Melders van misstanden beter beschermen

in terv iew
Melders van misstanden beter
beschermen
Sinds begin dit jaar mag de Onderzoeksraad Integriteit Overheid ook onderzoek doen
naar meldingen van misstanden bij gemeenten en waterschappen. Daarmee is een
dekking over vrijwel de hele overheid gerealiseerd, want de raad doet al onpartijdig
en onafhankelijk onderzoek naar meldingen bij het Rijk, provincies, defensie, politie
en zelfstandige bestuursorganen. Voorzitter Harm Brouwer: “We hebben een nieuwe
mijlpaal bereikt, maar er is nog veel werk te verzetten. De integriteitslat kan altijd
hoger. HR speelt daarbij een belangrijke rol.”
Jan Koekebakker
W
ie met een deskundige
over integriteit praat,
krijgt meestal een lange
theoretische beschouwing
voorgeschoteld op de vraag wat daar
nou precies onder moet worden verstaan. Zo niet bij Harm Brouwer. “Ik
hou me daar bewust verre van”, zegt
hij, “wat mij betreft is het gewoon
een kwestie van geweten en gezond
verstand. Mensen weten over het
algemeen heel goed wat wel en niet
kan. Dat geldt zeker voor Nederlandse ambtenaren, die veelal een
hogere opleiding hebben genoten en
zich bewust zijn van hun maatschappelijke verantwoordelijkheid.” Volgens Brouwer is voor iedereen duidelijk dat fraude, afpersing, diefstal en
dergelijke niet mogen. Dat geldt
evenzeer voor kleinere vergrijpen.
de basis van het openbaar bestuur.
Integriteitsschendingen schaden het
vertrouwen van de burger in het
overheidsapparaat en tasten de waardigheid en geloofwaardigheid van de
overheid aan. Het onderwerp moet
daarom ruime aandacht krijgen en
schendingen moeten uiteraard
worden bestraft.”
voorzitter te worden, heb ik nagegaan wat de commissie zoal heeft
gedaan. Daaruit bleek dat er tientallen onderzoeken zijn verricht, waarvoor hoorzittingen zijn gehouden en
rapporten geschreven. Kennelijk gaat
in dit geval het aloude adagium
‘onbekend maakt onbemind’ op.”
Onbekend maakt
onbemind
Brouwer heeft van de nood een
deugd gemaakt. Voorafgaand aan
zijn benoeming in oktober 2012 heeft
hij om een aantal nieuwe bevoegdheden gevraagd. Zoals de mogelijkheid
om ook op eigen initiatief onderzoek
te doen. “Dat is een uitkomst voor
anonieme meldingen waar we nu
niets mee kunnen doen.” Ook wil hij
het onderzoeksterrein uitbreiden tot
politieke ambtsdragers en bestuurders, een mogelijkheid die er al is
maar nog meer voor het voetlicht
mag komen. “Het overleg daarover
met Minister Plasterk (BZK) vordert.” In het verlengde hiervan stelde
hij een andere naam voor: ‘Onderzoeksraad’ in plaats van ‘Commissie’.
“Die vlag geeft beter aan waar wij
voor staan.” De CIO richtte zich aanvankelijk alleen op meldingen vanuit
de rijksoverheid, politie en defensie.
Later zijn daar de provincies en de
zelfstandige bestuursorganen bijgekomen. “De doorstart was tevens een
mooi moment om te kijken of de
gemeenten en waterschappen bereid
De Onderzoeksraad Integriteit Overheid is de opvolger van de Commissie Integriteit Overheid (CIO), die
even een slapend bestaan leidde
nadat de benoemingstermijn van de
leden was verlopen. Brouwer heeft
“een vermoeden” wat daarbij op de
achtergrond meespeelde. “Onderzoekers van de Universiteit Utrecht
"Integriteit staat aan de basis van het
openbaar bestuur"
“Ook dan kan je op je klompen aanvoelen wanneer het gaat wringen en
handelingen niet meer door de
beugel kunnen.” Brouwer wil met die
benadering de zaken niet bagatelliseren of simpeler voorstellen dan ze in
werkelijkheid zijn. “In tegendeel”,
beklemtoont hij. “Integriteit staat aan
hebben zich in een evaluatie in 2008
kritisch over de CIO uitgelaten. De
commissie zou onbekend zijn en het
takenpakket niet adequaat hebben
opgepakt.” Ten onrechte, vindt Brouwer. “Nadat ik door de toenmalige
Minister van BZK was benaderd om
de CIO nieuw leven in te blazen en
4
Ruimere bevoegdheden
Harm Brouwer. Was onder meer rechter in Roermond, raadsheer bij het Gerechtshof in Den Haag, hoofdofficier van Justitie in
Leeuwarden, president van de Rechtbank Utrecht, voorzitter van het College van procureurs-generaal en voorzieningenrechter
in Amsterdam. Hij is nu voorzitter van de Onderzoeksraad Integriteit Overheid en sinds 1 januari voorzitter van de Commissie
van Toezicht betreffende de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten (CTIVD) in Den Haag.
Foto: privé-bezit
waren zich bij ons aan te sluiten”,
vertelt Brouwer. “Ik verwachtte toen
dat dit lange tijd in beslag zou
nemen, maar de reacties waren gelijk
positief. Sinds begin dit jaar mogen
we ook meldingen van vermoede
misstanden vanuit gemeenten en
waterschappen onderzoeken.” De
Onderzoeksraad Integriteit Overheid
telt nu zes leden en binnenkort vier
plaatsvervangende leden. De Onderzoeksraad beschikt over een klein
secretariaat dat is ondergebracht bij
het CAOP in Den Haag. Een voor de
hand liggende keuze, want daar is
onder meer ook het Bureau Integriteitsbevordering Openbare Sector
(BIOS) gevestigd.
Zelfreinigend vermogen
De Onderzoeksraad is in beginsel een
‘voorziening voor de tweede lijn’. De
melding van een misstand moet uit
een oogpunt van reflectie en zelfreinigend vermogen eerst intern worden
onderzocht. “Wie niet tevreden is met
de aanpak of de uitkomst hiervan
kan ons benaderen,” legt Brouwer
uit. “Wij onderzoeken of de interne
melding op zijn plaats was, wat wel
en niet correct is verlopen en of
beslissingen en acties terecht zijn
geweest. Bovendien doen we na een
jaar vervolgonderzoek om te kijken
wat er met onze aanbevelingen is
gedaan. In uitzonderingsgevallen,
met name als het heel moeilijk is de
misstand binnen de eigen organisatie
aan de orde te stellen omdat bijvoorbeeld de directe manager erbij
betrokken is, kan een melder zich
gelijk tot ons wenden.” De Onderzoeksraad heeft geen budget om
eigen onderzoekers aan te stellen en
Brouwer verwacht niet dat daarin op
korte termijn verandering komt. “In
deze tijd van omvangrijke bezuinigingen en reorganisaties heeft het
geen enkele zin om méér geld te
vragen.” Om de onderzoekstaak toch
waar te kunnen maken, is een zinvolle praktische oplossing bedacht.
5
Brouwer: “In de publieke sector is
veel kennis en onderzoekskwaliteit
beschikbaar waar wij gebruik van
kunnen maken. Zo hebben we
onlangs een onderzoek uitgevoerd in
samenwerking met de Nationale
ombudsman, en op dit moment loopt
een onderzoek waarvan het technische deel is uitbesteed aan de Onderzoeksraad voor Veiligheid.”
Een luisterend oor
Volgens Brouwer zijn de Nederlandse
overheid en het overheidspersoneel
door de bank genomen integer. “We
leven niet in een bananenrepubliek”,
zegt hij met nadruk, “ook al wordt
die suggestie weleens gewekt. Dit
laat onverlet dat zaken als integriteit
en integer overheidsbestuur hoog op
de agenda moeten blijven staan. De
kans op misstanden ligt altijd en
overal op de loer.” Dat er inderdaad
nog veel werk moet worden verzet,
toont het onderzoek van mei 2013
‘Een luisterend oor’ aan, dat de Vrije
Universiteit van Amsterdam op verzoek van BIOS heeft verricht. Daaruit
komt naar voren dat er hoge drempels bij het melden van misstanden
bestaan. De meeste publieke organisaties hebben een meldprocedure,
maar aan de invulling en bekendheid
kan het nodige worden verbeterd.
Bijna 31% van de ondervraagden zegt
geen vertrouwen te hebben in de persoon of instantie aan wie zij moeten
melden. Bij 43% overheerst het
gevoel dat er toch niets mee gebeurt
en 40,5% heeft angst dat een melding
negatieve gevolgen voor henzelf
heeft. Verder blijkt dat nog geen 10%
van de leidinggevenden een cursus
of training op het gebied van integriteit heeft gevolgd of van de werkgever informatie en/of instructies over
de afhandeling van misstanden heeft
ontvangen. Brouwer noemt die conclusies “zorgwekkend” en onderschrijft de aanbevelingen uit het
onderzoeksrapport dat er meer
bekendheid met de procedures en
als blijkt dat de gemelde misstand
ongegrond is.”
Stimuleren en faciliteren
Om het integriteitsbewustzijn binnen
overheidsorganisaties te verhogen,
dicht Brouwer een belangrijke rol aan
HRM toe. “Het bestuur en het topmanagement zijn eindverantwoordelijk
voor het integriteitsbeleid, maar de
HR-afdeling kan bij de vormgeving
in de praktijk faciliterend en stimulerend optreden. Dat kan op tal van
manieren, om te beginnen door de
geldende normen en waarden te
communiceren, aan medewerkers te
vertellen hoe zij misstanden kunnen
melden en wie de vertrouwenspersoon is. Andere aandachtspunten zijn
het regelen van vorming en scholing,
doortastend optreden bij misstanden,
van fouten leren, sollicitanten zorgvuldig screenen, het onderwerp aan
de orde stellen in functioneringsgesprekken, waar nodig zorgen voor
een mentaliteitsverandering en
"De doorstart was tevens een mooi
moment om te kijken of de gemeenten en
waterschappen bereid waren zich bij ons
aan te sluiten"
meldinstanties dient te komen. “Als
meldsystemen niet optimaal functioneren, moeten organisaties investeren
in een grotere bekendheid en een
betere werking. Leidinggevenden
moeten alert zijn op verstoringen en
die professioneel oppakken. Iedereen
die een misstand wil melden, moet
weten waar hij terecht kan. Een
onjuiste behandeling kan medewerkers ontmoedigen. Wanneer het vertrouwen eenmaal is geschaad, wordt
het moeilijk om dit weer terug te
winnen. Bovenal moet een organisatie melders van misstanden juist
omarmen en niet tegenwerken, ook
vooral de vaart erin houden.” Brouwer ziet op deze punten geen taak
voor de Onderzoeksraad weggelegd.
“Wij geven geen voorlichting over
hoe overheden hun integriteitsbeleid
moeten inrichten en houden geen
enquêtes over wat er al dan niet mis
is. Daar is een instelling als BIOS deskundig in. Wij onderzoeken alleen
concrete zaken, na een melding en in
de toekomst mogelijk ook op eigen
initiatief.”
Ambitieuze plannen
Brouwer is voor vier jaar benoemd
als voorzitter van de Onderzoeksraad
Integriteit Overheid. Voor die periode
6
heeft hij ambitieuze plannen. “In
korte tijd is al veel bereikt. Er is nu
voor vrijwel de gehele overheid één
loket voor de melding van misstanden, één meldprocedure en één
onderzoeksmethode. Aan de versnippering is een halt toegeroepen en
kwaliteiten zijn gebundeld. Voor de
toekomst wil ik dat de Onderzoeksraad zich ontwikkelt tot een gezaghebbend, onafhankelijk orgaan voor
de hele publieke sector, dat altijd op
samenwerking is gericht en dezelfde
bevoegdheden heeft als de Nationale
ombudsman en de Onderzoeksraad
voor Veiligheid.” Dat is volgens hem
echter niet mogelijk met de huidige
personeelsomvang.
Dit toekomstperspectief kan nog
anders gaan lopen. Onlangs heeft de
Tweede Kamer het initiatiefwetsvoorstel voor het ‘Huis voor Klokkenluiders’ aangenomen. Hierin is geregeld
dat klokkenluiders zowel bij de overheid als in de private sector aanzienlijk beter worden beschermd. Brouwer noemt dat “enorm positief”,
maar ontwaart tegelijk een potentieel
groot probleem. “Wij bewegen ons op
hetzelfde terrein. Het is daarom de
vraag of beide instanties naast elkaar
bestaansrecht hebben.” Of Brouwer
zich ooit over deze heikele kwestie
moet buigen, betwijfelt hij. “Er zijn
steekhoudende argumenten dat het
wetsvoorstel in strijd is met nota
bene de Grondwet. Het kabinet heeft
het om die reden afgeraden, maar de
Tweede Kamer had daar tot veler
verbazing geen oren naar. Het woord
is nu aan de Eerste Kamer, die
meestal kritischer naar dit soort gronden kijkt. We zullen zien wat daar
uitkomt. Zolang het voorstel geen
wet is, gaan wij in ieder geval met
volle vaart op de ingeslagen weg
voort.”
Noot
Zie voor nadere informatie over de
Onderzoeksraad: www.onderzoeksraadintegriteitoverheid.nl.

Download Report