Welk toezicht verdienen onze woningcorporaties

Welk toezicht verdienen onze woningcorporaties?
Drs. René Jansen - Bestuursadviseur
11 november 2014
1. Rapport 'Ver van huis'
Het kan niemand ontgaan zijn, het rapport 'Ver van Huis' van de parlementaire enquêtecommissie
Woningcorporaties. Een uiterst kritisch onderzoeksrapport naar enkele woningcorporaties waar zich
ernstige misstanden hebben voorgedaan, de sector in het algemeen sinds de jaren '90 van de vorige
eeuw, de rol van accountants en banken, het toezicht (intern en extern) op de sector en de politieke
(aan)sturing ervan.
Het Centraal Fonds Volkshuisvesting (CFV), het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW) en de
toezichtafdeling van het Ministerie voor Wonen (en haar rechtsvoorgangers) krijgen er allemaal flink
van langs. Ook uit hun eigen reacties spreekt dat de forse kritiek bepaald niet ongegrond of misplaatst
is; integendeel!
2. Visies op extern toezicht van de minister voor Wonen resp. de Enquêtecommissie
Het externe toezicht op de woningcorporaties moet anders en beter, daarover bestaat brede
instemming. Maar hoe precies? Daarover lopen de meningen uiteen. Veel van de argumenten lijken te
gaan over de mate van onafhankelijkheid en 'afstand' van het toezicht ten opzichte van de minister en
de politiek in bredere zin. Laten we de belangrijkste varianten even onder de loep nemen.
Minister Blok en het kabinet hebben een insteek gekozen in lijn met het uitgangspunt van het
regeerakkoord Rutte II: uiterste terughoudendheid wat betreft het oprichten van zelfstandige
bestuursorganen. Het accent ligt op de volle ministeriële verantwoordelijkheid ook daar waar invulling
wordt gegeven aan onafhankelijk toezicht. Dit impliceert dat de minister er tot dusverre voor heeft
gekozen om in te zetten op toezichthouders (financieel en volkshuisvestelijk) die organisatorisch
onderdeel zijn van het ministerie. De minister kiest wel voor een organisatorische scheiding binnen
zijn ministerie tussen toezicht- en beleidsafdelingen; ook wil hij de toezicht- en saneringsfuncties
gescheiden houden. De voorstellen van de minister zijn vervat in een novelle op de 'Herzieningswet
toegelaten instellingen volkshuisvesting' (de Herzieningswet zelf gaat nog uit van een zelfstandige
Financiële Autoriteit woningcorporaties). Dit is daarmee één van de politieke discontinuïteiten ten
aanzien van de volkshuisvesting, waar de Enquêtecommissie aan refereert.
De parlementaire enquêtecommissie kiest daarentegen heel expliciet voor een "Woonautoriteit" met
een brede opdracht die de status krijgt van een zelfstandig bestuursorgaan. De 'brede opdracht' betreft
het integreren van financieel, rechtmatigheids-, governance- en integriteitstoezicht in één hand. Met de
status van een zelfstandig bestuursorgaan worden volgens de commissie onafhankelijkheid,
onpartijdigheid en professionele uitvoering het beste gewaarborgd. De commissie lijkt erg beducht
voor "beleidsmatig opportunisme" in het geval het toezicht organisatorisch gestalte krijgt binnen het
ministerie.
De (uiteenlopende) visies op de meest adequate vormgeving van het externe toezicht op de
volkshuisvesting, komen niet nu pas voor het eerst in beeld. Ik beperk me tot de laatste periode van
een kleine 10 jaar; ook in dit beperkte aantal jaren hebben zich enkele (andere) commissies in opdracht
van de regering gebogen over de wenselijke toezicht. Het is een veelbesproken onderwerp en er is
sprake van een lange beleidszoektocht, zo blijkt.
3. Adviezen over toezicht
2006 - Commissie Schilder
In 2006 bracht de Commissie Schilder haar "Advies Toezicht op woningcorporaties" uit. Deze
commissie beveelt (in voorzichtige bewoordingen) een bundeling van het toezicht bij het CFV aan.
Haar centrale uitgangspunt hierbij is de geloofwaardigheid van het toezicht; cruciaal daarvoor zijn de
onafhankelijkheid van het toezicht en een transparante taakverdeling en beïnvloedings- en
beslisstructuren. Dit impliceert volgens de commissie een heldere scheiding tussen zowel beleid en
toezicht als tussen toezichthouder en corporaties.
2008 - Stuurgroep Meijerink
In november 2008 verscheen het verslag van de Stuurgroep Meijerink: "Nieuw arrangement overheid woningcorporaties". De Stuurgroep bepleit een nieuw op te richten integrale toezichthouder. Deze
"Autoriteit" zou een ZBO moeten zijn: onafhankelijk en gezaghebbend, met als doel de expliciete
borging van het publieke belang en op het kruispunt van horizontale verantwoording en extern
toezicht. De stuurgroep steekt breed in wat betreft de taken van de gewenste Autoriteit:
volkshuisvestelijke prestaties, financiën, governance, geschillen met belanghouders, fusietoetsing en
sectormonitoring. Het lijkt er sterk op dat de parlementaire enquêtecommissie zich bij haar keuzes in
'Ver van huis' heeft laten inspireren door het gedachtegoed van de Stuurgroep Meijerink.
2012 - Commissie Hoekstra
Vier jaar later - december 2012 - brengt de "Commissie Kaderstelling en Toezicht Woningcorporaties"
(Cie. Hoekstra) haar Eindrapportage naar aanleiding van (een evaluatie van) het Vestia-debacle uit. De
commissie adviseert om substantiële stappen te zetten vanuit de bestaande situatie. Een pragmatische,
'no regret'-benadering. De huidige toezichthouders (met name CFV en WSW) komen hierin tot een
sterk verbeterde samenwerking. Er zouden bovendien drie lagen van toezicht moeten komen: regulier,
verscherpt en saneringstoezicht (met een nieuwe, aparte, saneringsinstelling). Het volkshuisvestelijke
toezicht hoort bij de minister, ondergebracht bij een Inspectie; d.w.z. zelfstandig en onafhankelijk van
de beleidsdirectie.
4. Toezichtdoctrines
Mijn beeld is dat met verwante onderliggende uitgangspunten en kwaliteitsnormen (zoals
onafhankelijkheid, deskundigheid, professionaliteit etc) zeer verschillende uitwerkingen worden
gekozen. Aan de hoeveelheid en diversiteit van adviezen en modellen is hierbij bepaald geen gebrek.
Het lijkt mij dat we daarbij vooral een verschil zien tussen twee doctrines. Enerzijds een stroming die
de democratische legitimering (het politieke primaat, de "volle" ministeriële verantwoordelijkheid en
de controlerende taak van het parlement) centraal stelt bij de inrichtingsvragen op het gebied van
toezicht.
Anderzijds een stroming (eerder Angelsaksisch of europeesrechtelijk dan Nederlands geworteld)
waarbij onafhankelijke 'regulatory Authorities' of 'Agencies' op grotere afstand van de politiek belast
worden met het toezicht. Deze autoriteiten worden onder meer gedisciplineerd doordat de minister een
systeemverantwoordelijkheid heeft en in dat kader aanwijzingen (van algemene aard) aan de
toezichthouder kan geven en beleidsregels kan opleggen.
Het laat zich raden vanuit welke doctrine de minister respectievelijk de enquêtecommissie zich hebben
laten inspireren. Ik heb zelf als bestuurder van de vroegere mededingingsautoriteit NMa - eerst een
onderdeel van het ministerie van EZ, later een zelfstandig bestuursorgaan - de ervaring dat absolute
waarheden of één evident superieur model op dit vlak niet bestaat (voorzover er geen toezicht op
overheidsondernemingen zelf aan de orde is). Een wettelijk verankerde onafhankelijkheid is de meest
robuuste basis voor afstand tot de politieke waan van de dag. Tegelijkertijd laat de recente
geschiedenis van het externe toezicht successen maar ook falen en feilen zien van zowel
('onafhankelijke') ZBO's als van ('afhankelijke') inspectiediensten. Meer factoren dan alleen de
wettelijke positie spelen hierbij een belangrijke rol.
De minister is nu aan zet. Het is aan hem om (opnieuw) politieke conclusies te trekken en de twee
Kamers van ons parlement en de (onder toezicht gestelde) sector van de corporaties te overtuigen van
de wijsheid van zijn besluit.

Download Report