advies - Actal

Datum
17-03-2014
Aan de minister van Economische Zaken
De heer H.G.J. Kamp
Postbus 20401
2500 EK DEN HAAG
Onderwerp
Regeldruk door
verandering van weten regelgeving
Uw kenmerk
Ons kenmerk
JtH/RvZ/JT/TZ/2014/018
Bijlage(n)
2
Geachte heer Kamp,
Een belangrijk resultaat uit de enquête die wij in 2013 hebben gehouden in het kader van ons
onderzoek “Merkbaar minder regeldruk”, was dat ondernemers met veel regeldruk worden
geconfronteerd doordat wetten, amvb’s, ministeriële regelingen en beleidsregels vaak
veranderen. Iedere keer dat regelgeving verandert, moeten ondernemers hier kennis van
nemen. Dit brengt kennisnamekosten met zich mee. Bovendien kunnen de veranderingen
ondernemers noodzaken om hun bedrijfsprocessen en -systemen aan te passen, met de
bijbehorende aanpassingskosten tot gevolg.
Een extra aanleiding om onderzoek te verrichten naar eenmalige veranderkosten was de ex
ante toetsing van het wetsvoorstel ‘Herziening Kindregelingen’. In dit wetsvoorstel waren de
eenmalige veranderkosten voor burgers in de toelichting niet in beeld gebracht; deze bleken
echter ongeveer 10 keer zo hoog als de structurele vermindering van de regeldruk die dit
wetsvoorstel met zich meebracht. Dat betekent dat de eenmalige kosten - zonder verdere
wetswijzigingen - pas na ongeveer 10 jaar zijn terugverdiend. Wij wilden weten in hoeverre ook
ondernemers te maken hebben met zulke verontrustende gegevens en hebben daarom
onderzocht of dergelijke lange terugverdientijden zich ook voordoen in wetsvoorstellen die
relevant zijn voor ondernemers. De relevantie daarvan is mede gelegen in het feit dat
‘veranderingsmoeheid’ een verklaring kan zijn waarom ondernemers aangeven weinig te
merken van de daling van de regeldruk. Ook hebben wij onderzocht welke bestaande en
nieuwe instrumenten van het kabinet kunnen bijdragen aan het verminderen van de eenmalige
veranderkosten. We hebben ons daarbij beperkt tot regelgeving waar ondernemers last van
hebben. Het onderzoek betreft regelgeving die valt onder “Meten is Weten II, handleiding voor
het definiëren en meten van administratieve lasten voor het bedrijfsleven” (Regiegroep
Regeldruk, 2008). In overeenstemming daarmee is gekeken naar veranderingen in wetten,
amvb’s, ministeriële regels en ook beleidsregels. Naast de eerste drie typen regels kunnen
immers ook veranderingen in beleidsregels, denk aan de vele beleidsregels in het fiscale
domein, impact hebben op ondernemers.
Contact
Wijnhaven 26
2511 GA Den Haag
Postbus 16228
2500 BE Den Haag
T (070) 310 86 66
F (070) 310 86 79
www.actal.nl
[email protected]
Het onderzoek
Onze bevindingen en aanbevelingen zijn gestoeld op twee onderzoeken. Wij hebben allereerst
de omvang van de veranderkosten na veranderingen in wetten, amvb’s en ministeriële regels in
beeld gebracht. Dit onderzoek is gebaseerd op de 384 dossiers met regeldrukgevolgen voor
bedrijven, die wij in de periode 2008-2013 hebben getoetst op hun gevolgen voor de regeldruk.
Het onderzoek wijst uit dat de eenmalige veranderkosten in 70% van de 384 onderzochte
wijzigingen met regeldrukgevolgen niet inzichtelijk zijn gemaakt. Uit de 30% van de dossiers
waarvoor de veranderkosten wel zijn berekend, blijkt dat het om aanzienlijke bedragen kan
gaan. Voor deze 30% bedroegen de eenmalige veranderkosten bijna € 1 miljard. Een verslag
van dit onderzoek is als bijlage bij dit advies gevoegd.
In het tweede onderzoek heeft KPMG, in opdracht van Actal, onderzocht hoe vaak regelgeving
1
verandert. Het onderzoek is afgebakend tot vier beleidsterreinen die relevant zijn voor
2
ondernemers. Op deze terreinen zijn 959 dossiers uit de periode 2005-2013 bestudeerd. Bij
448 dossiers vonden veranderingen in wetgeving plaats. Dit betekent dat ondernemers
gemiddeld wekelijks met een wijziging in regelgeving te maken hebben. Verder heeft KPMG
gekeken naar de mate waarin de systematiek van Vaste Verandermomenten (VVM) wordt
nageleefd. Daarbij is rekening gehouden met het feit dat deze systematiek in 2009 is ingevoerd
3
en in 2010 is uitgebreid. Er is niet onderzocht hoe effectief de systematiek is. Het
onderzoeksrapport van KPMG is als bijlage bij dit advies gevoegd.
In het onderstaande informeren wij u over onze bevindingen en doen wij enkele aanbevelingen
waarmee meer recht kan worden gedaan aan het belang van de eenmalige veranderkosten.
Daarbij richten we onze aanbevelingen op twee instrumenten die de merkbaarheid van de
regeldruk als gevolg van veranderingen van regelgeving kan reduceren. Deze instrumenten
betreffen de systematiek van de Vaste Verandermomenten (VVM) en het verminderen van de
omvang van de veranderkosten.
Systematiek van Vaste Verandermomenten (VVM)
Een belangrijk instrument om duidelijkheid te scheppen in de stroom aan wijzigingen waar
ondernemers mee worden geconfronteerd en zo de veranderkosten te reduceren, is de VVM
systematiek. De analyse van KPMG toont aan dat de VVM systematiek bij een aanzienlijk deel
van de wijzigingen niet wordt nageleefd. Sinds 2009 waren er binnen de onderzochte
beleidsterreinen 91 wijzigingen gehouden aan de VVM systematiek. Van die 91 wijzigingen zijn
er 39 (43%) die afwijken van de invoeringstermijn en/of de inwerkingtredingdata zonder zich te
1
In dit onderzoek zijn behalve wetten, algemene maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen ook de
beleidsregels meegenomen.
2
De vier beleidsterreinen zijn de omzetbelasting (FIN), leefomgeving (I&M), gezondheidsrisico’s (VWS) en
arbeidsomstandigheden (SZW).
3
Sinds 1 januari 2010 is de VVM-sytematiek van toepassing op wetten, algemene maatregelen van bestuur en
ministeriële regelingen; in 2009 vielen de ministeriële regelingen er nog buiten.
Blad 2/5
beroepen op één van de uitzonderingsgronden. Dit betekent dat de mogelijkheden die de VVM
systematiek biedt, onvoldoende worden benut. Deze resultaten komen overeen met de
4
bevindingen die het Kabinet in zijn brief van 12 september 2013 aan TK heeft beschreven.
Wij adviseren om zodanige maatregelen te nemen dat ministeries de VVM systematiek
stringent naleven.
In de huidige situatie zijn alleen wetten, AMvB’s en ministeriële regelingen gehouden aan de
VVM systematiek. De bevindingen van KPMG tonen aan dat deze vormen van regelgeving
ongeveer de helft vertegenwoordigen van de voor ondernemers relevante veranderingen in weten regelgeving. De andere helft aan veranderingen vindt voor het overgrote deel plaats via
beleidsregels. Voor beleidsregels is het echter niet verplicht de impact op regeldruk te
verantwoorden. Uit het onderzoek blijkt dat dit ook vrijwel niet gebeurt. Ondernemers moeten
echter wel kennis nemen van wijzigingen door beleidsregels. Volgens Meten is Weten II vallen
5
beleidsregels dan ook onder de definitie van wet- en regelgeving van de overheid.
Ondernemers zullen geen onderscheid maken tussen regeldruk die voortkomt uit wetgeving in
materiële zin en regelgeving in de vorm van beleidsregels. Vanuit het oogpunt van merkbaar
verminderen van de regeldruk is het daarom raadzaam om ook beleidsregels onder de VVM
systematiek te brengen.
Wij adviseren om beleidsregels onder de VVM-systematiek te laten vallen.
De VVM-systematiek betreft niet alleen vaste verandermomenten maar ook minimale
invoeringstermijnen. Voor wijzigingen in wetgeving geldt een minimale invoeringstermijn van
twee maanden. Daarbij is in de code Interbestuurlijke Verhoudingen afgesproken dat voor
regelingen met directe relevantie voor medeoverheden een minimale termijn van drie maanden
geldt. Deze afspraak past weliswaar binnen het kabinetsbeleid voor VVM, maar de vraag rijst
waarom voor bedrijven een kortere invoeringstermijn wordt gehanteerd dan voor
medeoverheden. Het lijkt er op dat er met twee maten wordt gemeten.
Wij adviseren eenduidige invoeringstermijnen voor wijzigingen in regelgeving te
hanteren en de minimale invoeringstermijn voor bedrijven ook op drie maanden te
stellen.
Reduceren omvang veranderkosten
De veranderkosten na veranderingen in wet- en regelgeving omvatten de eenmalige kosten van
het kennisnemen van wijzigingen en van het eventueel aanpassen van bedrijfssystemen en –
processen. Zoals in het voorgaande reeds aangegeven, hebben ondernemers frequent met
4
Verzamelbrief regeldruk september 2013, Kamerstuk 29362, nr. 224
Blad 3/5
wijzigingen in wetgeving te maken. De totale omvang van deze kosten kan echter niet goed
worden vastgesteld, omdat de kosten door de verantwoordelijke departementen in slechts 30%
van de 384 dossiers in beeld zijn gebracht. Voor deze 30% bedroegen de kosten al wel zo'n 1
miljard euro. Voor een volledig en betrouwbaar inzicht in de omvang van de veranderkosten is
het echter noodzakelijk om ook de kosten van de resterende 70% van de dossiers in beeld te
brengen.
Wij adviseren om de eenmalige kosten die volgen uit veranderingen in wet- en
regelgeving, altijd en volledig in de toelichting bij wijzigingen in beeld te brengen en te
betrekken in de afwegingen.
Hoge eenmalige veranderkosten zijn vooral hinderlijk voor ondernemers als ze niet gepaard
gaan met een nog veel grotere afname van de structurele (jaarlijkse) regeldruk. In slechts 111
van de 384 onderzochte dossiers zijn de eenmalige veranderkosten berekend. In 97 dossiers
gaan deze kosten gepaard met een stijgende dan wel een gelijkblijvende structurele regeldruk.
Dit leidt per definitie tot een stijging van de kosten als gevolg van regeldruk. In de overige 14
dossiers is de situatie vanuit regeldrukperspectief bezien gunstiger, want in deze dossiers gaan
de eenmalige kosten gepaard met een dalende structurele regeldruk. De vraag hoe snel deze
daling ook daadwerkelijk zal worden gemerkt, hangt onder andere af van de verhouding tussen
de eenmalige veranderkosten en de structurele gevolgen voor de regeldruk. Deze verhouding
kan worden uitgedrukt in de zgn. terugverdientijd, d.w.z. de tijd die nodig is om de eenmalige
veranderkosten terug te verdienen met een structurele vermindering van de regeldruk. De
gemiddelde terugverdientijd van deze 14 publicaties beslaat iets meer dan 1 jaar. Dit gunstige
resultaat betekent dat in die gevallen waarin beleidswijzigingen gepaard gaan met een
structurele vermindering van de regeldruk, de eenmalige veranderkosten ruim binnen één
kabinetsperiode worden terugverdiend. Bij twee van deze dossiers was de terugverdienperiode
wel langer dan vier jaar (één kabinetsperiode), namelijk 10 jaar en zelfs meer dan 14 jaar. Een
dergelijk lange terugverdientijd vergroot het risico dat er in die periode een nieuwe verandering
in de wetgeving plaatsvindt. Hierdoor zullen er opnieuw veranderkosten ontstaan die de
structurele vermindering mogelijk frustreren. Ten einde dergelijk lange terugverdientijden te
voorkomen is het van belang om goed zicht te krijgen op de omvang van de eenmalige kosten
en de structurele gevolgen voor de regeldruk.
Wij adviseren om de terugverdientijd van alle wijzigingen in regelgeving te berekenen en
in de toelichting op te nemen.
De vraag is vervolgens wat een “normale” terugverdientijd is. Hiervoor bestaat geen objectieve
norm, maar als vuistregel kan een maximale terugverdientijd van 4 jaar (gelijk aan één
kabinetsperiode) worden gehanteerd. Indien de terugverdientijd langer is dan deze 4 jaar, is de
kans (relatief) groot dat een nieuwe wijziging van de wet- en regelgeving optreedt. Uit het
onderzoek blijkt dat de terugverdientijd gemiddeld ruim onder de 4 jaar blijft, maar dat in
incidentele gevallen de terugverdientijd groter is. De wetgever kan in dergelijke incidentele
Blad 4/5
gevallen aanvullende maatregelen nemen die de terugverdientijd tot beneden de 4 jaar
brengen. Dat kan door de veranderkosten zelf te reduceren, bijvoorbeeld door een uitgebreide
voorlichtingscampagne richting de bedrijven die met de wijziging in de wet- en regelgeving te
maken hebben. Ook kan de wetgever de gevolgen van te lange terugverdientijden voor
ondernemers beperken door een additionele vermindering van de structurele regeldruk.
Wij adviseren om bij wetswijzigingen met een oorspronkelijke terugverdientijd van meer
dan 4 jaar zodanige compenserende maatregelen te nemen dat de eenmalige
veranderkosten worden verminderd en de terugverdientijd tot minder dan 4 jaar wordt
gereduceerd.
Indien het niet mogelijk is om de terugverdientijd tot beneden de 4 jaar terug te brengen,
resulteert per saldo over de 4 jaar een toename van de regeldruk. Gelet op de nettoreductiedoelstelling van het kabinet en het streven de regeldruk merkbaar te verminderen ligt
het in de rede om deze toename te compenseren.
Wij adviseren om de eenmalige veranderkosten die in een wetsvoorstel niet binnen vier
jaar worden terugverdiend, te compenseren met additionele structurele verminderingen
van de regeldruk.
Tot besluit
Ondernemers geven aan dat juist aanpassingen van regelgeving van grote invloed zijn op de
merkbaarheid van regeldruk. De kosten die worden veroorzaakt door veranderingen in wet- en
regelgeving, tellen op dit moment niet mee voor de reductiedoelstelling. Er zit daarmee een fors
lek in het systeem van bewaking van de regeldruk. Door veranderkosten wel onder de
reductiedoelstelling te brengen en bedrijven dus voor die kosten te compenseren, zal het
kabinet zijn doelstelling om de regeldruk merkbaar te verminderen dichterbij brengen.
Wij informeren u dat wij een gelijkluidend advies hebben verzonden naar de minister van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties. Een afschrift van dit advies is verzonden naar
de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal.
Hoogachtend,
J. ten Hoopen
R.W. van Zijp
Voorzitter
Secretaris
Blad 5/5

Download Report