Bijlage - Amnesty International

Bijlage – toelichting op oproep Vluchthaven/Vluchtgarage
Situatieschets Vluchthaven en Vluchtgarage
De gemeentelijke opvang in de voormalige gevangenis in de Havenstraat - de Vluchthaven
- vond plaats bij wijze van pilot in de periode tussen 2 december 2013 en 1 juni 2014.
Gedurende een half jaar heeft de gemeente onderdak, leefgeld en begeleiding geboden aan
mensen die eerder (in de periode van de Vluchtkerk) geregistreerd stonden bij
VluchtelingenWerk Nederland. De groep was bereid aan de toekomst te werken en een
gebruikersovereenkomst te tekenen. De doelstelling van de pilot werd door de gemeente
als volgt geformuleerd:
”Het doel van het individuele hulpaanbod is dat personen in de periode tot 1 juni 2014
optimaal kunnen werken aan een toekomst. Dit kan gaan om de oriëntatie op en de
ondersteuning bij d herhuisvesting en terugkeer naar het land van herkomst omdat iemand
die gaan uitzicht meer heeft op een verblijfsvergunning in Nederland. In gevallen waar
iemand wel terug wil keren, maar als dit niet lukt buiten schuld van de persoon, moet
eveneens actie worden ondernomen.”1
In de evaluatie van de vrijwilligers van de Vluchthaven d.d. 3 juni 20142 wordt gesteld dat
– mede door de startproblemen aan het begin – de pilotperiode te kort is geweest. Het
lukte niet alle mensen om in deze periode tot besluitvorming over de toekomst te komen.
De evaluatie geeft daarvoor een aantal redenen: de psychologische (trauma)hulp kwam
laat op gang. Pas begin maart 2014 kon Equator3 met gesprekken in het kader van intake
en diagnostiek beginnen. Het lukte in geen enkel geval met behandeling te starten tijdens
de looptijd van de pilot. De activeringsprogramma´s gingen pas na vier maanden van start.
Het verzamelen van ondersteunend bewijs om een herhaald asielverzoek in te dienen of
een buitenschuldprocedure te starten, bleek bijzonder tijdrovend. Bij een groot aantal
mensen is sprake van psychische problemen die het werken aan een oplossing in de weg
staan. De vrijwilligers dringen daarom aan op verlenging van het pilot.4 De gemeente blijkt
niet van plan dit te doen en heeft een procedure gestart om ontruiming mogelijk te maken.
Voor zover bij Amnesty International bekend, heeft de gemeente geen (voorbereidende)
maatregelen getroffen om te voorkomen dat bewoners van de Vluchthaven op straat
komen te staan.
Op 12 juni heeft Amnesty International een bezoek gebracht aan de Vluchtgarage
(Kralenbeek 100) om zich op de hoogte te stellen van de omstandigheden. Een
parkeergarage heeft weinig overeenkomsten met reguliere woonruimte. Er zijn nauwelijks
voorzieningen en de situatie is er onhygiënisch en ongezond. Hoewel er nu al sprake is van
overbewoning kloppen er dagelijks nieuwe vreemdelingen zonder verblijfsvergunning aan.
Er is geen warm water en er zijn geen douches. Op meerdere plekken is sprake van
lekkages en wateroverlast. Daarnaast zijn er verstoppingen door defecten in de riolering.
De mensen koken in de kamers waar ook wordt geslapen, hetgeen gevaarlijke situaties
oplevert. De voedselvoorziening is volledig afhankelijk van particulieren en vooral qua
voedingswaarde onvoldoende. Omdat de elektriciteitsvoorziening regelmatig uitvalt en
onvoldoende toereikend is kunnen er geen ijskasten worden gebruikt om voedsel te koelen.
Dat betekent dat voedsel - dat vaak al over de datum bij de groep binnenkomt onmiddellijk bederft. Tijdens het bezoek kreeg Amnesty zorgwekkende signalen over de
gezondheid van een aantal bewoners. Er is sprake van zowel lichamelijke als psychische
klachten. Bewoners hebben het gevoel dat deze klachten niet serieus worden genomen.
Amnesty International heeft vastgesteld dat veel mensen uit de Vluchthaven en de
Vluchtgarage in vreemdelingendetentie hebben gezeten, soms zelfs meerdere malen zonder
dat dit tot hun terugkeer heeft geleid. Het is de Nederlandse overheid feitelijk niet gelukt
hen te verwijderen.
1
Doelstelling zoals die door de Gemeente Amsterdam was geformuleerd.
Evaluatie Vluchthaven, vrijwilligers Vluchthaven, Amsterdam 3 juni 2014
3
Equator Foundation, partner in Arq Psychotrauma Expert groep
4
Evaluatie Vluchthaven, vrijwilligers Vluchthaven, Amsterdam 3 juni 2014
2
Amnesty International werkt voor mensenrechten. Die waarborgen vrijheid, gelijkheid en rechtvaardigheid. Amnesty doet onderzoek, voert actie en
steunt verdedigers van mensenrechten wereldwijd.
Pagina 2
Mensenrechten voor uitgeprocedeerde asielzoekers en vreemdelingen
Dat uitgeprocedeerde asielzoekers en vreemdelingen zonder verblijfsvergunning op straat
terecht komen of niet kunnen voorzien in hun basale levensbehoeften wordt in Nederland
vaak, maar ten onrechte, gezien als een vreemdelingrechtelijk probleem. Het wordt
geïnterpreteerd als een logische en noodzakelijke uitkomst van het feit dat zij geen
verblijfsrecht in Nederland hebben gekregen en moeten vertrekken. Het feit dat men zich
hier te lande niet staande kan houden moet mede leiden tot dat vertrek. Hierbij wordt
echter geheel voorbijgegaan aan het feit dat internationale mensenrechteninstrumenten
een reeks aan bepalingen kennen over het recht op een adequate levensstandaard,
waaronder onderdak. Deze rechten komen doorgaans toe aan alle mensen ongeacht hun
verblijfsrechtelijke status.
Zo schrijft de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens (UVRM) in artikel 25,
eerste lid:
“Eenieder heeft recht op een levensstandaard die hoog genoeg is voor de gezondheid en
het welzijn van zichzelf en zijn gezin, waarbij inbegrepen voeding, kleding, huisvesting en
geneeskundige verzorging en de noodzakelijke sociale diensten, alsmede het recht op
voorziening in geval van werkloosheid, ziekte, invaliditeit, overlijden van de echtgenoot,
ouderdom of ander gemis aan bestaansmiddelen, ontstaan ten gevolge van
omstandigheden onafhankelijk van zijn wil.”
Het recht op een behoorlijke levensstandaard is is verder gecodificeerd in artikel 11, eerste
lid van het Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele rechten
(IVESCR):
“De Staten die partij zijn bij dit Verdrag erkennen het recht van een ieder op een
behoorlijke levensstandaard voor zichzelf en zijn gezin, daarbij inbegrepen toereikende
voeding, kleding en huisvesting, en op steeds betere levensomstandigheden. De Staten die
partij zijn bij dit Verdrag nemen passende maatregelen om de verwezenlijking van dit recht
te verzekeren, daarbij het essentieel belang erkennende van vrijwillige internationale
samenwerking.”
De rechten zijn vastgelegd in het IVESCR en Nederland als verdragspartij heeft de
verplichting deze rechten te respecteren, te beschermen en te verwerkelijken.
Volgens het VN-Comité voor Economische, Sociale en Culturele Rechten (CESCR) zijn
huisuitzettingen in zeer uitzonderlijke gevallen toegestaan, maar dan moeten ze wel
voldoen aan de – door de Algemene Vergadering van de VN aangenomen - richtlijnen.5
Het CESCR verduidelijkt verder:
“ Evictions should not result in individuals being rendered homeless or vulnerable to the
violation of other human rights. Where those affected are unable to provide for themselves,
the State party must take all appropriate measures, to the maximum of its available
resources, to ensure that adequate alternative housing, resettlement or access to
productive land, as the case may be, is available..” 6
Wanneer mensen zonder voorzieningen op straat komen te staat kan dit leiden tot
(anderszins vermijdbare) schade. Zo kan bijvoorbeeld het recht op gezondheid in het
geding raken.7
5
UN Basic Principles and Guidelines on Development-Based Evictions and Displacement
General Comment no. 7 concerning forced evictions and the right to adequate housing (1997) van
het VN-Comité inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten.
6
7
Zie onder meer artikel 12 IVESCR en, Joint Statement, Council of Europe Commissioner for Human
Rights Thomas Hammarberg and UN Special Rapporteur on the Right to Adequate Housing Miloon
Pagina 3
Ook volgens het Europese Hof voor de Rechten van de Mens kan een ontruiming die tot
dakloosheid leidt een schending opleveren van artikel 8 EVRM, dat het recht op de
persoonlijke levenssfeer beschermt.8 Ontruiming kan in bepaalde situaties ook strijdig zijn
met artikel 3 EVRM, dat bescherming biedt tegen onmenselijke of vernederende
behandeling.9 Onlangs schortte de rechtbank in de Duitse plaats Darmstadt nog de
overdracht van een Somalische uitgeprocedeerde asielzoeker naar Nederland op, onder
meer vanwege de verblijfsomstandigheden van uitgeprocedeerden in Nederland, waardoor
mogelijk de menselijke waardigheid in het geding zou kunnen komen.10 Het principe van de
bescherming van de menselijke waardigheid (in dit geval ontleend aan de Duitse Grondwet)
is ook vastgelegd in het EU Grondrechtenhandvest, dat voor Nederland bindend is wanneer
het EU-wetgeving uitvoert (zoals een terugkeerprocedure onder de EU-Terugkeerrichtlijn).
Op 25 oktober 2013 oordeelde het Europese Comité voor Sociale Rechten in een immediate
measure dat mensen zonder verblijfsvergunning “evidently find themselves at risk of
serious irreparable harm to their lives and their integrity when being excluded from access
to shelter, food and clothing.” 11 De overheid moet alle mogelijke maatregelen nemen
waardoor hun ‘basic needs’ worden gewaarborgd.12 Specifiek gaat het dan om opvang,
kleding en voeding. Dit met het doel om onherstelbare schade aan de persoonlijke
integriteit te voorkomen voor alle personen met `broodnood’. Nederland heeft de opdracht
gekregen:
"Adopt all possible measures with a view to avoiding serious, irreparable injury to the
integrity of persons at immediate risk of destitution, through the implementation of a
coordinated approach at national and municipal levels with a view to ensuring that their
basic needs (shelter, clothes and food) are met.”
Op 23 mei jl. sloot de Hoge Commissaris voor de Rechten van de Mens Nils Muižnieks zijn
bezoek aan Nederland af. Hij bezocht een kerk in Den Haag waar uitgeprocedeerde
asielzoekers uit Irak en Afghanistan verblijven. Nils Muižnieks toonde zich zeer kritisch over
de wijze waarop Nederland omgaat met uitgeprocedeerde asielzoekers. Hij riep de
Nederlandse overheid op om de immediate measure na te leven.
Dat er meerdere normen bestaan die raken aan het recht op een adequate levensstandaard
maakt het vraagstuk van de mensenrechtelijke verplichtingen van staten op dit gebied nog
geenszins tot een gemakkelijke materie. Zeker in relatie tot personen zonder een
verblijfsvergunning is deze discussie nog volop in beweging. Uiteraard is ook steeds de
specifieke context van belang. Desondanks kan in algemene zin gesteld worden dat de
bovengenoemde mensenrechtennormen zich naar alle waarschijnlijkheid verzetten tegen
situaties waarin de overheid actief de toegang tot basale levensbehoeften onmogelijk
maakt, of waar de overheid nalaat in te grijpen (waar het dat wel redelijkerwijs had kunnen
doen) wanneer een persoon op eigen kracht zich geen toegang kan verschaffen tot die
Kothari: `The right to adequate housing is crucial for the enjoyment of other rights’, Strasbourg, 24
October 2007
8
ECHR 2007: Tuleshov and Others v. Russia, no 32718/02, ECHR 2012: Yordanova and others v.
Bugaria, no 25446/06.
9
ECHR 2009: Budina v. Russia, no. 45603/05: The Court reiterates that it has not excluded “the
possibility that the responsibility of the State may be engaged [under Article 3] in respect of treatment
where an applicant, who was wholly dependent on State support, found herself faced with official
indifference in a situation of serious deprivation or want incompatible with human dignity”
10
Verwaltungsgericht Darmstadt, 8 mei 2014, no4 L 597/14.DA.A
11
European Committee of Social Rights, 25 Oktober 2013, Conference of European churches (CEC) v. the
Netherlands
complaint no. 90/2013
12
Dit doet het Comité op basis van het Europees Sociaal Handvest (herzien). Hoewel deze formeel
vreemdelingen zonder verblijfsvergunning buiten beschouwing laat, heeft het Comité eerder al laten
zien dat hierop uitzonderingen kunnen worden gemaakt (DCI v. NL).
Pagina 4
levensbehoeften.13 Dit wordt des te nijpender naarmate het individu zich in een kwetsbare
positie bevindt.
Overwegingen
Naar de mening van Amnesty International biedt de Vluchthaven in principe een situatie
waarin basale levensbehoeften en behoorlijk onderdak zijn gegarandeerd. Amnesty
International meent dat voor een groot deel van de Vluchthavenbewoners geldt dat zij,
door onder meer hun detentie-ervaringen en hun geschiedenis in de Vluchtkerk, die vaak
zichtbaar hun tol hebben geëist, als kwetsbaar moeten worden bestempeld. Amnesty
International heeft bovendien geconstateerd dat de gemeente Amsterdam zelf heeft
onderkend dat het maken van onderscheid tussen meer of minder kwetsbare bewoners van
de Vluchthaven praktisch welhaast onmogelijk zal zijn, zie punt 33 van de dagvaarding:
“Natuurlijk is het lastig om onderscheid te maken, nu de meeste vluchtelingen
getraumatiseerd zijn en geen gemakkelijk leven hebben (gehad).”14
Mocht de Vluchthaven worden gesloten, dan acht Amnesty International de kans groot dat
de bewoners, waaronder veel kwetsbaren, op straat komen te staan, als gevolg van onder
meer de wisselwerking tussen het Koppelingsbeginsel en het Bestuursakkoord van 2007,
alsmede het feit dat de gemeente geen aanstalten lijkt te maken tot het bieden van
ondersteuning. Hiermee is de kans dat zij niet in hun basale levensbehoeften kunnen
voorzien en nog kwetsbaarder worden aanzienlijk. Hierin ziet Amnesty International een
duidelijk botsing met eerdergenoemde mensenrechtenstandaarden. Alleen al om deze
reden zou voorkomen moeten worden dat de Vluchthavengroep zonder voorzieningen op
straat komt te staan.
Hierbij moet nog worden opgeteld dat het aannemelijk is dat (veel van) deze personen hun
toevlucht zullen zoeken in de Vluchtgarage. Reeds nu zijn de omstandigheden in de
Vluchtgarage zodanig dat naar de mening van Amnesty International geen sprake is van
adequaat onderdak. Wanneer het aantal mensen in de Vluchtgarage verder toeneemt
zullen ook de tekorten in basale levensbehoeften verder toenemen. Ook zal een uitbreiding
van de bewoners van de Vluchtgarage de risico’s
voor de veiligheid en gezondheid van deze mensen verder vergroten.
Hoewel Amnesty International zich realiseert dat het bieden van onderdak, eten en drinken
aan de bewoners van de Vluchthaven- en de Vluchtgarage financiële middelen van de
gemeente of het Rijk zal vragen, is het geenszins onredelijk of onhaalbaar te verwachten
dat zij deze ter beschikking stellen, zeker gezien de ernst van de (mogelijke) gevolgen.
Andere steden bieden ook opvang en van de circa 10.000 ongedocumenteerde
vreemdelingen in Amsterdam15 heeft het merendeel zelf onderdak gevonden. De groep die
moet worden opgevangen is dus veel kleiner, naar schatting op dit moment enkele
honderden.
Hoewel de keuze voor de vorm die de opvang en ondersteuning moeten krijgen uiteraard
aan de betrokken instanties is, kan Amnesty International zich uit praktische overwegingen
goed voorstellen dat in ieder geval serieus wordt overwogen de pilot met de Vluchthaven
door te zetten.
13
Zonder verblijfsvergunning is het vreemdelingen niet toegestaan te werken in Nederland en hebben
zij geen recht op een reeks aan sociale voorzieningen.
14
Dagvaarding bewoners Vluchthaven, gemeente Amsterdam, 5 juni 2014
15
Deze schatting maakt de gemeente zelf onder punt 34 in de dagvaarding.

Download Report