Meters Maken expertteam leegstand - VNO

Meters Maken: Naar een nieuwe aanpak Leegstand
Kantoren
Expertteam Leegstand VNO-NCW West
In Nederland staat 8.3 miljoen m² kantoorruimte leeg. Dat is circa 18 procent van de
totale kantorenvoorraad. Zo’n 40% daarvan concentreert zich in en om de vier grote
steden. Ook bij een aantrekkende economie gaat de ernstig verstoorde kantorenmarkt
geen nieuw evenwicht vinden. De leegstand zal zelfs nog verder oplopen als economisch
herstel bedrijven aanzet te investeren in nieuwe huisvesting. Ze zullen incourante
panden en veelal perifere locaties verruilen voor energiezuinige op het nieuwe werkeningestelde kantoren (met minder m² meters per werknemer) op de betere locaties. Aan
de onderkant van de markt groeit de leegstand.
Tijd voor een onorthodoxe aanpak. Recent werden al veelbelovende initiatieven
genomen. De provincies Gelderland en Overijssel overwegen een grondfonds in te stellen
om overtollige planvoorraad uit de markt te nemen. De tien gemeenten in de provincie
Utrecht hebben op 10 juni 2014 de ‘Regionale Overeenkomst Kantoren 2014-2030
ondertekend. Hierin is zowel per gemeente vastgesteld hoeveel kantoorruimte maximaal
gebouwd mag worden als afgesproken dat de gemeenten zich inspannen om nieuwe
bestemmingen aan verouderde kantoren te geven. Amsterdam en Den Haag hebben
kantorenloodsen aangesteld om de transformatie naar nieuwe bestemmingen te
faciliteren. In het Platform Bedrijven en Kantoren Metropoolregio Amsterdam (Plabeka)
werken overheden samen om tot een evenwichtig regionaal aanbod te komen.
Zo zijn er meer voorbeelden. Maar al die verspreide initiatieven zijn niet genoeg om een
substantiële slag te maken. Zo blijft, ondanks het verlagen van de plancapaciteit bij
diverse provincies, de behoefte aan huisvesting structureel achter bij overgebleven
nieuwbouwplannen en zal met transformatie slechts een heel beperkt deel van de
bestaande voorraad afnemen.
Voor de aanpak leegstand kantoren is een veel massievere inzet nodig. Een expertteam
van VNO-NCW West heeft een inventarisatie gemaakt van bestaande instrumenten en
nieuwe tools om de leegstand aan te pakken. Daaruit blijkt dat alle partijen - van
overheid tot huurders - stappen kunnen zetten om de impasse te doorbreken op het
gebied van ruimtelijke ordening, fiscaliteit, kennis & kunde, samenwerking & verevening.
In deze notitie Meters Maken geven we beknopt weer wie aan welke knoppen moet
draaien om de markt in beweging te brengen. Het gaat om de volgende partijen:
Gemeenten,
Provincies
Rijk
Eigenaren, beleggers & eindgebruikers
Met een diversiteit aan maatregelen, die een link met elkaar hebben en elkaar
versterken, ontstaat een nieuw speelveld voor succesvolle transformatie en
herverkaveling. Plannen die nu niet van de grond komen, krijgen alsnog een kans.
1
De Nieuwe Realiteit
Een absolute voorwaarde is realiteitszin. De tijd van v r de crisis keert niet meer terug.
Overigens was er in de jaren voor 2008 ook al sprake van een groeiend overaanbod.
Daarbovenop hebben het Nieuwe Werken, automatisering en verduurzaming tot een heel
andere vraag geleid. De nuchtere realiteit is dat een groot deel van de leegstaande
kantoren nooit meer gebruikt zal worden als kantoor en bovendien moeilijk te
herbestemmen valt. Ze behoren tot de categorie kansloos vastgoed.
VNO-NCW West doet een klemmend beroep op partijen om de nieuwe realiteit onder
ogen te zien en het beleid daarop af te stemmen. Dat is de eerste voorwaarde om de
stagnatie te doorbreken. Een tweede voorwaarde is intensieve samenwerking om lokaal
en regionaal tot creatieve oplossingen te komen. De overheid heeft de markt nodig en de
markt kan niet zonder een regulerende overheid. Partijen moeten bereid zijn posities uit
te ruilen en kosten en baten te verevenen.
Autoriteit als breekijzer
Nog een voorwaarde is een gebiedsautoriteit met gezag en doorzettingskracht die
fungeert als ‘breekijzer’. Nu lopen plannen vast door knellende regelgeving, bureaucratie
en gebrek aan visie en durf. Elke partij erkent de problemen, maar niemand is bij machte
het tij te keren. Veel tijd gaat verloren en veelbelovende initiatieven verzanden. Er zijn
snellere beslismodellen nodig om ‘meters te kunnen maken.’
Deze gebiedsautoriteit opereert op de schaal van een regio, een gemeente of een
(project)locatie. De gebiedsautoriteit heeft tot taak de uiteenlopende belangen te
matchen en daarover een zwaarwegend advies uit te brengen aan de gemeenteraad. De
gebiedsautoriteit is samengesteld uit onafhankelijke deskundigen met een publieke of
private achtergrond met expertise en gezag in de regio. Met overtuigingskracht en een
sterke propositie weet zij partijen te winnen voor een gezamenlijk te dragen oplossing.
Stakeholders dienen hun individuele belangen, zowel van eigenaren als gebruikers, te
verbinden aan een collectieve oplossing in de wetenschap dat herstel van de markt
uiteindelijk in ieders belang is en daarmee bijdragen aan stedelijke herverkaveling.
Deze gebiedsautoriteit zou de juridische vorm kunnen aannemen van een publiek privaat
samenwerkingsverband met bevoegdheden om in een gebied ontwikkelingen op gang te
brengen. Partijen kunnen via de gebiedsautoriteit komen tot een uitruil van posities en
verevening van kosten en baten.
Vastgoed geen pensioen
De nieuwe realiteit noodzaakt alle partijen om vanuit een andere optiek naar vastgoed te
kijken. Dat geldt zeker ook voor ondernemers in het mkb. Zij hebben hun vastgoed
jarenlang beschouwd als een solide pensioenvoorziening. Maar wat een waardevaste
belegging leek, blijkt nu sterk in waarde gedaald. De ondernemer vraagt zich terecht af
of hij te zijner tijd überhaupt nog een koper voor zijn panden zal vinden. Daar komt bij
dat veel vastgoed in de goede tijd kon worden gefinancierd met geleend geld en een
beperkt eigen vermogen. De hoge lasten drukken op de onderneming, terwijl de
marktwaarde daalt.
Ondernemers moeten het idee van vastgoed als pensioen loslaten. Die tijd is voorbij. Een
ondernemer moet waarde creëren met ondernemen en niet met stenen. Het vastzetten
van vermogen in vastgoed heeft investeringen onttrokken aan het ‘echte’ ondernemen.
Het was lucratiever te beleggen in vastgoed dan nieuwe producten te ontwikkelen of
nieuwe markten te verkennen. Ook die tijd ligt achter ons.
2
Stakeholders aan zet
In deze notitie Meters Maken schetsen we hoe elke stakeholder substantieel kan
bijdragen aan de aanpak van leegstand. Het vereist een beter gebruik van het huidige
instrumentatrium en de inzet van nieuwe tools. We onderscheiden de volgende
stakeholders: gemeenten, provincies, Rijk, eigenaren, beleggers & eindgebruikers
1.
Gemeenten
Versterking expertise
Het huidige omgevingsrecht biedt gemeenten meer speelruimte dan nu wordt benut.
Plannen voor herontwikkeling komen niet van de grond, omdat regels onnodig eng
worden geïnterpreteerd of flexibiliteits- en afwijkingsmogelijkheden simpelweg niet
worden gebruikt. De voorbeelden zijn legio: een plan voor het ordentelijk huisvesten van
arbeidsmigranten op een bedrijvenlocatie strandt op een niet te wijzigen
bestemmingsplan. De ombouw van een bedrijfspand naar appartementen stuit op een
welstandscommissie die elke aanpassing van de gevel afwijst. Enzovoort.
Anderzijds zijn er ook goede voorbeelden die laten zien dat wel degelijk succesvolle
transformaties mogelijk zijn. Doorslaggevend is dat gemeenten bereid zijn de ruimte
binnen de bestaande ruimtelijke wet- en regelgeving te verkennen. Dat vereist specifieke
deskundigheid. Voor een deel kan het expertteam (kantoor)transformatie vanuit het Rijk
hier een rol in spelen, maar dat is niet toereikend. De VNG zou best practices actiever
moeten uitdragen. Gemeenten kunnen ambtenaren (kantorenloodsen) aanstellen als
aanspreekpunt voor marktpartijen met plannen voor herontwikkeling. Deze ambtenaren
nemen obstakels weg, versnellen procedures, brengen vraag en aanbod samen en
denken mee over creatieve oplossingen. Een dergelijke faciliterende rol van de overheid
waarbij binnen ruime kaders alle (project overstijgende) belangen moeten worden
herkend, erkend en afgewogen in plaats van alleen regels toepassen is ook een taak voor
overheden die wordt beoogd in de Omgevingswet. Ook de voorgestelde gebiedsautoriteit
kan hierin een rol vervullen.
Reductie planvoorraad
Naast een enorme leegstand is er een enorme planvoorraad. Nieuwe kantoren- en
bedrijvenlocaties wachten al jaren tevergeefs op invulling. Nog steeds worden incidenteel
nieuwe kantoren gebouwd, terwijl op korte afstand duizenden m² leeg staan. Groen licht
voor nieuwbouw moet pas worden gegeven als eerst grondig is onderzocht of
herontwikkeling van een bestaand gebouw een reële optie is. Bij de toetsing is een
cruciale rol voor de provincie weggelegd.
Gemeenten houden vast aan hun planvoorraad. Toch zullen linksom of rechtsom
bestemmingen ooit een keer veranderd moeten worden. Het is beter nu die realiteit
onder ogen te zien, afboekingen door te voeren en grondig te saneren. Daarmee ligt de
weg open naar nieuwe wél kansrijke bestemmingen.
Een gemeente dient een bestemmingsplan na afloop van de planperiode van tien jaar te
actualiseren. Deze actualisatie van een bestemmingsplan is een uitgelezen kans om
geplande functies die niet zijn gerealiseerd weg te bestemmen en te vervangen door een
andere, en zo mogelijk ruimere, gebruiksfunctie. Een bestemmingsplan kan ruimte
bieden door in de planregels te volstaan met de randvoorwaarden voor toegestane
bebouwing en gebruik. Voor het slagen van nieuwe gebruiksfuncties is meer flexibiliteit
en daadkracht dringend gewenst.
Daarnaast zou door gemeenten actief gebruik moeten worden gemaakt van de
mogelijkheid om de omgevingsvergunning voor bouw- en aanlegactiviteiten in te trekken
3
indien daarvan niet tijdig gebruik wordt gemaakt. In de nieuwste tranche van de Crisisen herstelwet is voor specifiek aangemelde projecten aan gemeenten de mogelijkheid
geboden onbenutte bouw- en gebruiksmogelijkheden weg te bestemmen waarbij deze
bestemmingswijziging als een voorzienbare ontwikkeling wordt aangemerkt waar het
gaat om planschadeverzoeken.
We moeten af van de gedateerde functiescheiding tussen wonen, werken, leren en
recreëren. De huidige werkelijkheid is anders. Menging van functies is juist aantrekkelijk
en brengt nieuwe dynamiek, zoals de transformatie van een kantoor in een
verzamelgebouw voor zzp’ers met inpandige kinderopvang en horeca. Of de vestiging
van een beroepsopleiding op een bedrijvenlocaties wat nieuwe kansen biedt aan de
samenwerking onderwijs - bedrijfsleven.
2.
Provincies
Naar (boven)regionale regie
De provincie Utrecht heeft het initiatief genomen om de planvoorraad van gemeenten in
totaal met de helft te reduceren. De Provincie kan op dit punt in een Provinciale
Verordening al regels stellen over de inhoud van bestemmingsplannen. Ook kan een
Provincie een inpassingsplan vaststellen dat wordt geacht deel uit te maken van het
bestemmingsplan.
De provincie is bij uitstek de bestuurslaag om op regionaal niveau afwegingen te maken
voor een evenwichtig aanbod van kantoor- en bedrijvenlocaties. De provincie dient
duidelijk te zijn over de reductie van de planvoorraad van gemeenten en duidelijk te
kiezen voor een beperkt aantal locaties die het meest kunnen bijdragen aan de
stabilisatie van prijzen. Een gezonde en transparante markt wordt weer aantrekkelijk
voor investeerders. Verder is concentratie van de belangrijkste kantorenlocaties van
groot belang voor de economische ontwikkeling van de metropoolregio’s Rotterdam –
Den Haag en Amsterdam. Meer agglomeratiekracht betekent grotere economische groei. 1
3.
Rijk
WOZ onder voorwaarde naar reële waarde
Fiscale regels zetten een rem op de herontwikkeling van leegstaande gebouwen. Zo mag
nu fiscaal slechts worden afgeschreven tot de WOZ-waarde. Gemeenten stellen de WOZ
vast op basis van de marktwaarde in verhuurde staat. Dat is geen reële taxatie. Veel
panden zijn in de huidige staat nagenoeg onverhuurbaar, hooguit tijdelijk. Wij pleiten
voor een WOZ-taxatie waarbij rekening wordt gehouden met leegstand. Dit past ook bij
de objectieve waardebepaling zoals die in de Wet WOZ is verankerd en door de Hoge
Raad is bevestigd. Het is in strijd met die objectieve waardebepaling, en dus reële
taxatie, als de WOZ-waarde tussen identieke kantoorpanden alleen maar verschilt omdat
het ene kantoorpand wel en het andere niet is verhuurd.
Voorts pleiten we voor een beleid van de belastingdienst dat soepeler omgaat met een
fiscale afwaardering van de leegstaande gebouwen naar de lagere reële marktwaarde
(waarde in onverhuurde staat), bijvoorbeeld onder de voorwaarde dat de eigenaar bereid
is te investeren in herontwikkeling of dat hij het pand overdraagt aan een investeerder
1
Zie: Planbureau voor de Leefomgeving (2011), De concurrentiepositie van Nederlandse regio’s Regionaaleconomische samenhang in Europa De meeste Nederlandse regio’s hebben vaak grote buitenlandse regio’s als
hun internationale concurrenten. De omvang van een agglomeratie is dus een belangrijke concurrentiefactor.
Deze kan worden beïnvloed door concentratie van bedrijvigheid, het bevorderen van de lokale clusteroriëntatie
of een betere fysieke verbinding tussen regio’s.
4
met een plan voor transformatie. Nu loopt herbestemming vaak vast door een te hoge
fiscale boekwaarde van het vastgoed. Door de afwaardering aan voorwaarden te
verbinden, wordt dit een nieuw instrument om transities op gang te brengen.
De staatssecretaris van financiën zou soepeler beleid moeten maken dat meer ruimte
biedt voor maatwerk en incidentele afwaardering. Dat vraagt om duidelijke richtlijnen.
Eigenaren moeten hierop een beroep kunnen doen. Accepteert de belastingdienst de
afwaardering niet, dan ligt de bewijslast bij de inspecteur. Hij moet aantonen dat in het
concrete geval de hogere boekwaarde gehandhaafd dient te worden.
BTW naar 6%
Het btw-tarief op arbeidskosten bij verbouwing, renovatie en verduurzaming van
woningen is tijdelijk verlaagd naar 6%. Eenzelfde regel zou moeten gelden bij de
transformatie van kantoorpanden naar nieuwe functies zoals woningbouw. Het kan leiden
tot (versnelde) uitvoering van plannen die nu moeilijk van de grond komen.
Voorop met Rijksvastgoed
Het Rijk is begonnen met het afstoten van vele duizenden m² kantoorruimte waarvan
een groot deel in de Haagse regio. De overheid zou hier het goede voorbeeld in moeten
geven en laten zien hoe een eigenaar maatschappelijk verantwoord met leegstand
omgaat. Verouderde panden zonder toekomst moeten uit de markt worden genomen,
waarna de locaties beschikbaar komen voor nieuw functies.
Gebouwen die geschikt zijn voor herbestemming worden pas overgedragen als de nieuwe
eigenaar een concreet plan heeft. Tot die tijd zorgt het Rijk voor adequaat onderhoud en
beheer (tijdelijk gebruik). Verder dient het overtollig vastgoed gefaseerd op de markt te
komen om de mismatch tussen vraag en aanbod niet nog verder op te drijven.
Het spreekt voor zich dat de overheid bij herhuisvesting van de eigen diensten allereerst
kijkt naar mogelijkheden in bestaande gebouwen en pas in het uiterste geval besluit tot
nieuwbouw.
4.
Eigenaren, beleggers & eindgebruikers
Vaak staan kansloze kantoren op kansrijke locaties. Zo kan een deel van een
bedrijvenlocatie zich goed lenen voor woningbouw, zeker als het aansluit bij een gewilde
woonwijk. In een andere situatie zijn er goede mogelijkheden voor (her)vestiging van
grootschalige detailhandel of recreatieve voorzieningen.
Bij elke kantoren- en bedrijvenlocatie liggen de kansen voor herbestemming anders.
Maar in alle gevallen is een zekere herverkaveling nodig om ruimte vrij spelen voor
nieuwe functies. Eigenaren zouden hun vastgoed moeten inbrengen voor herschikking.
Huurders van incourante panden kunnen verhuizen naar gerenoveerde up-to-date
kantoren of bedrijfspanden. Zo ontstaan toekomstbestendige clusters naast clusters van
gebouwen die of worden gesloopt of herbestemd.
Een dergelijke stedelijke herverkaveling doet denken aan de ruilverkaveling op het
platteland. Door een uitruil van gronden en verbetering van de infrastructuur werd de
weg vrijgemaakt voor de moderne landbouw. Ook in dit geval heeft de individuele
ondernemer/eigenaar belang bij een collectieve herschikking van middelen. In beginsel
kan een dergelijk proces op basis van vrijwilligheid tot stand komen. Om het proces in
goede banen te leiden is echter wel een wettelijk kader en een uitvoerende
(gebieds)autoriteit nodig. Om een dergelijk proces op gang te krijgen is het van belang
dat eigenaren de waarde van dergelijk vastgoed terugbrengen naar de nieuwe realiteit.
5
In de afgelopen jaren is dit afwaarderingsproces hard op gang gekomen en is de waarde
van vastgoed op ‘kansloze’ locaties veelal teruggebracht tot grondwaarde. Een belangrijk
punt hierbij is de eerder aangegeven WOZ discussie om eigenaren ook te kunnen laten
afschrijven.
Uitnodiging aan stakeholders
VNO-NCW West nodigt stakeholders uit om in gesprek te gaan over deze notitie en zal
binnenkort een bijeenkomst organiseren om met regionale publieke en private partijen te
spreken over de aanbevelingen. De notitie bevat volop aanknopingspunten om de
impasse te doorbreken. Aannames uit het verleden en achterhaalde verwachtingen voor
de toekomst dienen te worden losgelaten. De realiteit anno 2014 moet de nieuwe
startpositie zijn.
Concluderend bestaat ons voorstel uit vier punten. In de eerste plaats zullen de
provincies hun regierol moeten waarmaken. Zij moeten de plannen voor nieuwe kantoren
concentreren in de grote steden en de planvoorraad van gemeenten reduceren.
Ten tweede moeten gemeenten de mogelijkheid krijgen een publiek-private
gebiedsautoriteit in te stellen die op het niveau van een bedrijventerrein partijen bijeen
brengt, belangen matcht en zorgt voor slagkracht in het transformatieproces.
Op de derde plaats dienen de gemeenten beter gebruik te maken van de mogelijkheden
van het omgevingsrecht en te zorgen voor meer flexibiliteit en ruimere gebruiksfuncties
in de bestemmingplannen.
Op de vierde plaats de invoering van fiscale maatregelen door de Rijksoverheid, die het
proces van transformatie ondersteunen. Te denken valt aan een fiscale afwaardering
naar de lagere reële marktwaarde en een laag BTW-tarief van 6 procent voor
verbouwingen bij transformatie van kantoorpanden.
VNO-NCW West kan helpen in concrete gevallen blokkades te doorbreken door partijen te
verbinden, door kennis & kunde in te brengen en draagvlak te genereren. Naar onze
vaste overtuiging is zijn er veel meer mogelijkheden dan nu worden gebruikt. Het is
maatschappelijk onverantwoord deze kansen onbenut te laten.
Den Haag
September 2014
Het Expertteam Leegstand van VNO-NCW West:
Drs. J.S. Breure, directeur Immo Selekt Amsterdam B.V.
drs. G. Eduard MRE, partner Iris Corporate Finance B.V.
H.F.J. Grevers, directeur Schiehallion Consultancy B.V.
ing. C.H.M. van der Helm, directeur VanderHelm Bedrijven B.V.
C. Hoogendoorn, directeur Staton Bouw B.V.
M.C.A. Jongste, directeur Maasmond Groep
ing. E.P. Jung, directeur Alphaplan
drs. R.M. van Kampen, regiodirecteur BAM Utiliteitsbouw Noordwest
R.K. Lamb MSRE, director The Hague Office, CBRE
ing. A.E. Limburg, commercieel directeur HD
mr. C.M. de Man, Jurist De Man Rechtsbijstand
mr. S.P. Raaijmakers, partner Borrie Real Estate Tax
ir. G.L.E. Schoenaker, partner SENS real estate
mr. F. Spijker, advocaat Boekel De Nerée
ir. H.W.M. Timp, partner BMC-groep
H. van der Wal, procesmanager APPM
6

Download Report