsaspecten, het direct toezicht op afhankelijke ondernemingen en
maatregelen en interventies.
S
3.1
Onduidelijkheid over de inhoud en reikwijdte van het extern financieel toezicht en andere
In art. 61c wordt het toezicht (waaronder het financieel toezicht) onder de (volledige)
verantwoordelijkheid van de minister voor Wonen en Rijksdienst gebracht. CFV zal worden opgeheven.
Daarbij maakt de Novelle een onderscheid in twee aandachtsgebieden:
1.
Het toezicht op het financiële en administratieve beleid en beheer en de financiële situatie van de
toegelaten instellingen en de van hen afhankelijke ondernemingen (in casu het financiële toezicht) en
2.
Het toezicht op de werkzaamheden van de toegelaten instellingen en de van hen afhankelijke
ondernemingen (in case het volkshuisvestelijk toezicht).
Met de Novelle zijn alle bepalingen met betrekking tot de FAW waaronder de oorspronkelijk in art. 58
lid 1 Herzieningswet opgenomen opsomming van de aandachtsgebieden en de velden van financieel
toezicht, te weten: de financiële en administratieve aspecten van de werkzaamheden van de toegelaten
instellingen alsmede het toezicht op de naleving van het bepaalde bij en krachtens de artikelen 47 tweede
lid 48, eerste lid etcetera.’. Met het schrappen van dit artikel is ook toelichting (zie oud MvT paragraaf 13
en m.n. 13. 4, 13.5 en 13.7) komen te vervallen.
,
Daarvoor in de plaats wordt in de Novelle MvT (pagina 20 en pagina 22) een kenschets gegeven van het
thans door CFV uitgeoefende risicogerichte financieel toezicht. CFV is positief over het feit dat de minister
voor Wonen de verbreding van het extern financieel toezicht zoals ook vastgelegd in de Toezichtvisie CFV
en de Beleidsregels CFV jaar 2013 en verdere jaren Iijktte omarmen (zie MvT paragraaf 4.3.2: uitvoering).
-
-
CFV benadrukt evenwel dat met de voorgestane wijziging van de Herzieningswet niet duidelijk is/wordt
wat de inhoud en de reikwijdte van het financieel (maar ook het volkshuisvestelijk) toezicht nu is.
Een duidelijke toewijzing van taken en bevoegdheden ontbreekt. De inhoud van zowel het individueel
oordeel (art 61c lid la) als het algemeen beeld aan de Tweede Kamer (voorheen sectorbeeld (art 61c lid
ic)) is niet bepaald. De MvT van de Novelle doet geen uitspraak tot welke aandachtsgebieden het
financieel én het volkshuisvestelijk toezicht zich nu uitstrekt. De Wet noch de MvT maakt duidelijk op
welke verzoeken en in welke gevallen een advies van de met financieel toezicht belaste ambtenaren
noodzakelijk is.
In de MvT (paginaig) wordt weliswaar melding gemaakt van een AMvB en mandaatbesluit “waarin nader
regels kunnen worden gesteld”; zonder dat daarbij enige duiding wordt gegeven. CFV merkt daarbij op dat
in de wetstekst/ Novelle in art. 61c lid 1 sub a-c een grondslag voor een AMvB ontbreekt.
Het laten voortbestaan van deze onduidelijkheid is vanuit het belang van effectief, onafhankelijk toezicht
ongewenst, leidt tot verkeerde verwachtingen en mogelijke misverstanden over de taken van en de
taakafbakening tussen het financieel toezicht, het volkshuisvestelijk toezicht en de borginstelling.
CFV acht onduidelijk in de taakopdracht en taakafbakening- ook gelet op diverse incidenten in het
verleden- zeer onwenselijk. Zonder (volstrekte) duidelijkheid over de taakinhoud en de taakafbakening van
het financieel en volkshuisvestelijk toezicht is goed financieel (en volkshuisvestelijk) toezicht
onuitvoerbaar. De reikwijdte van het financieel toezicht moet in de wet worden vastgelegd, waarna het in
beleidsregels nader kan worden bepaald en jaarlijks worden uitgewerkt en geactualiseerd in zogenaamde
uitvoeringsregels door de financiële toezichthouder.
Weglek van maatschappelijk bestemd vermogen laat zich vaak herleiden tot een slechte kwaliteit en
samenwerking tussen aansturing, beheer, intern toezicht en verantwoording in de toegelaten instelling.
In lijn met de aanbevelingen van de Cie. Hoekstra pleit CFV er voor dat de gekunstelde beleidslijn met
betrekking tot het toezicht op de interne governance wordt verlaten en dat de Novelle duidelijk maakt dat
het toezicht op de kwaliteit van de financiële aansturing, beheersing en het (intern) toezicht en het
daarover verantwoording afleggen integraal onderdeel van financieel toezicht is’.
‘Zie
rapport commissie Kaderstelling en Toezicht Woningcorporaties van 17dec 2012 aanbevelingen pagina. 6, 50.
9
Advies
De wetstekst en de MvT van de Novelle moet daarom op dit punt worden aangevuld. Waarbij naar de
mening van CFV het financieel toezicht uiteenvalt in de volgende zeven onderscheiden toezichtvelden, welke
in de wet moeten worden benoemd:
1.
Kwaliteit van het risicomanagement en —beheer, inclusief interne governance;
2.
Kwaliteit van de financiële verantwoording;
3. Voorkomen van weglek maatschappelijk bestemd vermogen;
4. Solvabiliteit (vermogenstoezicht);
5. Behoud financiële continuïteit bij voorgenomen activiteiten
6. Liquiditeit (inclusief beleidsregels derivaten) en;
7. Het toezicht op staatssteun, waaronder toezicht op scheiding Daeb niet —Daeb, het toezicht op en
sanctionering van overcompensatie.
—
3.2 Het volstrekt ontbreken van voldoende waarborgen voor goed en onafhankelijk financieel toezicht
binnen de departementale structuur
Niet in lijn met maar juist in tegenstelling tot de aanbevelingen van de commissie Hoekstra
2 kiest de
minister voor Wonen en Rijksdienst voor het onder de volledige ministeriële verantwoordelijkheid
plaatsen van het extern financieel toezicht op de toegelaten instellingen. Ten aanzien van de strikte
vereiste: onafhankelijk toezicht los van de politieke beleidssturing, -beïnvloeding is —in art. 61.c lid 2 en art
93 lid 1-geregeld dat: “de minister het toezicht zodanig inricht, dat het toezicht op het financiële en
administratieve beleid en beheer en de financiële situatie van de toegelaten instelling en de van hen
afhankelijkeondernemingen en hettoezichtop hun werkzaamheden onafhankelijkvan elkaaren van de
ontwikkeling en de uitvoering van het rijksbeleid op hetterrein van die instellingen en ondernemingen
kan worden uitgeoefend”.
In de MvT wordt gesteld dat met deze bepaling uitvoering wordt gegeven aan de motie Verhoeven/Visser
van 12 dec. 2013. In deze motie is gevraagd om vanuit diverse overwegingen (principes) van goed
toezicht: “in de wet een gescheiden financiële en volkshuisvestelijktoezichthouder aan te wijzen, die het
toezicht onafhankelijk van de ontwikkeling en uitvoering van het rijksbeleid op het terrein van corporaties
uitvoeren”. Volgens de opstellers van de motie is een ZBO niet noodzakelijk mits de minister voldoende
invulling geeft aan diverse vereisten voorgoed toezicht.
In de MvT (paragraaf 4.3: de organisatie en vormgeving van het toezicht) wordt een eerste, voorzichtige
aanzet gegeven tot een zekere invulling van de zes principes van goed toezicht.
4
In de eerste en derde alinea en tweede alinea pagina 20 is het criterium “onafhankelijkheid
enigszins ingekleurd;
In de tweede alinea pagina 19 wordt een zinsnede gewijd aan “samenwerkend” financieel en
volkshuisvestelijk toezicht;
In de tweede alinea pagina 20 geeft de minister aan dat de toezichtdienst zijn eigen werkwijze en
jaarprogramma kan formuleren vergelijkbaar met departementale inspecties. De MvT maakt hierterloops melding van de brief minister van Financiën inzake financieel beheer en toezicht semi
publieke sector van27 nov 2013;
In de derde alinea pagina 20 staat een nadere uitwerking van het criterium “slagvaardig”.
“Medewerkers van de toezichtdiensten krijgen de toezichtbevoegdheden op grond van de Algemene
Wet bestuursrecht;
De minister lijkt daarbij ook de invulling door CFV van het criterium risicogericht toezicht (“selectief”)
te willen omarmen (zie paragraaf 4.3.2 uitvoering en pagina 22 halverwege), zonder dat hij tot een
echte uitspraak komt.
De minimum vereisten voor “openbaarheid” zijn wettelijk geregeld in art 61c lid 1.
—
-
-
-
-
-
-
-
-
CFV is van mening dat met voorliggende Novelle onvolledig inhoud en uitwerking wordt gegeven aan de
motie Verhoeven en aan de versterking van het extern financieel toezicht op semipublieke instellingen
zoals verwoord in het kabinetsstandpunt/brief van de minister van Financiën van 27 november.
6 Kernpunt
is dat CFV als financieel toezichthouder wordt opgeheven, maar vervolgens in de wet geen financiële
toezichtdienst wordt aangewezen die het financieel toezicht zal gaan uitvoeren. Hetgeen nu in de Novelle
Zie rapport commissie Kaderstelling en Toezicht Woningcorporaties van 17 dec 2012 pagina 44 en verder.
Zie motie van de leden Verhoeven en Visser Tl( 2013-2014, 289 453, nr 342.
zie kabinetstandpunt Kaderstellende visie op Toezicht (TK 2005-2006, 27831, nr 15) alsook visie CFV inzake financieel toezicht op
woningcorporaties 2013.
Zie brief minister van Financiën inzake financieel beheer en toezicht semi publieke sector van27 nov 2013 (TK 2013-2014, 33822,
nr i).
6 Zie brief minister van Financiën inzake financieel beheer en toezicht semi publieke sector van 27nov2013 (TK 2013-2014,
33822, nr 1)
10
2
wordt voorgesteld, te weten in de MvT aangeven er een aparte dienst komt, met het grofweg benoeming
van taken biedt onvoldoende verankering voor de organisatorische zelfstandigheid van de financiële
toezichtdienst en geen enkele verankering voor inhoudelijke zelfstandigheid.
CFV benadrukt dat de Novelle en MvT daarmee onvoldoende waarborgen bevat voor goed en
onafhankelijk financieel (én volkshuisvestelijk) toezicht. Met een verwijzing naar verdere uitwerking “bij of
krachtens AMvB” wordt er geen solide wettelijke basis gegeven aan de financieel toezichthouder.
CFV wijst er met nadruk op dat de IGZ en de Onderwijsinspectie (waarde minister aan refereerde tijdens
het AO van 25 april ji.) een dergelijke wettelijke verankering als ambtelijke toezichtdienst c.q. inspectie wel
kennen.
Als waarborg voor goed en onafhankelijk financieel toezicht moet in de Herzieningswet tenminste de
volgende bepalingen worden opgenomen:
Het opnemen van een specifiek benoemde dienst en functionaris die belast is met het financieel
toezicht op toegelaten instellingen;
Het opdragen van de (hoofd)ta ken van de toezichtdienst en de aandachtsgebieden (zie 3.1);
Het verankeren dat de dienst tot eigen oordeelsvorming komt;
Het veran keren dat de toezichtdienst z’n eigen werkwijze, beoordelingsmethodiek en normen
bepaalt;
De toezichtdienst stelt jaarlijks haar werkprogramma en begroting vast. Dit jaarprogramma en deze
begroting behoeft de goedkeuring van de minister;
Het verankeren dat de toezichtoordelen en rapportages van de toezichtdienst openbaar zijn of
openbaar kunnen worden gemaakt door de financiële toezichtdienst;
Het verankeren dat handhavingsbevoegdheden bij de toezichtdienst liggen en/of dat
sanctiebevoegdheden gemandateerd worden.
Ten slotte moet worden vastgelegd dat de huidige CFV Organisatie zal worden getransformeerd tot de
financiële toezichtdienst, en dat alle medewerkers van CFV over gaan naar de financiële toezichtdienst, en
niet enkel de bij het toezicht betrokken medewerkers (zoals nu in de MvT staat).
-
-
-
-
-
-
-
Advies
CFV stelt dat in de Novelle aanvullende en betere garanties worden opgenomen voor goed en onafhankelijk
toezicht. Dit raakt aspecten als het kunnen bepalen van de informatieopvraging en het kunnen bepalen van
de beoordelingsmethodiek en normenkader, het betrachten van transparantie over de uitkomsten van het
financieel toezicht (in casu individueel oordeel, algemeen oordeel en doorrekening van beleidsvoornemens)
maar ook het met gezag kunnen handelen, het kunnen beschikken over interventiemogelijkheden en
toereikende middelen, aanspreekbaar willen zijn op de uitkomsten van toezicht.
In bijlage 1 doet CFV een voorstel voor een wetstekst ter waarborging van goed en onafhankelijk toezicht.
3.3
Kanttekening bij de bekostiging van het toezicht
Art. 61c, derde lid Herzieningswet luidt: De kosten die gemoeid zijn met het toezicht, bedoeld in het eerste
lid, en met
komen volgens bij algemene maatregel van bestuur daaromtrent te geven voorschriften,
voor rekening van de toegelaten instelling.
CFV merkt op dat de toelichting op dit artikel vooralsnog is beperkt tot het formuleren van het
uitgangspunt. CFV wijst er voor wat betreft de uitvoerbaarheid van deze constructie op dat die kosten
alsook de kosten voor het volkshuisvestelijk toezicht en de publieke taak van saneren duidelijk bepaalbaar
moeten zijn, bijvoorbeeld via een eigen (deebegroting. De toezichthouder en de saneringstaak moeten de
kosten die samenhangen met de informatieopvraging, gegevensverwerking en de (specifieke)
automatisering waaronder modellenbouw en het opstellen van risicoprofielen en signaalbeelden, het
verrichten van “on site toezicht”, het opstellen van oordelen, het kunnen voldoen aan ad hoc verzoeken
van de minister en toegelaten instellingen (bijvoorbeeld bij initiële splitsing tussen Daeb en niet-Daeb)
etcetera, volledig en transparant in kaart brengen. De middelen moeten via een specifieke heffing op de
toegelaten instellingen worden verkregen.
Een en ander pleit voor het positioneren van het financieel toezicht als een inspectie, een baten-lasten
dienst of een afzonderlijke directie, zodanig dat de toezichtkosten eenduidig zijn vast te stellen.
11
Bepalingen Herzieningswet inzake jaarrekening, overige verantwoordingsgegevens en
prognosegegevens
IV.
In afdeling 2 paragraaf 4 en in afdeling 3 paragraaf 1 van de herzieningswet zijn bepalingen opgenomen ten
aanzien van de jaarrekening, het jaar- en volkshuisvestingsverslag, de overige verantwoordingsgegevens
(vergelijkbaar niet huidige dVi) en de prognose gegevens (vergelijkbaar met huidige dPi). Onderstaand de
opmerkingen vanuit CFV op de bepalingen in dit deel van de herzieningswet.
4.1
Eenduidige verslaggeving in de jaarrekening
In artikel 35 lid 2 is aangegeven dat de toegelaten instelling de activa in de jaarrekening tegen de actuele
waarde dient te waarderen. Dit is bedoeld om de marktwaarde in verhuurde staat als eenduidige
waarderingsgrondslag verankerd te krijgen. CFV ondersteunt het voornemen om in de jaarrekening tot
een eenduidige waarderingsgrondslag te komen die bruikbaar is voor de diverse vormen van toezicht,
maar dit is op deze wijze wettelijk niet goed geregeld. Bedrijfswaarde is immers ook een vorm van actuele
waarde. Er dient aangegeven te worden dat het gaat om de marktwaarde in verhuurde staat, waarbij naar
de AMvB en een ministeriele regeling wordt verwezen voor de verplichte uitwerking van deze waardering
voor toegelaten instellingen volkshuisvesting. Verwijzing naar een ministeriele regeling geeft flexibiliteit
om zo nodig jaarlijks het ‘waarderingsprotocol’ aan te kunnen passen (vergelijkbaar met de huidige
bijlagen bij het Bbsh).
Naast de uniformering van het waarderingsbegrip zijn er twee andere hoofdonderwerpen in de
jaarverslaggeving waarbij het komen tot een eenduidige uitwerking noodzakelijk is. Dit betreft het
wettelijk verankeren van het model voor de winst- en verliesrekening en het verplicht stellen van het
format van het kasstroomoverzicht. Ten aanzien van de winst- en verliesrekening zijn in RJ 645 twee
modellen toegestaan (categoriaal en functioneel), waarbij CFV in zijn gegevensopvraging aansluit bij de
functionele indeling. Ten aanzien van het kasstroomoverzicht is in RJ 645 geen format voorgeschreven
waardoor er in de praktijk in de jaarrekening veel verschillende verschijningsvormen zijn die niet
aansluiten bij de gegevensopvraging door CFV en WSW. CFV vindt het van belang ook op deze
onderwerpen in de Novelle te komen tot een wettelijk verankerde eenduidige verslaggeving in de
jaarrekening. Daarmee wordt voorkomen dat corporaties over hetzelfde onderwerp op verschillende wijze
moeten rapporteren. Dit sluit aan bij het voornemen van de minister om tot een vermindering van de
administratieve lasten te komen. Verder wordt voorkomen dat de financieel toezichthouder gegevens
vanuit de jaarrekening moet ‘uniformeren’ om deze bruikbaar te laten zijn ten behoeve van het toezicht.
4.2 Zienswijze gemeente op jaarrekening en overige verantwoordingsgegevens
In artikel 38 lid 3 is nu opgenomen dat gemeenten hun zienswijzen op de jaarrekening en de overige
verantwoordingsstukken aan de minister kunnen doen toekomen. Blijkens pagina 18 van de
artikelsgewijze toelichting is dit gedaan ter versterking van de rol van de gemeente. Onduidelijk is echter
welke opvolging aan deze zienswijze gegeven dientte worden doortoegelaten instellingen en öfen zoja,
welke rol deze zienswijze zou moeten hebben in relatie tot het financieel en volkshuisvestelijk toezicht.
CFV ziet geen rol voor deze zienswijze bij het financieel toezicht. In artikel 38 lid 3 is overigens aangegeven
dat gemeenten tot acht weken na de indieningsdatum (1juli) van de jaarrekening en de overige
verantwoordingsgegevens de gelegenheid krijgen om de zienswijze in te dienen. Dit betekent dat de
zienswijze van de gemeente in alle redelijkheid (tijdigheid financiële beoordeling) niet meer betrokken kan
worden bij het financieel toezicht.
4.3 Geconsolideerde jaarrekening
In artikel 51 lid 4 is geregeld dat de toegelaten instelling slechts tot en met het kalenderjaar waarin de
juridische scheiding zijn beslag krijgt een geconsolideerde jaarrekening kan opstellen. Het is voor CFV niet
duidelijk waarom deze bepaling is opgenomen. Op grond van de ‘normale’ verslaggevingsregelgeving
dient er immers (blijvend) een geconsolideerde jaarrekening opgesteld te worden zolang de afgesplitste
entiteit kwalificeert als groepsmaatschappij
. Afgesplitste woningvennootschappen zullen in de meeste
7
gevallen (zeker zolang er sprake is van een afhankelijke onderneming in de zin van de herzieningswet)
kwalificeren als groepsmaatschappij zodat er onder de ‘normale’ verslaggevingsregelgeving een
geconsolideerde jaarrekening opgesteld zou moeten worden.
Dit volgt uit het inzichtvereiste van artikel 362 lid 1 BW. Immers in een enkelvoudige jaarrekening is het
Voor de beantwoording of sprake is van een groep worden de volgende elementen gehanteerd (Ri 217.201): organisatorische
verbondenheid, centrale leiding en economische eenheid. Of er sprake is van een groepsrelatie hangt er vanaf of een bepaalde
maatschappij in wezen de andere maatschappij beheerst, anders gezegd: feitelijk beleidsbepalend is in die andere maatschappij
(Ri2 17.202). Daarbij dient het geheel van feitelijke omstandigheden en contractuele relaties in aanmerking te worden genomen
(RJ 217.203).
12
inzicht in het vermogen (in de zin van de samenstelling in de te onderscheiden actief- en passiefposten) en
inzicht in het resultaat (in de zin van de samenstelling van de te onderscheiden baten en lasten) slechts
zeer beperkt aanwezig doordat alle cijfers die op groepsmaatschappijen betrekking hebben in één post in
de balans respectievelijk winst- en verliesrekening zijn opgenomen. Ook bij consolidatieplicht blijft de
enkelvoudige jaarrekening overigens gewoon beschikbaar. CFV dringt erop aan artikel 51 lid 4 te laten
vervallen en aan te blijven sluiten op de gangbare bepalingen ten aanzien van consolidatieplicht in titel 9
BW 2.
4.5 Tijdstip indiening verantwoording- en prognosegegevens
In artikel 35 lid 3 van de Novelle is nu aangegeven dat de jaarrekening binnen zes maanden na afloop van
het boekjaar vastgesteld dient te worden. De vervroeging naar 1 mei die in een eerdere versie van de
herzieningswet was opgenomen is kennelijk verlaten. CFV dringt er op aan de indieningsdatum van de
jaarrekening op 1 mei te stellen. Dit geldt overeenkomstig voor de indieningsdatum van de overige
verantwoordingsstukken zoals bedoeld in de artikelen 36, 36a en 37. Hiervoor dient de datum van 1juli in
artikel 38 dus aangepast te worden naar 1 mei. Het eerder kunnen beschikken over de jaarrekening en de
overige verantwoordingsstukken levert voordelen op voor de effectiviteit van het financieel toezicht
(tijdigheid financiële beoordeling en publicatie sectorbrede rapportages).
In artikel 44a lid 1 van de Novelle is nu aangegeven dat de indieningstermijn van de prognosegegevens
naar 1januari gaat in plaats van de huidige 1 februari. Vervroeging van de indieningsdatum van de
prognosegegevens wordt door CFV ondersteund, maar het stellen van de datum op 1januari geeft
praktische uitvoeringsproblemen. De ervaring leert namelijk dat veel corporaties de prognosegegevens
vlak voor de deadline indienen, hetgeen bij een indieningsdatum van 1januari zou betekenen in de week
tussen Kerst en Oud en Nieuw. In die week is er onvoldoende capaciteit binnen CFV beschikbaar voor
bemensing van de helpdesk Corpodata en het in ontvangst nemen van de prognosegegevens. Verzoek is
daarom de indieningsdatum van de prognosegegevens op 15december te stellen, of anders op 15januari.
4.6 Inhoud overige verantwoordingsgegevens en prognosegegevens
In artikel 36a lid 4 wordt het onderwerp van informatie-uitvraging voor wat betreft de overige
verantwoordingsgegevens begrensd tot informatie over de toegelaten instelling, van haar afhankelijke
ondernemingen en van de samenwerkingsvennootschappen waarin zij volledig aansprakelijk vennoot is.
Er mag ten behoeve van het toezicht dus kennelijk geen informatie uitgevraagd worden over
woningvennootschappen die niet kwalificeren als afhankelijke onderneming. CFV vind dit vanuit het
toezicht perspectief onwenselijk. Eenzelfde begrenzingten aanzien van de informatieopvraging is
opgenomen bij de artikelen die betrekking hebben op de prognosegegevens (artikel 44a en artikel 43).
Vertaald naar de bestaande situatie zou deze bepaling de huidige informatie-uitvraag over verbindingen
in de dVi en dPi onmogelijk maken.
Achtergrond van deze begrenzingen is mogelijk het voornemen om uitsluitend afhankelijke
ondernemingen onder direct toezicht van de ministerte brengen. De Memorie van toelichting stelt
daarover op pagina 21: “De regering stelt daarom met deze Novelle voor bepaalde met de toegelaten
instelling verbonden ondernemingen daartoe gedefinieerd als afhankelijke ondernemingen onder direct
toezicht van de minister te brengen. Dat betekent datjegens die ondernemingen dezefde sancties kunnen
worden toegepast als jegens toegelaten instellingen”. De keuze om uitsluitend afhankelijke ondernemingen
onder het directe toezicht (en daarmee het sanctie instrumentarium) van de minister te brengen kan CFV
goed volgen, maar dit betekent niet dat het voor de beoordeling van de financiële positie van de
toegelaten instelling niet noodzakelijk zou kunnen zijn om informatie op te vragen over
woningvennootschappen die niet kwalificeren als afhankelijke onderneming. Het is van belang dat de
financieel toezichthouder zelfstandig een afweging kan maken over de inhoud van de noodzakelijke
gegevensopvraging ten behoeve van het toezicht (recht op eigen informatievergaring). Het op voorhand
uitsluiten van de mogelijkheid om informatie op te vragen over woningvennootschappen die niet
kwalificeren als afhankelijke ondernemingen is onwenselijk.
—
—
Ten slotte merkt CFV dat een (financieel) toezichthouder zelfstandig zijn informatie-uitvraag zou moeten
kunnen bepalen. Vaststelling daarvan door de minister via het Bbsh levert een ongewenst vermenging op
tussen de beleidsverantwoordelijkheid van de minister en het belang van toezicht dat onafhankelijk van
beleid zou moeten kunnen opereren.
13

Novelle is ondeugdelijke basis voor een effectief

Rivierenland (SWR)

Datum 2 september 2014 Betreft Mandaatbesluit CFV Aan de

CENTRAAL FONDS IVOLKSHU ISVESTING

Directiestatuut.

Welk toezicht verdienen onze woningcorporaties

Visie WSW op aflossingsplicht leningen Daeb aan niet-Daeb

Reactie op Novelle en AMvB

L0267 Toezichtbrief 2014

Corporatieforum - Seminars op Maat