Kees Bangma – Sturing versus professionele ruimte

Kees Bangma – Sturing versus professionele ruimte
Toen Ko mij enige maanden geleden vroeg om op dit symposium in de hoedanigheid van
oud-student een bijdrage te leveren over de reorganisatie van de politie was mijn eerste
reactie: over welke reorganisatie? Want ik heb na bijna 40 politiedienstjaren het gevoel dat
ik in een permanente reorganisatie verkeer – wie van u, werkzaam in het openbaar bestuur
zal dit gevoel niet kennen? Ko bedoelde natuurlijk de reorganisatie die het gevolg is van de
invoering van de politieweg 2013 – waarbij nationale politie is gevormd. Het is de belangrijkste trofee aan de palmares van minister Opstelten.
Waar ik het in dit verband niet over wil hebben is het voor bestuurskundigen meest geëigende thema: de vraag wat deze wet voor veranderingen geeft in de positie van actoren en
gezagsdragers in de wet. Over gezag en beheer. Nee, graag maak ik van deze gelegenheid
gebruik om een ander thema op de agenda te zetten. In mijn optiek zal het vraagstuk van de
relatie tussen sturing enerzijds en professionele ruimte anderzijds de komende jaren essentieel zijn voor de ontwikkeling van die nationale politie
Om deze stelling te verduidelijken wil ik allereerst ruim 30 jaar in de tijd teruggaan – naar de
keukentafel van huize De Ridder in Roden. Ko was pas begonnen als universitair docent
van de nieuw opgerichte studierichting bestuurswetenschappen. Ik mocht, na mijn studie
aan de Politieacademie – een van de eerste studenten zijn. Ik deed dit naast mijn baan en
een avondstudie-variant was er in de jonge studierichting nog niet beschikbaar Dus gaf Ko,
altijd behulpzaam, mij en enkele collega’s de gelegenheid om de besprekingen over een eerste empirische onderzoek op avond te doen – bij hem aan de keukentafel. Het onderzoek
ging over het lokaal driehoeksoverleg. Hierin overleggen de beide gezagsdragers over de
politie – burgemeester en officier van justitie, met de politiechef over de uit te zetten beleidslijnen. De conclusie was dat het over weinig ging en – zo het nog ergens over leek te
gaan – dit al helemaal geen doorwerking had in de politiepraktijk. Het was een onderzoekje
van een paar beginnende studenten bestuurskunde, waarmee je de uitkomst zou kunnen
relativeren. Ik wil daar tegen in brengen dat het wel werd begeleid door wat later een eminent hoogleraar bestuurskunde zou worden… Maar overigens, opmerkelijk was die uitkomst
voor de insiders natuurlijk niet. De discretionaire ruimte van politiemensen was door de Hoge Raad in diverse arresten vastgelegd. Het was een tijd waarin de hoofdcommissaris van
Rotterdam, Hessing bekend werd met de uitspraak "als een uitvoerend medewerker iets
doet wat ik heb gezegd, berust dit op louter toeval".
Helaas koos ik er niet voor om deze empirische werkelijkheid als uitgangspunt te nemen van
verdere theorievorming. Nee, ik was onder de indruk van Ko’s heilig geloof in de beleidsplanning. En bovendien zeer beïnvloed door de normatieve basis onder de bestuurskunde.
Deze is, zoals degenen onder u die enigszins bijbelvast zijn ongetwijfeld weten, gelegen in
het Bijbelboek Spreuken van koning Salomo. In hoofdstuk 11 vers 14 kunt u het terugvinden:
“Als beleid ontbreekt, komt het volk ten val”.
Ik en met mij vele anderen gingen dus voortvarend aan de slag en zijn er – 30 jaar later – in
geslaagd om de toen bestaande situatie essentieel te veranderen. Het behoeft geen nader
betoog dat er momenteel sprake is van zeer veel sturing en zeer weinig door de uitvoeren-
den ervaren professionele ruimte. Een situatie die zich voordoet bij de politie, maar ook in
veel andere sectoren als onderwijs, gezondheidszorg, welzijn en jeugdhulpverlening.
Al in 2004 constateerde de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid in het rapport
“”bewijzen van goede dienstverlening” de negatieve gevolgen van die ontwikkeling die ik wil
karakteriseren als één van de belangrijkste veranderingen in het openbaar bestuur van de
laatste decennia. In de politiewereld zijn voor deze verandering drie belangrijke oorzaken
aan te geven:
•
•
•
Allereerst is het thema veiligheid verregaand gepolitiseerd . Dit als gevolg van een
samenleving die leeft in een veiligheidsutopie. We kunnen niet langer accepteren dat
een bepaalde mate van onveiligheid inherent onderdeel is van ieder maatschappelijk
samenleven. De politiek belooft keer op keer deze utopie van een risicoloze samenleving. Het plannen van de route daarnaartoe levert wel heel veel banen op voor beleidsmedewerkers. De uitkomst is voorspelbaar: utopie bestaat niet. En dat levert in
onze inmiddels ontstane politiek-bestuurlijke afrekencultuur natuurlijk nog weer
meer banen op om uit te leggen wiens schuld het wel of niet is geweest.
De tweede oorzaak is de invloed van het New public Management, waarmee vanaf
de jaren 80 vele generaties bestuurskundigen en ook politiemanagers zijn opgevoed. Samenvattend kenmerk hiervan is dat er sprake moet zijn van integraal bestuur. Zeggenschap over de inzet van mensen en middelen, gekoppeld aan concrete
resultaatdoelstellingen. Het wetgevend hoogtepunt hiervan is de Politiewet 1993
waarin integraal bestuur is gegeven aan gezagsdragers. Burgemeesters en openbaar
ministerie bestuurden gezamenlijk de toen gevormde regionale politiekorpsen. Als
professioneel hoogtepunt kan worden gewezen op de invoering van prestatieafspraken in 2001.
Als derde wijs ik op het effect van meer en meer protocollen die nauwgezette richtlijnen geven voor de wijze waarop onderdelen van het politiewerk dienen te worden
uitgevoerd. Katalysatoren hiervan waren twee aansprekende professionele crises: de
IRT-affaire en de Schiedammer parkmoord. Bij de IRT-affaire bleek dat politiemensen
– over het algemeen met de beste bedoelingen – zelf voor handelaar in drugs waren
gaan spelen onder het motto: met boeven vang je boeven. Bij de Schiedammer
parkmoord bleek dat een tunnelvisie meestal wel leidt tot een uitgang, maar niet altijd tot de juiste uitgang.
Samengevat: een belangrijke verandering in de publieke sector is die van een situatie met
weinig sturing en veel ruimte naar een situatie met veel sturing en weinig ruimte. Hoe nu
deze verandering te waarderen?
Allereerst moeten oppassen voor het romantiseren van de zo geprezen professionele ruimte
van vroeger. Zoals je “later” altijd moet oppassen met het beweren dat “vroeger” alles beter
was – al valt dat met het klimmen der jaren en het pensioen in zicht steeds minder mee. Er
kunnen vraagtekens worden geplaatst bij de wijze waarop in het verleden invulling werd
gegeven aan het begrip “professionele ruimte” Dat was niet altijd even professioneel. Er was
veel gelegenheid voor hobbyisme. Zeker politiemensen hebben de neiging op te willen treden als kleine zelfstandige zonder personeel. Zo is er veel kritiek geweest op de prestatieafspraken. Evaluatieonderzoek door het programma Politie en Wetenschap heeft echter aan-
getoond dat de prestatieafspraken wel degelijk positief hebben bijgedragen aan bijvoorbeeld de resultaten in de opsporing. En ook met protocollen is tot op zekere hoogte niets
mis. Je mag van professionals vragen dat ze een idee hebben over wat in een bepaalde situatie in het algemeen de meest effectieve werkwijze is. En je mag ook van hen vragen dat ze
intrinsiek gemotiveerd zijn in beginsel volgens die professionele standaard te handelen.
Tegelijk is er heden ten dage sprake van brede consensus over het gegeven dat sturing en
protocolisering zijn doorgeschoten. Politiemensen, leraren, werkers in de zorg raken te zeer
bekneld in een verdichtend stelsel van voorschriften en verplichtingen dat bindend voorschrijft hoe ze hun werk moeten doen. De professional als drager van een beroepspraktijk is
buiten beeld geraakt. We leven in een wereld vol beleidsprocessen, kwaliteitssystemen, audits, verantwoordingsdocumenten. Bij de politie lijkt het soms of er inmiddels meer mensen
zijn die over het politiewerk praten dan mensen die daadwerkelijk boeven vangen en mensen in nood helpen, zoals de kern van het politiewerk gekarakteriseerd kan worden. En protocollen zijn geen intrinsiek als juist ervaren handelingsrepertoire maar verworden tot afrekeninstrumenten van het management. De politiek predikt in woorden “eerherstel van de
bevlogen en betrokken professional” en de noodzaak van "ontbureaucratisering", maar de
concrete daden blijven veelal uit.
Tegen de achtergrond van deze werkelijkheid wordt in een mega-reorganisatie de nationale
politie gevormd op grond van de Politiewet 2013. In het inrichtingsplan van de nationale
politie wordt radicaal afscheid genomen van integraal management op welk niveau dan ook
– met uitzondering van het allerhoogste. Leidinggevenden dienen zich te gaan kenmerken
door “operationeel leiderschap” en iedere vorm van beheer over mensen en middelen
wordt gecentraliseerd. Welke gevolgen dit zal hebben voor bureaucratisering laat zich raden,
maar dat is geen thema voor dit moment.
In het inrichtingsplan wordt gelukkig ook onderkend dat de professionele ruimte van uitvoerend medewerkers moet worden hersteld. Dat moet gebeuren door “sturing op basis van
vertrouwen in plaats van op basis van wantrouwen.” Aan deze buitengewoon actuele thematiek worden twee bladzijden gewijd. Vele tientallen pagina's gaan vervolgens over hoe de
sturing wordt ingericht, welke afdelingen er voor komen en welke instrumenten moeten
worden gebruikt. Het inrichtingsplan slaagt er daarbij wat mij betreft nog onvoldoende in
om sturing en professionele ruimte te beschrijven als twee zijden van eenzelfde medaille.
Nu zijn politiemensen in de kern wezens met een dichotoom waarderingsvermogen. Iets is
namelijk goed of fout. Het deugt of het deugt niet. Het is zwart of wit – dat er in 50 tinten
grijs veel interessants is te vinden lijkt ons vaak te ontgaan. Dit dreigt ook te gebeuren met
het debat over sturing en professionele ruimte. Want zij die pro sturing zijn, benadrukken
dat er bij de nationale politie uniformiteit processen en in aanpak moet komen. Eindelijk
wordt er met harde hand een einde gemaakt aan de eilandencultuur die de afgelopen decennia met 25 korpsen kon ontstaan. Het daadwerkelijk realiseren van één korps is topprioriteit. Zij die daarentegen gewend zijn om als kleine zelfstandige zonder personeel en zonder bemoeienis van chefs of anderen hun eigen ding te doen kiezen een ander standpunt.
Zij beroepen zich op de professionele ruimte die hen in het inrichtingsplan wordt beloofd
met als doel om op de oude voet voort te gaan.
De grootste uitdaging voor de nationale politie is om er WEL in te slagen een overtuigende
verbinding te leggen tussen sturing enerzijds en professionele ruimte anderzijds. Het is namelijk van levensbelang in de huidige maatschappelijke context. De legitimiteit van ons optreden is steeds minder gebaseerd op procedurele juistheid. Het gaat om het realiseren van
"trust", gebaseerd op tevredenheid met de concrete dienstverlening door een concrete medewerker in een concrete situatie. Dit vereist per definitie professionele ruimte – zeker in
het politiewerk. Tegelijkertijd is er sprake van een steeds grotere noodzaak tot het afleggen
van publieke en politieke verantwoording op nationaal en op lokaal niveau. Ook staan de
beschikbare middelen onder druk en is daardoor een grotere organisatorische efficiency
vereist. Dit vereist per definitie sturing.
Zie
daar
de
uitdaging
voor
de
komende
jaren.
Wat mij betreft wordt de komende jaren niet alleen de nadruk gelegd op het sturen op
werkinhoudelijke resultaten. Ik zou vooral ook aandacht willen voor het sturen op verdere
professionaliteitsontwikkeling. Want de politiecultuur staat niet direct bekend als een cultuur waarin kritische reflectie en collegiale intervisie het hoogste goed zijn.
En ook voor de verhouding tussen bevoegd gezag en professionele organisatie betekent het
vinden van een nieuw evenwicht tussen sturing en professionele ruimte een nieuwe zoektocht. Misschien moet “scherp sturen” wel veel meer dan tot nu toe het geval is gekenmerkt
worden door “het stellen van de juiste vraag” in plaats van door het geven van het juiste
antwoord. Zo kan de vraag wat de politie concreet doet aan een reeks woninginbraken in
een bepaalde gemeente wel eens effectiever zijn dan de vraag of woninginbraak nu wel of
geen beleidsprioriteit is voor het volgend kalenderjaar. Het laat de professionele organisatie
in haar waarde – maar daagt deze tegelijkertijd uit om bij de aanpak ervan het onderste uit
de kan te halen. Scherp sturen op deze wijze geformuleerd betekent een poging om door
middel van het stellen van vragen te komen tot de best mogelijke politiezorg.
Het is dus goed Ko, dat je juist nu met pensioen gaat en dus tijd hebt om een bijdrage te
gaan leveren aan het realiseren van de zo noodzakelijke synergie tussen sturing en professionele ruimte in het politiedomein. Wellicht kun je daarmee bevorderen dat de bestuurskunde een bijdrage levert om de illusie van hiërarchische sturing om te zetten in de kunde
van effectief besturen.

Download Report