Dieter Dohmen Klaus Klemm Manfred Weiß Bildungsfinanzierung in Deutschland Grundbegriffe, Rahmendaten und Verteilungsmuster Mit Beiträgen von: Bernhard Nagel und Rudolf Hickel 1 Impressum Verfasser: Dieter Dohmen Klaus Klemm Manfred Weiß Mit Beiträgen von: Bernhard Nagel und Rudolf Hickel Herausgeber: Max-Traeger-Stiftung Postfach 900409 60444 Frankfurt/Main Verantwortlich: Eva-Maria Stange ISBN 3-930813-81-5 2 Vorwort .......................................................................................................................................... 6 1. Zur Einführung: Die Bildungsfinanzierung im volkswirtschaftlichen Kreislauf....................... 7 2. Volkswirtschaftliche Grundbegriffe und Rahmendaten............................................................. 9 2.2 2.3 Gesamtwirtschaftliche Entwicklung: Nominales Bruttoinlandsprodukt......................... 13 Gesamtwirtschaftliche Entwicklung: Nominales Bruttoinlandsprodukt in Flächenländern und Stadtstaaten ................................................................................ 15 2.4 Gesamtwirtschaftliche Entwicklung: Reales Bruttoinlandsprodukt ................................ 17 2.5 Gesamtwirtschaftliche Entwicklung: Reales Bruttoinlandsprodukt je Einwohner.......... 19 2.6 Reales Bruttoinlandsprodukt der Länder ......................................................................... 21 2.7 Bruttoinlandsprodukt: Entstehung, Verwendung und Verteilung.................................... 23 2.8 Volkseinkommen je Einwohner....................................................................................... 25 2.9 Lohnquote ........................................................................................................................ 27 2.10 Verfügbares Einkommen je Einwohner ........................................................................... 28 2.11 Die Verteilung des Einkommens ..................................................................................... 30 2.12 Die öffentlichen Haushalte............................................................................................... 33 2.13 Die Entwicklung der Einnahmen der öffentlichen Haushalte.......................................... 35 2.14 Die Steuerhoheit innerhalb der Bundesrepublik Deutschland ......................................... 36 2.15 Das Steueraufkommen der öffentlichen Haushalte.......................................................... 38 2.16 Aufteilung des Steueraufkommens .................................................................................. 40 2.17 Entwicklung der Steuereinnahmen .................................................................................. 42 2.18 Die Entwicklung aufkommensstarker Steuern................................................................. 44 2.19 Der Finanzausgleich der Länder ...................................................................................... 47 2.20 Die Entwicklung der Ausgaben der öffentlichen Haushalte in verschiedenen Aufgabenbereichen..................................................................................................... 49 2.21 Finanzierungsdefizite der öffentlichen Haushalte............................................................ 51 2.22 Schuldenstand der öffentlichen Haushalte ....................................................................... 53 2.23 Der Schuldenstand der Bundesländer .............................................................................. 55 2.24 Schuldendienst ................................................................................................................. 57 3. Das Bildungsbudget: Volumen, Quellen und Entwicklung ..................................................... 59 3.1 3.2 3.3 3.4 Definitionen vorab: Bildungsbudget, Bildungsausgaben, Bildungskosten....................... 60 Der Umfang der Bildungsausgaben: Das Durchführungskonzept.................................... 63 Die Quellen der Bildungsausgaben: Das Finanzierungskonzept ..................................... 67 Die Entwicklung der öffentlichen Bildungsausgaben...................................................... 70 4. Vorschulische Erziehung ......................................................................................................... 73 3 5. Schulen: Ausgabenhöhe, Nutzung der Ausgaben und Verteilungseffekte............................... 76 5.1 5.2 5.3 5.4 Ausgaben für öffentliche Schulen .................................................................................... 76 Schulartenspezifische Ausgaben je Schüler ..................................................................... 78 Bildungsausgaben und Verteilungseffekte....................................................................... 80 Zur Verwendung von Schulausgaben: Lehrverpflichtungen, Schüler/LehrerRelationen, Klassenfrequenzen und Unterrichtsvolumina.......................................... 86 6. Berufliche Bildung: Betriebliche Ausgaben............................................................................. 92 7. Hochschulen ............................................................................................................................. 94 7.1 Die Entwicklung der Netto-Ausgaben (nominal) für den Hochschulbereich .................. 95 7.2 Die Entwicklung der Netto-Ausgaben (real) für den Hochschulbereich ......................... 97 7.3 Die nominale Entwicklung der Hochschulausgaben in den einzelnen Bundesländern ............................................................................................................ 98 7.4 Die reale Entwicklung der Hochschulausgaben in den einzelnen Bundesländern......... 102 7.5 Entwicklung der laufenden Grundmittel für Lehre und Forschung an Hochschulen nach Ländern ............................................................................................................ 104 7.6 Anteil der Ausgaben (Grundmittel) für Forschung und Lehre an Hochschulen am Bruttoinlandsprodukt (BIP) ...................................................................................... 107 7.7 Anteil der Hochschulausgaben (Grundmittel) am Gesamthaushalt ............................... 109 7.8 Ausgaben (Grundmittel insgesamt) je Studierenden im Verhältnis zum Bruttoinlandsprodukt (BIP) je Einwohner in den Ländern....................................... 111 7.9 Entwicklung der laufende Grundmittel je Studierenden und Studienfach.................... 112 7.10 Entwicklung der nominalen Grundmittel je Studierenden nach Bundesländern .......... 114 7.11 Entwicklung der realen Grundmittel je Studierenden nach Bundesländern.................. 115 7.12 Ausgaben (Grundmittel) je Studierenden nach Hochschularten im Jahr 2000 ............. 116 7.13 Bildungsbeteiligung und Sozialstruktur ....................................................................... 118 8. Weiterbildung......................................................................................................................... 120 8.1 8.2 8.3 8.4 Kosten der betrieblichen Weiterbildung.......................................................................... 122 Öffentliche und öffentlich geförderte Weiterbildung...................................................... 126 Individuelle Weiterbildung ............................................................................................. 131 Gesamtfinanzierungsvolumen für Weiterbildung ........................................................... 135 9. Deutschlands Bildungsbudget im Spiegel des internationalen Vergleichs ............................ 137 9.1 9.2 9.3 9.4 9.5 9.6 9.7 4 Anteil der Ausgaben für Bildungseinrichtungen am Brutto-Inlandsprodukt (BIP) ................ 139 Anteil der Bildungsausgaben am öffentlichen Gesamthaushalt..................................... 144 Ausgaben je Bildungsteilnehmer ................................................................................... 146 Ausgabenstruktur: Verteilung der Gesamtausgaben auf Ausgabenkategorien .................... 157 Exkurs: Determinanten der Personalausgaben im Schulbereich.................................... 160 Private Finanzierungsbeteiligung im internationalen Vergleich .................................... 166 Aufwendungen für Weiterbildung im europäischen Vergleich...................................... 170 10. Bildungsfinanzierung in Deutschland - Analyse und Gestaltungsvorschläge...................... 181 10.1 10.2 10.3 10.4 10.5 10.6 10.7 Vorgehensweise ............................................................................................................ 181 Kindertagesstätten......................................................................................................... 182 Schulen.......................................................................................................................... 182 Berufsausbildung .......................................................................................................... 183 Hochschulen.................................................................................................................. 183 Weiterbildung ............................................................................................................... 185 Zusammenfassung und Ausblick .................................................................................. 186 11. Studiengebühren und ihre sozialen Auswirkungen.............................................................. 187 11.1 Studienkosten................................................................................................................ 187 11.2 Alternativen................................................................................................................... 187 11.3 USA............................................................................................................................... 188 11.4 Australien...................................................................................................................... 189 11.5 Neuseeland.................................................................................................................... 189 11.6 England ......................................................................................................................... 190 11.7 Schottland ..................................................................................................................... 190 11.8 Österreich...................................................................................................................... 191 11.9 Niederlande ................................................................................................................... 192 11.10 Zusammenfassung und Perspektiven .......................................................................... 192 12. Bildung ist ein (un-)zahlbares Gut ....................................................................................... 194 12.1 12.2 12.3 12.4 Das öffentliche Gut Bildung finanzierbar machen........................................................ 194 Finanzierungsbedarf – Folge von Staatsaufgaben......................................................... 194 Trends im deutschen Steuersystem ............................................................................... 197 Steuereinnahmen mobilisieren ...................................................................................... 199 13. Bildung als soziale Frage des 21. Jahrhunderts - Kurzthesen zum Beitrag „Bildung ist ein (un-)bezahlbares Gut“ .............................................................................................. 202 13.1 Grundlegende Anmerkungen zu Staatsaufgaben und deren Finanzierung ................... 202 13.2 Das öffentliche Gut Bildung: gesellschaftliche und ökonomische Zukunft finanzieren ................................................................................................................ 202 Autorenverzeichnis .................................................................................................................... 205 Literatur...................................................................................................................................... 206 5 Vorwort „Es gibt auf Dauer nur eins, was teurer ist als Bildung: keine Bildung.“ J. F. Kennedy Die Umsetzung des Rechts auf Bildung für jeden Menschen, egal welchen Alters, welcher Herkunft oder welchen Geschlechts sollte ein zentrales Ziel demokratischer Gesellschaften sein. Dazu muss die Gemeinschaft bereit sein, finanzielle Ressourcen in ausreichendem Maße zur Verfügung zu stellen. Ein hohes Bildungsniveau der gesamten Bevölkerung ist ein Garant für den Wohlstand aller. Das ist auch ein Grund, warum Organisationen wie die OECD seit Jahren im Rahmen internationaler Vergleiche aufzeigen, welchen Nachholbedarf es zum Beispiel auch für Deutschland auf dem Gebiet der Bildungsfinanzierung gibt. Mit dem vorliegenden, von der Max-Traeger-Stiftung der GEW in Auftrag gegebenen Gutachten machen wir den Versuch, ein umfassendes Bild über die Bildungsfinanzierung selbst, die Rahmenbedingungen und den internationalen Vergleich zu geben. Die Wissenschaftler Prof. Dr. Klaus Klemm, Dr. Dieter Dohmen und Prof. Dr. Manfred Weiß haben die Grundlagen für ein fortlaufend zu aktualisierendes Kompendium der Zahlen, Daten und Fakten geschaffen, die in engem Zusammenhang mit der Bildungsfinanzierung stehen. Wir wollen damit eine Basis für die sachliche Diskussion um eine notwendige Erhöhung der Investitionen in Bildung in Deutschland geben. Ergänzt wird das umfassende Werk, das sich auch mit Grundbegriffen und Verteilungsmustern befasst, durch zwei Beiträge von Prof. Dr. Bernhard Nagel, die sich zum einen mit alternativen Bildungsfinanzierungsmodellen befassen und zum anderen das Thema Studiengebühren und ihre sozialen Auswirkungen näher beleuchten. Prof. Dr. Rudolf Hickel zeigt anhand einer kritischen Analyse der derzeitigen Steuerpolitik, welche ungenutzten Reserven in diesem System existieren. Ich möchte mich im Namen der Max-Traeger-Stiftung der GEW bei den Autoren für dieses umfassende wissenschaftliche Werk bedanken. Eva-Maria Stange Vorsitzende des Vorstands der Max-Traeger-Stiftung 6 1. Zur Einführung: Die Bildungsfinanzierung im volkswirtschaftlichen Kreislauf Zum Verständnis der unterschiedlichen Aspekte der Bildungsfinanzierung ist es hilfreich, sich deren Einbettung in den volkswirtschaftlichen Kreislauf zu vergegenwärtigen. Dem dient die hier abgebildete systematische Darstellung, die das Verständnis der folgenden sechs aufeinanderfolgenden Phasen innerhalb einer – wie immer zeitlich begrenzten – Periode stützen kann: 1. Am Beginn einer Periode verfügen Haushalte und Unternehmen über Finanzmittel. Aus diesen Mitteln schöpft der Staat seine Einnahmen: in Form von Steuern, Abgaben, Gebühren usw. Die nicht dem Staat zufließenden Mittel verbleiben dem privaten Sektor (also den Unternehmen und Haushalten). Mit dem Anteil, den der Staat sich nimmt (beschrieben als ‚Staatsquote‘), trifft er eine erste wesentliche, seine Ausgaben für Bildung bedingende Entscheidung. 2. Es gibt somit zwei Gruppen, die darüber je für sich entscheiden, ob sie Finanzmittel für Bildung bereitstellen und welches Volumen diese Mittel haben sollen: den Staat und den Privatsektor. Mit ihren Entscheidungen für Bildungszwecke bzw. für sonstige Verwendungen bestimmen beide die Höhe des Bildungsbudgets. 3. Dieses Bildungsbudget, öffentlich und privat gespeist, fließt als Subjektförderung direkt an Lernende (etwa als Ausbildungsförderung) oder als Institutionenförderung an öffentliche Bildungsinstitutionen (etwa als Gehaltszahlungen von Lehrenden an öffentlichen Schulen), an private Bildungseinrichtungen (etwa als anteilige Finanzierung ihrer Personalkosten) und an ausbildende Unternehmen (etwa auf dem Wege der Bezuschussung von Ausbildungsausgaben). 4. Die Lernenden setzen ihre Finanzmittel einerseits für Bildungszwecke ein, indem sie es an Bildungsinstitutionen geben (etwa in Form von Gebühren) oder indem sie direkt bildungsrelevante Güter (z.B. Lernmittel) oder Dienste (z.B. Nachhilfeunterricht) kaufen; andererseits verwenden sie Teile ihrer Finanzmittel für ihren Lebensunterhalt während der Zeit ihrer Teilnahme an Bildung. 5. Die Bildungsinstitutionen wiederum kaufen von den ihnen zugeflossenen Mitteln Dienste und Güter. 6. Indem die Finanzmittel des Bildungsbudgets über die Ausgaben der Lernenden und die der Bildungsinstitutionen an Haushalte und Unternehmen zurückfließen, schließt sich der Kreislauf. Die nächste Periode kann beginnen. Der Logik diese Kreislaufs folgend beginnen wir den hier vorgelegten Reader zur Bildungsfinanzierung mit einem einleitenden Kapitel, in dem zentrale volkswirtschaftliche Begriffe und Rahmenbedingungen, die für die Befassung mit Fragen der Finanzierung des Bildungssystems eines Landes bedeutsam sind, erläutert werden (Kapitel 2). In einem daran anschließenden Kapitel werden die in Deutschland angewandte Systematik des Bildungsbudgets und dessen aktuelles Volumen dargestellt. Dabei geht es schwerpunktmäßig um die Höhe der Bildungsausgaben, um die privaten und öffentlichen Anteile an diesen Ausgaben und um seine Entwicklung im Verlauf der letzten Jahrzehnte (Kapitel 3). Daran schließen sich fünf unterschiedlich umfangreiche Kapitel an: In ihnen werden der vorschulische und der schulische 7 Bildungsbereich (Kapitel 4 und 5), der Bereich der Berufsbildung (Kapitel 6), der der Hochschule (Kapitel 7) und der der Weiterbildung (Kapitel 8) genauer hinsichtlich der dort aufgewendeten Bildungsausgaben analysiert. Schließlich werden in einem abschließenden Kapitel die deutschen Bildungsausgaben in einen internationalen Kontext gestellt (Kapitel 9). Quelle: Mäding, H.: Finanzierung des Bildungswesens. In: Lenzen, D.:Enzyklopädie Erziehungswissenschaft Band 5, Stuttgart 1984, S. 263. 8 2. Volkswirtschaftliche Grundbegriffe und Rahmendaten Dieser Abschnitt gibt einen Überblick über wesentliche Rahmendaten der volkswirtschaftlichen Entwicklung in der Bundesrepublik insgesamt und den einzelnen Bundesländern. Das Kapitel ist grundsätzlich unterteilt in zwei größere Abschnitte, von denen der erste sich mit dem Bruttoinlandsprodukt und daraus abgeleiteter Kennziffern bezieht und der zweite einen Überblick über die Entwicklung der öffentlichen Haushalte gibt. Im einzelnen werden folgende Kennziffern behandelt: 9 2.1 Das System der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung Das Ziel der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung (VGR) ist es, die Wirtschaftsaktivitäten eines Jahres statistisch zu erfassen, vergleichbar einem Unternehmen, das in seiner Buchführung die Waren- und Geldströme festhält. Die so gesammelten Daten zum wirtschaftlichen Geschehen eines Landes werden ausgewertet und helfen, die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit eines Landes zu beurteilen und auch verbessern zu können. Durch eine regelmäßige und einheitliche Fortführung des Systems sind einerseits Untersuchungen dynamischer Entwicklungen über mehrere Jahre hinweg möglich, andererseits können verschiedene Nationen und einzelne Regionen miteinander verglichen werden. Die VGR bildet damit eine unentbehrliche Grundlage nicht nur für gesamtwirtschaftliche Analysen sondern auch für Prognosen, die für zu treffende wirtschaftspolitische Entscheidungen herangezogen werden (z. B. Handlungsempfehlungen in Konjunktur- und Wachstumspolitik). Der Grundgedanke der VGR ist es, volkswirtschaftliche Zusammenhänge überschaubar zusammenzustellen, wobei in der Darstellung zwischen sog. Sektoren unterschieden wird: Landwirtschaft, produzierendes Gewerbe, Dienstleistungen. Im Vordergrund der VGR steht das Ziel, die Leistung einer Volkswirtschaft als Ganzes quantitativ, d.h. zahlenmäßig zu erfassen. Um der Frage des „woher“ und „wohin“ produktiver Leistung nachzugehen, erfolgt eine Entstehungs-, eine Verwendungs- und eine Verteilungsrechnung, dessen wesentliche Elemente im Folgenden genauer erklärt werden.1 Eine Übersicht gibt folgende Tabelle. Das System der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung Entstehung (Inlandskonzept) Bruttoproduktionswert ./. Summe der Vorleistungen = Bruttoinlandsprodukt Verwendung Privater Verbrauch * ./. Abschreibungen Staatsverbrauch Verteilung Einkommen aus unselbständiger Arbeit = Nettoinlandsprodukt zu * Marktpreisen Bruttoinvestitionen ./. indirekte Steuern + Subventionen = Nettoinlandsprodukt zu * Faktorkosten * Außenbeitrag Einkommen aus Unternehmertätigkeit und Vermögen zzgl. Saldo der grenzüberschreitenden Erwerbs- und Vermögenseinkommen ergibt den jeweiligen Sozialproduktwert (Inländerkonzept), also Bruttosozialprodukt, Nettosozialprodukt zu Marktpreisen und Nettosozialprodukt zu Faktorkosten. Entstehungsrechnung Die Entstehungsrechnung erfasst den Wert der produzierten Güter und Dienstleistungen aller Wirtschaftsbereiche (Landwirtschaft, Produzierendes Gewerbe, Baugewerbe, Handel, Gastgewerbe und Verkehr, Finanzierung, Vermietung und 1 Siehe auch Kapitel „Bruttoinlandsprodukt: Entstehung, Verwendung und Verteilung‘‘. 10 Unternehmensdienstleister, Öffentliche und private Dienstleister). Die maßgeblich berechneten Größen sind das Bruttoinlandsprodukt, das Bruttosozialprodukt und das Volkseinkommen: Bruttoinlandsprodukt: Das Bruttoinlandsprodukt ist das Maß der wirtschaftlichen Leistung eines Landes. Zur Berechnung der Wirtschaftsleistung wird vom Geldwert aller in einem Jahr in Deutschland produzierten Güter und Dienstleistungen (Bruttoproduktionswert) der Wert der im Produktionsprozess verbrauchten Güter (Vorleistungen) abgezogen. Solche Vorleistungen sind Leistungen anderer, vorgelagerter Bereiche, wie z. B. die Lieferung von Produktionsteilen. Man erhält so den Wert der im Inland, oder dem jeweiligen Bundesland erwirtschafteten Leistung (Inlandskonzept). In das Bruttoinlandsprodukt fließt also auch der Wert von in ausländischen Unternehmen produzierten Waren und Dienstleistungen ein, wenn sie in Deutschland erstellt wurden. Dies sind z. B. Leistungen ausländischer Bauunternehmen oder auch ausländischer Erntehelfer. Bruttoinlandsprodukt: Wert der wirtschaftlichen Leistung, die aus der Bereitstellung von Gütern und Dienstleistungen im Inland resultiert. Bruttosozialprodukt: Das Bruttoinlandsprodukt ist das Maß der von in Deutschland lebenden Wirtschaftsakteuren erbrachten Leistung. Leistungen von Unternehmen, die ihren Sitz außerhalb Deutschlands haben, gehen nicht in diese Betrachtung ein, z. B. wenn eine ausländische Werbeagentur beauftragt wird (Inländerkonzept). Ausgehend vom Bruttoinlandsprodukt sind hierfür die grenzüberschreitenden Einkommenstransfers zu berücksichtigen, d.h. z. B. ins Ausland fließende Gewinne werden abgezogen, von Inländern im Ausland erzielte Zinseinnahmen werden hinzugezählt (Saldo der grenzüberschreitenden Erwerbs- und Vermögenseinkommen). Bruttosozialprodukt: Wert der wirtschaftlichen Leistung, die aus der Bereitstellung von Gütern und Dienstleistungen aller inländischen Wirtschaftsakteure resultiert. Als inländisch gelten Wirtschaftsakteure, die ihren ständigen Wohnsitz der Bundesrepublik Deutschland haben, ohne Rücksicht auf ihre Staatsangehörigkeit. Innerhalb Deutschland spielt diese Unterscheidung z. B. für Bundesländer und Kommunen mit hohen Pendlerüberschüssen wie Hamburg eine große Rolle. Das Einkommen der außerhalb Hamburgs wohnenden, aber in Hamburg beschäftigten Personen, fließt in die umliegenden Regionen ab. Folglich wird in Hamburg das Bruttoinlandsprodukt (in Hamburg erzeugt) das Bruttosozialprodukt (von Hamburgern erzeugt) entsprechend übersteigen. Volkseinkommen: Das Volkseinkommen weist aus, inwiefern die erwirtschaftete Leistung letztlich auch den in Deutschland lebenden Wirtschaftsakteuren zukommt, d. h. ihnen in Form von Erwerbs- und Vermögenseinkommen ausgezahlt wird. Ausgehend vom Bruttosozialprodukt werden dafür die durch Verschleiss und Veralterung im Produktionsprozess entstandenen Kosten bzw. Wertminderungen (Abschreibungen) abgezogen, die der Unternehmer zu tragen hat (man erhält dann den Nettowert des Sozialprodukts). Da das Sozialprodukt aus der Summe der Marktpreise ermittelt wird, müssen außerdem die in den Preisen enthaltenen 11 (indirekten) Steuern abgezogen werden (z. B. Umsatzsteuer, Tabaksteuer). Entsprechend sind die von öffentlichen Einrichtungen an Unternehmen gezahlten Subventionen hinzuzuzählen, da diese den vom Unternehmen kalkulierten Preis senken. Der verbleibende Wert umfasst nun nur noch die an die Bezieher auszuzahlenden Erwerbs- und Vermögenseinkommen, das sog. Volkseinkommen (Nettosozialprodukt zu Faktorkosten). Verwendungsrechnung Die Verwendungsrechnung zeigt, „wohin“ die erwirtschafteten Einkommen fließen, wofür die Einkomensbezieher also ihr Geld nutzen. Ausgewiesen wird dabei die Verwendung für Konsumzwecke (der Privathaushalte), der Staatsverbrauch (öffentlicher Konsum), Sachvermögensbildung (Bruttoinvestitionen von privater und öffentliche Seite) und der Außenbeitrag (Saldo aus grenzüberschreitenden Waren- und Dienstleistungsströmen, d.h. es werden die ans Ausland abfließenden mit den aus dem Ausland kommenden Güter- und Dienstleistungsströmen verrechnet). Verteilungsrechnung Die Verteilungsrechnung zeigt, wie sich die Wirtschaftsleistung (als Volkseinkommen) in Form von Einkommensbezügen auf die Wirtschaftsakteure verteilt. Die Volkswirtschaftliche Gesamtrechnung unterscheidet hier Einkommen aus unselbständiger Arbeit (vor allem von Arbeitnehmern) und Einkommen aus Unternehmertätigkeit und Vermögen. Die Erhebung und Ausweisung dieser Daten ermöglicht die Analyse verschiedener wirtschaftlicher Aspekte. So wird das Bruttoinlandsprodukt, ins Verhältnis gesetzt zur Bevölkerungsgröße (Bruttoinlandsprodukt pro Kopf), z. B. als Wohlstandsindikator herangezogen. Dabei muss beachtet werden, dass die wirtschaftliche Leistung und Vermögensmehrung durch das System der VGR nicht vollständig erfasst wird. So finden Leistungen, die nicht über den Markt gehandelt werden (z. B. unbezahlte Haushalts- und Heimarbeit oder Schwarzarbeit), keinen Eingang in die Aufstellung. Wenn also eine alleinstehende, gut verdienende Person eine Haushälterin beschäftigt und sie entsprechend als Angestellte bezahlt, dann fließt das in das Bruttoinlandsprodukt ein. Lässt er diese Person schwarz arbeiten oder erledigt dies der Ehegatte, dann hat dies keine Auswirkungen auf das Inlandsprodukt. Verzichtet der Ehepartner auf die Erwerbstätigkeit, so vermindert dies das Bruttoinlandsprodukt tendenziell, sofern dafür keine andere Person eingestellt wird. Des Weiteren führen Maßnahmen zur Vermeidung oder Behebung von Umwelt- oder Verkehrsschäden als wirtschaftliche Leistung zu einer Steigerung des Inlandsprodukts, stellen an sich jedoch keine Vermögensmehrung dar. Umgekehrt bleiben in der Produktion entstehende Umweltschäden unberücksichtigt, werden also nicht als Kosten der Güter- und Dienstleistungserstellung abgezogen. 12 2.2 Gesamtwirtschaftliche Entwicklung: Nominales Bruttoinlandsprodukt Das Bruttoinlandsprodukt (BIP) ist das Maß der erwirtschafteten Leistung einer Volkswirtschaft, d.h., die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit eines Lands wird durch die erstellten Güter und Dienstleistungen bestimmt.2 Ihr Wert wird dafür anhand ihrer Preise gemessen. Nimmt man dafür die Preise des Berichtsjahres, spricht man vom nominalen BIP. Zum Vergleich der wirtschaftlichen Leistung zweier Jahre ist das nominale BIP jedoch nur bedingt geeignet, da die Inflationsrate nicht herausgerausgerechnet wird. Bei einer Preissteigerung von 2 % würde im Jahr darauf für die gleiche Menge an erstellten Gütern und Dienstleistungen ein um 2 % höherer BIP-Wert ausgewiesen, ohne dass sich die Menge verändert hätte. Um vergleichbare Daten zu erhalten ist es notwendig, die BIP-Werte in konstanten Preisen (durch Bewertung mit den Preisen eines Basisjahres) zu berechnen. Man spricht dann vom realen Bruttoinlandsprodukt (siehe Kapitel „Gesamtwirtschaftliche Entwicklung: Reales Bruttoinlandsprodukt“). Die folgende Abbildung zeigt die nominale Entwicklung des BIP sowie dessen jährliche Veränderung gegenüber dem Vorjahr (Wachstumsrate) seit 1970.3 E n tw ic k lu n g u n d W a c h stu m d e s B IP (n o m in a l) 20% A lte B u n d eslän d er BRD 2 .0 0 0 18% 16% 1 .5 0 0 12% 10% 7,4% 2,6% 1,9% 2% 0% 2000 2,3% 2,1% 3,1% 1998 1,8% 1996 4,9% 1994 1992 1990 1988 1986 1984 1982 1980 1978 1976 1974 1972 1970 0 3,8% 4% 2,5% 9,1% 8,8% 6,4% 5,3% 5,7% 3,3% 4,9% 4,4% 4,9% 4,4% 3,9% 7,9% 6,1% 7,3% 6,8% 8,9% 4,4% 6% 7,7% 500 11,5% 8% 10,8% 1 .0 0 0 9,6% in Mrd. € 14% Veränderungen gegenüber dem Vorjah 2 .5 0 0 Quelle: Statistisches Bundesamt. Der Verlauf des Liniendiagramms zeigt, dass das nominale Bruttoinlandsprodukt seit 1970 von rund € 350 Mrd. auf über € 2.000 Mrd. angestiegen ist (2001: € 2.063 Mrd.), d.h. es hat sich in nominalen Größen knapp versechsfacht. Das Säulendiagramm zeigt die jährlichen die Wachstumsraten, die für diesen Zeitraum mindestens 1,8 % betragen haben. 2 Siehe Kapitel „Das System der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung‘‘. 3 Daten zum BIP werden regelmäßig fortgeschrieben und z. B. in den jährlich erscheinenden Statistischen Jahrbüchern veröffentlicht (Bundesamt für Statistik). 13 Betrachtet man die Wachstumsentwicklung des nominalen BIP genauer, fällt auf, dass die jährlichen Veränderungsraten nach der deutschen Wiedervereinigung verglichen mit den Jahren zuvor relativ gering ausgefallen sind. Der Schluss, die geringere wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der ostdeutschen Bundesländer sei dafür (allein) verantwortlich, wäre zu voreilig, denn die Ursache ist viel mehr in einer vor allem seit Mitte der 1990er Jahre anhaltenden gesamtdeutschen Wachstumsschwäche zu suchen. Auch langfristig weist die deutsche Wirtschaftsentwicklung eine sich abschwächende Wachstumsentwicklungen auf: Während die Jahre zwischen 1970 und 1991 ein durchschnittliches Wachstum von jährlich knapp 6,8 % aufweisen (bezogen auf das damalige Bundesgebiet), liegt der Wert für die vergangenen zehn Jahre bei durchschnittlich 3,25 % im Jahr. Die höhere durchschnittliche Wachstumsrate der 1970er und 1980er Jahre wird aber stark durch die 1970er Jahre bestimmt, die im Durchschnitt eine Rate von 8,1 % sahen. Während der 1980er Jahre war das Wachstum mit durchschnittlich 5,2 % schon deutlich niedriger. Damit gibt es Grund zu der Annahme, dass das Wachstum auch ohne den Wiedervereinigungsprozess in den letzten zehn Jahren höchstwahrscheinlich niedriger als in den Vorjahren ausgefallen wäre. 14 2.3 Gesamtwirtschaftliche Entwicklung: Nominales Bruttoinlandsprodukt in Flächenländern und Stadtstaaten Durch den Vergleich des Bruttoinlandprodukts (BIP) der alten und neuen Flächenländer und Stadtstaaten erkennt man ihre wirtschaftlichen Beiträge zum gesamtdeutschen BIP. Das folgende Diagramm zeigt die Entwicklung des BIP in den Jahren 1975 bis 1999.4 Entwicklung des BIP (nominal) nach Ländergruppen (in Mrd. €) 2.500 2.000 Flächenländer Alte BL Flächenländer Neue BL Stadtstaaten Gesamtdeutschland 1.500 1.000 500 0 1975 1980 1985 1990 1995 1996 1997 1998 1999 Quelle: Statistisches Bundesamt. Die Wirtschaftskraft der neuen Bundesländer liegt in der Summe nur wenig über derjenigen der drei Stadtstaaten. 1999 trugen erstere 11 % zum Gesamtprodukt bei (rd. € 222 Mrd.), während die alten Bundesländer ca. 80 % stellten (rd. € 1.592 Mrd.). Dabei muss beachtet werden, dass die Regionen sehr verschiedene Flächengrößen und Einwohnerzahlen aufweisen. Letzteres wird zum Beispiel in der Größe des Bruttoinlandsprodukts je Einwohner berücksichtigt5. Bei der Betrachtung der nominalen Werte erfolgt keine Berücksichtigung der Inflation, d.h. neben gesteigerter gesamtwirtschaftlicher Leistung führen auch 4 Daten zum BIP der Länder werden regelmäßig fortgeschrieben und z. B. in den jährlich erscheinenden Statistischen Jahrbüchern veröffentlicht (Bundesamt für Statistik). Ausführliche Daten zur gesamtwirtschaftlichen Entwicklung der Länder veröffentlichen die Statistischen Landesämter. 5 Siehe Kapitel „Gesamtwirtschaftliche Entwicklung: Reales Bruttoinlandsprodukt je Einwohner‘‘ 15 Preiserhöhungen zu einem höheren BIP. Demgegenüber zeigt die in den folgenden Kapiteln betrachtete inflationsbereinigte Entwicklung des Bruttoinlandsproduktes die tatsächliche wirtschaftliche Wachstumsentwicklung, d. h, ob eine größere Menge an Gütern und Dienstleistungen erstellt wurde. 16 2.4 Gesamtwirtschaftliche Entwicklung: Reales Bruttoinlandsprodukt Berechnet man das Bruttoinlandsprodukt (BIP) in konstanten Preisen eines bestimmten Basisjahres (hier 1995), werden die durch Preisveränderungen bedingten Veränderungen des Inlandsprodukts ausgeschaltet, d. h. vereinfacht, ein Auto wird dann im Preis des Basisjahres berechnet. Weist das BIP beispielsweise im Jahr 2001 nominal eine Wachstumsrate von 1,9 %, real jedoch nur ein Wachstum von 0,6 %, ist die Differenz durch eine Preissteigerung von 1,3 % bedingt. Durch die Messung der BIP-Werte in konstanten Preisen werden die Jahreswerte bezüglich ihrer Ausdruckskraft als Indikatoren sich verändernder wirtschaftlicher Leistung aussagekräftiger, v.a. können die jährlichen Veränderungsraten als Maßstab der (realen) Wirtschaftsentwicklung herangezogen werden. Höhere Werte des BIP bedeuten also auch tatsächliche höhere Produktionsergebnisse. Die folgende Abbildung zeigt die Entwicklung des BIP in realen Größen sowie dessen Wachstumsraten in den letzten 30 Jahren.6 Entwicklung und W achstum des (realen) Bruttoinlandsprodukts 16% Alte Bundesländer BRD 14% 12% 10% in Mrd. € 1.500 8% 6% 1.000 3,0% 0,6% 2,0% 1,8% 1,7% 0,8% 1,4% 2,3% 2,2% -1,1% 5,7% 5,1% 3,9% 1,5% 3,7% 2,4% 2,2% 1,6% 2,8% -0,8% 1,3% 0,1% 4,2% 3,0% 5,0% 3,0% -1,0% 4,6% 0,5% 500 4,1% 3,3% 4% 2% 0% 2000 1998 1996 1994 1992 1990 1988 1986 1984 1982 1980 1978 1976 1974 1972 -2% 1970 0 Veränderungen gegenüber dem Vorjahr 2.000 Quelle: Statistisches Bundesamt. Das Liniendiagramm zeigt die Entwicklung des BIP, das Säulendiagramm die zugehörigen jährlichen Veränderungsraten. In den vergangenen rund 30 Jahren ist das BIP inflationsbereinigt von etwa € 850 Mrd. auf € 1.980 Mrd. angestiegen. Im Gegensatz zum Verlauf des Liniendiagramms des nominalen Bruttoinlandsprodukts weist der Kurvenverlauf für die realen Werte dabei auch sinkende Abschnitte auf, d.h. 6 Aktuelle Daten zum realen Bruttoinlandsprodukt einzelner Bundesländer finden Sie im folgenden Kapitel. Daten zum BIP werden regelmäßig fortgeschrieben und z. B. in den jährlich erscheinenden Statistischen Jahrbüchern veröffentlicht (Bundesamt für Statistik). 17 der Realwert der produzierten Güter und Dienstleistungen liegt in diesem Jahr unter dem Vorjahreswert (zuletzt im Jahr 1993). Entsprechend zeigen sich nun auch Jahre mit negativem Wachstum, d.h. Jahre, in denen faktisch weniger Güter und Dienstleistungen erstellt wurden als im Vorjahr. Wie die Entwicklung des nominalen BIP lässt auch der Verlauf der Kurve des realen Bruttoinlandsprodukts die durchschnittlich wachstumsschwächere Jahre seit 1992 erkennen. Im Jahr 2001 nahm das BIP gegenüber dem Vorjahr real um 0,6 % zu, übertraf also den Vorjahreswert nur knapp. Neben dem Wachstumsrückgang von 1,1 % im Jahre 1993 war dies damit das schwächste Wachstum seit der deutschen Vereinigung. Zwischen 1970 und 1991 wuchs die Wirtschaftskraft real um durchschnittlich 2,7 % (zum Vergleich: nominal 6,8 %, d.h. die durchschnittliche Inflationsrate lag in dieser Zeit bei 4,1 %). Wie auch beim nominalen BIP war die Wachstumsrate dabei zwischen 1971 und 1980 mit 2,8 % höher als in der anschließenden Dekade mit 2,3 %. Nach der Wiedervereinigung sank die durchschnittliche Wachstumsrate auf 1,5 %. Wie bereits im Kapitel zuvor erläutert, ist dieser Rückgang jedoch vielmehr durch die allgemeine Wachstumsschwäche bedingt als durch die Wiedervereinigung. 18 2.5 Gesamtwirtschaftliche Entwicklung: Reales Bruttoinlandsprodukt je Einwohner Durch die Berechnung des Bruttoinlandsprodukts (BIP) je Einwohner werden demographische Veränderungen als Einflussfaktor unterschiedlicher Leistungserstellung ausgeschlossen. Zur Berechnung werden die Werte des Bruttoinlandsprodukts ins Verhältnis zur Einwohnerzahl gesetzt. Dafür wird der BIP-Wert durch die Anzahl der in der Region lebenden Personen geteilt und somit ein durchschnittlicher (fiktiver) ProKopf-Wert errechnet. Wird in einer Volkswirtschaft genauso viel hergestellt wie im Jahr zuvor, während die Bevölkerung zugenommen hat, sinkt das BIP je Einwohner. Genauso können damit unterschiedlich „große“ (unterschiedlich bevölkerungsreiche) Länder und Regionen verglichen werden. Hat ein großes Land ein entsprechend größeres BIP als ein kleines Land, so kann mittels dem Pro-Kopf-Wert verglichen werden, wieviel im Durchschnitt für einen Einwohner erwirtschaftet wurde und wer mehr oder weniger im Verhältnis zur Bevölkerungszahl erwirtschaftet hat. Entwicklung des realen Bruttoinlandsprodukts je Einwohner 30.000 22% Alte Bundesländer BRD 25.000 18% 16% 20.000 14% in € 12% 15.000 10% 8% 10.000 1,5% 5.000 4% -1,8% 2,0% 1,4% 0,5% 1,2% 2,0% 1,8% 2,9% 0,3% 2,2% 3,5% 4,0% 0,3% -0,7% 5,5% 3,3% 3,1% 4,1% 0,9% -0,1% -0,7% 1,9% 3,2% 2,4% 2,3% 1,5% 3,1% 2,9% 3,7% 3,7% 6% 0% 2000 1998 1996 1994 1992 1990 1988 1986 1984 1982 1980 1978 1976 1974 1972 -2% 1970 0 2% Veränderungen gegenüber dem Vorjahr 20% Quelle: Statistisches Bundesamt. (BIP in Preisen von 1995) Damit hat man mit diesem Indikator eine gute Vergleichsmöglichkeit sowohl über die Zeit als auch länderübergreifend. Damit eignet sich der Indikator auch als Wohlstandsindikator und zwar sowohl im nationalen als auch internationalen Vergleich. Die Abbildung zeigt die Entwicklung und Wachstum des realen Bruttoinlandsprodukts je Einwohner seit 1970.7 Insgesamt zeigt sich zunächst ein Anstieg 7 Daten zum BIP je Einwohner werden regelmäßig fortgeschrieben und z. B. in den jährlich erscheinenden Statistischen Jahrbüchern veröffentlicht (Bundesamt für Statistik). 19 von rund € 14.800 auf € 24.000 im Jahre 2001. Mit diesem Wert wurde das BIP je Einwohner in den alten Bundesländern von 1991 fast wieder erreicht. Durch die Wiedervereinigung sank das BIP je Einwohner von € 24.300 auf € 21.400, d.h. um 12 %, bedingt durch die deutlich schwächere wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der neuen Länder, was sich im Liniendiagramm durch den erkennbaren Sprung in der Darstellung zeigt. Während die alten Bundesländer (ohne Berlin) im Jahr 1991 einen Pro-Kopf-Wert von € 24.300 aufwiesen, betrug dieser in den neuen Ländern (einschl. Berlin) € 11.920, also nicht einmal die Hälfte, für Gesamtdeutschland im gleichen Jahr € 21.400. Die Betrachtung der Dynamik des BIP je Einwohner (Säulendiagramm der Wachstumsraten) zeigt, dass die Entwicklung der pro Kopf-Werte eng mit der Entwicklung des gesamten Inlandsprodukts zusammenhängt. Zwar fallen die Werte im Einzelnen unterschiedlich aus, da Veränderungen der Bevölkerungszahl das BIP je Einwohner verändern, während das BIP insgesamt hiervon unbeeinflusst ist. Grundsätzlich gilt jedoch, dass in Jahren, in denen das BIP steigt, i.d.R. auch der ProKopf-Wert zunimmt. 20 2.6 Reales Bruttoinlandsprodukt der Länder An der Erstellung von Gütern und Dienstleistungen in Deutschland sind die Bundesländer in unterschiedlichem Maße beteiligt. Welchen Beitrag das einzelne Bundesland in den Jahren 2000 und 2001 leistete, zeigt die folgende Tabelle. 8 Die leistungsstärksten Bundesländer der Jahre 2000 und 2001 sind unter den Flächenländern Nordrhein-Westfalen, Bayern und Baden-Württemberg, wenn man das reale Bruttoinlandsprodukt betrachtet. In diesen zugleich bevölkerungsstärksten Ländern wurden 2001 rd. 54 % des gesamtdeutschen Bruttoinlandsprodukts erzeugt. 500.000 Reales Bruttoinlandsprodukt der einzelnen Bundesländer (in Preisen von 1995) 450.000 400.000 350.000 300.000 250.000 2000 2001 200.000 150.000 100.000 50.000 lt -H ol st ei n Th ür in ge n ha w ig nAn Sc hl es Sa ch se n Sa ch se n hs en -W es tfa Rh le n ei nl an dPf al z Sa ar la nd dr he in ac er om m Ni ed er s No r nb ur g- Vo rp He ss en bu rg M ec kl e en em Ha m g Br ur nb Be rli n Br an de ye rn Ba Ba de nW ür tte m be rg 0 Quelle: Statistisches Landesamt Baden-Württemberg. Zu berücksichtigen ist allerdings, dass dieses BIP in den einzelnen Bundesländern allerdings auch durch eine unterschiedliche Bevölkerungszahl erwirtschaftet wird. Für eine bessere Vergleichbarkeit werden daher in der folgenden Graphik die Werte je Einwohner ausgewiesen. In dieser Betrachtung hat Hamburg von allen deutschen Bundesländern den höchsten Wert mit € 40.740 gefolgt von Bremen mit € 32.500, während Hessen von den Flächenländern den höchsten Wert mit € 30.300 aufweist (siehe hierzu auch die folgende Tabelle). Bayern (€ 28.260) und Baden-Württemberg (€ 27.312) landen unter den Flächenländern auf den Plätzen zwei und drei, während Nordrhein-Westfalen als Vierter (€ 23.905) schon unter dem bundesdeutschen Durchschnitt von € 24.057 liegt. Die neuen Bundesländer haben mit Werten um € 16.000 das geringste BIP je Einwohner. 8 Daten zum BIP je Einwohner der Länder werden regelmäßig fortgeschrieben und z. B. von den Statistischen Landesämter regelmäßig veröffentlicht. 21 45.000 Reales BIP je Einwohner in den einzelnen Bundesländern (in Preisen von 1995) 40.000 35.000 30.000 25.000 2000 2001 20.000 15.000 10.000 5.000 Be rli Br n an de nb ur g Br em en Ha m bu M rg ec kl en He bu ss rg en -V or po m m Ni er ed n er No s a rd c h rh se ei n nW es tfa Rh le ei n nl an dPf al z Sa ar la nd Sa ch Sa se ch n se nSc An hl ha es w lt ig -H ol st ei n Th ür in ge De n ut sc hl an d Ba de nW ür tte m be rg Ba ye rn 0 Quelle: Statistisches Landesamt Baden-Württemberg. BadenWürttemberg Bayern Brandenburg Hessen Bruttoinlandsprodukt (real) der Länder insges. in Mrd. € je Ew. (in €) insges. in Mrd. € je Ew. (in €) 2000 2001 2000 2001 2000 2001 2000 2001 286 288 27.257 27.312 Saarland 24 24 22.427 22.676 344 42 181 MecklenburgVorpommern Niedersachsen NordrheinWestfalen Rheinland-Pfalz 28 170 429 Länder gesamt 1.970 87 347 28.237 28.260 Sachsen 42 16.317 16.252 Sachsen-Anhalt 184 29.933 30.293 SchleswigHolstein 28 15.869 15.838 Thüringen 71 41 62 72 15.964 41 15.481 62 22.208 16.256 15.606 22.153 38 38 15.666 15.828 171 21.514 21.565 Berlin 431 23.858 23.905 Bremen 74 21 73 21.801 21 32.183 21.626 32.495 69 70 40.628 40.740 88 21.686 21.681 Hamburg 1.981 23.963 24.057 Quelle: Statistisches Landesamt Baden-Württemberg 22 2.7 Bruttoinlandsprodukt: Entstehung, Verwendung und Verteilung Die Volkswirtschaftliche Gesamtrechnung erfasst die Entstehung, die Verwendung und die Verteilung des Bruttoinlandsprodukts9. Gezeigt wird also, das Zustandekommen (Entstehungsrechnung), das Ziel (Verwendungsrechnung) und die Aufteilung (Verteilungsrechnung) der Wirtschaftskraft. Beispielhaft sollen die Konzepte hier für die Jahre 2000 bis 2002 dargestellt werden.10 Entstehungs- und Verwendungsseite des BIP 2000 2001 2002 in Mrd. € Entstehung: Bruttoinlandsprodukt in Preisen von 1995 davon: Produzierendes Gewerbe (einschl. Baugewerbe) Handel, Gastgewerbe und Verkehr Finanzierung, Vermietung und Unternehmensdienstleister Öffentliche und private Dienstleister Sonstige Wirtschaftsbereiche Verwendung: Bruttoinlandsprodukt in Preisen von 1995 davon: Private Konsumausgaben Konsumausgaben des Staates Bruttoinvestitionen Außenbeitrag* Verteilung:** Volkseinkommen (in jeweiligen Preisen) davon: Arbeitnehmerentgelt Unternehmens- und Vermögenseinkommen 2002 Anteile am Gesamtwert 1.969,5 1.980,8 1.984,2 548,2 352,9 543,3 361,8 535,7 367,6 27% 19% 572,6 585,2 593,8 30% 387,3 108,5 391,6 98,9 396,0 91,1 20% 5% 1.969,5 1.980,8 1.984,2 1.114,8 379,6 440,1 35,0 1.131,6 382,6 404,4 62,2 1.126,2 388,5 378,5 91,0 1.509,3 1.531,3 1.559,6 1.099,0 410,3 1.120,4 410,9 1.131,5 428,1 57% 20% 19% 5% 73% 27% * Saldo aus grenzüberschreitenden Waren- und Dienstleistungsströmen, d.h. es werden die ans Ausland abfließenden mit den aus dem Ausland kommenden Güter- und Dienstleistungsströmen verrechnet ** Differenz zwischen Bruttoinlandsprodukt und Volkseinkommen: Abschreibungen, indirekte Steuern, Subventionen (siehe Kapitel „System der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung) Quelle: Deutsche Bundesbank. Werte für 2002 vorläufiges Ergebnis Entstehungsseite Die Entstehungsrechnung zeigt, aus welchen Wirtschaftsbereichen das BIP stammt. Am meisten trägt der tertiäre Sektor zur Erstellung des BIP bei, vor allem die Bereiche Handel, Gastgewerbe und Verkehr, Finanzierung, Vermietung und Unternehmensdienstleister, Öffentliche und private Dienstleister. Zusammen erwirtschafteten sie 2002 rd. € 1.357 Mrd., also über zwei Drittel (68,4 %) des BIP. Vergleicht man die Zahlen mit denen des Jahres 2000 (€ 1.313 Mrd.; 66,7 %) sieht man, dass sich sowohl der absolute Wert, vor allem aber der Anteil am BIP erhöht hat. Daran erkennt man die 9 Siehe Kapitel „Das System der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung‘‘. 10 Daten zur Entstehung, Verwendung und Verteilung des BIP werden regelmäßig fortgeschrieben und z. B. in den Monatsberichten der Deutschen Bundesbank veröffentlicht. 23 steigende Bedeutung des tertiären Sektors für die deutsche Wirtschaft. Der Beitrag, den der sekundäre Sektor zur Entstehung des BIP liefert, ist entsprechend kleiner geworden, worauf die Zahlen des Produzierenden Gewerbes (hier einschließlich Baugewerbe) hinweisen. Dieses erwirtschaftete 2002 mit € 536 Mrd. rd. 27 % des Inlandsprodukts (2000: € 548 Mrd. 27,8 %). Verwendungsseite Die Verwendungsrechnung gibt an, wofür das Geld ausgegeben wird. Die Tabelle zeigt, dass in allen drei Jahren der größte Teil für Waren und Dienstleistungen des privaten Konsums, d.h. vor allem von privaten Haushalten, ausgegeben wurde. Im Jahr 2002 waren es € 1.126 Mrd. Dies ist etwas weniger als im Jahr davor, als es noch € 1.132 Mrd. waren. Insgesamt wurden 2002 etwa 57 % der Wirtschaftskraft für Konsumausgaben verwendet, der Rest verteilt sich ungefähr gleichwertig auf Staatskonsum (€ 389 Mrd.) und Bruttoinvestitionen (€ 393 Mrd.). Im Jahr 2002 wurde damit ca. ein Fünftel (20,1 %) des BIP investiert, etwa in neue Gebäude und Anlagen. Im Vergleich zum Vorjahr sind lediglich die Konsumausgaben des Staates leicht gestiegen, von € 383 Mrd. auf € 389 Mrd. oder um 1,5 %. Am stärksten verringert haben sich die Investitionsausgaben von € 420 Mrd. auf € 393 Mrd., d.h. sie sind um 6,4 % zurückgegangen. Ursache dafür sind vor allem die Wachstumsprobleme der Wirtschaft und die damit verbundene Unsicherheit von Produzenten und Konsumenten. Der Außenbeitrag ist im Jahr 2002 auf € 91 Mrd. gestiegen. Er gibt den Betrag an, um den die Exporte (€ 716 Mrd.) höher waren als die Importe (€ 625 Mrd.) und kennzeichnet Deutschland als Exportland. Verteilungsseite Die Verteilungsseite zeigt die Aufteilung des Volkseinkommens auf die Einkommensbezieher. Das Volkseinkommen ist kleiner als das BIP, da verschiedene Kosten- und Steuerbeträge abgezogen werden, die der Bevölkerung nicht als Einkommen zufließen (Abschreibungen, indirekte Steuern)11. Im Jahr 2002 betrug das Volkseinkommen rd. € 1.560 Mrd., wovon fast drei Viertel (€ 1.132 Mrd., d. h. 73 %) an die Arbeitnehmer verteilt wurde. Der Rest ging an die Bezieher von Unternehmensund Vermögenseinkommen (z. B. Zinsen), nämlich € 428 Mrd. Auch in den beiden Jahren zuvor lag der Anteil der Arbeitnehmereinkommen am Volkseinkommen, die sog. Lohnquote, bei 73 %, d. h. beide Einkommensbereiche sind gleich stark gewachsen. 11 Siehe Kapitel „System der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung‘‘. 24 2.8 Volkseinkommen je Einwohner Das Volkseinkommen ist die Summe aus Arbeitnehmereinkommen und Unternehmens- und Vermögenseinkommen, die den in Deutschland lebenden Personen zukommt. Im Jahr 2001 betrug das Volkseinkommen € 1.531 Mrd. und stieg damit im Vorjahresvergleich um 1,7%. Das Volkseinkommen ist kleiner als das BIP, da verschiedene, im BIP noch enthaltene, Kosten- und Steuerbeträge abgezogen werden (z. B. enthält der Wert des BIP die in den Preisen enthaltenen indirekten Steuern wie die Umsatz- oder Mineralölsteuer).12 Um zu sehen, wie viel von diesem Volkseinkommen einer in Deutschland lebenden Person im Durchschnitt zufließt, berechnet man das Volkseinkommen je Einwohner. Dazu teilt man das Volkseinkommen durch die Einwohnerzahl. Folgende Abbildung zeigt die Entwicklung seit 1970.13 (Reales) Volkseinkommen je Einwohner 20.000 20% Volkseinkommen je Einwohner Veränderung gegenüber dem Vorjahr 18% BRD 16.000 16% 14.000 14% 12.000 12% 1,6% 1,1% 2,8% 2% 0% 2000 1,2% 2,9% 1998 0,6% 3,2% 3,8% 1994 1992 1990 1988 1986 1984 1982 1980 1978 1976 1974 1972 1970 0 4% 1996 1,8% 6,8% 6% 6,4% 5,5% 5,3% 5,0% 5,8% 6,5% 5,2% 4,9% 3,1% 2.000 3,1% 4,0% 5,5% 8,9% 3,1% 4.000 8% 5,8% 8,3% 6.000 10,4% 8.000 10% 6,8% 8,9% 10,2% 10.000 11,1% in € 18.000 Quelle: Statistisches Bundesamt. Das Volkseinkommen je Einwohner hat sich zwischen 1970 und 2001 von € 4.500 auf € 18.600 (in Preisen von 1995) erhöht, d.h. vervierfacht. Die Vereinigung hat zu einer Verringerung um € 2.000 geführt, so dass der Wert der alten Bundesländer von 1991 mit € 16.600 erst 1995 wieder erreicht wurde. Zum Zeitpunkt der Wiedervereinigung war das Volkseinkommen je Einwohner in den neuen Bundesländern geringer als in den alten Ländern, weshalb das Liniendiagramm 12 Siehe auch Kapitel „Das System der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung‘‘. 13 Daten zum Volkseinkommen je Einwohner werden regelmäßig fortgeschrieben und z. B. in den jährlich erscheinenden Statistischen Jahrbüchern veröffentlicht (Bundesamt für Statistik). 25 im Jahr 1991 einen Sprung aufweist. In den alten Ländern wäre 1991 ein Volkseinkommen von insgesamt rd. € 1.065 Mrd. zu verteilen gewesen, je Einwohner € 16.600. Bezieht man die neuen Länder mit ein, erhöht sich das Volkseinkommen im selben Jahr um rd. € 102 Mrd. auf € 1.167 Mrd., was einem Wert von € 14.600 je Einwohner entspricht. Das Volkseinkommen hat durch das Hinzukommen der neuen Länder also in geringerem Maße zugenommen als die Zahl der Einwohner. Das Säulendiagramm zeigt, dass das Volkseinkommen je Einwohner zwischen 1970 und 2001 an Wachstumsdynamik verlor, wieder bedingt durch die wirtschaftliche Entwicklung. In den Jahren 1970 bis 1980 wuchs das Volkseinkommen je Einwohner (nominal) durchschnittlich um 7,9 % im Jahr, zwischen 1980 und 1991 ging das Wachstum zurück auf durchschnittlich jährlich 5,1 %. Seit der Vereinigung ist das Volkseinkommen jedes Jahr im Durchschnitt um 2,5 % gestiegen. 26 2.9 Lohnquote Das Volkseinkommen fließt in Form von Einkommen aus Arbeitnehmertätigkeit oder als Unternehmens- und Vermögenseinkommen an die deutsche Bevölkerung. Den Anteil des Arbeitnehmereinkommens nennt man Lohnquote. Wären beide Einkommensteile gleich groß, wäre die Lohnquote beispielsweise 0,5. Folgende Abbildung zeigt die Lohnquoten der Jahre 1970 bis 2001.14 Lohnquote (in %) 100% Gesamtdeutschland Alte Bundesländer 90% 80% 70% 60% 2000 1998 1996 1994 1992 1990 1988 1986 1984 1982 1980 1978 1976 1974 1972 1970 50% Quelle: Statistisches Bundesamt; eigene Berechnungen. Betrachtet man die Verteilung des Volkseinkommen auf Arbeitnehmereinkommen und Unternehmens- und Vermögenseinkommen15 stellt man fest, dass sich die Anteile in den letzten Jahren nur unwesentlich verändert haben. Die Lohnquote bewegt sich seit 1973 zwischen 70 % und 76 % (mit Ausnahme von 1990: 69,8 %) und erreichte im Jahr 2001 mit 72,5% ein mittleres Niveau. Im Jahr 2001 war der Betrag der Arbeitnehmereinkommen in diesem Jahr von € 1.110 Mrd. war über 2,5 mal so hoch wie die Summe der Unternehmens- und Vermögenseinkommen (€ 421 Mrd.). Die Erwerbstätigkeit hat in Deutschland damit nicht an Bedeutung als Einkommensquelle verloren. Dabei ist zu beachten, dass das Arbeitnehmerentgelt sowohl Sozialbeiträge als auch von den Arbeitnehmern zu entrichtende Lohnsteuer einschließt. Von diesen Einkommensteilen steht den Beziehern nur der Teil zur freien Verfügung, der in Form von sozialen Leistungen (Sozialhilfe etc.) wieder an sie zurückfließt. Wie viel dem deutschen Bürger im Durchschnitt an Einkommen in den letzten 30 Jahren für Konsum- und Sparzwecke zur freien Verfügung stand, wird im Kapitel „Verfügbares Einkommen“ gezeigt. 14 Daten zur Verteilung des BIP als Basis der Lohnquote werden regelmäßig fortgeschrieben und z. B. in den jährlich erscheinenden Statistischen Jahrbüchern veröffentlicht (Bundesamt für Statistik). 15 Siehe Kapitel „Das System der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung‘‘. 27 2.10 Verfügbares Einkommen je Einwohner Das Verfügbare Einkommen weist den Betrag aus, der von den Bürgern auch tatsächlich für Konsum- und Sparzwecke verwendet werden kann. Mit der Vereinheitlichung des Systems der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung16 innerhalb der Europäischen Union wird es als neue Messgröße des Bevölkerungseinkommens ausgewiesen. Eine Übersicht über die Berechnung gibt folgende Tabelle. + . /. . /. +/= Primäreinkommen (Erwerbs- und Vermögenseinkommen = Volkseinkommen) empfangene Sozialleistungen (z. B. Renten, Arbeitslosengeld) geleistete Einkommen- und Vermögenssteuern (= direkte Steuern) geleistete Sozialbeiträge (z. B. Einzahlungen in die Sozialversicherungen) sonstige Transferzahlungen verfügbares Einkommen Verglichen mit dem Volkseinkommen17 werden beim verfügbaren Einkommen weitere den Haushalten zufließende Einkommen dazugezählt (z. B. Renteneinkommen, Arbeitslosengeld), Steuer- und Sozialabgaben abgezogen. Verschiedene kleinere Einkommens- und Abgabenbeträge werden als sonstige Transferzahlungen zusammengefasst. Da die berücksichtigten Einkommensminderungen größer sind als die zusätzlich einbezogenen Einkommensquellen ist das verfügbare Einkommen kleiner als das Volkseinkommen. Es zeigt, wie viel Geld den deutschen Haushalten in Deutschland für Konsum- und Sparzwecke verbleibt. Welches Einkommen einem deutschen Bürger in den letzten 10 Jahren im Durchschnitt zur Verfügung stand zeigt folgende Abbildung.18 Im Jahr 2000 standen jedem Einwohner im Bundesdurchschnitt € 15.828 zur Verfügung. Bewohnern der alten Bundesländer erhielten durchschnittlich € 16.432, die der neuen Länder € 13.561. Das Liniendiagramm zeigt, dass seit der Berechnung des verfügbaren Einkommens (1991) Personen in Westdeutschland mehr Einkommen zur Verfügung steht als Ostdeutschen. Der Bundesdurchschnitt verläuft daher kontinuierlich zwischen diesen beiden Kurven. Der Abstand zwischen den Ländern hat jedoch seit 1991 abgenommen. 1991 lag das verfügbare Einkommen je Einwohner in den alten Ländern im Durchschnitt um € 4.950 (60 %) über dem in Ostdeutschland, im Jahre 2000 um € 2.870 (rd. 21 %). 16 siehe Kapitel „Das System der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung‘‘. 17 siehe Kapitel „Volkseinkommen je Einwohner‘‘. 18 Daten zum verfügbaren Einkommen werden regelmäßig fortgeschrieben und z. B. in den jährlich erscheinenden Statistischen Jahrbüchern veröffentlicht (Bundesamt für Statistik). 28 V e r f ü g b a r e s E i n k o m m e n je E in w o h n e r ( N o m in a lw e r t e , i n € ) 1 8 .0 0 0 1 6 .0 0 0 1 4 .0 0 0 1 2 .0 0 0 1 0 .0 0 0 G e s a m t d e u t s c h la n d A lt e B u n d e s lä n d e r N e u e B u n d e s lä n d e r 8 .0 0 0 6 .0 0 0 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Quelle: Statistisches Landesamt Baden-Württemberg. Genauer betrachtet zeigt das Diagramm, dass sich die Kurven nur Anfang der 1990er Jahre annäherten. Aufgrund höherer Einkommenszuwächse in den neuen Ländern (höhere Wachstumsraten bzw. stärkere Steigung der Kurve) war ein Aufholprozess zu beobachten, der jedoch ab 1996 ins Stocken geriet. Seit diesem Jahr hat sich der Prozess (außer 1999) umgekehrt, d.h. die Zunahmen in den alten Bundesländern sind höher als die der neuen Länder, die den Einwohnern zur Verfügung stehenden Einkommen driften derzeit also wieder auseinander. Damit liegen die durchschnittlich zur Verfügung stehenden Einkommen in den alten Ländern auch 10 Jahre nach der Vereinigung noch deutlich unter dem westdeutschen Niveau. 29 2.11 Die Verteilung des Einkommens Bisher behandelte Größen wie Bruttoinlandsprodukt je Einwohner oder Verfügbares Einkommen stellen lediglich Durchschnittswerte dar. Sie geben z. B. an, wie viel einem deutschen Bürger im Durchschnitt an Einkommen zur Verfügung steht, wenn das Einkommen also auf alle gleichmäßig verteilt würde.19 Tatsächlich unterscheiden sich die Einkommensbeträge, mitunter sogar beträchtlich. Die Durchschnittswerte sagen also nichts darüber aus, wie sich das Gesamteinkommen einer Volkswirtschaft in der Realität auf die Leistungserbringer verteilt. So könnte das Einkommen überwiegend einer kleinen Gruppe zukommen, wohingegen die breite Masse nur sehr geringe Einkommen bezieht. Dies zu messen ist Ziel des Gini-Koeffizienten.20 Der Gini-Koeffizient gibt an, in wie weit die tatsächliche Verteilung von Einkommen auf Individuen und Haushalte von einer Gleichverteilung, bei der alle gleich viel bekommen, abweicht. Die Werte der Gini-Koeffizienten liegen zwischen 0 und 1, hohe Werte sprechen für eine starke Abweichung von der Gleichverteilung, also für hohe Einkommensunterschiede. Die Interpretation einzelner Werte ist schwierig. Der GiniKoeffizient eignet sich daher v.a. für den Vergleich von mehreren Werten. Folgende Tabelle weist die Werte des Gini-Koeffizienten für Westdeutschland aus. Daneben gibt sie Auskunft über die Einkommensanteile der Bevölkerung in 10 % Schritten (Dezile), wobei Bezieher niedriger Einkommen wiederum zuerst einbezogen werden. Die kumulierten Werte beziehen alle darunter liegenden Anteile mit ein. Die Werte für das Jahr 1998 zeigen z. B., dass die ärmsten 20 % der Bevölkerung in diesem Jahr knapp 10 % des Gesamteinkommens zur Verfügung hatten, während die reichsten 20 % über ein Drittel (36 %) auf sich vereinten. 19 Siehe Kapitel „Gesamtwirtschaftliche Entwicklung: Reales Bruttoinlandsprodukt je Einwohner‘‘. 20 Der in diesem Kapitel verwendete Einkommensbegriff bezieht sich auf das Sekundäreinkommen, also das Einkommen unter Berücksichtigung von Steuern, Sozialversicherung und sonstigen Transfereinkommen (siehe Kapitel „Verfügbares Einkommen‘‘). 30 Entwicklung der Verteilung der Einkommen in Westdeutschland von 1973 bis 1998 (in %) 1973 1. Dezil 2. Dezil 3. Dezil 4. Dezil 5. Dezil 6. Dezil 7. Dezil 8. Dezil 9. Dezil 10. Dezil Gini-Koeffizient kum. 4,6 4,6 6,0 10,6 6,9 17,5 7,7 25,2 8,5 33,7 9,4 43,1 10,4 53,5 11,7 65,2 13,8 79,0 21,1 100,1 0,2417 1978 kum. 4,6 4,6 6,0 10,6 6,9 17,5 7,7 25,2 8,5 33,7 9,4 43,1 10,5 53,6 11,8 65,4 13,8 79,2 21,0 100,2 0,2418 1983 kum. 4,2 4,2 5,9 10,1 6,8 16,9 7,7 24,6 8,6 33,2 9,5 42,7 10,6 53,3 11,9 65,2 14,0 79,2 20,9 100,1 0,2464 1988 kum. 4,1 4,1 5,8 9,9 6,8 16,7 7,7 24,4 8,6 33,0 9,5 42,5 10,6 53,1 11,9 65,0 14,1 79,1 21,0 100,1 0,2499 1993 kum. 4,0 4,0 5,6 9,6 6,6 16,2 7,5 23,7 8,4 32,1 9,4 41,5 10,5 52,0 12,0 64,0 14,3 78,3 21,7 100,0 0,2623 1998 3,9 5,6 6,6 7,5 8,4 9,4 10,6 12,0 14,3 21,7 kum. 3,9 9,5 16,1 23,6 32,0 41,4 51,9 63,9 78,2 99,9 0,2640 Quelle: Lebenslagen in Deutschland - Der erste Armuts- und Reichtumsbericht der Bundesregierung, April 2001. Zwischen 1973 und 1998 haben sich die Anteile der ärmeren Bevölkerungshälfte (kumulierter Wert des 5. Dezils) leicht verringert, und zwar von 33,7 % auf 32,0 %. Umgekehrt konnten die wohlhabenderen Bevölkerungsschichten ihre Anteile leicht erhöhen. Die reichsten 30 % vereinten 1998 fast die Hälfte des Einkommens auf sich (48,0 %). Dies bedeutet vereinfacht ausgedrückt, dass die Reicheren in diesen 25 Jahren etwas reicher und die Ärmeren etwas ärmer geworden sind. Auf diese Entwicklung weisen auch die Werte des Gini-Koeffizienten hin, der im Gesamtzeitraum von 0,2417 auf 0,2640 steigt. Ein Vergleich der Einkommensverteilungen in West-, Ost- und Gesamtdeutschland zeigt die folgende Tabelle für die Jahre 1993 und 1998. Entwicklung der Verteilung der Einkommen in West-, Ost- und Gesamtdeutschland, 1993 und 1998 (in %) 1993 1998 1. Dezil 2. Dezil 3. Dezil 4. Dezil 5. Dezil 6. Dezil 7. Dezil 8. Dezil 9. Dezil 10. Dezil Gini-Koeffizient West kum. 4,0 4,0 5,6 9,6 6,6 16,2 7,5 23,7 8,4 32,1 9,4 41,5 10,5 52,0 12,0 64,0 14,3 78,3 21,7 100,0 Ost kum. 5,2 5,2 6,6 11,8 7,4 19,2 8,2 27,4 8,9 36,3 9,7 46,0 10,6 56,6 11,6 68,2 13,1 81,3 18,7 100,0 Gesamt kum. 4,1 4,1 5,6 9,7 6,5 16,2 7,4 23,6 8,3 31,9 9,2 41,1 10,4 51,5 12,0 63,5 14,4 77,9 22,0 99,9 West kum. 3,9 3,9 5,6 9,5 6,6 16,1 7,5 23,6 8,4 32,0 9,4 41,4 10,6 52,0 12,0 64,0 14,3 78,3 21,7 100,0 Ost kum. 4,9 4,9 6,3 11,2 7,2 18,4 8,0 26,4 8,8 35,2 9,7 44,9 10,5 55,4 11,7 67,1 13,4 80,5 19,5 100,0 Gesamt kum. 4,0 4,0 5,6 9,6 6,6 16,2 7,5 23,7 8,4 32,1 9,3 41,4 10,5 51,9 12,0 63,9 14,3 78,2 21,8 100,0 0,2623 0,1988 0,2655 0,2640 0,2162 0,2631 Quelle: Lebenslagen in Deutschland - Der erste Armuts- und Reichtumsbericht der Bundesregierung, April 2001. 31 Die Werte zeigen, dass die Einkommensunterschiede innerhalb der neuen Bundesländer im Vergleich zu den alten Ländern deutlich geringer sind. In beiden Jahren vereinte die ärmere Bevölkerungshälfte (kumulierter Wert des 5. Dezils) in Ostdeutschland über eine Drittel des Gesamteinkommens auf sich (1993: 36,3 %; 1998: 35,2 %). In Westdeutschland erhielt dieser Bevölkerungsanteil in den beiden Jahren nur ca. 32 % des Gesamteinkommens. Entsprechend fallen auch die GiniKoeffizienten dieser Jahre für Ostdeutschland geringer aus. Zwischen 1993 (0,1988) und 1998 (0,2162) hat die Ungleichheit jedoch zugenommen und sich dem Wert für Westdeutschland (0,264) etwas angenähert. Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass sich die Ungleichheiten in der Verteilung des Einkommens in Westdeutschland zwischen 1973 und 1998 verstärkt haben, bezogen auf das gesamte Bundesgebiet zwischen den Jahren 1993 und 1998 relativ konstant geblieben ist. 32 2.12 Die öffentlichen Haushalte Zu den öffentlichen Haushalten gehören im föderativen System der Bundesrepublik Deutschland der Bund, die Länder und die Kommunen, sowie Gemeindeverbände und Zweckverbände.21 Daneben wird auch die Sozialversicherung zu den öffentlichen Haushalten gerechnet (dazu gehören z. B. Rentenversicherungen und die gesetzliche Kranken- und Pflegeversicherung). Das Grundgesetz weist den Gebietskörperschaften (Bund, Länder, Kommunen) bestimmte auf ihren Bereich abgestellte Aufgaben zu, für deren Durchführung sie im Grunde auch finanziell verantwortlich sind. Zur Deckung der Ausgaben stehen ihnen dabei verschieden Einnahmequellen zur Verfügung, die sie sich z.T. auch teilen müssen (Verbundsystem). Über dieser nationalen Ebene steht die Europäische Union, die für spezifische Aufgabenfelder Mittel bereitstellt (z. B. für Strukturförderung), an die aber auch ein Teil der staatlichen Einnahmen abgeführt werden muss (z. B. Zölle und Anteile an der Umsatzsteuer).22 Einen ersten Eindruck der Finanzlage, in der sich die öffentlichen Haushalte befinden, gibt die Gegenüberstellung von Einnahmen und Ausgaben des Staates in der folgenden Tabelle für 2000 und 2001. Die Tabelle gibt einen Überblick über den Stand und die Veränderungen der Einnahmen und Ausgaben des Staates in den Jahren 2000 und 2001. Als Einnahmen werden alle das Geldvermögen erhöhende Posten (z. B. Steuereinnahmen) aufgeführt, entsprechend führen Ausgaben zu einer Vermögensminderung (z. B. Personalausgaben). Der Saldo aus beiden Werten wird als Finanzierungssaldo bezeichnet. Dieser kann positiv (Finanzierungsüberschuss) oder negativ (Finanzierungsdefizit) sein und erfordert im letzteren Fall eine (weitere) Verschuldung des Staates. Die mit Abstand bedeutendste Einnahmequelle der öffentlichen Haushalte sind Steuereinnahmen, aus denen im Jahre 2001 mit € 479 Mrd. knapp 51%, also mehr als die Hälfte der Gesamteinnahmen stammten.23 Den zweitgrößten Einnahmeposten bilden die Sozialbeiträge (wie z. B. zur Rentenversicherung) mit in 2001 € 384 Mrd. (41 %). Aus den anderen Einnahmequellen flossen 2001 rd. 83 Mrd. (9 %) in die öffentlichen Kassen.24 Die Bedeutung der Steuern für die Staatseinnahmen hat sich dabei zwischen 2000 und 2001 um 2,5 Prozentpunkte verringert, dies entspricht einer Abnahme um € 20 Mrd. Umgekehrt waren die anderen Einnahmearten etwas bedeutsamer, auch wenn sich dies nicht immer in höheren Beträgen widerspiegelt. Über die Hälfte der Einnahmen gaben öffentliche Haushalte für soziale Leistungen aus (2001: ca. 57 % bzw. € 547,5 Mrd.). Dazu gehören z. B. Zuschüsse zur 21 Im engeren Sinn sind zu den öffentlichen Haushalten auch die Sondervermögen des Bundes (z. B. Fonds „Deutsche Einheit‘‘) zuzuordnen. Krankenhäuser mit kaufmännischem Rechnungswesen werden im Rahmen der europäischen Vereinheitlichung der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung seit 1998 nicht mehr dazu gezählt. 22 Siehe dazu auch Kapitel „Aufteilung des Steueraufkommens‘‘. 23 Zum finanziellen Beitrag einzelner Steuerarten siehe Kapitel „Bedeutung einzelner Steuerarten‘‘. 24 Die Abweichung zu 100 % ergibt sich durch Rundungsdifferenzen. 33 Rentenversicherung und Ausgaben für den Arbeitsmarkt (also Arbeitslosengeld etc.). Sie haben sich gegenüber 2000 um € 15 Mrd. oder 2,8 % erhöht. Den zweitgrößten Ausgabenposten bildeten Arbeitnehmerentgelte mit knapp einem Sechstel aller Ausgaben (€ 165 Mrd.; 17 %). Die stärkste Erhöhung verzeichnen allerdings die sonstigen Ausgaben, die zwischen 2000 und 2001 von € 160 Mrd. auf € 215 Mrd. oder 34 % angestiegen sind. Einnahmen und Ausgaben des Staates 2000 2001 in Mrd. € Veränderungen gegenüber Vorjahr Einnahmen Einnahmen aus Verkäufen 40,7 40,0 -1,7% 12,8 18,1 41,4% Steuereinnahmen 498,5 478,7 -4,0% an den Staat abgeführte Sozialbei3 träge Vermögenstransfers 378,4 383,5 1,3% 8,2 8,5 3,7% 1 Vermögenseinkommen 2 sonstige Einnahmen 14,7 15,8 7,5% Einnahmen gesamt 953,4 944,6 -0,9% 164,6 165,1 0,3% 34,9 34,5 -1,1% 532,8 547,5 2,8% Ausgaben Arbeitnehmerentgelt Subventionen Soziale Leistungen Bruttoinvestitionen 37,0 36,4 -1,6% Sonstige Ausgaben 160,3 214,9 34,1% Ausgaben gesamt 929,4 998,4 7,4% 23,9 -53,8 -325,1% Finanzierungssaldo 1 z. B. Gewinnausschüttung der Deutschen Bundesbank. 2 ohne vermögenswirksame Steuern (z. B. Erbschaftsteuer). 3 z. B. Beiträge zur Renten- und Arbeitslosenversicherung und zur gesetzlichen Kranken- und Pflegeversicherung Quelle: Statistisches Bundesamt. (Werte für 2001 vorläufige Daten). Im Ergebnis zeigt sich im Jahr 2000 ein Finanzierungsüberschuss (€ 23,9 Mrd.). Dieser wurde überwiegend durch Einnahmen aus Verkäufen, insbesondere Erlöse aus dem Verkauf von Mobilfunklizenzen erzielt. Die Erlöse betrugen insgesamt rd. € 51 Mrd. und wurden auf die Jahre 2000 (€ 18 Mrd.) und 2001 (€ 33 Mrd.) aufgeteilt. Trotz dieser Erlöse erzielte der Staat in 2001 insgesamt weniger Einnahmen (-0,9%), erhöhte jedoch seine Ausgaben (+7,4%). Das Resultat war ein Finanzierungsdefizit von € 53,8 Mrd. Gemessen am Bruttoinlandsprodukt betrug das Staatsdefizit in diesem Jahr 2,6 % und lag damit unter dem von der EU als Stabilitätskriterium vorgegebenem Referenzwert von 3 %. 34 2.13 Die Entwicklung der Einnahmen der öffentlichen Haushalte Einnahmen beziehen öffentliche Haushalte aus Steuern, an den Staat entrichtete Sozialbeiträge, getätigten Verkäufen und anderen das Geldvermögen erhöhenden Posten.25 Die Entwicklung der (nominalen) Einnahmen öffentlicher Haushalte seit 1950 zeigt das folgende Diagramm.26 Entwicklung der Einnahmen der öffentlichen Haushalte 1.200.000 30% Veränderungen gegenüber Vorjahr in % Gesamteinnahmen öffentlicher Haushalte in Mill. € 18% 5,0% 2,6% 2,5% 0% -5,5% -1,1% 4,5% 6% 0,5% 6,7% 12% 4,2% 7,5% 3,7% 4,1% 200.000 3,0% 8,4% 400.000 4,9% 600.000 Veränderung in % 19,7% 24% 14,6% 800.000 5,1% Einnahmen in Mill. Euro 1.000.000 2001 2000 1999 1998 1997 1996 1995 1994 1993 1992 1991 1990 1989 1988 1987 1986 1985 1984 1982 1980 1975 1970 1960 1955 -6% 1950 0 Anmerkungen: Daten ab 1998 ohne Krankenhäuser und Hochschulkliniken mit kaufmännischem Rechnungswesen sowie ohne Zusatzversorgungskassen der Sozialversicherung; Daten 2000 und 2001: Vorläufige Zahlen. Quelle: Statistisches Bundesamt. (Daten 2000 und 2001 teilweise geschätzt.) Das Diagramm zeigt, dass sich die Einnahmen der öffentlichen Haushalte seit 1950 von € 13,5 Mrd. auf € 976 Mrd. im Jahre 2000 erhöht haben. 2001 hat sich das Einnahmevolumen um € 54 Mrd. auf € 922 Mrd. verringert. Dies entspricht ungefähr dem Niveau des Jahres 1999. Dies ist in großem Maße auf den Rückgang der Steuereinnahmen (-4,5 %) zurückzuführen, aber auch Einnahmen aus Verkäufen gingen im Jahr 2001 zurück. Für diesen Anstieg sind neben steigenden Steuereinnahmen aus dem Steueraufkommen auch steigende Erlöse aus der Veräußerung von Beteiligungen und sonstigem Kapitalvermögen verantwortlich. 25 Siehe Kapitel „Einnahmen und Ausgaben des öffentlichen Haushalts‘‘. 26 Daten zur Entwicklung der Einnahmen der öffentlichen Haushalte werden regelmäßig fortgeschrieben und z. B. in den jährlich erscheinenden Statistischen Jahrbüchern veröffentlicht (Bundesamt für Statistik). 35 2.14 Die Steuerhoheit innerhalb der Bundesrepublik Deutschland Die Erhebung von Steuern ist für die öffentlichen Haushalte die bedeutendste Einnahmequelle. In 2001 kamen fast 51 % aller Staatseinnahmen aus Steuern. Wer Steuern erheben darf und wer die daraus eingenommenen Erträge erhält, ist in Art. 105f. im Grundgesetz unter dem Begriff der Steuerhoheit geregelt. Dabei ist die Gesetzgebungshoheit, die Ertragshoheit und die Verwaltungshoheit zu unterscheiden. Gesetzgebungshoheit – Wer darf Steuern erlassen? Es gibt alleinige und konkurrierende Gesetzgebungskompetenzen. Besteht alleinige Gesetzgebungskompetenz, darf die Steuer je nach Zuständigkeit von Bund, Länder oder Kommunen nach eigenem Ermessen festgelegt werden. Z. B. ist die Erhebung der Tabaksteuer ausschließlich Bundessache. Bei konkurrierenden Gesetzgebungskompetenzen bedarf es der Einigung zwischen Bund, Länder und Kommunen, wobei letztere durch die Länder vertreten werden. Um bundeseinheitliche Regelungen zu gewährleisten, sind heute alle wichtigen Steuergesetze Bundesgesetze. Damit sollen (zur Wahrung der Rechts- und Wirtschaftseinheit) regionale Steuerunterschiede infolge unterschiedlicher Gesetzgebung der Länder vermieden werden. Den Ländern verbleibt in diesem Fall ein Mitwirkungsrecht über den Bundesrat. Zwar wurde den Kommunen bisher keine ausschließliche Steuergesetzgebungskompetenz zugewiesen, mittels derer sie die Steuersätze selbst bestimmen könnten. Ihr Recht, bei den ihnen zufließenden Grund- und Gewerbesteuern eigenmächtig sog. Hebesätze27 festzulegen, schafft jedoch auch für gewisse Spielräume für steuerpolitische Maßnahmen. Ertragshoheit – Die Verteilung des Steueraufkommens Neben Kompetenzen in der Gesetzgebung muss festgelegt werden, wem das erzielte Steueraufkommen zu welchen Teilen zukommt.28 Diese durch das Grundgesetz geregelte Verteilung auf die Ebenen Bund, Länder und Kommunen entscheidet über deren Finanzkraft und politisches Handlungspotential. Steuerarten, deren Erträge allein einer Gebietskörperschaft zufließen (Trennsystem), sind z. B. Verbrauchsteuern wie die Mineralölsteuer und die Tabaksteuer, die ausschließlich dem Bund zukommen. Diese sind gleichzeitig die Bundessteuern mit dem höchsten Aufkommen. Unter den Ländersteuern ist die Kraftfahrzeugsteuer die bedeutendste, während die Kommunen ihre höchsten Einnahmen aus der Gewerbesteuer ziehen. Im Gegensatz zu Bundes-, Länder- oder Gemeindesteuern wird das Aufkommen der Gemeinschaftssteuern anhand regelmäßig erneuerter Verteilungsschlüssel aufgeteilt 27 Grundstückseigentümer müssen an die Kommunen Grundsteuern zahlen. Grundlage der Steuerberechnung ist ein Grundsteuermessbetrag, der von der zuständigen Bundesfinanzbehörde für das jeweilige Grundstück festgesetzt wird. Der Grundsteuermessbetrag wird mit einem Hebesatz multipliziert, der in jedem Jahr individuell von der Stadtvertretung beschlossen und in der Haushaltssatzung festgesetzt wird. Daraus ergibt sich die zu bezahlende Grundsteuer. Durch einen Hebesatz von 125% kann eine Gemeinden z. B. den zu entrichtenden Steuerbetrag um ein Viertel erhöhen. 28 Eine Aufstellung der Aufkommensverteilung das Jahr 2000 finden Sie im Kapitel „Verteilung des Steueraufkommens‘‘. 36 (Verbundsystem). Hinsichtlich des Steuervolumens sind sie die wirtschaftlich bedeutendsten Steuern, v.a. Steuern aus Einkommen und Umsatz. Auf sie entfallen rd. 70 % des Gesamtsteueraufkommens. Verwaltungshoheit – Wer überwacht die Steuererhebung? Die Verwaltung wird durch die Bundesfinanzbehörde, Landesfinanzbehörden und Behörden der Kommunen sowie durch Gemeindeverbände übernommen. 37 2.15 Das Steueraufkommen der öffentlichen Haushalte Das Steueraufkommen ist mit rund 50 % die wichtigste Einnahmequelle des Staates. Man unterscheidet Bundessteuern, Ländersteuern, Gemeindesteuern und Gemeinschaftliche Steuern, je nach dem, ob das Aufkommen allein dem Bund, den Ländern oder den Kommunen zufließt, oder ob das Aufkommen aufgeteilt wird.29 Folgende Graphik zeigt die Entwicklung des (nominalen) Steueraufkommens seit 1970.30 Anmerkungen: Bundessteuern hier einschl. Zölle ausgewiesen Daten zu 2002: Vorläufiges Ergebnis Daten bis 1990: Alte Bundesländer; Daten ab 1995: Gesamtdeutschland. Quelle: Bundesministerium der Finanzen. Die Säulen zeigen, dass sich das Gesamtsteuervolumen in den letzten 30 Jahren nahezu versechsfacht hat und von € 79 Mrd. im Jahr 1970 auf € 467 Mrd. im Jahr 2000 gestiegen sind. In den letzten beiden Jahren haben sich die Steuereinnahmen leicht verringert und sind auf knapp € 450 Mrd. gesunken. Zu dem Rückgang des Steueraufkommens im Jahr 2001 (um -4,5 % im Vorjahresvergleich) führten v.a. steuerliche Entlastungen durch die Steuerreform und eine schwache Wirtschaftskonjunktur. Im Jahr 2002 ist das Aufkommen jedoch wieder 29 Siehe Kapitel „Steuerhoheit‘‘ und „Aufteilung des Steueraufkommens‘‘. 30 Daten zum Steueraufkommen werden regelmäßig fortgeschrieben und z. B. in den jährlich erscheinenden Statistischen Jahrbüchern (Bundesamt für Statistik) oder in den Monatsberichten des Bundesministeriums der Finanzen veröffentlicht. 38 gestiegen, und zwar um 1,9 %. Hinweise darauf, wie sich das Steueraufkommen in den kommenden Jahren entwickeln wird, geben die Steuerprognosen des Bundesministeriums der Finanzen. Nach einer voraussichtlichen Zunahme des Gesamtaufkommens von 4,3 % im Jahr 2003 rechnen sie für 2004 mit einer Erhöhung von 5,1 %.31 Die jeweiligen Anteile der Steuerarten unterlagen nur relativ geringen Schwankungen. Den Löwenanteil bringen die Gemeinschaftssteuern, die im Jahr 2002 € 314,3 Mrd. (69 %) einbrachten. Grundsätzlich belief sich ihr Anteil auf 65 bis 75 %. Die Bundessteuern belaufen sich zur Zeit wiederum auf knapp 20 %, während sie zwischenzeitlich auf bis zu 11 % abgesunken waren. Die reinen Ländersteuern haben einen Anteil von konstant ca. 5 %, während die Kommunalsteuern einen etwa doppelt so hohen Anteil am Gesamtsteueraufkommen haben. Aus dem langfristig steigenden Steueraufkommen darf jedoch nicht der Schluss einer allgemein zunehmenden steuerlichen Belastung gezogen werden. Nehmen die Steuerzahlungen in geringerem Maße zu als die Einnahmen der Steuerzahler, geht die Belastung sogar zurück. Üblicherweise wird die Steuerbelastung durch die sog. Steuerquote ausgedrückt, die die Steuereinnahmen und die wirtschaftliche Leistung eines Landes ins Verhältnis setzt. Dafür wird das Steueraufkommen durch das Bruttoinlandsprodukt geteilt. Für das Jahr 2001 erhält man mit einer Steuerquote von 21,6 % die niedrigste Steuerbelastung seit 1960. Daran beteiligt dürften auch erste Einkommensteuerentlastungen der Steuerreform 2000 gewesen sein. Im internationalen Vergleich nimmt Deutschland eine Position im Mittelfeld ein. (Zum Vergleich für das Jahr 2000: Dänemark mit 46,2 %, Frankreich, England und Italien jeweils ca. 30 %, USA 22 %, Deutschland 23 %, Japan 17,1 %). 31 Steuerprognose des Arbeitskreises für Steuerschätzungen des Bundesministerium der Finanzen im Mai 2002. 39 2.16 Aufteilung des Steueraufkommens Im föderativen System der Bundesrepublik Deutschland müssen die Gebietskörperschaften (Bund, Länder, Kommunen) grundsätzlich auch die Ausgaben zur Erfüllung der ihnen übertragenen Aufgaben tragen. Entsprechend werden die öffentlichen Einnahmen aus dem Steueraufkommen auf die Ebenen Bund, Länder und Kommunen nach bestimmten Schlüsseln aufgeteilt und zugewiesen. So erhalten z. B. vom Aufkommen der Umsatzsteuer der Bund 52 %, die Länder 45,9 % und die Kommunen 2,1 %, vom Bundesanteil wiederum ist ein Teil an die EU abzuführen32. Die tatsächlichen (kassenmäßigen) Steuereinnahmen der staatlichen Ebenen ergeben sich also erst nach der vertikalen Steuerverteilung auf Bund, Länder und Kommunen. Die Aufteilung des Steueraufkommens für das Jahr 2000 zeigt die Tabelle am Ende des Kapitels. Aus dem Aufkommen an Bundessteuern flossen im Jahr 2000 € 75,5 Mrd. in die Bundeskasse. Etwa die Hälfte davon (50,1 %) stammt aus dem Aufkommen der Mineralölsteuer, ein knappes weiteres Viertel aus Tabak- und Versicherungsteuer (ca. 15 % bzw. 10 %). Berücksichtigt man den an die Länder gesondert abzuführenden Mineralölsteueranteil stammen aus reinen Bundessteuern insgesamt rd. 35 % der Steuereinnahmen, die der Bund 2000 erhalten hat. Die restlichen 65 % stammen aus den Zuweisungen der Gemeinschaftssteuern, wovon die Aufkommensanteile aus Steuern von Umsatz und Einkommen den Löwenanteil stellen und fast zwei Drittel der Gesamtsteuereinnahmen des Bundes stellen (33,5 % bzw. 31,6 %). Wie für den Bund stellen die Einnahmen aus der Besteuerung von Umsatz und Einkommen auch für die Länder die bedeutendste Steuereinnahmequelle dar, mit einem Anteil von fast zwei Drittel der Steuereinnahmen (32,7 % bzw. 33,2 %). Aus reinen Ländersteuern beziehen sie rd. 10 %, wovon der größte Teil aus dem Aufkommen der Kraftfahrzeugsteuer stammt (38 %). Schließlich sind die Anteile aus Einkommensbesteuerung auch für die Kommunen die wichtigste Quelle steuerlicher Einnahmen (38,8 %). Einen nahezu ebenso hohen Stellenwert haben die Einnahmen aus der Besteuerung von Gewerbetreibenden (37,6 %). Die Einnahmen aus reinen Gemeindesteuern fallen, ebenso wie bei den Ländern, mit 16,9 % weniger ins Gewicht. Bestimmt wird letztere Steuerquelle von den eingenommenen Grundsteuern (rd. 92 %). An die EU sind die eingenommenen Zölle und die der EU zustehenden Anteile an der Mehrwert- bzw. Umsatzsteuer, sowie am Bruttosozialprodukt abzuführen. 32 Der Umsatzsteueranteil, der der EU als Mehrwertsteuer-Eigenmittel zusteht, berechnet sich jährlich neu. Im Jahr 1998 belief er sich z. B. auf 14% des Bundesanteils am Umsatzsteueraufkommen. 40 Steueraufkommen nach vertikaler Steuerverteilung für das Jahr 2000 in Mrd. EUR Steuerart: in Mio. € Veränderungen gegenüber dem Vorjahr in % Einnahmen aus (reinen) Bundessteuern 75.503,61 davon: Mineralölsteuer 37.826,30 Stromsteuer 3.355,76 Tabaksteuer 11.442,92 Branntweinsteuer 2.150,75 Kaffeesteuer 1.086,80 Schaumweinsteuer 511,70 Versicherungsteuer 7.243,17 Ergänzungsabgaben / Solidaritätszuschlag 11.841,22 Sonstige Bundessteuern 44,94 Einnahmen aus den dem Bund zugewiesenen Anteilen aus gemeinschaftlichen Steuern: aus Lohnsteuer / Veranlagte Einkommensteuer 62.882,06 18.544,87 aus nicht veranlagte Steuern vom Ertrag / Körperschaftssteuer aus Zinsabschlag 3.227,07 aus Umsatzsteuer (Mehrwertsteuer) 66.493,27 aus Gewerbesteuerumlage 1.326,65 Ergänzungszuweisungen -13.471,21 Beteiligung der Länder an der Mineralölsteuer -6.772,78 Steuereinnahmen Bund insgesamt 198.790,4 Einnahmen aus (reinen) Ländersteuern 18.443,53 4,5 8,1 0,7 2,4 0,5 0,2 0,1 1,6 2,5 0,00 2,3 10,2 21,3 0,5 1,7 2,4 10,6 3,3 -5,7 davon: Vermögensteuer 433,22 0,1 Kraftfahrzeugsteuer 7.014,98 1,5 Biersteuer 843,12 0,2 Sonstige Ländersteuern 10.152,21 2,2 Einnahmen aus den den Ländern zugewiesenen Anteilen aus gemeinschaftlichen Steuern: aus Lohnsteuer / Veranlagte Einkommensteuer 62.882,06 2,3 aus nicht veranlagte Steuern vom Ertrag / 18.544,87 10,2 Körperschaftssteuer aus Zinsabschlag 3.227,07 21,3 aus Umsatzsteuer (Mehrwertsteuer) 61.957,55 3,2 aus Gewerbesteuerumlage 1.815,44 1,5 Mineralölsteuer 6.772,78 10,6 Steuereinnahmen der Länder insgesamt 3,0 189.493,1 Einnahmen aus (reinen) Gemeindesteuern 9.632,89 1,8 Grundsteuer A 332,80 0,1 Grundsteuer B 8.516,08 1,8 Sonstige Gemeindesteuern 784,02 0,2 Einnahmen aus den den Gemeinden zugewiesenen Anteilen aus gemeinschaftlichen Steuern: aus Lohnsteuer / Veranlagte Einkommensteuer / 22.193,65 2,3 Zinsabschlag aus Gewerbesteuer abzgl. Gewerbesteuerumlage 21.504,79 -0,4 aus Umsatzsteuer (Mehrwertsteuer) 2.924,69 Steuereinnahmen der Gemeinden insgesamt 57.136,17 1,4 EU-Eigenmittel - Zölle - MWSt-Eigenmittel - BSP-Eigenmittel Steuereinnahmen insgesamt 3.393,96 9.495,82 8.943,06 467.252,5 6,5 16,7 -0,2 3,1 Quelle: Bundesministerium der Finanzen 41 2.17 Entwicklung der Steuereinnahmen Wie hoch die Einnahmen von Bund, Ländern und Kommunen sind, hängt einerseits vom Volumen des Steueraufkommens ab, wie viel Steuern in der Summe also gezahlt wurden. Andererseits entscheidet jedoch erst die Aufteilung des Steueraufkommens auf Bund, Länder und Kommunen über den Betrag, der den einzelnen Gebietskörperschaften dann auch zur Verfügung steht. 33 Inwiefern sich für Bund, Länder und Kommunen und auch für die EU34 die Anteile am Steueraufkommen seit 1952 verändert haben, zeigt die folgende Abbildung.35 Die Aufteilung des Steueraufkommens auf die Gebietskörperschaften in % 100% 3,3 12,7 13,0 12,9 4,7 4,9 5,0 5,2 5,1 4,5 4,7 4,5 4,3 EU 13,5 12,8 11,7 11,7 12,1 12,6 12,4 12,2 12,0 11,9 Gemeinden 80% 24,9 32,1 34,0 60% 6,0 2,4 34,8 34,3 38,5 41,0 41,2 41,3 40,6 40,6 40,1 40,6 40% 20% Länder 0,7 56,3 52,5 51,6 48,4 48,2 45,0 42,3 41,5 41,0 42,5 42,5 43,4 43,2 Lastenausgleichsfonds Bund 0% 1952 1962 1972 1982 1992 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Anmerkung: Der Lastenausgleichsfonds, aus dem Mittel zur Hilfe bei der Eingliederung von Kriegsgeschädigten gewährt wurden, erhielt bis 1979 Anteile des Steueraufkommens. Quelle: Bundesministerium der Finanzen (Daten für 2002 vorläufige Zahlen). Die Säulendiagramme zeigen, dass sich Bund (rd. 43 %) und Länder (rd. 41 %) den Löwenanteil der Steuereinnahmen ungefähr teilen, während den den Gemeinden etwa 12 % bleiben. An die EU mussten knapp 5 % entrichtet werden. Betrachtet man die Entwicklung der den staatlichen Ebenen zugewiesenen Steuereinkommensanteilen, erkennt man, dass die nach dem 2. Weltkrieg dominante Finanz- 33 Siehe auch Kapitel „Aufteilung des Steueraufkommens‘‘. 34 Die an die EU zu entrichtende Zolleinnahmen sind hier mit einbezogen. 35 Daten zu Steuereinnahmen und deren Aufteilung auf die Gebietskörperschaften werden regelmäßig fortgeschrieben und z. B. in den jährlich erscheinenden Statistischen Jahrbüchern (Bundesamt für Statistik) und in den Monatsberichten des Bundesministeriums der Finanzen veröffentlicht. 42 ausstattung des Bundes (1952 erhielt er noch deutlich über die Hälfte der Steuereinnahmen) mittlerweile einer zwischen Bund und Länder relativ ausgeglichenen Finanzausstattung gewichen ist. Der Steueranteil des Bundes hat seit den 1950er Jahren in der Tendenz beständig abgenommen und bewegt sich seit 1996 zwischen 41% und 43,2%. Im Jahr 1999 sorgte v.a. die ökologische Steuerreform mit einer stufenweisen Anhebung der Mineralölsteuer und der Einführung einer Stromsteuer für eine leichte Erhöhung des Bundesanteils.36 Gemäß der Finanzplanung des Bundes wird dieser auch bis ins Jahr 2005 über der 43%-Marke, so dass sich die Anteile von Bund und Länder zunächst nicht weiter ausgleichen werden.37 Für die Länder resultierte aus der Abnahme der Bundesanteile eine entsprechende Zunahme ihrer Anteile am Gesamtaufkommen der Steuern. Wurde ihnen 1952 verglichen mit dem Bund weniger als die Hälfte an Steuereinnahmen zugeteilt (rd. 25% vs. rd. 56 %), liegen die Anteile seit 1996 dicht beieinander. Der Anteil der Gemeinden am Steueraufkommen ist seit 1952 relativ konstant geblieben. Er hat sich seit 1952 von ca. 13 % auf ca. 12 % im Jahr 2002 verringert. Die an die EU zu entrichtenden Anteile (Zölle, Umsatzsteuer- und Bruttosozialprodukt-Eigenmittel) halten sich seit 1992 auf relativ konstantem Niveau. Unter den hier ausgewiesenen Jahren war seit dem der Anteil im Jahr 1997 am höchsten (knapp über 5 %), am geringsten dagegen in den Jahren 1999 und 2001 (4,5 %). Nimmt man die Zuweisung der Steueranteile als Maßstab politischer Gewichtung der Staatsebenen, sagt also "wer mehr Geld bekommt, der kann auch mehr ausrichten", deutet diese Entwicklung auf einen Zuwachs des politischen Gewichts der Länder hin. Dieser Zuwachs ist verbunden mit einem entsprechenden Verlust seitens des Bundes. Auch die Zuweisung von Zöllen und Steueranteilen an die EU scheint insofern zu Lasten der Bundesfinanzen gegangen zu sein, als nur die Anteile des Bundes bedeutend zurückgegangen sind. Die Gemeinden haben nur geringfügig an finanzieller Ausstattung und damit verbundenem politischen Gewicht verloren. 36 Die Einnahmen der Steuer dienen der Finanzierung einer Senkung der Beiträge zur Rentenversicherung. 37 Bundesministerium der Finanzen: Finanzplan des Bundes 2001 bis 2005. 43 2.18 Die Entwicklung aufkommensstarker Steuern Nach der Betrachtung des Steueraufkommens und dessen Verteilung auf Bund, Länder, Gemeinden und EU soll in diesem Kapitel ein Blick auf die Entwicklung der gegenwärtig aufkommensstärksten Steuern geworfen werden. Gemessen an ihrem Aufkommen waren Umsatz-, Lohn-, Mineralöl- und Gewerbesteuer die bedeutendsten Steuern im Jahre 2001. Über die Hälfte der gesamten Steuereinnahmen stammten aus der Besteuerung von Löhnen und Umsätzen (€ 133 Mrd.; 30 % bzw. € 104 Mrd.; 23 %). Alle vier Steuern zusammen stellen ca. zwei Drittel (68 %) des Steueraufkommens (Mineralölsteuer: € 41 Mrd., 9 %; Gewerbesteuer: € 25 Mrd., 5 %).38 Anteile aufkommensstarker Einzelsteuern an den Gesamtsteuereinahmen (in %) 80% 74,5% 73,9% 70% 60,2% 73,1% 70,9% 70,5% 65,5% 62,8% 64,2% 65,1% 67,6% Betrachtete Einzelsteuern zusammen Lohnsteuer 60% 50% Umsatzsteuer 40% Mineralölsteuer 30% 20% Gewerbesteuer 10% 0% 1970 1975 1980 1985 1990 1995 1998 1999 2000 2001 2002 Körperschaftsteuer -10% Quelle: Bundesministerium der Finanzen (Zahlen 2002 vom Arbeitskreis Steuerschätzungen) Der Gesamtanteil der hier aufgeführten Einzelsteuern ist zwischen 1970 und 2001 von rd. 60 % auf rd. 68 % gestiegen. Dazwischen erreichte ihr Anteil mitunter Werte von fast 75 % (1995). Das bedeutet, dass sich das Steueraufkommen auf immer weniger Steuern konzentriert, v.a. auf die Lohn- und die Umsatzsteuer. Diese Steuerquellen spielen damit eine erhebliche Rolle für die Finanzierung staatlicher Aktivitäten. Im Folgenden soll die Entwicklung dieser aufkommensstärksten Steuern beleuchtet und auf Grundlage der Steuerschätzung des Arbeitskreises „Steuerschätzung“ (2002 bis 2006) 38 Daten zum Aufkommen einzelner Steuern und ihren Anteilen am Gesamtsteueraufkommen werden regelmäßig fortgeschrieben und z. B. in den jährlich erscheinenden Statistischen Jahrbüchern (Bundesamt für Statistik) und in den Monatsberichten des Bundesministeriums der Finanzen veröffentlicht. 44 des Bundesministerium der Finanzen auch für die nächsten Jahre abgeschätzt werden.39 Lohnsteuer Die Höhe der staatlichen Einnahmen aus der Lohnsteuer wird technisch bestimmt von der Bemessungsgrundlage und vom Steuertarif. ♦ Die Bemessungsgrundlage definiert, welche Einkommen besteuert werden und ob davon etwas abgezogen werden darf. Von der Summe der zu versteuernden Einkommen (u.a. Einkünfte aus nicht selbständiger Arbeit, Gewerbebetrieb, selbständiger Arbeit, Kapitalvermögen und Vermietung/Verpachtung) können z. B. Kosten für die Anfahrt zum Arbeitsplatz abgezogen werden. ♦ Der Steuertarif entscheidet über den Anteil, der als Steuerzahlung zu leisten ist. Die Belastung eines Steuerpflichtigen berücksichtigt dabei seine Leistungsfähigkeit: Bezieher höherer Einkommen müssen auch einen größeren Anteile ihres Einkommens an den Staat abführen. Die Systematik sieht damit vor, dass Bezieher höherer Einkommen einer höheren durchschnittlichen Steuerbelastung unterliegen (Progression). Dies soll, genau so wie der steuerfreie Grundbetrag und verschiedene Steuerabzugsmöglichkeiten (z. B. für den Unterhalt von Kindern in der Ausbildungsphase), für eine gerechte Besteuerung sorgen. Das Liniendiagramm zeigt, dass der Anteil der Lohnsteuereinnahmen am Gesamtsteueraufkommen bis Mitte der 90er Jahre zunehmend an Bedeutung gewonnen hat, seitdem jedoch wieder sinkt. Im Jahr 2002 wird ihr Anteil knapp unter der 30 %-Marke bleiben (€ 135 Mrd.; 29,7 %). Den Steuerschätzungen des Bundesministeriums der Finanzen zu Folge werden Lohn- und Gehaltszuwächse bei verbesserter Konjunkturlage für Mehreinnahmen von 5,5 % in 2003 sorgen.40 Umsatzsteuer Der Umsatzsteuer (Mehrwertsteuer) unterliegen alle Umsätze aus dem Handel mit Waren und Dienstleistungen. Sie wird deshalb als allgemeine Verbrauchsteuer bezeichnet. Der Linienverlauf zeigt, dass bis Mitte der 1980er Jahre die Umsatzsteuer zunächst an Bedeutung verlor, im Anschluss daran die Anteile stark zunahmen. Die Erhöhung des Umsatzsteueranteils am Gesamteinkommens dürfte vor allen Dingen durch die Wiedervereinigung bedingt sein und weniger durch die Erhöhung des Steuersatzes im Jahr 1993 (14 auf 15 %). So blieb auch die Erhöhungen 1998 (15 auf 16 %) ohne nennenswerten Einfluss auf die Umsatzsteuerquote. Im Jahre 2002 werden aus der Umsatzsteuer rd. € 111 Mrd. eingenommen (24,3 % des Gesamtsteueraufkommens). Der Zuwachs für die Jahre 2003 und 2004 wird auf 3 % und 3,5 % geschätzt. 39 Zur Systematik der Steuererhebung und Steueraufteilung siehe auch Kapitel „Steuerhoheit‘‘ und „Aufteilung des Steueraufkommens‘‘ 40 Siehe Arbeitskreis „Steuerschätzungen‘‘ vom Mai 2002 45 Mineralölsteuer Mit einem Aufkommen von etwa € 41 Mrd. ist die Mineralölsteuer im Jahre 2001, wie schon die Jahre zuvor, die ertragreichste der speziellen Verbrauchsteuern. Das Liniendiagramm zeigt einen relativen konstanten Verlauf der Anteile der Mineralölsteuer am Gesamtaufkommen. Die Steuererhöhungen der Jahre 1991 und 1994 dürften für die leichte Erhöhung der Anteile zwischen 1990 und 1995 verantwortlich sein. Die Entwicklung des Aufkommens wird weitgehend vom Kraftstoffverbrauch bestimmt. Zwar werden für letzteren in der Tendenz Verbrauchsrückgänge für die kommenden 2 Jahre prognostiziert, aufgrund steigender Steuersätze in den Jahren 2002 und 2003 werden dennoch Aufkommenszuwächse erwartet. 2002 soll ein Aufkommen von € 42,4 Mrd. erreicht werden, womit rd. 9 % der Steuereinnahmen aus dieser Quelle stammen werden. Für 2003 wird mit einem Zuwachs von 5 % gerechnet, in den Jahren darauf steigen die Einnahmen laut der Prognosen nur noch um 0,5 % bis 1 %. Körperschaftsteuer Die Körperschaftsteuer ist die Einkommensteuer der Unternehmen, deren Einnahmen aus der Steuer je zur Hälfte auf Bund und Länder aufgeteilt werden. Der Linienverlauf der Körperschaftsteuer zeigt, dass die Einnahmeanteile bis 2000 stark schwankten (zwischen 2 % und 8 %), was u.a. ihre Abhängigkeit von der konjunkturellen Wirtschaftslage wiedergibt. Das Aufkommen aus der Körperschaftsteuer ging 2001 gegenüber dem Vorjahr von € 23,6 Mrd. sogar auf ein negatives Saldo von € –0,4 Mrd. zurück. Die Ursache dafür liegt vor allen Dingen in der Möglichkeit der Unternehmen, Rückzahlungen von bisher geleisteten Steuerzahlungen vom Staat einzufordern, in dem Sonderausschüttungen auf die Steuerschuld angerechnet wurden. In der Konsequenz musste der Staat mehr Steuern zurückzahlen als er eingenommen hat. Im Jahr 2002 wird jedoch wieder mit einem positiven Saldo gerechnet (€ 8 Mrd.), wodurch der Anteil am Gesamtaufkommen entsprechend auf rd. 2 % steigen wird. In den Folgejahren wird mit weiteren deutlichen Einnahmezuwächsen gerechnet (2003: 58 %, 2004: 21 %). Gewerbesteuer Gewerbebetriebe41 unterliegen der Gewerbesteuer. Im Jahr 2002 erreichen die Einnahmen aus dem Gewerbesteueraufkommen rd. € 25 Mrd. Ihr Anteil von 5,5 % des Gesamtaufkommens ist seit 1970 relativ konstant geblieben. Für die Jahre 2003 bis 2006 wird mit Einnahmezuwächsen von 3 % bis 4 % gerechnet. 41 Welche Betriebe als Gewerbebetrieb anzusehen sind schreibt das Einkommensteuergesetz fest, z. B. Kommanditgesellschaften und andere Gesellschaften, bei denen die Gesellschafter als Unternehmer (Mitunternehmer) anzusehen sind. 46 2.19 Der Finanzausgleich der Länder Die den Ländern zur Verfügung stehenden finanziellen Mittel differieren infolge verschiedener Wirtschaftsstrukturen und der davon abhängigen Steuereinnahmen erheblich. Um zu große Unterschiede in der finanziellen Ausstattung zu verhindern, schreibt das Grundgesetz (Art. 107 II GG) einen Ausgleich der unterschiedlichen Finanzkraft der Länder aus ihrem Steueraufkommen vor (Länderfinanzausgleich). Ob ein Land zur Zahlung verpflichtet ist oder aber Zuweisungen erhält, wird wie folgt bestimmt: Der Finanzbedarf eines Landes orientiert sich an dessen Einwohnerzahl, multipliziert mit einem errechneten Durchschnittswert pro Einwohner. Dem hieraus ermittelten Betrag, der den finanziellen Bedarf eines Landes darstellt, wird die Finanzkraft des Landes gegenübergestellt, die anhand der Steuereinnahmen von Land und Gemeinden ermittelt wird (Steuerkraftmesszahl). Genügt die Finanzkraft eines Landes nicht zur Deckung des Finanzbedarfs, erhält es Ausgleichszuweisungen.42 Finanzkraftunterschiede sollen jedoch nur reduziert, nicht aufgehoben werden. So werden finanzschwache Länder auf ein Niveau von 92% der den Ländern durchschnittlich zur Verfügung stehenden Steuereinnahmen43 angehoben. Da dieser Ausgleich zwischen den Ländern stattfindet, sich also lediglich auf der Länderebene abspielt, wird er auch als horizontaler Finanzausgleich bezeichnet. Ergänzend erhalten finanzschwache Länder Zuweisungen aus Mitteln des Bundes (sog. Bundesergänzungszuweisungen). Da dieser Ausgleich zwischen Bundes- und Länderebene stattfindet, wird er auch als vertikaler Finanzausgleich bezeichnet. Beispielhaft werden in der folgenden Tabelle die Zahlungsströme des Jahres 2001, sowie zum Vergleich für das Jahr 1995 dargestellt, und zwar insgesamt und getrennt nach horizontalem und vertikalem Finanzausgleich. Hinsichtlich ihrer Stellung als Finanzzahler oder Finanzempfänger lassen sich die Länder in Geberländer und Nehmerländer gruppieren. Innerhalb der Gruppen werden die Länder absteigend nach der Höhe der im Jahr 2001 geflossenen Zahlungsströme aufgeführt. Die höchste Ausgleichszahlung leistete im Jahr 2001 Hessen (€ 2,6 Mrd.) und lag in diesem Jahr damit vor den Ländern Bayern (€ 2,3 Mrd.), Baden-Württemberg (€ 2,1 Mrd.) und Nordrhein-Westfalen (€ 0,3 Mrd.), das 1995 noch am meisten bezahlten. Berlin (€ 4,6 Mrd.), Sachsen (€ 3,4 Mrd.), Sachsen-Anhalt (€ 2,1 Mrd.), Thüringen (€ 1,9 Mrd.) und Brandenburg (€ 1,9 Mrd.) erhielten in beiden Betrachtungsjahren die höchsten Ausgleichszahlungen. Anzumerken ist, dass die von den Nehmerländern empfangenen Finanzhilfen überwiegend aus Bundesergänzungszuweisungen stammten, aus Mitteln des Bundes also. 42 Als Ausgleichsmasse stehen bis zu 25% des Länderanteils an der Umsatzsteuer zur Verfügung. (75% des Länderanteils werden direkt nach Einwohnerzahl verteilt.) 43 Länderanteile an den Gemeinschaftssteuern (ohne Umsatzsteueranteile) zzgl. reine Ländersteuern. 47 Der Finanzausgleich der Länder (in Mill. €) Ausgleichszahlungen gesamt Ausgleichsvolumen Geberländer Hessen Bayern BadenWürttemberg NordrheinWestfalen Hamburg Nehmerländer Berlin Sachsen SachsenAnhalt Thüringen Brandenburg Niedersachsen MecklenburgVorpommern Bremen RheinlandPfalz Saarland SchleswigHolstein Länderfinanzausgleich 1995 18.543 2001 20.176 1995 5.724 2001 7.588 -1.101 -1.295 -1.433 -2.622 -2.298 -2.132 -1.101 -1.295 -1.433 -2.622 -2.298 -2.132 -1.763 -269 -1.763 -269 -60 -266 -60 -266 4.066 3.206 2.044 4.579 3.349 2.068 2.159 907 574 1.866 1.778 837 1.927 1.858 1.853 1.405 Bundesergänzungszuweisungen* 1995 12.819 2001 12.588 2.654 1.036 595 1.907 2.299 1.470 1.925 2.313 1.473 521 442 231 575 500 954 1.345 1.336 606 1.352 1.358 899 1.453 394 436 1.011 1.017 1.375 635 1.272 781 287 117 402 231 1.088 518 870 550 1.131 128 758 278 92 -72 146 59 1.039 200 612 219 * Zahlen für 2001: Vorläufiges Ergebnis. Quelle: Statistisches Bundesamt 48 2.20 Die Entwicklung der Ausgaben der öffentlichen Haushalte in verschiedenen Aufgabenbereichen Die Aktivitäten des Staates lassen sich in bestimmte Aufgabenbereich unterteilen, z. B. in Soziale Sicherung, den Bildungsbereich, den Bereich Öffentliche Sicherheit und Ordnung und Bereiche der Wissenschaft und Forschung. Folgende Graphik zeigt die Entwicklung der Ausgaben, die in ausgewählten Aufgabenbereichen seit 1970 getätigt wurden.44 Nicht ausgewiesene Bereiche sind dabei im Bereich Sonstige Aufgabenbereiche zusammen gefasst (darunter befinden sich z. B. Kulturelle Angelegenheiten, Wirtschaftsförderung, Gesundheit, Sport und Erholung). Rechnet man die Ausgaben der Bereiche zusammen, ergeben sich die ausgewiesenen Gesamtausgaben der einzelnen Jahre. Ausgaben der öffentlichen Haushalte nach ausgewählten Aufgabenbereichen (Nominalwerte, in Mrd. €) Sonstige Aufgabenbereiche 1.200 1.000 909,4 827,6 800 951,3 950,5 962,5 961,2 932,7 866,1 721,9 Wissenschaft, Forschung, Entwicklung außerhalb der Hochschulen Verteidigung 600 Öffentliche Sicherheit und Ordnung, Rechtsschutz 481,5 379,2 400 269,6 Schulen, Hochschulen, übriges Bildungswesen 100,4 200 Soziale Sicherung 0 1970 1975 1980 1986 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Anmerkungen: Bis einschl. 1991 früheres Bundesgebiet. Ab 1998 ohne Krankenhäuser und Hochschulkliniken mit kaufmännischem Rechnungswesen, sowie ohne Zusatzversorgung der Sozialversicherung. Quelle: Statistisches Bundesamt. (Stand 2002) Im Jahr 1999 gab der Staat rd. € 506 Mrd. im Bereich Soziale Sicherheit aus (z. B. für Sozialhilfe, Arbeitslosengeld, Rentenversicherung). Im Jahr 1970 waren es noch rd. € 21 Mrd., 1980 rd. € 174 und 1991 rd. € 352 Mrd. Zwischen 1970 und 1980 hat sich dieser Ausgabenposten damit verachtfacht, in den beiden darauffolgenden Dekaden noch einmal verdreifacht. Am stärksten zugenommen haben zwischen 1992 und 1999 44 Daten zu den Ausgaben der öffentlichen Haushalte werden regelmäßig fortgeschrieben und z. B. in den jährlich erscheinenden Statistischen Jahrbüchern veröffentlicht (Bundesamt für Statistik). 49 die Ausgaben für die öffentliche Sicherheit und Ordnung einschl. Rechtsschutz (rd. 28 % auf € 29 Mrd.), danach Soziale Sicherheit (26 % auf € 506 Mrd.), der Bereich Bildung (8 % auf € 81 Mrd.) und Wissenschaft, Forschung, Entwicklung außerhalb der Hochschulen (4% auf € 9 Mrd.). Die Ausgaben für Verteidigung gingen in diesem Zeitraum um rd. 13 % zurück auf rd. € 24 Mrd. im Jahr 1999. Die Ausgaben erhöhten sich insgesamt um rd. 15 % auf € 951 Mrd. Die Anteile, die die Ausgabenbereiche im Jahr 1999 an den Gesamtausgaben einnahmen zeigt folgende Graphik. Anteile ausgewählter Aufgabenbereiche an den Gesamtausgaben der öffentlichen Haushalte im Jahr 1999 Sonstige Ausgabenbereiche 20% Verteidigung 3% Verkehr und Nachrichenwesen 2% Wirtschaftsförderung 4% Öffentliche Sicherheit und Ordnung, Rechtsschutz 3% Schulen, Hochschulen, übriges Bildungswesen 8% Wissenschaft, Forschung, Entwicklung außerhalb der Hochschulen 1% Wohnungswesen und Raumordnung 3% Gesundheit, Sport und Erholung 1% Soziale Sicherung 54% Kulturelle Angelegenheiten 1% Quelle: Statistisches Bundesamt. Diese Übersicht zeigt noch einmal deutlich, dass im Jahr 1999 die Ausgaben für Soziale Sicherung den größten Anteile an den Gesamtausgaben bildeten (54 %). Für den Bildungsbereich wurden in diesem Jahr 8 % ausgegeben, für die Wirtschaftsförderung 4 %. 50 2.21 Finanzierungsdefizite der öffentlichen Haushalte Zu Finanzierungsdefiziten kommt es, wenn die Ausgaben von Bund, Länder und Gemeinden ihre Einnahmen übersteigen. Dann müssen die öffentlichen Haushalte durch die Aufnahme von Krediten ausgeglichen werden. In wirtschaftlich schwierigen Zeiten hat der Staatshaushalt dabei mit mehreren Problemen gleichzeitig zu kämpfen. Zum einen ist er selbst durch geringere Steuereinnahmen betroffen, zum anderen führen Ausgaben, die die Wirtschaft wieder ankurbeln sollen (z. B. Vergabe staatlicher Aufträge) und erhöhte Kosten für soziale Leistungen (z. B. Sozialhilfe), zur Verschlechterung der Haushaltssituation. Ist eine Kreditaufnahme nötig, darf der Bund jedoch maximal so viel Geld leihen, wie er für Investitionen geplant hat (Grundgesetz Art. 115). Einfach ausgedrückt soll sich der Bund für die Zukunft nicht in höherem Maße belasten als er vorsorgt. Langfristig wird aber ein Ausgleich der Haushalte angestrebt. Folgendes Diagramm zeigt die Entwicklung des Bundeshaushalts, d. h. Einnahmen, Ausgaben und die resultierenden Nettokreditaufnahmen seit 1969 und die im „Finanzplan des Bundes 2001 bis 2005“45 angestrebte Haushaltsentwicklung.46 B u n d e s h a u s h a lt b is 2 0 0 6 (N o m in a lw e rte , i n M rd . €) 275 250 225 200 175 Nettokreditaufnahme 150 Ausgaben 125 Einnahmen 100 75 4 0 ,2 2 5 ,9 2 5 ,9 3 2 ,5 2 8 ,9 2 6 ,2 2 3 ,8 2 2 ,8 2 1 ,1 1 0 ,3 1 5 ,5 1 0 ,2 2004 2003 2002 2001 2000 1999 1998 1997 1996 1995 1994 1993 1992 1991 1990 1989 1988 1975 -0 ,6 1969 0 3 4 ,3 5 ,0 0 ,0 2006 1 6 ,9 1 8 ,4 25 2 4 ,6 2 7 ,2 2 0 ,1 2005 50 Quelle: Bundesministerium der Finanzen und Bundesrechnungshof. Daten bis einschl. 2000 Ist-Werte; bis 2005 Sollzahlen. Die Graphik zeigt die Entwicklung der Einnahmen und Ausgaben des Bundes im Liniendiagramm und die aus dem Saldo resultierenden Finanzierungsdefizite (Balkendiagramm). Seit 1969 nahmen Ausgaben und Einnahmen des Bundes 45 Bundesministerium der Finanzen 46 Daten zu Einnahmen und Ausgaben sowie zu Finanzierungsdefiziten werden regelmäßig fortgeschrieben und z. B. in den jährlich erscheinenden Statistischen Jahrbüchern (Bundesamt für Statistik) oder in den Monatsberichten des Bundesministeriums der Finanzen veröffentlicht. 51 beständig zu. Doch auch in den Jahren, in denen die Einnahmen stärker stiegen als die Ausgaben (z. B. 1989, 1992, 1994), genügten die eingenommenen Mittel nicht, um die Ausgaben zu decken. Nach einem Einnahmeüberschuss im Jahr 1969 (€ 1 Mrd.) erreichte der Bund 1996 das Rekorddefizit von über € 40 Mrd., konnte aber bis zum Jahr 2000 die Finanzierungsdefizite auf einen Wert von rd. € 24 Mrd. zurückführen. Im Durchschnitt schloss der Bundeshaushalt zwischen 1969 und 2000 jährlich mit einem Defizit von € 24 Mrd. ab. Das hohe Schuldenniveau der letzten über 30 Jahre engt jedoch den finanzpolitischen Spielraum für zukünftige Entscheidungen stark ein. Allein die Zinszahlungen binden rd. 20% der Steuereinnahmen des Bundes. Die Bundesregierung hat sich vorgenommen, durch kontinuierliche Rückführung der Finanzierungsdefizite bis 2006 das Ziel eines ausgeglichenen Haushalts ohne Neuverschuldung zu erreichen. Dadurch sollen zum einen die nachfolgenden Generationen nicht weiter belastet werden, zum anderen können freigesetzte Mittel für wichtige Zukunftsinvestitionen (auch im Bildungsbereich) genutzt werden. Ein ausgeglichener Haushalt trägt jedoch noch nicht zum Abbau des Schuldenberges bei, sondern verhindert zunächst nur eine weitere Neuverschuldung. Erst die ab 2007 bei vergleichsweise stärkeren Wachstumsentwicklungen im Einnahmebereich erwarteten Einnahmeüberschüsse können auch zum Abbau des Schuldenstandes genutzt werden. 52 2.22 Schuldenstand der öffentlichen Haushalte Der Staat muss Schulden machen, wenn die laufenden Einnahmen der öffentlichen Haushalte nicht zur Deckung der Ausgaben ausreichen. Dies kann er z. B. bei inländischen und ausländischen Kreditinstituten tun. Die Entwicklung der Verschuldung seit 1970 zeigt die folgende Graphik.47 Dargestellt werden die Schuldenstände von Bund und Länder im Einzelnen (Balkendiagramm) und die der öffentlichen Haushalte insgesamt (Liniendiagramm)48. Schuldenstand der öffentlichen Haushalte (Nominalwerte, in Mrd. €) 1400 Bund Länder 1200 Öffentliche Haushalte insgesamt 1069 1183 1198 1204 1153 1119 1009 1000 840 766 800 681 657 596 536 600 473 387 408 400 237 200 63 29 0 14 204 129 58 34 119 70 254 126 306 157 461 693 723 178 196 765 774 756 513 348 167 743 219 236 257 280 300 315 323 333 358 1970 1975 1980 1985 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Anmerkung: Die für den Bund ausgewiesenen Werte schließen die Verschuldung aus Sondervermögen (darunter z. B. Erblastentilgungsfonds und Bundeseisenbahnvermögen) ein. Quelle: Bundesministerium der Finanzen. Der Schuldenstand der öffentlichen Haushalte (Liniendiagramm) hat seit 1970 stark zugenommen. Zwischen 1970 und 2001 hat sich das Schuldenvolumen fast verzwanzigfacht (von € 63 Mrd. auf € 1.204 Mrd.). Im Vergleich zum Stand vor der Wiedervereinigung (1989) hat sich die Verschuldung deutlich mehr als verdoppelt (von € 473 Mrd. auf € 1.204 Mrd.). Die Schulden des Bundes haben dabei zwar betragsmäßig stärker zugenommen (im Durchschnitt um rd. € 23,5 Mrd. pro Jahr) als die der Länder (jährlich um rd. € 11,1 Mrd.). Setzt man die jeweiligen Zunahmen aber 47 Daten zum Schuldenstand der öffentlichen Haushalte werden regelmäßig fortgeschrieben und z. B. in den jährlich erscheinenden Statistischen Jahrbüchern (Bundesamt für Statistik) oder in den Monatsberichten des Bundesministeriums der Finanzen veröffentlicht. 48 In den Schuldenstand der öffentlichen Haushalte insgesamt fließen ein: Schulden des Bundes (einschl. Sondervermögen), der Länder, der Kommunen und der Zweckverbände. 53 ins Verhältnis zu den Schuldenständen des Vorjahres, berechnet also Zuwachsraten, so stellt man fest, dass sich der Schuldenstand des Bundes und Länder in diesen 31 Jahren im Durchschnitt nahezu gleich entwickelt haben: Schulden des Bundes erhöhten sich durchschnittlich um 11,1 % pro Jahr, die Länder um 11,0 %. die der Die der Zwischen 1990 und 2000 stieg die Gesamtverschuldung des Bundes von € 306 Mrd. auf € 774 Mrd., im Durchschnitt um ca. 9,7 % pro Jahr. In diesen Jahren löste sich der Bund mit diesem starken Anstieg der Schulden zunehmend von der Schuldenentwicklung der Länder, deren Zunahme an Schulden im gleichen Zeitraum mit durchschnittlich 7,1 % geringer war (von € 167 Mrd. auf € 333 Mrd.). Verglichen mit durchschnittlichen Wachstumsraten im Zeitraum 1970 bis 2001 erkennt man, dass die jährliche Zunahme im Durchschnitt abgenommen hat, die Geschwindigkeit, mit der der Schuldenberg zunimmt, also verringert werden konnte. Im Jahr 2001 konnte der Schuldenberg sogar um € 18 Mrd. auf € 756 Mrd. reduziert werden. Wie kam es zu dieser scheinbar dennoch kaum zu bremsenden Verschuldungsentwicklung? Vorgeworfen wird den öffentlichen Haushalten u.a. die versäumte Schuldentilgung in wirtschaftlich starken Konjunkturphasen und eine zu große Verantwortungsübernahme (und damit hohe Zahlungsverpflichtungen) des Staates, v.a. im sozialen Bereich. Daneben führte die finanzielle Bewältigung der deutschen Wiedervereinigung in den 1990er Jahren erneut zu hoher Neuverschuldung49. Um so erstaunlicher scheint die Reduktion des Schuldenstandes des Bundes auf € 756 Mrd. im Jahr 2001. Dies gelang, in dem er die Erlöse aus der Versteigerung von Mobilfunk-Lizenzen (rd. € 51 Mrd.) aus dem Jahre 2000 zur Tilgung der Schulden in den Jahren 2000 und 2001 einsetzte. Im Jahr 2000 erreichte der Bund damit eine Reduktion der Schuldenstandsquote (Anteil der Schulden am Bruttoinlandsprodukt) unter den Maastricht-Grenzwert von 60% des Bruttoinlandsprodukts. Es wurden allerdings keine Schulden abgebaut, sondern nur relativ weniger Schulden aufgenommen als im Vorjahr. Im Jahr 2001 genügten die Erlöse jedoch, um tatsächlich Schulden abzubauen und einen Rückgang des Schuldenstandes zu ermöglichen. 49 Ursache der hohen Nettoneuverschuldung im Jahre 1990 war u.a. die Errichtung der Fonds „Deutsche Einheit‘‘ und des Kreditabwicklungsfonds. Für die starke Zunahme des Schuldenstandes im Jahr 1995 war die Überführung der Schulden der Treuhandanstalt (ca. € 107 Mrd.) in den Erblastentilgungsfonds (Teil des Bundes-Sondervermögens) mitverantwortlich. 54 2.23 Der Schuldenstand der Bundesländer Die aktuellen Schuldenstände der einzelnen Bundesländer zeigt die folgende Tabelle, und zwar das Schuldenvolumen eines Landes insgesamt und je Einwohner. 50 Betrachtet man den Schuldenstand einzelner Bundesländer, steht im Jahr 2001 Nordrhein-Westfalen mit einem Schuldenstand von rd. € 83 Mrd. an recht einsamer Spitze. Danach folgen Berlin und Niedersachsen mit rd. € 38 Mrd. bzw. € 37 Mrd. und Baden-Württemberg mit insgesamt rd. € 32 Mrd. Schuldverpflichtungen. Den geringsten Schuldenstand haben Bremen, das Saarland und MecklenburgVorpommern. Schulden der einzelnen Bundesländer in Mrd. Euro 76,67 83,16 100 90 80 70 16,63 17,62 15,49 16,15 10,89 11,59 6,13 6,15 13,58 14,62 18,35 19,59 7,49 8,16 10 10,07 10,2 34,08 36,88 21,58 22,9 12,8 13,52 20 17,96 18,16 30 29,51 31,9 40 33,45 38,35 50 8,52 8,89 in Mrd. Euro 60 rg bu Ha m Br em en Be rli n Sa ch se nAn Sc ha hl es lt w ig -H ol st ei n Th ür in ge n Sa ch se n Sa ar la nd fa le Rh n ei nl an dPf al z es t in -W No r dr he n ac hs en er Ni ed er s m m M ec kl en bu rg -V or po He ss en Ba ye rn Br an de nb ur g Ba de nW ür rte m be rg 0 Schuldenstand insg. 2000 Schuldenstand insg. 2001 Quelle: Statistisches Landesamt Nordrhein-Westfalen Ein anderes Bild ergibt sich, wenn man dabei die unterschiedliche Größe der Länder bzw. die unterschiedliche Anzahl an Einwohnern berücksichtigt. Dafür teilt man den Schuldenstand durch die Zahl der in den Ländern lebenden Personen. Man erhält den Schuldenstand je Einwohner. In diesem Fall liegen die drei Stadtstaaten mit großem Abstand vor den Flächenländern und einer Schuldenlast je Einwohner zwischen € 10.250 (Hamburg) und € 13.465 (Bremen). Von den Flächenländern haben Schleswig-Holstein und das Saarland mit rd. € 5.777 bzw. € 5.764 im Jahr 2001 den höchsten Schuldenstand. Danach folgen Sachsen-Anhalt (€ 5.6249) und Brandenburg (€ 5.206). 50 Daten zum Schuldenstand der Länder werden regelmäßig fortgeschrieben und z. B. in den Haushaltsberichten des Bundesministeriums der Finanzen oder von den Statistischen Landesämtern veröffentlicht. 55 Mehr Schulden je Einwohner als der Durchschnitt aller Länder (€ 4.346) hatten im Jahr 2001 außerdem Thüringen (€ 4.787), Rheinland-Pfalz (€ 4.847), Niedersachsen (€ 4.645), Mecklenburg-Vorpommern (€ 4.616) und Nordrhein-Westfalen (€ 4.614). Den geringsten Schuldenstand je Einwohner weist Bayern mit € 1.479 auf. Schuldenstand insg. der einzelnen Bundesländer 12.000 10.000 9.732 10.251 9.888 11.332 14.000 12.880 13.465 16.000 2.000 4.460 4.787 5.570 5.777 2.266 2.315 5.154 5.624 5.732 5.764 4.554 4.847 4.260 4.614 4.307 4.645 4.200 4.615 1.474 1.479 4.000 2.811 3.020 6.000 3.562 3.772 4.921 5.206 8.000 Schulden je Einwohner 2000 rg bu Ha m Br em en Be rli n Sa ch se nAn Sc ha hl lt es w ig -H ol st ei n Th ür in ge n Sa ch se n Sa ar la nd M ec kl en He bu ss en rg -V or po m m er Ni n ed er sa No ch rd se rh n ei nW es tfa le Rh n ei nl an dPf al z Ba ye rn Br an de nb ur g Ba de nW ür rte m be rg 0 Schulden je Einwohner Quelle: Statistisches Landesamt Nordrhein-Westfalen 56 2.24 Schuldendienst Wer Schulden macht, muss diese, wenn nicht auf einmal, dann in kleineren (regelmäßig zu entrichtenden) Beträgen, zurück zahlen (Tilgung). Zu dieser Tilgung der Schuld kommen die Zinsen dazu. Unter dem Begriff Schuldendienst werden die Aufwendungen zusammengefasst, die für Zinsen und Tilgung aus staatlicher Verschuldung aufzubringen sind. Nimmt der Staat neue Schulden auf (wie in den Kapiteln zuvor beschrieben), erhöhen sich auch die Zahlungen des Schuldendienstes. Die Entwicklung von Belastungen aus Zins und Tilgung des Bundes zeigt folgende Graphik.51 Schuldendienst des Bundes (Nominalwerte, in Mrd. €) 250 169,2 44,0 42,4 150,4 39,9 125,9 39,2 148,9 121,4 95,5 57,0 26,0 28,7 60,5 39,8 27,1 32,8 46,4 22,4 23,4 46,4 20,2 41,8 17,5 16,4 30,6 14,9 0 7,2 25 16,6 50 23,3 75 25,4 100 96,6 125 27,3 150 41,1 175 39,4 200 40,4 180,5 Zinslast 160,5 Tilgung 225 1980 1985 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Quelle: Bundesrechnungshof. (Ist-Ergebnisse bis einschl. 2000); Bundesministerium für Finanzen: Sollzahlen für 2001 bis 2005 aus dem Finanzplan 2001 bis 2005 Die Graphik zeigt die im Rahmen des Schuldendienstes vom Bund zu entrichtenden Beträge, aufgeteilt in Tilgungszahlungen und Zinsen. Als Folge beschleunigt zunehmender Verschuldung in den 1990er Jahren musste der Bund entsprechend steigende Aufwendungen für Zinsen und Tilgung aufbringen. Im Jahr 2000 mussten dafür in der Summe rd. € 165 Mrd. gezahlt werden. Im Vergleich zum Jahr 1990 (rd. € 60 Mrd.) hat sich die Belastung durch den Schuldendienst damit fast verdreifacht, verglichen mit 1980 (rd. € 24 Mrd.) hat sie sich auf das fast siebenfache erhöht. Im 51 Daten zum Schuldendienst werden regelmäßig fortgeschrieben und z. B. vom Bundesrechnungshof in seinen Jahresberichten oder in den Finanzplänen des Bundesministeriums der Finanzen veröffentlicht. 57 Jahr 2000 nahmen die gezahlten Zinsen einen Anteil an den Gesamtausgaben von 16,3 % ein, womit diese, neben den zu leistenden Sozialkosten, den umfangreichsten Aufgabenbereich bilden. Die gestiegene Belastung durch die Zinslast lässt sich beschreiben, wenn man die getätigten Zinszahlungen auf das im selben Jahr erwirtschaftete Bruttoinlandsprodukt bezieht (Zinsquote). Während der Staat 1990 noch 1,37 % des BIPs für Zinszahlungen aufwenden musste, beläuft sich die Quote im Jahr 2000 auf 1,93 %, d.h. pro erwirtschafteten € 100 müssen € 2 für die Bewältigung der Zinszahlungen aufgebracht werden. 58 3. Das Bildungsbudget: Volumen, Quellen und Entwicklung In diesem Kapitel werden zunächst einige zentrale und für das weitere Verständnis unverzichtbare Definitionen und Abgrenzungen vorgestellt. Daran schließt sich eine Darstellung des Bildungsbudgets nach dem ‚Durchführungskonzept‘ (Welche Ausgaben kommen in den einzelnen Bereichen des Bildungssystems an?) und dann nach dem ‚Finanzierungskonzept‘ („Wo kommen diese Ausgaben her?) an. Dieses Kapitel abschließend wird die Entwicklung des Bildungsbudgets der vergangenen Jahre skizziert. 59 3.1 Definitionen vorab: Bildungsbudget, Bildungsausgaben, Bildungskosten Jeder Versuch, den für Bildung geleisteten finanziellen Aufwand zu beschreiben, setzt einige Begriffsbestimmungen und Vorklärungen voraus. Das Bildungsbudget Zuallererst muss geklärt werden, welche Bereiche von Bildung gemeint sind, wenn über ein Thema wie das der Bildungsausgaben gesprochen wird. Dazu hat sich in Deutschland seit der Erstellung des „Bildungsgesamtplans“ (1973) im Kontext der Darstellung des „Bildungsbudgets“ eine neuerdings (2000) modifizierte Abgrenzungssystematik etabliert. Nach dieser Systematik setzt sich das Bildungsbudget in der aktuellen Version aus den Ausgaben für öffentliche und private Kindergärten, Schulen und Hochschulen (ohne Forschungsausgaben), für die betriebliche Ausbildung im Rahmen des dualen Systems, für betriebliche Weiterbildung, für sonstige Bildungseinrichtungen (wie z.B. Einrichtungen der Jugendarbeit) und aus den Ausgaben von Schülern und Studierenden für Nachhilfe, Lernmittel und dergleichen sowie aus den Ausgaben für die Förderung von Bildungsteilnehmern (wie z.B. im Rahmen des Bafög) zusammen. Dieses „Bildungsbudget im engeren Sinne“ wird im Rahmen des Bildungsfinanzberichts, den die Bund-Länder-Kommission für Bildungsplanung und Forschungsförderung (BLK) jährlich veröffentlicht, um die Ausgaben für Forschung und Entwicklung im öffentlichen und im privaten Bereich sowie um die Ausgaben für die sonstige Bildungsund Wissenschaftsinfrastruktur (wie z.B. für Museen) ergänzt. Die so insgesamt getätigten Ausgaben stellen das „Budget für Bildung, Forschung und Wissenschaft“ dar – unbeschadet der Frage, ob diese Ausgaben aus öffentlichen oder privaten Quellen stammen. Kameralistische und kaufmännische Buchführung Der bisher benutzte Begriff „Bildungsausgaben“ bedarf allerdings vor einer weiteren Verwendung einer definitorischen Klärung: Die öffentliche Verwaltung arbeitet überwiegend nach dem kameralistischen Konzept. Sie konzentriert sich in ihrer Rechnungsführung auf den Nachweis der in einer Rechnungsperiode anfallenden Ausgaben und Einnahmen sowie auf deren Kontrolle durch einen Vergleich mit in einem Haushaltsplan niedergelegten Ansätzen. Beim kaufmännischen Konzept, das überwiegend im nichtöffentlichen Bereich Anwendung findet, werden die Aufwendungen bzw. Kosten in einer Rechnungsperiode nachgewiesen. Der Unterschied zwischen beiden Konzepten ist kurz- und mittelfristig sowie für die Steuerung des Bildungssystems mit dem Instrument der Ausgabenpolitik bedeutsam. Langfristig jedoch ist dieser Unterschied weitgehend unbedeutend, da sich Ausgaben und Kosten bei einer Betrachtung längerer Perioden angleichen. Der Unterschied zwischen beiden Konzepten lässt sich an einem einfachen Beispiel aus dem Bildungsbereich verdeutlichen: In der kameralistischen Buchführung, so wie sie in der öffentlichen Verwaltung üblich ist, werden die Ausgaben für die Ausstattung eines 60 Informatikfachraums mit Computern in vollem Umfang zu den Ausgaben der Rechnungsperiode gezählt, in der die Rechnung beglichen wird. Die Nutzung dieser Computer in den Jahren nach ihrer Anschaffung erscheint – sieht man von Wartungsausgaben einmal ab – den Nutzern gleichsam „kostenlos“. In der kaufmännischen Buchführung werden die Ausgaben für eine derartige Fachraumausstattung dagegen nur in der Höhe der Abschreibung der angeschafften Computer der jeweiligen Rechnungsperiode zugeschrieben; sie erscheinen also in der Zeit bis zu ihrer vollständigen Abschreibung jedes Jahr als Kosten. Unbeschadet der Debatte um die Vor- und Nachteile, die die beiden Ansätze der öffentlichen Verwaltung bieten, wird im Bereich der Bildungsfinanzstatistik mit dem kameralistischen Ausgabenkonzept gearbeitet. Dem schließen sich die Darstellungen in diesem Reader weitgehend an. Wo dies nicht geschieht, wird ausdrücklich darauf verrwiesen. Bruttoausgaben, Nettoausgaben und Grundmittel Der dabei benutzte Ausgabenbegriff muss jedoch noch weiter geklärt werden: Unterschieden wird zwischen den Brutto- und den Nettoausgaben sowie den Grundmitteln. Bruttoausgaben sind alle Ausgaben, die im Zuge der Aufgabenerfüllung von einem Bereich des Haushalts einer Ebene (Bund, Länder, Gemeinden sowie Zweckverbände) insgesamt getätigt werden. Nettoausgaben stellen die um die Zahlungen aus Haushalten der gleichen oder anderer Ebenen (z.B. eines Landes an eine Kommune) verminderten Bruttoausgaben dar. Auf diese Weise werden „Doppelzählungen“ vermieden, die sich zum Beispiel daraus ergeben könnten, dass im Schuletat eines Bundeslandes Schulbaumittel als Ausgaben ausgewiesen werden, die der Bezuschussung der Schulbaumaßnahmen einer Kommune dienen und die, da sie in den Haushalt dieser Kommune eingehen, dort noch einmal als Ausgaben erscheinen würden. Mit dem Begriff „Grundmittel“ schließlich wird eine weitere Stufe der Ausdifferenzierung erreicht: Grundmittel sind die Nettoausgaben abzüglich der dem jeweiligen Aufgabenbereich zurechenbaren unmittelbaren Einnahmen. Auch hier kann ein einfaches Beispiel das Verständnis erleichtern: Wenn die Ausgaben, die für Universitätskliniken geleistet werden, Nettoausgaben im Bildungsbereich sind, so werden die Grundmittel daraus dadurch abgeleitet, dass die Einnahmen, die diese Kliniken im Rahmen der Krankenbehandlung erzielen, von den Nettoausgaben abgezogen werden. In den Darstellungen dieses Readers wird, wenn dies nicht anders erwähnt wird, durchgängig auf Grundmittel Bezug genommen. Technische Zusetzungen zum Ausgleich von Versorgungsleistungen für Beamte Diese Ankündigung muss aber ein weiteres Mal präzisiert werden: Während die Ausgaben für die Gehälter der im Bildungsbereich beschäftigten Beamten dem jeweiligen Bildungshaushalt unmittelbar zugeordnet werden, werden die Aufwendungen für Versorgungsleistungen (Pensionen) und Beihilfen der Beamten in einer von den einzelnen Bereichen losgelösten Oberfunktion für alle Beamten ausgewiesen. Daher ist eine Zuordnung der Versorgungsleistungen und Beihilfen für im Bildungsbereich aktuell oder ehemals Beschäftigte zu den Bildungsausgaben nicht möglich. Die Ausklammerung dieser Ausgaben produziert intern und erst Recht bei 61 internationalen Vergleichen erhebliche Verzerrungen, da die Ausgaben für die Rentenund die Krankenversicherung für im Bildungsbereich beschäftigte Arbeiter und Angestellte in die Personalausgaben des Bildungsbereichs einbezogen werden. Das führt dazu, dass ein Land mit einem im Vergleich zu einem anderen Land höheren Angestelltenanteil im Bildungsbereich gleichsam automatisch höhere Bildungsausgaben ausweist: Arbeitgeberanteile bei der Renten- und Krankenversicherung tauchen im Haushalt auf, Versorgungsleistungen für Beamte, die in eine Oberfunktion „ausgelagert“ sind, erscheinen nicht. Um diese Verzerrung aufzuheben, ist die Bildungsfinanzberichterstattung der Bund-Länder-Kommission für Bildungsplanung und Forschungsförderung neuerdings – in Anlehnung an internationale Gepflogenheiten – dazu übergegangen, die Personalausgaben für Beamte im Bildungsbereich durch „Zusetzungen“ rechnerisch zu erhöhen: Diese Zusetzungen erhöhen die in die Personalausgaben des Haushalts einfließenden Gehaltsausgaben um einen Anteil an den Gehaltsausgaben, der an den Arbeitgeberbeiträgen zur Renten- und Krankenversicherung für Angestellte angelehnt ist. Mit diesem Verfahren wird allerdings das kameralistische Prinzip durchbrochen. Zugrundeliegende Definitionen und Quellen Insgesamt lässt sich zu den in diesem Reader präsentierten Daten zusammenfassend feststellen: Es werden – wo dies nicht eigens anders angekündigt wird – Bildungsausgaben im Sinne einer kameralistischen Buchführung präsentiert – und zwar als Grundmittel, erhöht um die Zusetzungen für Versorgungs- und Beihilfeleistungen für Beamte. Bezug genommen wird bei den präsentierten Daten überwiegend auf die folgenden vier Quellen: auf den „Bildungsfinanzbericht“, der jährlich von der BLK für Bildungsplanung und Forschungsförderung herausgegeben wird; auf die ebenfalls jährlich vom Statistischen Bundesamt vorgelegten „Rechnungsergebnisse der öffentlichen Haushalte für Bildung, Wissenschaft und Kultur“; auf die „Grund- und Strukturdaten“, die das Bundesministerium für Bildung und Forschung jedes Jahr veröffentlicht, und auf die darin zusammengestellten Daten zum „Bildungsbudget“; und schließlich – soweit es um internationale Vergleiche geht – auf den Band „Bildung auf einen Blick – OECD Indikatoren“, in dem die OECD im Jahresrhythmus unter anderem auch Informationen zu „Finanz- und Humanressourcen – Investitionen in die Bildung“ zusammenträgt. Wo weitere Quellen herangezogen werden, wird dies ausdrücklich erwähnt. Auch wenn sich aus den unterschiedlichen Definitionen und Abgrenzungen, die in diesen periodisch erscheinenden Publikationen verwendet werden, zahlreiche Schwierigkeiten ergeben, bietet die Zusammenschau dieser Quellen eine geeignete Grundlage für eine Analyse der Bildungsausgaben. 62 3.2 Der Umfang der Bildungsausgaben: Das Durchführungskonzept Das Budget für Bildung, Forschung und Wissenschaft, das das Bildungsbudget im engeren Sinne umfasst, lässt sich nach dem Durchführungs- und nach dem Finanzierungskonzept darstellen. Die Darstellung nach dem Durchführungskonzept erfasst die für einzelne Bereiche des Bildungswesens getätigten Ausgaben unabhängig von der Frage, aus welchen (öffentlichen und privaten) Quellen diese Ausgaben finanziert werden, die nach dem Finanzierungskonzept stellt die für die einzelnen Bereiche getätigten Bildungsausgaben so dar, dass die Finanzierungsquellen deutlich werden. Der Unterschied beider Darstellungskonzepte lässt sich am Beispiel der Bildungsausgaben für private Vorschuleinrichtungen verdeutlichen. 2000 wurden für diesen Bereich insgesamt in Deutschland 7,0 Mrd. Euro ausgegeben (vgl. Tab. 3/1). Diese am Durchführungskonzept orientierte Angabe erlaubt Analysen wie die des gesamtwirtschaftlichen Ressourceneinsatzes je Kind im privaten Vorschulbereich oder auch des Anteils der für diesen Teil des Vorschulbereichs eingesetzten öffentlichen wie privaten Ressourcen am gesamten Budget für Bildung, Forschung und Wissenschaft. Bei einer Betrachtung dieser Ausgaben für den privaten Vorschulbereich nach dem Finanzierungskonzept (vgl. Tab. 3/2) richtet sich das Interesse auf die Mittelherkunft. Deutlich wird dabei, dass von den Gesamtausgaben in Höhe von 7,0 Mrd. Euro für den privaten Vorschulbereich 2000 der größere Teil, nämlich 3,7 Mrd. Euro, öffentlich und nur 3,3 Mrd. Euro privat getragen werden. Vereinfacht gesagt orientiert sich das Durchführungskonzept an der Frage „Was kommt in den einzelnen Bereichen des Bildungssystems an?“, während sich das Finanzierungskonzept an der Frage „Wo kommt das Geld, das den einzelnen Bereichen zur Verfügung steht, her?“ ausrichtet. Im Folgenden sollen die Bildungsausgaben nach dem Durchführungskonzept betrachtet werden. Das Ausgabenvolumen 2000 wurden für Deutschland insgesamt im Budget für Bildung, Forschung und Wissenschaft 183,4 Mrd. Euro ausgewiesen. Diese gemessenen und ausgewiesenen Ausgaben, die alle Quellen – private wie öffentliche – umfassen, enthalten allerdings nicht alle tatsächlich getätigten Ausgaben, zum Teil deshalb nicht, weil sie nicht gemessen werden, obwohl sie im Prinzip messbar wären, zum Teil aber auch deshalb nicht, weil es kein hinlänglich verlässliches Verfahren zur Erhebung eines Teils dieser Ausgaben gibt. Nicht aufgenommen in dieses Budget wurden insbesondere die Ausgaben, die die Teilnahme an Bildungsprozessen erst möglich machen: die Ausgaben für den Lebensunterhalt während der Teilhabe an institutionalisierter Bildung – mit Ausnahme der Ausgaben, die im Rahmen der Vergabe von Förderungsgeldern (Schüler- und Studentenförderung) geleistet werden. Auch wurden Steuermindereinnahmen als Folge von steuerlichen Begünstigungen z.B. durch Steuerfreibeträge nicht einbezogen. Schon gar nicht berücksichtigt ist dabei der Einkommensverlust, der für die Teilnehmer am Bildungssystem nach dem Ende der Schulpflichtzeit in Folge der Teilnahme an institutionalisierter Bildung entsteht. Diese sogenannten ‚Opportunitätskosten‘ ließen sich allenfalls sehr grob schätzen und hätten ohnedies in einer kameralistisch orientierten Betrachtungsweise der Bildungsausgaben auch keinen Raum. Nach diesen Hinweisen auf messbare, aber nicht gemessene und auf kaum messbare Ausgaben kann die Struktur des Budgets für Bildung, Forschung und Wissenschaft differenzierter betrachtet werden (vgl. Tab. 3/2). Von den gesamten Aus63 gaben dieses Budgets in Höhe von 183,4 Mrd. Euro entfielen im Bezugsjahr (2000) mit 128,5 Mrd. Euro (70,1%) auf das eigentliche Bildungsbudget. Von diesem Bildungsbudget wurden für den öffentlichen und privaten Vorschulbereich sowie für die Schulen und Hochschulen zusammen 78,4 Mrd. Euro, das entsprach 61,0 Prozent des Bildungsbudgets, ausgegeben. Dazu kamen 13,9 Mrd. Euro (10,8% des Bildungsbudgets) für die betriebliche Ausbildung (und zwar für die zum Zwecke der Ausbildung aufgebrachten sächlichen Ausgaben und für die Ausgaben für Ausbilder und Ausbilderinnen, nicht aber für die Ausbildungsvergütungen), 9,3 Mrd. Euro (7,2% des Bildungsbudgets) für die betriebliche Weiterbildung und 9,6 Mrd. Euro (7,5% des Bildungsbudgets) für sonstige Bildungseinrichtungen (wie z.B. die der außerschulischen Jugendbildung oder für die Volkshochschulen und für Einrichtungen der politischen Bildung). Schließlich enthielt dieses Bildungsbudget 4,6 Milliarden Euro (3,6% des Bildungsbudgets) als Ausgaben von Schülern und Studierenden für Nachhilfe, Lernmittel und dergleichen. Zu diesen Ausgaben, die sich auf die Finanzierung des Bildungsprozesses beziehen, kommen weitere Ausgaben für die Förderung der Teilnehmer an diesem Prozess in Höhe von 12,7 Mrd. Euro (9,9% des Bildungsbudgets). Diese Förderungsausgaben setzen sich aus drei verschiedenen Förderungsformen zusammen: aus den „klassischen“ Förderungen wie zum Beispiel der Ausbildungsförderung (nach dem Bundesausbildungsförderungsgesetz), aus den Förderungsausgaben der Bundesanstalt für Arbeit, die während der Teilnahme an bestimmten Programmen insbesondere der beruflichen Bildung gewährt werden, sowie aus den Ausgaben, die in Form von Kindergeld wegen der Teilnahme an Bildung nach dem Erreichen des 18. Lebensjahres geleistet werden. In dem Differenzbetrag zwischen dem Bildungsbudget und dem Budget für Bildung, Forschung und Wissenschaft sind unter anderem auch die aus den Hochschuletats herausgerechneten Ausgaben für Hochschulforschung enthalten; in der bei der OECD gebräuchlichen Version des Bildungsbudgets werden die Ausgaben für die Hochschulforschung dem Bildungsbudget zugerechnet. Betrachtet man die grobe Struktur der öffentlichen und privaten Bildungsausgaben und beschränkt sich dabei auf das eigentliche Bildungsbudget, so wird deutlich, dass mit 61,0% nahezu zwei Drittel des Bildungsbudgets auf die Bereiche der vorschulischen Bildung, auf die Schulen und auf die Hochschulen entfallen. Innerhalb dieses Blocks nimmt der Bereich der allgemein und berufsbildenden Schulen mit 55,6 Mrd. Euro eine Spitzenposition ein, gefolgt von dem der Hochschulen mit 11,5 und dem der vorschulischen Erziehung mit 11,3 Mrd. Euro. Anteil am Bruttoinlandsprodukt Wenn man das Gewicht, das eine Gesellschaft durch seine Ausgabenpolitik dem Aufgabenbereich „Bildung“ gibt, messen will, so greift man in der Regel auf die Berechnung des Anteils der Bildungsausgaben am Bruttoinlandsprodukt dieser Gesellschaft zurück, also des Anteils, den die Bildungsausgaben an der Summe aller in einer Volkswirtschaft produzierten und zu Marktpreisen bewerteten Waren und Dienstleistungen haben. Dieser Indikator für die Bedeutung der Bildungsausgaben beträgt bei den öffentlichen und privaten Bildungsausgaben, soweit letztere gemessen werden, 2000 in Deutschland beim Budget für Bildung, Forschung und Wissenschaft 9,1 Prozent, beim Bildungsbudget im engeren Sinne 6,3 Prozent. 64 Tabelle 3/1: Budget für Bildung, Forschung und Wissenschaft - 2000 (Durchführungskonzept) Bereich A Ausgaben für den Bildungsprozeß in in % MRD von ins- des Bildungs- Euro gesamt budgets des Bruttoinlandsprodukts 1) 10 11 12 13 14 Öffentliche Vorschulen, Schulen, Hochschulen 2) Vorschulische Erziehung Allgemeinbildende Schulen Berufliche Schulen3) 4) Hochschulen 67,4 4,3 43,6 8,2 11,3 36,8 2,3 23,8 4,5 6,2 52,5 3,3 33,9 6,4 8,8 3,3 0,2 2,2 0,4 0,6 20 21 22 23 24 Private Vorschulen, Schulen, Hochschulen 2) Vorschulische Erziehung Allgemeinbildende Schulen Berufliche Schulen3) 4) Hochschulen 11,0 7,0 2,7 1,1 0,2 6,0 3,8 1,5 0,6 0,1 8,6 5,4 2,1 0,9 0,2 0,5 0,3 0,1 0,1 0,0 Öffentliche und private Vorschulen, Schulen, Hochschulen 2) Vorschulische Erziehung Allgemeinbildende Schulen Berufliche Schulen3) 4) Hochschulen 78,4 11,3 46,3 9,3 11,5 42,7 6,2 25,2 5,1 6,3 61,0 8,8 36,0 7,2 8,9 3,8 0,5 2,3 0,5 0,6 13,9 1,0 12,9 7,6 0,5 7,0 10,8 0,8 10,0 0,7 0,1 0,6 40 Betriebliche Weiterbildung der Unternehmen, privaten 5) Organisationen ohne Erwerbszweck, Gebietskörperschaften 9,3 5,1 7,2 0,5 50 51 52 53 54 9,6 0,8 1,4 1,4 6,1 5,2 0,4 0,8 0,8 3,3 7,5 0,6 1,1 1,1 4,7 0,5 0,0 0,1 0,1 0,3 30 Betriebliche Ausbildung im Rahmen der dualen Bildung 31 des öffentlichen Bereichs 32 des nichtöffentlichen Bereichs Sonstige Bildungseinrichtungen Serviceleistungen der öffentlichen Verwaltung Einrichtungen der Jugendarbeit 6) Sonstige öffentliche Bildungseinrichtungen 7)8) Sonstige private Bildungseinrichtungen 60 Ausgaben von Schülern und Studierenden für Nachhilfe, Lernmittel und dergleichen 70 Ausgaben für den Bildungsprozeß insgesamt 4,6 2,5 3,6 0,2 115,8 63,1 90,1 5,7 4,4 2,1 2,3 0,0 2,4 1,1 1,3 0,0 3,4 1,6 1,8 0,0 0,2 0,1 0,1 0,0 5,2 2,8 4,0 0,3 Förderung von Bildungsteilnehmern 9) B 10 11 12 13 Bildungsförderung durch Gebietskörperschaften Schülerförderung Förderung der Studierenden Zuschüsse an Teilnehmer von Weiterbildungsmaßnahmen 20 Förderung von Bildungsteilnehmern durch die Bundesanstalt 7)8) für Arbeit 30 Kindergeld für Bildungsteilnehmer zwischen 19 und 25 Jahren 40 Förderung von Bildungsteilnehmern insgesamt A-B Bildungsbudget im engeren Sinn 1)10) C 10 11 12 13 14 D 20 Sonstige Bildungs- und Wissenschaftsinfrastruktur 1) 21 Wissenschaftliche Museen und Bibliotheken, Fachinformationszentren (ohne FuE-Ausgaben) 22 Nichtwissenschaftliche Museen und Bibliotheken 23 Ausgaben der außeruniversitären Einrichtungen für Wissenschaft und Forschung (ohne FuE-Ausgaben) A-D Ausgaben für Forschung und Entwicklung Wirtschaft Staatliche Forschungseinrichtungen11) Private Forschungseinrichtungen ohne Erwerbszweck Hochschulen 3,1 1,6 2,4 0,2 12,7 6,9 9,9 0,6 128,5 70,1 100,0 6,3 50,6 35,6 1,0 5,9 8,1 27,6 19,4 0,5 3,2 4,4 2,5 1,8 0,0 0,3 0,4 4,3 2,3 0,2 0,5 2,2 0,3 1,2 0,0 0,1 1,6 0,9 0,1 183,4 100,0 9,1 Ausgaben für Bildung, Forschung und Wissenschaft zusammen 1) Ausgaben nach dem Durchführungskonzept (Personalausgaben, laufender Sachaufwand, Investitionsausgaben, z.T. Kosten bzw. geschätzt auf der Basis der öffentlichen Zuschüsse), Abgrenzung nach dem Konzept 2001 2) Kindergärten (ohne Kinderhorte), Vorklassen, Schulkindergärten; Berechnungsergebnisse durch Privatisierung von Kindergärten u.U. verzerrt 3) einschließlich Fachschulen, Berufsakademien, Schulen des Gesundheitswesens; 4) ohne Ausgaben für die Krankenbehandlung, Forschung und Entwicklung 5) Schätzung der Kosten für interne und externe Weiterbildung (ohne Personalkosten der Teilnehmer) auf der Basis der Erwerbstätigen (ohne Auszubildende) laut Mikrozensus und der durchschnittlichen Weiterbildungskosten je Beschäftigten laut der zweiten Europäischen Erhebung zur beruflichen Weiterbildung (CVTS2), eventuelle Doppelzählungen bei externen Weiterbildungsmaßnahmen (z.B. in Hochschulen) wurden nicht bereinigt 6) Einschließlich behördeninterner Angaben für die Beamtenausbildung, z.T. geschätzt 7) Zuschüsse der staatlichen und kommunalen Haushalte sowie der Bundesanstalt für Arbeit an private Einrichtungen der Erwachsenenbildung sowie der Bundesanstalt für Arbeit an private überbetriebliche Aus- und Weiterbildungsstätten; eventuelle Doppelzählungen (Duale Ausbildung, Weiterbildung) konnten nicht bereinigt werden. 8) Aufteilung der Bildungsausgaben der Bundesanstalt für Arbeit auf Ausgaben für den Bildungsprozess und Bildungsförderung aufgrund von vorläufigen Ergebnissen einer Studie des StBA über die Bildungsausgaben der Bundesanstalt für Arbeit 9) Zahlungen der öffentlichen Haushalte zur Finanzierung der Lebenshaltung auf Zuschuß- oder Darlehensbasis (brutto), einschliesslich Bafög-Darlehen der Deutschen Ausgleichsbank 10) Berechnet nach den Methoden der FuE-Statistik (Frascati-Handbuch/OECD-Meldung) 11) Einschl. FuE-Ausgaben der wissenschaftlichen Bibliotheken und Museen Quelle: Statistisches Bundesamt - Berechnungen und Schätzungen auf der Basis diverser amtlicher und nichtamtlicher Statistiken 65 Tabelle 3/2: Budget für Bildung, Forschung und Wissenschaft - 2000 (Finanzierungskonzept) Ausgaben der finanzierenden Bereiche in Mrd.Euro Staat Bereich Bund A Ausgaben für den Bildungsprozeß in % von ins- des BildungsLänder Gemeinden zusammen gesamt budgets des BIP Private Ausland gesamte Volkswirtschaft Anteil des Staates am Budget 1 10 11 12 13 14 Öffentliche Vorschulen, Schulen, Hochschulen Vorschulische Erziehung2) Allgemeinbildende Schulen Berufliche Schulen3) Hochschulen4) 1,1 0,0 0,1 0,0 1,0 54,0 2,4 35,2 6,7 9,8 10,0 1,1 7,5 1,4 0,0 65,1 3,5 42,8 8,1 10,8 56,5 68,4 3,7 45,0 8,5 11,3 3,2 0,2 2,1 0,4 0,5 2,2 0,9 0,8 0,1 0,5 0,0 67,3 4,4 43,6 8,2 11,3 96,7 79,5 98,2 98,8 95,6 20 21 22 23 24 Private Vorschulen, Schulen, Hochschulen Vorschulische Erziehung2) Allgemeinbildende Schulen Berufliche Schulen3) Hochschulen4) 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 3,4 0,4 2,4 0,5 0,1 3,6 3,3 0,1 0,1 0,0 7,0 3,7 2,5 0,6 0,1 6,1 7,4 3,9 2,6 0,6 0,1 0,3 0,2 0,1 0,0 0,0 4,0 3,3 0,2 0,4 0,1 0,0 11,0 7,0 2,7 1,0 0,2 63,6 52,9 92,6 60,0 50,0 Öffentliche und private Vorschulen, Schulen, Hochschulen Vorschulische Erziehung2) Allgemeinbildende Schulen Berufliche Schulen3) Hochschulen4) 1,1 0,0 0,1 0,0 1,0 57,4 2,8 37,6 7,2 9,9 13,6 4,4 7,6 1,5 0,0 72,1 7,2 45,3 8,7 10,9 62,5 75,7 7,6 47,6 9,1 11,4 3,6 0,4 2,2 0,4 0,5 6,2 4,2 1,0 0,5 0,6 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 78,3 11,4 46,3 9,2 11,5 92,1 63,2 97,8 94,6 94,8 0,1 0,1 0,0 0,4 0,4 0,0 0,5 0,5 0,0 1,0 1,0 0,0 0,9 1,1 0,0 12,9 0,0 12,9 0,0 0,0 0,0 13,9 1,0 12,9 7,2 100,0 0,0 30 Betriebliche Ausbildung im Rahmen der dualen Bildung 31 des öffentlichen Bereichs 32 des nichtöffentlichen Bereichs 40 Betriebliche Weiterbildung der Unternehmen, privaten Organisationen ohne Erwerbszweck, Gebietskörperschaften5) 0,2 0,7 0,5 1,4 1,2 1,5 0,1 7,9 0,0 9,3 15,1 50 51 52 53 54 6,2 0,1 0,1 0,2 5,9 1,8 0,7 0,2 0,7 0,1 1,3 0,0 1,0 0,2 0,1 9,3 0,8 1,3 1,1 6,1 8,1 9,8 0,5 0,3 0,0 0,1 0,2 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 9,6 0,8 1,4 1,3 6,1 96,9 100,0 92,9 84,6 100,0 60 Ausgaben von Schülern und Studierenden für Nachhilfe, Lernmittel und dergleichen 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 4,6 0,0 4,6 0,0 70 Ausgaben für den Bildungsprozeß insgesamt 7,7 60,4 15,8 83,9 72,8 88,1 4,2 32,0 0,0 115,9 72,4 0,7 0,3 0,4 0,0 1,1 0,5 0,6 0,0 1,3 1,3 0,0 0,0 3,0 2,0 1,0 0,0 2,6 3,2 0,1 1,3 0,0 1,3 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 4,3 2,0 2,3 0,0 69,8 100,0 43,5 0,0 5,2 0,0 0,0 5,2 4,5 5,5 0,3 0,0 0,0 5,2 100,0 Sonstige Bildungseinrichtungen Serviceleistungen der öffentlichen Verwaltung Einrichtungen der Jugendarbeit Sonstige öffentliche Bildungseinrichtungen6) Sonstige private Bildungseinrichtungen7)8) Förderung von Bildungsteilnehmern9) B 10 11 12 13 Bildungsförderung durch Gebietskörperschaften Schülerförderung Förderung der Studierenden Zuschüsse an Teilnehmer von Weiterbildungsmaßnahmen 20 Förderung von Bildungsteilnehmern durch die Bundesanstalt für Arbeit7)8) 30 Kindergeld für Bildungsteilnehmer zwischen 19 und 25 Jahren 1,3 1,3 0,5 3,1 2,7 3,3 0,2 0,0 0,0 3,1 100,0 7,2 2,4 1,7 11,3 9,8 11,9 0,6 1,3 0,0 12,6 89,7 Bildungsbudget im engeren Sinn prozentuale Aufteilung der Ausgaben des Staates 14,9 15,7 62,7 65,9 17,9 18,8 95,2 100,0 82,6 100,0 4,7 33,3 0,0 128,5 74,1 Ausgaben für Forschung und Entwicklung1)10) Wirtschaft Staatliche Forschungseinrichtungen11) Private Forschungseinrichtungen ohne Erwerbszweck Hochschulen 7,7 2,1 0,6 3,7 1,3 8,1 0,5 0,3 1,7 5,7 0,1 0,0 0,1 0,0 0,0 15,9 2,6 1,0 5,4 7,0 13,8 0,8 33,6 32,3 0,0 0,3 1,0 1,1 0,7 0,0 0,2 0,2 50,6 35,6 1,0 5,9 8,2 31,4 7,3 100,0 91,5 85,4 1,3 0,3 1,4 0,2 1,5 0,0 4,2 0,5 3,6 0,2 0,1 0,0 0,0 0,0 4,3 97,7 0,0 0,8 1,3 2,1 0,1 0,0 1,0 23,8 20,6 0,5 72,3 62,7 0,1 19,1 16,6 1,5 115,3 100,0 0,0 67,0 0,0 1,1 183,4 62,9 40 Förderung von Bildungsteilnehmern insgesamt A-B A-B C 10 11 12 13 14 D 20 Sonstige Bildungs- und Wissenschaftsinfrastruktur1) 21 Wissenschaschaftliche Museen und Bibliotheken, Fachinformationszentren (ohne FuE-Ausgaben) 22 Nichtwissenschaftliche Museen und Bibliotheken 23 Ausgaben der außeruniversitären Einrichtungen für Wissenschaschaft und Forschung (ohne FuE-Ausgaben) Ausgaben für Bildung, Forschung und Wissenschaft zusammen prozentuale Aufteilung der Ausgaben des Staates A-D A-D 1) 100,0 5,7 Ausgaben nach dem Durchführungskonzept (Personalausgaben, laufender Sachaufwand, Investitionsausgaben, z.T. Kosten bzw. geschätzt auf der Basis der öffentlichen Zuschüsse), Abgrenzung nach dem Konzept 2001 Kindergärten (ohne Kinderhorte), Vorklassen, Schulkindergärten; Berechnungsergebnisse durch Privatisierung von Kindergärten u.U. verzerrt 3) einschließlich Fachschulen, Berufsakademien, Schulen des Gesundheitswesens; 4) ohne Ausgaben für die Krankenbehandlung, Forschung und Entwicklung 5) Schätzung der Kosten für interne und externe Weiterbildung (ohne Personalkosten der Teilnehmer) auf der Basis der Erwerbstätigen (ohne Auszubildende) laut Mikrozensus und der durchschnittlichen Weiterbildungskosten je Beschäftigten laut der zweiten Europäischen Erhebung zur beruflichen Weiterbildung (CVTS2), eventuelle Doppelzählungen bei externen Weiterbildungsmaßnahmen (z.B. in Hochschulen) wurden nicht bereinigt 6) Einschließlich behördeninterner Angaben für die Beamtenausbildung, z.T. geschätzt 7) Zuschüsse der staatlichen und kommunalen Haushalte sowie der Bundesanstalt für Arbeit an private Einrichtungen der Erwachsenenbildung sowie der Bundesanstalt für Arbeit an private überbetriebliche Aus- und Weiterbildungsstätten; eventuelle Doppelzählungen (Duale Ausbildung, Weiterbildung) konnten nicht bereinigt werden. 8) Aufteilung der Bildungsausgaben der Bundesanstalt für Arbeit auf Ausgaben für den Bildungsprozess und Bildungsförderung aufgrund von vorläufigen Ergebnissen einer Studie des StBA über die Bildungsausgaben der Bundesanstalt für Arbeit 9) Zahlungen der öffentlichen Haushalte zur Finanzierung der Lebenshaltung auf Zuschuß- oder Darlehensbasis (brutto), einschließlich Bafög-Darlehen der Deutschen Ausgleichsbank 10) Berechnet nach den Methoden der FuE-Statistik (Frascati-Handbuch/OECD-Meldung) 11) Einschl. FuE-Ausgaben der wissenschaftlichen Bibliotheken und Museen Quelle: Statistisches Bundesamt - Berechnungen und Schätzungen auf der Basis diverser amtlicher und nichtamtlicher Statistiken 2) 66 3.3 Die Quellen der Bildungsausgaben: Das Finanzierungskonzept Im Anschluss an die Darstellung der Bildungsausgaben nach dem ‚Durchführungs‘folgt nun die nach dem ‚Finanzierungskonzept‘ (vgl. Tabelle 3/2). Dabei geht es um die Frage: „Wo kommt das Geld, das den einzelnen Bereichen zur Verfügung steht, her?“ Öffentliche und private Quellen der Bildungsfinanzierung Bei der Betrachtung nach dem Finanzierungskonzept wird danach gefragt, woher das ausgegebene Geld stammt. Dabei wird prinzipiell zwischen öffentlichen und privaten Quellen unterschieden. Die öffentlichen Bildungsausgaben werden vom Bund, von den Ländern sowie von den Gemeinden (einschließlich der Gemeindeverbände und der Zweckverbände) getragen. Die privaten Bildungsausgaben werden im Wesentlichen von den privaten Haushalten, von den Unternehmen, den Kirchen, den Wohlfahrtsverbänden und den Gewerkschaften aufgebracht. Bezogen auf das gesamte Budget für Bildung, Forschung und Wissenschaft beträgt der öffentliche Anteil im Bezugsjahr 2000 an allen erfassten Ausgaben mit 62,9% nahezu zwei Drittel, bezogen auf das Bildungsbudget im engeren Sinne liegt dieser Anteil mit 74,1% bei drei Viertel des jeweiligen Ausgabenbudgets (vgl. zu diesen wie zu den folgenden Angaben Tab. 3/2). Innerhalb dieser Budgets leisten die Länder den mit Abstand gewichtigsten Teil der öffentlichen Bildungsausgaben. Im Budget für Bildung, Forschung und Wissenschaft liegt ihr Anteil an den Ausgaben bei 62,7%, gefolgt vom Bund mit 20,6 % und von den Gemeinden mit 16,6%. Beim Bildungsbudget im engeren Sinne wird die zentrale Bedeutung der Länder noch deutlicher (65,9%). In diesem Bereich, der vor allem Forschungsausgaben nicht enthält, folgen den Ländern die Gemeinden mit 18,8%; das Schlusslicht bildet hier der Bund mit 15,7%. In diesem Verteilungsmuster spiegelt sich die Kompetenzverteilung im kooperativen Föderalismus der Bundesrepublik Deutschland wider: Beim Bildungsbudget im engeren Sinne tragen die Länder mit ihrer Kulturhoheit und ihrer Zuständigkeit für die „inneren Schulangelegenheiten“ insbesondere wegen ihrer Ausgaben für das lehrende Personal die höchste Ausgabenlast; die Kommunen, die für die „äußeren Schulangelegenheiten“ (also z.B. für die Errichtung und Unterhaltung der Gebäude) zuständig sind, folgen mit beträchtlichem Abstand; der Bund mit seinen sehr eingeschränkten Zuständigkeiten (in erster Linie für die Förderung der Bildungsteilnehmer) bildet in dieser Rangreihe das Schlusslicht. Dass der Bund sich beim Budget für Bildung, Forschung und Wissenschaft vor die Kommunen schiebt, erklärt sich aus seinem relativ starken Engagement bei den Ausgaben für Forschung und Entwicklung (in den Hochschulen, aber auch in Einrichtungen wie z.B. der Deutschen Forschungsgemeinschaft und der Max-Planck-Gesellschaft). Der nichtöffentliche Teil – bei dem im Folgenden auf die insgesamt geringen aus dem Ausland aufgebrachten Ausgaben (2000: 1,1 Mrd. Euro) nicht weiter eingegangen wird – ist in den einzelnen Bereichen des Bildungswesens sehr unterschiedlich stark präsent. Betrachtet man die in Tabelle 3/2 zusammengefassten Aufgabenbereiche, so wird deutlich, dass der Bereich der Schul- und Hochschulbildung, unabhängig davon, ob er öffentlich oder privat getragen wird, zu deutlich mehr als 90% öffentlich finanziert wird. Erkennbar abgeschwächt ist das öffentliche Engagement im vorschulischen 67 Bereich: Hier finanzieren Bund, Länder und Gemeinden nur 63,2% Prozent. Die private Finanzierung erfolgt hier zum Teil durch die Träger, zum Teil durch die in Form von zum Beispiel Kindergartengebühren geleisteten Beiträge der privaten Haushalte. Besonders niedrig ist der staatliche Finanzierungsanteil mit 7,2% im Bereich des nichtschulischen Teils der dualen Ausbildung. Der hohe Anteil privater Finanzierung erklärt sich in diesem Bereich aus der Struktur der dualen Ausbildung, in der der schulische Teil in der Regel öffentlich, der betriebliche Teil dagegen privat getragen und finanziert wird. Dass hier überhaupt größere öffentliche Ausgaben zu verzeichnen sind, liegt daran, dass Bund, Länder und Gemeinden ihrerseits als Ausbilder auftreten und in dem Rahmen dann auch ihren betrieblichen Teil finanzieren. Ebenfalls niedrig ist mit 15,1% der öffentliche Finanzierungsanteil im Bereich der betrieblichen Weiterbildung, die vorwiegend durch Unternehmen, private Organisationen und Gebietskörperschaften getragen wird. Verursachend dafür sind zum einen die Gebühren, die Teilnehmer an beruflicher Weiterbildung vielfach entrichten müssen, zum anderen aber auch die Tatsache, dass diese Weiterbildung von Unternehmungen im eigenen Interesse getragen wird. Außerhalb des Bildungsbudgets im engeren Sinne engagiert sich der Staat – wie nicht anders erwartbar – mit 85,4% stark im Feld der Hochschulforschung und noch stärker in den Bereichen der Forschung in staatlichen und privaten, aber nicht auf Erwerbszwecke ausgerichteten Forschungseinrichtungen, mit lediglich 7,3% dagegen nur schwach im Bereich von Forschung in den Unternehmen. Dieser knappe Überblick über den nichtöffentlich getragenen Teil der Bildungsausgaben macht implizit darauf aufmerksam, dass es bei der Finanzierung der Bildungsausgaben im Bereich der Erhebung von Gebühren bei den Bildungsteilnehmern in Deutschland eine Mischung von Gebührenpflicht und Gebührenfreiheit gibt: Sieht man von ersten Ansätzen zur Einführung von Studiengebühren durch Einschreibgebühren und durch Gebühren für „Langzeitstudierende“ in einzelnen Bundesländern ab, so sind die allgemeine Schul- und Hochschulbildung und der schulische Teil der Ausbildung im dualen System gebührenfrei. In einem auffallenden Kontrast dazu ist Gebührenpflichtigkeit außerhalb dieser Bereiche weit verbreitet: Bei den Tageseinrichtungen für Kinder leisten Eltern in allen Bundesländern – wenn auch in sehr unterschiedlicher Höhe und sozial gestaffelt – durch Gebühren Beiträge zu den Ausgaben dieser Einrichtungen. Im Bereich der beruflichen Erstausbildung befindet sich ein beachtlicher Teil der vollzeitschulischen berufsqualifizierenden Ausbildungsangebote (Berufsfachschulen und Schulen des Gesundheitswesens) in privater Trägerschaft. An der überwiegenden Zahl dieser Einrichtungen werden Schulgebühren erhoben. Auch bei der beruflichen Weiterbildung sind Gebühren eher die Regel als die Ausnahme. Diese Mischung zwischen Gebührenpflicht und -freiheit ist systematisch kaum begründbar, sondern überwiegend historisch gewachsen oder politisch begründet, wie sich an der Debatte um Studiengebühren zeigt. 68 Anteil am Bruttoinlandsprodukt So wie das Gewicht der Bildungsausgaben, die in einem Land insgesamt getätigt werden, durch ihren Anteil am Bruttoinlandsprodukt gemessen wird, so erfolgt dies auch für die öffentlich geleisteten Bildungsausgaben. Beim Budget für Bildung, Forschung und Wissenschaft insgesamt beträgt dieser Anteil 5,7% (innerhalb des Anteils der gemessenen öffentlichen und privaten Ausgaben von 9,1% - vgl. Tabelle 3/1), beim Bildungsbudget im engeren Sinne liegt er bei 4,7% (innerhalb eines Anteils der gesamten Ausgaben von 6,3% - vgl. Tabelle 3/2). 69 3.4 Die Entwicklung der öffentlichen Bildungsausgaben Um verfolgen zu können, wie sich die Bedeutung öffentlicher Bildungsausgaben innerhalb Deutschlands im Verlauf der vergangenen Jahre entwickelt hat, müsste man auf die Entwicklung des Indikators „Bildungsausgaben in Prozent des Bruttoinlandsprodukts“ zurückgreifen können. Dies ist aber nur in sehr eingeschränkter Weise für längere Zeitreihen möglich, da sich im Verlauf der Jahre die Definition des Bildungsbudgets, also die Bestimmung der Ausgaben, die zum Bildungsbudget im engeren Sinne zu zählen sind, ebenso wie die Darstellung dieser Ausgaben gewandelt haben. Geändert haben sich in der in den Tabellen 3/1 und 3/2 verwendeten Erfassung gegenüber den Erfassungen früherer Jahre insbesondere die folgenden Elemente: Neu aufgenommen wurden im Verlauf der neunziger Jahre die Zusetzungen, die bei den Personalausgaben für Versorgungsleistungen und Beihilfe vorgenommen wurden, des Weiteren im Bereich der Förderung von Bildungsteilnehmern die Ausgaben, die die Bundesanstalt für Arbeit an Bildungsteilnehmer leistet, die Kindergeldzahlungen, die an über 18-Jährige infolge ihrer Teilnahme an Bildung und Weiterbildung geleistet werden und – zuletzt – die Ausgaben von Schülern und Schülerinnen sowie Studierenden für Nachhilfe, Lernmittel und dergleichen. Ausgegliedert wurden dagegen die Ausgaben des Staates für hochschulinterne Forschung. Tabelle 3/3: Öffentliche Bildungsausgaben* in % des Bruttoinlandsproduktes Jahr 1975 1980 1985 1990 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 in % des BIP im früheren Bundesgebiet 5,09 4,81 4,21 3,68 in Deutschland 4,13 4,31 4,18 4,19 4,19 4,11 3,99 3,96 3,95 *nach der älteren Definition des Bildungsbudgets: Grundmittel ohne Zusetzungen für Versorgung und Beihilfen der Beamten, ohne Förderung durch die Bundesanstalt für Arbeit und ohne Kindergeldleistungen für 18- bis 25jährige Bildungsteilnehmer, aber mit öffentlichen Ausgaben für hochschulinterne Forschung Quelle: BMBF 2003, S. 339 70 Um nun gleichwohl längerfristige Entwicklungen betrachten zu können, werden im Folgenden die Anteile der Bildungsausgaben am Bruttoinlandsprodukt auf der Basis der älteren Definition des Bildungsbudgets und der älteren Fassung der Personalausgaben verwendet. Der für 2000 in Tabelle 3/2 mitgeteilte Anteil der öffentlichen Bildungsausgaben am Bruttoinlandsprodukt in Höhe von 4,7% reduziert sich bei der gewandelten Definition und Zählweise auf 3,95% (vgl. Tab. 3/3). Die auf der Grundlage der älteren Definition und Erfassung der Bildungsausgaben im Folgenden analysierte Zeitreihe ist also nur unter der – allerdings plausiblen – Annahme aussagekräftig, dass sich bei den neu hinzugenommenen ebenso wie bei den neuerdings ausgegrenzten Ausgaben keine gegenüber den anderen Ausgabengruppen atypischen Entwicklungen vollzogen haben. Betrachtet man nun die Entwicklung des Gewichts der Bildungsausgaben im früheren Bundesgebiet (bis 1990) und danach im vereinigten Deutschland, so zeigt sich, dass der Anteil der Bildungsausgaben am Bruttoinlandsprodukt von 1975 an (damals hatte dieser Anteil mit 5,09% seinen höchsten Stand im Nachkriegsdeutschland erreicht) deutlich abgesunken ist – auf nur noch 3,68% im Jahr 1990. Die damit verbundene Größenordnung lässt sich durch ein gedankliches Experiment verdeutlichen: Wenn 1990 das Bildungsbudget noch – wie 1975 – 5,09% und nicht nur 3,68% des Bruttoinlandsprodukts ausgemacht hätte, so wäre dieses Budget in Preisen des Jahres 1990 um 17,5 Mrd. Euro größer gewesen. Im vereinigten Deutschland kam es dann zunächst zu einem Wiederanstieg des Anteils bis auf 4,31% im Jahr 1993. Verursacht wurde dieser Wiederanstieg insbesondere durch steigende Bildungsausgaben, die in den neuen Bundesländern für den Schul- und Hochschulbereich sowie für Weiterbildungsmaßnahmen getätigt wurden. Seither sinkt der Anteil der Bildungsausgaben am Bruttoinlandsprodukt jedoch wieder kontinuierlich ab: auf nur noch 3,95% im Jahr 2000. Zur Beurteilung dieser Veränderungen bei den Anteilsquoten muss man sich vergegenwärtigen, dass – bezogen auf das Bruttoinlandsprodukt des Jahres 2000 – ein Prozentpunkt etwa 20 Mrd. Euro entspricht. Tabelle 3/4:Entwicklung der Ausgaben je Schüler in Euro (real in Preisen von 1995) Jahr Ausgaben je Schüler 1980 1985 1990 1995 2000 3.394 3.794 4.221 4.169 4.115 *Grundmittel mit Zusetzungen für Pensionen und Beihilfen Quelle: unveröffentlichte Berechnung des Statistischen Bundesamtes 71 Die reduzierte Bedeutung der finanziellen Ausstattung des Bildungssystems, die in dem gesunkenen Anteil der Bildungsausgaben am Bruttoinlandsprodukt zum Ausdruck kommt, hat die einzelnen Bereiche des Bildungswesens unterschiedlich stark berührt. Für den Schulbereich insgesamt gilt (vgl 3/4), dass sich die Ausgaben je Schüler (bei einer Betrachtung der Grundmittel unter Hinzurechnung der Zusetzungen für Pensionen und Beihilfen der Beamten) im Zeitraum von 1980 bis 1990 real – in Preisen von 1995 – von 3.394 Euro auf 4.221 Euro erhöht haben; in den neunziger Jahren hat es dann bei den realen Ausgaben je Schüler einen leichten Rückgang gegeben: in konstanten Preisen (Preisbasis 1995) auf 4.115 Euro. Der Anstieg bis zum Beginn der neunziger Jahre erklärt sich insbesondere daraus, dass der Rückgang der Schülerzahlen, der die Schulentwicklung Westdeutschlands jahrelang geprägt hat (von 1980 bis 1990 verringerte sich die Schülerzahl von 11,9 auf 9,1 Millionen), nicht zu einem entsprechenden Stellenabbau, sondern zu einer Verbesserung der Stellenausstattung der Schulen und damit zu einer Verkleinerung der Klassenfrequenzen geführt hat. Dieser Trend hat sich in den alten Bundesländern erst im Laufe der 1990er Jahre umgekehrt, während er im Gebiet der neuen Bundesländer in Folge des demographischen ‚Zusammenbruchs‘ nach 1989 einstweilen noch anhält. Tabelle 3/5: Entwicklung der Ausgabe* je Studierenden in Euro (real in Preisen von 1991) Jahr Ausgaben je Studierenden 1980 1985 1990 1995 1998 9.055 7.040 6.693 6.739 7.376 *Grundmittel ohne Zusetzungen für Pensionen und Beihilfen Quelle: BLK-Bildungsfinanzbericht 2000/01, S. 95 Anders verlief die Entwicklung im Hochschulbereich (vgl. 3/5). Da derzeit andere Daten nicht verfügbar sind, werden im folgenden die Grundmittel je Studierenden ohne die benannten Zusetzungen für Pensionen und Beihilfen in realen Preisen auf der Preisbasis 1991 für den Zeitraum von 1980 bis 1998 referiert. In den Jahren bis 1995 schrumpften diese Ausgaben von 1980 noch 9.055 Euro auf 6.739 Euro; ab 1996 ist ein leichter Anstieg festzustellen: auf 7.376 Euro im Jahr 1998. Dem Anstieg der Studierendenzahlen, der in Westdeutschland von 1980 erst 1,04 Millionen auf 1990 dann 1,58 Millionen führte und der sich im vereinigten Deutschland fortsetzte, folgte bis Mitte der neunziger Jahre keine auch nur annähernd angemessene Ausgabenverstärkung. Der leichte Wiederanstieg der Ausgaben je Studierenden führte bis 1998 aber nicht zu einem Wiedererreichen der schon 1980 realisierten Ausgaben je Studierenden. 72 4. Vorschulische Erziehung Für den Bereich der vorschulischen Erziehung, darunter werden bei der Berechnung des Bildungsbudgets die Kindergärten, die Vorklassen und die Schulkindergärten, nicht aber die Horte gefasst, wurden im Jahr 2000 insgesamt aus öffentlichen und privaten Quellen, 11,3 Milliarden Euro aufgebracht (vgl. Tabelle 3/1): 7,2 Mrd. Euro stammten davon aus öffentlichen Haushalten, 4,2 Mrd. Euro aus privaten Quellen (vgl. dazu Tabelle 3/2 – Abweichungen zwischen der Gesamtsumme und den einzelnen Ausgaben ergeben sich durch Rundungen). Mit den öffentlich aufgebrachten Ausgaben wurden etwa zur Hälfte öffentlich getragene (3,5 Mrd. Euro) und privat getragene (3,7 Mrd. Euro) Einrichtungen des vorschulischen Bereichs finanziert. Von den privat aufgebrachten Ausgaben entfielen 0,9 Mrd. Euro auf öffentliche (überwiegend als entrichtete Gebühren) und 3,3 Mrd. auf nicht öffentlich getragene vorschulische Einrichtungen (Gebühren und Trägerausgaben). Tabelle 4/1: Kinder in Kindergärten und Kinderkrippen (April 2000-Mikrozensuserhebung 2000) Länder Kinder in Kinderkrippen oder Kindergärten davon im Alter ... bis unter ... Jahren 3-4 * 4-5 * 5-6 * Baden-Württemberg 68,6% 91,9% 94,0% Bayern 48,8% 82,3% 93,9% Berlin 74,5% 83,4% 87,2% Brandenburg 85,0% 90,3% 92,7% Bremen / / / Hamburg 53,8% 75,6% 68,2% Hessen 59,9% 89,4% 91,8% Mecklenburg-Vorpommern 82,2% 79,4% 86,5% Niedersachsen 36,9% 74,8% 81,7% Nordrhein-Westfalen 43,0% 77,2% 89,5% Rheinland-Pfalz 71,2% 88,7% 95,1% Saarland 81,2% 90,8% 94,1% Sachsen 84,1% 85,7% 88,5% Sachsen-Anhalt 84,2% 91,4% 84,7% Schleswig-Holstein 50,8% 79,3% 85,2% Thüringen 85,6% 85,1% 91,3% Deutschland 56,3% 82,9% 89,8% Früheres Bundesgebiet 52,6% 82,3% 89,9% Neue Länder 84,6% 87,1% 89,0% *Bezogen auf jeweils 100 Kinder der gleichen Altersgruppe Quelle: Die Beauftragte der Bundesregierung für Ausländerfragen: Bericht der Beauftragten der Bundesregierung für Ausländerfragen über die Lage der Ausländer in der Bundesrepublik Deutschland, Berlin 2002, S. 382 Mit diesen Ausgaben konnte in Deutschland insgesamt (vgl. zu den folgenden Angaben Tabelle 4/1) im Kindergartenbereich ein Versorgungsniveau erreicht werden, das im Jahr 2000 in der Altersgruppe der Dreijährigen für 56,3% der Kinder dieser 73 Altersgruppe reichte, in der Gruppe der Vierjährigen für 82,9% und in der der Fünfjährigen für 89,9%. Hinter diesen Bundesdurchschnittswerten verbergen sich beachtliche länderspezifische Ausprägungen: In den neuen Bundesländern liegt die Versorgungsquote in allen drei der hier betrachteten Altersgruppen deutlich oberhalb von 80%, im Gebiet der früheren Bundesrepublik stehen für die Dreijährigen im Durchschnitt nur wenig mehr als jedes zweite Kind ein Kindergartenplatz zur Verfügung. Neben diesem Unterschied zwischen alten und neuen Bundesländern finden sich zusätzlich deutlich erkennbare Unterschiede bei den Versorgungsquoten zwischen den westlichen Bundesländern. Hinsichtlich der monatlichen Gebühren, die für einen Kindergartenplatz zu entrichten sind, lassen sich keine bundesweit repräsentativen Angaben machen: Die Regelungen zu den Elternbeiträgen reichen von einer selbständigen Festlegung durch die Träger bis hin zu Festlegungen durch Landesvorgaben. Sieht man vom Saarland ab (dort ist das letzte Kindergartenjahr grundsätzlich gebührenfrei), so aber für alle Bundesländer Gebührenpflicht - zumeist verbunden mit Gebührenfreiheit bei geringen Einkommen und mit sozial gestaffelten Tarifen. Ein Annäherungswert an die durchschnittliche Gebührenhöhe bietet der folgende, sehr generalisierende Rechengang: Tabelle 3/2 weist aus, dass die öffentlichen Kindergärten mit (im Jahr 2000) 0,9 Mrd. Euro durch Private (also in erster Linie durch die Familien der Kindergartenkinder) mitfinanziert wurden. Wenn man davon ausgeht, dass etwa 40% (vgl. zu dieser Quote: Kreyenfeld, M. u.a.: Kinderbetreuungspolitik in Deutschland. In: Zeitschrift für Erziehungswissenschaft 2/2002, S. 208) der im Jahr 2000 etwa 2,2 Millionen Kindergartenkinder, also etwa 880.000 Kinder, in öffentlichen Einrichtungen betreut werden, so ergibt sich je Kind in öffentlichen Einrichtungen ein durchschnittlicher Jahresbeitrag in Höhe von 1.022 Euro bzw. ein durchschnittlicher Monatsbeitrag von 85 Euro. Dieser für das Jahr 2000 ermittelte Durchschnittswert wird in seiner Größenordnung in etwa durch eine ältere auf das Jahr 1996 bezogene Analyse gedeckt (Kreyenfeld u.a.: Finanzierungsund Organisationsmodelle institutioneller Kinderbetreuung. Neuwied 2001, S. 88): In Euro umgerechnet wird dort ein Monatsbetrag von 61 Euro errechnet. Bezüglich der Ausgaben, die derzeit für einen Platz im Vorschulbereich getätigt werden, gibt es derzeit, anders als für den Schulbereich, der im folgenden Abschnitt behandelt wird, keine vom Statistischen Bundesamt präsentierten Daten. Deshalb müssen entsprechende Werte durch ‚Hilfsrechnungen' gewonnen werden. Dazu werden in Tabelle 4/2 die verfügbaren Daten zu den im Jahr 2000 öffentlich und privat aufgebrachten Ausgaben für vorschulische Erziehung (vgl. Tabelle 3/2) mit den Kinderzahlen in den Einrichtungen der vorschulischen Erziehungen ‚verrechnet'. Da die Ausgabenangaben sich auf Kindergärten ohne Horte und zusätzlich aber auf Schulkindergärten und Vorklassen beziehen, wurden bei der Berechnung der Kinderzahlen in den so definierten vorschulischen Einrichtungen die Zahlen der Kinder in Kindergärten um die der Kinder in Vorklassen und Schulkindergärten erhöht. Die Division der Gesamtausgaben in Höhe von 11,3 Milliarden Euro durch die nahezu 2,3 Millionen Kinder in Kindergärten, Vorklassen und Schulkindergärten führt zu Ausgaben je Platz in Höhe von 4.917 Euro. Wenn man diese Ausgaben je Platz unmittelbar auch 74 als Ausgaben je Kindergartenplatz ansetzt, nimmt man eine geringfügige Verzerrung in Kauf: Bei der hier gewählten Berechnungsweise sind bei den Ausgaben je Platz in vorschulischen Einrichtungen auch - wie angegeben - die Ausgaben für die bundesweit 64.000 Kinder in Vorklassen und Schulkindergärten, deren Kostenstruktur sich von der in Kindergärten leicht unterscheidet, enthalten. Zudem muss darauf verwiesen werden, dass die Ausgabenangaben je Platz in vorschulischen Einrichtungen Angaben über die Ausgaben je Platz in Halbtags- und Ganztagseinrichtungen nicht trennen. Gleichwohl bietet die hier angestellte Ausgabenberechnung ganz offensichtlich einen verlässlichen Schätzwert: Kathrin Bock-Famulla kommt in ihrer 2002 vorgelegten Studie zum ‚Volkswirtschaftlichen Nutzen von Kindertagesstätten' auf anderem Wege zu vergleichbaren Größenordnungen. Tabelle 4/2: Ausgaben für vorschulische Erziehung* - in Euro (2000) öffentliche Ausgaben für vorschulische Erziehung in öffentlichen Einrichtungen private Ausgaben für vorschulische Erziehung in öffentlichen Einrichtungen öffentliche Ausgaben für vorschulische Erziehung in privaten Einrichtungen private Ausgaben für vorschulische Erziehung in privaten Einrichtungen insgesamt Kinder in Kindergärten (ohne Krippen und Horte) Kinder in Vorklassen und Schulkindergärten Kinder insgesamt Ausgaben je Kind 3.400.000.000 900.000.000 3.700.000.000 3.300.000.000 11.300.000.000 2.234.000 64.000 2.298.000 4.917 *Kindergärten (ohne Horte), Vorklassen, Schulkindergärten Quellen: öffentliche und private Ausgaben: vgl. Tabelle 3/2 Kinder in Kindergärten: BMBF 2003, S. 45 Kinder in Vorklassen und Schulkindergärten: KMK 2002, S. 22 Für 1999 geht sie von Ausgaben je Platz in Halbtagesstätten in Höhe von 4.100 Euro und in Ganztagesstätten in Höhe von 6.200 Euro aus. Sie legt ihren Ausgabenberechnungen einen durchschnittlichen Ausgabenansatz je Platz in Höhe von jährlich 5.000 Euro zu Grunde. Für das gleiche Jahr 1999 – auch dies bestätigt noch einmal den hier eingesetzten Rechengang und sein Ergebnis – kommt die OECD in ‚Bildung auf einen Blick - 2002‘ (Paris 2002, S. 176) auf den sich in der gleichen Größenordnung bewegenden Wert von 4.937 kaufkraftbereinigte US-Dollar. Dieser Wert liegt, auch wenn kein kaufkraftbereinigter Umtauschkurs zwischen Euro und USDollar bekannt ist, größenordnungsmäßig bei dem hier ermittelten Wert von 4.917 Euro je Platz. Die für diese Darstellung durchgeführte Schätzung wie auch die beiden anderen Referenzwerte für die jährlichen Ausgaben für einen Platz im Vorschulbereich unterscheiden nicht zwischen den Ausgaben für öffentliche und denen für private Einrichtungen. Eine dies differenziert ausweisende Berechnung ist auf der Basis der verfügbaren Daten derzeit nicht möglich. 75 5. Schulen: Ausgabenhöhe, Nutzung der Ausgaben und Verteilungseffekte Für den Bereich der öffentlichen und privaten Schulen wurden in Deutschland im Jahr 2000 insgesamt 55,6 Mrd. Euro ausgegeben: 46,3 Mrd. davon für die allgemeinbildenden und 9,3 Mrd. davon für die berufsbildenden Schulen (vgl. Tabelle 3/1). Lediglich 1,5 Mrd. Euro, also nur knapp 3%, der Schulausgaben wurden privat finanziert – unabhängig davon, ob die Schulen privat oder öffentlich getragen werden. 5.1 Ausgaben für öffentliche Schulen Für den Bereich der Schulen veröffentlicht das Statistische Bundesamt regelmäßig Angaben über die Ausgaben je öffentlichen Schulplatz. Diese Ausgaben je Schulplatz sind bei den allgemeinbildenden Schulen identisch mit den Ausgaben je Schüler. Im Bereich der berufsbildenden Schulen sind die Ausgaben je Schüler da, wo es um die Teilzeitberufsschule geht, geringer als die Ausgaben je Schulplatz: In der Teilzeitberufsschule teilen sich mehrere Schüler und Schülerinnen einen Berufsschulplatz, da sie nur bis zu zwei Tage der Woche in der Schule und die übrige Zeit im Betrieb ausgebildet werden. Tabelle 5/1 fasst die Ausgaben je Schüler im öffentlichen Schulwesen zusammen. In Deutschland insgesamt verursachte im Jahr 2000 ein Schulplatz im öffentlichen Schulwesen Ausgaben (Grundmittel einschließlich der Zusetzungen für Versorgungsbezüge und Beihilfen) in Höhe von 4.300 Euro. Dieser Betrag teilte sich auf die laufenden Ausgaben mit 4.000 Euro (Personal: 3.600 Euro, laufender Sachaufwand: 400 Euro) und auf Investitionen mit 300 Euro auf. Damit fielen 93% auf laufende Ausgaben (darunter 83,7% auf Personalausgaben) und 7,0% auf Investitionen. Ein länderspezifischer Vergleich dieser Ausgaben je Schüler macht auf beachtliche Unterschiede aufmerksam: Die Ausgaben differieren zwischen den Stadtstaaten (Durchschnitt: 5.200 Euro), den Flächenstaaten der alten (Durchschnitt: 4.300 Euro) und denen der neuen Bundesländer (Durchschnitt: 4.000 Euro). Die Unterschiede zwischen den Flächenstaaten der neuen und alten Bundesländer erklären sich überwiegend aus den nach wie vor unterschiedlichen Lehrergehältern. Die Ausgaben je Schüler weichen aber auch zwischen den einzelnen alten Bundesländern – selbst bei Außerachtlassung der Stadtstaaten – stark voneinander ab: Bayern und Baden-Württemberg belegen mit jeweils 4.500 Euro den Spitzenplatz, das Saarland, Rheinland-Pfalz und NordrheinWestfalen bilden mit 4.200 Euro das Schlusslicht. Die Bedeutung dieses Ausgabenunterschiedes von 300 Euro je Schüler lässt sich durch ein kleines Rechenbeispiel klar machen: Bei einer Klasse mit 25 Schülerinnen und Schülern ergibt dieser Ausgabenunterschied je Klasse 7.500 Euro. Dies entspricht etwa 15% des Jahresgehaltes eines ‚durchschnittlich‘ Lehrenden und damit einem zusätzlichen Unterrichtsvolumen von – je nach Lehramt - nahezu vier Wochenstunden je Klasse. 76 Tabelle 5/1: Öffentliche Ausgaben für öffentliche Schulen in Euro (2000)1 Region Ausgaben je Schüler (Voll- und Teilzeit) allgemeinbildende berufsbildende insgesamt Schulen Schulen Baden-Württemberg 4.600 3.900 4.500 Bayern 4.900 3.100 4.500 Berlin 5.300 3.200 4.900 Brandenburg 4.100 2.200 3.700 Bremen 5.500 3.500 5.000 Hamburg 6.600 4.500 6.100 Hessen 4.500 3.300 4.300 Mecklenburg-Vorpommern 4.200 2.400 3.800 Niedersachsen 4.600 3.200 4.300 Nordrhein-Westfalen 4.400 3.300 4.200 Rheinland-Pfalz 4.500 3.100 4.200 Saarland 4.400 3.500 4.200 Sachsen 4.200 2.500 3.800 Sachsen-Anhalt 4.800 2.500 4.300 Schleswig-Holstein 4.600 3.300 4.300 Thüringen 4.900 2.700 4.400 Deutschland Flächenländer: früheres Bundesgebiet neue Länder Stadtstaaten 1 2 Ausgaben von 'insgesamt' für laufenden Personal Sachaufwand Investitionen 3.700 500 300 3.600 500 400 4.200 400 200 2.900 400 400 4.300 400 300 4.800 700 600 3.500 400 300 3.000 400 400 3.600 400 300 3.500 500 300 3.400 400 400 3.500 500 200 3.000 400 400 3.500 400 400 3.500 500 300 3.600 500 300 4.600 3.200 4.300 3.600 400 300 4.600 4.400 5.700 3.400 2.500 3.600 4.300 4.000 5.200 3.600 3.200 4.400 500 400 500 300 400 300 einschließlich Schulverwaltung Quelle: Statistisches Bundesamt 2003 77 5.2 Schulartenspezifische Ausgaben je Schüler Stärker noch weichen die Schulausgaben je Schüler voneinander ab, wenn man die Ausgaben für die einzelnen Schultypen vergleicht: Je öffentlichen unterrichteten Schüler werden im allgemein bildenden Schulsystem im Bundesdurchschnitt 4.600 Euro, in den beruflichen Schulen im Durchschnitt von vollzeit- und teilzeitschulischen Angeboten 3.300Euro ausgegeben (vgl. Tab. 5/1). Innerhalb der allgemein bildenden Schulen öffnet sich dabei eine Spannweite von 3.600 Euro bei den Grund- bis zu 10.900 Euro bei den Sonderschulen. Auffallend dabei ist, dass die Ausgaben für die Grundschule am geringsten sind, dass danach die Ausgaben für die Schulen der Sekundarstufe I (Schulen mit mehreren Bildungsgängen, Realschulen, Orientierungs-stufen und Hauptschulen) folgen und dass die Schulen mit Angeboten auch in der allgemein bildenden Sekundarstufe II (Gymnasien, Gesamtschulen) – sieht man von den Sonderschulen mit ihren besonders personalintensiven Aufgaben ab – die meisten Mittel erhalten. Die Nähe der Ausgaben für einen Schüler im Gymnasium (5.200 Euro) und für einen Schüler einer Gesamtschule (5.400 Euro), die wegen des höheren Anteils ganztägiger Schulen im Gesamtschulbereich zunächst erstaunen mag, erklärt sich daraus, dass in die Gesamtschulberechnung ein im Vergleich zu der Berechnung für die Gymnasien erheblich geringerer Anteil von Schülern der Sekundarstufe II einfließt. Würde man, was methodisch schwer leistbar ist, bei diesen beiden Schultypen Berechnungen nach Stufen getrennt durchführen, so ergäben sich bei der Gesamtschule – wegen ihrer hohen Anteile im Ganztagsbereich – im Vergleich zu den Gymnasien in der Sekundarstufe I vermutlich deutlich höhere Ausgaben je Schüler und Schülerin. Die genauere Betrachtung der schularten- und länderspezifischen Ausgaben je Schüler führt wieder zu dem vertrauten Bild einer bemerkenswerten Ausgabenspreizung (vgl. Tab. 5/2): Zumeist geben die Stadtstaaten mehr als die Flächenstaaten je Schüler aus und in der Regel wenden die Flächenstaaten im Gebiet der früheren Bundesrepublik mehr Ressourcen je Schüler auf als die Flächenstaaten auf dem Gebiet der früheren DDR. Die in einigen der neuen Bundesländer z.T. sehr hohen Ausgaben im Grundschulbereich ergeben sich aus der Tatsache, dass dort im Einzelfall die Ausgaben für Hortplätze enthalten sind. Auffallend ist schließlich, dass sich bei den alten Bundesländern das aufgrund der Finanzkraft der Länder Bayern und Baden-Württemberg erwartbare SüdNord-Gefälle bei den Ausgaben je Schüler durchaus nicht durchgängig findet. 78 79 3.500 3.500 4.400 3.600 4.500 3.900 5.000 4.400 6.600 5.000 5.100 4.400 4.200 4.000 Quelle: Statistisches Bundesamt 2003 * Die Ausgaben enthalten in einzelnen Bundesländern die Ausgaben für den ganztägigen Schulbetrieb. Flächenländer: früheres Bundesgebiet neue Länder Stadtstaaten Deutschland 4.300 4.200 4.900 4.300 5.400 4.400 5.600 5.200 6.600 5.400 5.400 11.000 9.800 14.600 10.900 Schulart Grundschule Unabhängige Hauptschule Schulen mit Realschule Gymnasium Integrierte SonderOrientierungsmehreren BilGesamt- schulen stufe dungsgängen schule* Baden-Württemberg 3.300 5.100 4.300 5.600 12.700 Bayern 3.800 5.100 5.100 6.000 8.900 Berlin 4.000 5.000 6.900 4.500 5.300 6.200 13.900 Brandenburg 2.900 3.500 3.500 3.900 4.500 10.200 Bremen 4.200 4.900 6.000 4.600 6.000 6.900 16.700 Hamburg 5.700 6.300 6.400 6.200 7.300 15.300 Hessen 3.500 4.900 5.600 4.700 4.500 5.000 12.300 Mecklenburg-Vorpommern 3.500 5.200 4.200 3.900 4.100 8.700 Niedersachsen 3.600 4.400 5.200 4.500 5.600 11.200 Nordrhein-Westfalen 3.400 4.800 3.700 5.000 5.400 11.000 Rheinland-Pfalz 3.700 4.800 4.400 3.900 5.300 9.700 Saarland 3.500 4.300 4.200 4.800 4.900 12.000 Sachsen 3.300 3.900 4.300 10.000 Sachsen-Anhalt 3.700 4.200 4.500 5.000 4.900 10.000 Schleswig-Holstein 3.400 4.600 4.500 5.600 6.000 10.600 Thüringen 4.200 4.600 10.000 Region Tabelle 5/2: Öffentliche Ausgaben für öffentliche Schulen in Euro je Schüler (2000) nach Schularten und Ländern 5.3 Bildungsausgaben und Verteilungseffekte Mit Bildungsausgaben sind zwangsläufig Verteilungseffekte verbunden. Die folgenden Ausführungen konzentrieren sich auf die Darstellung der Verteilungseffekte, die durch öffentliche Schul- und Hochschulausgaben für öffentlich und privat getragene Schulen und Hochschulen bewirkt werden. Dies sind die beiden Bereiche, auf die mit 68,1% (allgemeinbildende Schulen: 47,6%, berufliche Schulen: 9,1% und Hochschulen: 11,4% - vgl. Tabelle 3/2) mehr als zwei Drittel des öffentlichen Bildungsbudgets im engeren Sinne entfallen. Zwei Sichtweisen werden dabei in den Mittelpunkt gerückt: Zunächst werden die Ausgaben vergleichend betrachtet, die innerhalb des gegliederten Schulwesens auf vergleichbaren Stufen je Schüler jährlich öffentlich verausgabt werden. Sodann wird – wiederum vergleichend – vorgestellt, wie sich diese jahresbezogenen Ausgaben je Platz zu Ausgaben für typische Bildungskarrieren kumulieren. Ausgabenverteilung auf Bildungsstufen Die in den Tabellen 5/1 und 5/2 zusammengestellten Daten zu den jährlichen Ausgaben je Schüler in öffentlichen Schulen lassen nur eine eingeschränkte schulstufenbezogene Betrachtung zu. Offensichtlich ist, dass die Ausgaben je Schüler von der Grundschule beginnend über die Schulen, die ausschließlich in der Sekundarstufe I angesiedelt sind (Haupt- und Realschulen, Orientierungsstufen und Schulen mit mehreren Bildungsgängen), bis hin zu den Schulen, die die Sekundarstufen I und II umfassen, ansteigen. Der parallel zum Alter der Lernenden zu beobachtende Ausgabenanstieg setzt sich im Tertiärbereich bei den Hochschulen fort (vgl. zu den Hochschulausgaben je Studienplatz die Angaben in dem entsprechenden Abschnitt dieses Readers). Ausnahmen von diesem Muster bilden lediglich die Sonderschulen, die wegen der im Vergleich sehr niedrigen Klassenfrequenzen (Sonderschulen für Lernbehinderte 2000: 12,0, andere Sonderschulen 2000: 8,8) besonders ausgabenintensiv arbeiten. Da die aktuellen Daten des Statistischen Bundesamtes keine differenziertere Analyse der Ausgaben in der Sekundarstufe II zulassen, werden im folgenden ältere Daten, die das Statistische Bundesamt für 1999 vorgelegt hat, hinzugezogen (vgl. Tabelle 5/3). Bei diesen Daten wiederholt sich das für das Jahr 2000 berichtete Bild des parallel zum Alter der Schüler und Schülerinnen verlaufenden Ausgabenanstiegs, jetzt aber fortgeführt in den Bereich der Sekundarstufe II. Deutlich wird dabei, dass die Ausgaben je Schüler in den vollzeitschulischen Bildungsgängen der Berufsfachschule und des Fachgymnasiums oberhalb der Ausgaben für die Schulen der Sekundarstufe I liegen (bei Außerachtlassung des Sonderschulbereichs und der Teilzeitberufsschule, in der sich – wie schon erwähnt - mehrere Schüler und Schülerinnen einen Schulplatz teilen). Zum Verständnis der Angaben in Tabelle 5/3 muss daran erinnert werden, dass die Bezeichnung ‚Berufliche Schulen‘ die Gesamtheit aller Bildungsgänge ausserhalb der allgemeinbildenden Sekundarstufe II umfasst und dass die Bezeichnung ‚Berufsschule‘ sich auf den schulischen Teil im Rahmen der Ausbildung im Dualen System bezieht. 80 Tabelle 5/3: Öffentliche Ausgaben für öffentliche Schulen in Euro je Schüler (1999) nach Schultypen* Schultyp Grundschule Hauptschule Realschule Gymnasium Integrierte Gesamtschule Sonderschule allgemeinbildende Schulen Berufsschule Berufsfachschule Fachoberschule Fachgymnasium Fachschule Berufliche Schulen insgesamt Schulen insgesamt Deutschland 3.426 4.704 4.244 5.113 5.215 10.328 4.448 2.096 5.675 4.397 5.624 5.215 3.119 4.193 *Grundmittel (einschließlich Zusetzungen für Versorgungsbezüge und Beihilfen) - ohne Ausgaben für die Schulverwaltung Quelle: Statistisches Bundesamt 2001 Betrachtet man nun die Werte für solche Schultypen, die innerhalb der Bildungsstufen miteinander konkurrieren, so lässt sich feststellen, dass im Schulbereich das Verteilungsmuster der Bildungsausgaben nicht das gesellschaftliche Prestige der einzelnen Schultypen widerspiegelt: Die Sonderschulen verursachen mehr Ausgaben je Schulplatz als alle anderen Schultypen, die Hauptschulen sind im Vergleich zu den Realschulen deutlich ausgabenintensiver, die Vollzeitformen der beruflichen Schulen erhalten je Platz mehr Bildungsausgaben als Gymnasien und Gesamtschulen. Die Erklärung für die Unterschiede der Bildungsausgaben liefern, wie schon am Beispiel der Sonderschulen gezeigt, überwiegend die unterschiedlichen Klassenfrequenzwerte. Diese Frequenzwertunterschiede mit ihren Konsequenzen für die Bildungsausgaben je Schüler können – wie im Beispiel der Sonderschulen – Ergebnis der Setzung pädagogisch begründeter Rahmenbedingungen sein, sie können aber auch – wie im Beispiel der Hauptschulen – Ergebnis einer gar nicht intendierten Entwicklung sein: Die Abwendung der Eltern und Schüler von diesem Schultyp hat an den Hauptschulen zu ausgesprochen günstigen Frequenzwerten geführt (2000: Hauptschule 21,9; Realschule 26,1; Gesamtschule-Sekundarstufe I 26,0; GymnasiumSekundarstufe I 26,7) und damit dazu beigetragen, dass die Ausgaben je Schüler an dieser Schule im Vergleich mit denen anderer Schultypen in der Sekundarstufe I hoch sind – obwohl ihre Lehrer niedriger eingestufte Gehälter und höhere Unterrichtsverpflichtungen haben. Der beschriebene parallel zum Alter der Schüler und Schülerinnen laufende Ausgabenanstieg hat in den vergangenen Jahren dazu geführt, dass eine Umschichtung von Bildungsausgaben aus der Sekundarstufe II in die Grundschule geraten, gelegentlich auch gefordert wurde. Diese Empfehlungen und Forderungen wurden durch OECD- 81 Daten stark gestützt, z.T. auch erst angeregt (vgl. dazu die Datenauswahl in Tabelle 5/4). Tabelle 5/4: Ausgaben je Schüler nach Bildungsstufen in % der Ausgaben für die Primarstufe (2000) Land Primarbereich US-Dollar* Österreich Dänemark Finnland Frankreich Deutschland Italien Niederlande Portugal Schweden 6.560 7.074 4.317 4.486 4.198 5.973 4.325 3.672 6.336 Japan OECD-Ländermittel 5.507 4.381 SekundarbeSekundarbereich I in % des reich II in % des Primarbereichs Primarbereichs 136 124 102 115 156 131 158 186 130 229 119 122 141 131 140 151 98 101 107 127 120 138 *kaufkraftbereinigt Quelle: OECD 2003, S.231 Die OECD dokumentiert in ‚Bildung auf einen Blick‘ für das Jahr 2000 Daten, die belegen, dass im Durchschnitt aller OECD-Länder die Ausgaben je Schulplatz für die Sekundarstufe II im Verhältnis zu denen für die Primarstufe 138% ausmachen, wohingegen in Deutschland die Ausgaben für die Sekundarstufe II 229% der Ausgaben für die Primarstufe betragen. Diese Daten, auf die sich in Deutschland Umverteilungsdebatten stützen, sind allerdings hoch irreführend: Sie beziehen für die deutschen Werte der Sekundarstufe II die Nettoausgaben der Ausbildungsbetriebe für die Vergütung ihrer Auszubildenden ein. Wenn man diesen Fehler und die daraus abgeleiteten Fehlschlüsse vermeiden will, dann kann man nicht auf Ausgabenwerte für die gymnasiale Oberstufe zurückgreifen, sondern muss ersatzweise die Werte des Fachgymnasiums heranziehen. Dies erscheint zulässig: Das Fachgymnasium stellt mit seiner dreijährigen Dauer und seiner Mischung von Grund- und Leistungskursen einen Schultyp dar, der der gymnasialen Oberstufe – sieht man von seinen fachspezifischen Schwerpunktsetzungen ab – sehr verwandt ist. Dies gilt auch für seine personelle Ausstattung: 2000 betrug im Bundesdurchschnitt die Schüler/Lehrer-Relation der Fachgymnasien 13,1, die der gymnasialen Oberstufe 12,4. Die je Schüler bzw. Schülerin erteilten Unterrichtsstunden lagen bei den Fachgymnasien mit 1,69 dicht bei dem Wert der gymnasialen Oberstufe (1,73). Wenn man also die Kosten je Schüler des Fachgymnasiums ersatzweise für den nicht verfügbaren Wert der gymnasialen Oberstufe heranzieht und in Beziehung zu den Ausgaben je Schüler im Grundschulbereich setzt, so sieht man, dass 1999 (nur für dieses Jahr bestehen für die Fachgymnasien Angaben zu den Ausgaben je Schüler – vgl. Tabelle 5/3) die Ausgaben für die gymnasiale Oberstufe in der Gestalt der Fachgymnasien 164% der Ausgaben für die Grundschule ausmachen. Diese gegenüber dem von der OECD für 82 die Sekundarstufe II für Deutschland referiertem Wert realistische Angabe lässt sich noch auf andere Weise erhärten: Die je Schüler erteilten Unterrichtsstunden in der gymnasialen Oberstufe (1999: 1,73 Stunden) machen 144% des entsprechenden Wertes in der Grundschule (1999: 1,20) aus. Da die Grundschullehrer geringere Gehälter beziehen und mehr unterrichten und da die sächlichen ebenso wie die investiven Ausgaben im Gymnasium höher als in der Grundschule sind, ist es hoch plausibel, dass die Ausgaben je Schüler im Gymnasium oberhalb von 144% der Ausgaben je Schüler in der Grundschule liegen. Also kann zusammenfassend gesagt werden: Der hier ermittelte Wert von 164% beschreibt den Unterschied der Ausgaben je Schüler zwischen Gymnasium und Grundschule einigermaßen realistisch, er liegt immer noch deutlich, wenn auch nicht so stark, wie die OECD-Daten es suggerieren, über dem OECD-Ländermittelwert. Mit einer Ausgabensteigerung auf 164%, die immer noch oberhalb der OECD-Marke von 138% liegt, zahlt Deutschland den Preis dafür, dass es im Vergleich zu zahlreichen OECD-Ländern sehr kleine allgemeinbildende Oberstufen hat. Um in den relativ schmalen Jahrgängen der gymnasialen Oberstufe wenigstens ein Mindestmaß von Differenzierung zu ermöglichen, sind kleine Kursfrequenzen und dadurch vergleichsweise hohe Ausgaben erforderlich. In den allgemeinbildenden Oberstufen lassen sich international vergleichbare Ausgaben nur durch Abtrennung der Oberstufen oder durch starke Abstriche an den Differenzierungsmöglichkeiten erreichen. Ausgabenverteilung auf Bildungskarrieren Während sich also bei einer punktuellen Betrachtung der Jahresausgaben je Bildungsteilnehmer ergibt, dass die Ausgaben je Schüler mit dem Alter der Heranwachsenden steigen und dass die Ausgabenverteilung nicht durchgängig die in der öffentlichen Wahrnehmung privilegierenden Bildungswege bevorzugt, ändert sich das Bild bei einer Betrachtung kumulierter Ausgaben für die unterschiedlichen Bildungswege. Dies soll an ausgewählten Bildungskarrieren gezeigt werden. In Tabelle 5/5 werden fünf unterschiedliche, jeweils aber für Teilgruppen eines Altersjahrgangs typische Karrieren, die im Anschluss an die allen Wegen gemeinsame vierjährige Grundschulzeit beschritten werden, nebeneinander gestellt: der „Uni plus“ benannte Weg über das neunjährige Gymnasium, eine (auf zweieinhalb Jahre verkürzte) Berufsausbildung im dualen System und ein Studium in der Regelzeit (fünf Jahre), der „Uni“ genannte Weg, der ohne zwischengeschaltete Berufsausbildung nach fünf Jahren direkt zum Hochschulexamen führt; drei weitere Wege, die nach einem mittleren Bildungsabschluss (sechs Jahre in der Sekundarstufe I) auf einen Berufsbildungsabschluss zielen – und zwar über eine zweijährige vollzeitschulische Ausbildung in öffentlichen Schulen („öffentlich Vollzeit“), über eine Ausbildung im dualen System mit einer teilzeitschulischen Komponente („öffentlich Teilzeit“ – dreieinhalb Jahre) und über eine vollzeitschulische Ausbildung in privaten (und zumeist gebührenpflichtigen) Berufsschulen („privat Vollzeit“). Die öffentlichen Ausgaben, die für die Teilnehmer dieser fünf Bildungskarrieren geleistet werden, sind so ermittelt, dass die Verweilzeiten in den einzelnen Phasen des Bildungssystems mit den 83 Ausgaben je Schüler und Jahr, die dort anfallen, multipliziert werden. Die auf diese Weise sich ergebenden Gesamtausgaben für die einzelnen Karrieren stellen einen Näherungswert an die tatsächlich im Durchschnitt je Bildungsweg erforderlichen öffentlichen Ausgaben dar. Sie vernachlässigen insbesondere, dass sich die Ausgaben im Verlauf der Jahre der jeweils erfassten Bildungskarriere verändern und dass bei den längeren Bildungswegen höhere Kindergeldzahlungen und stärkere steuerliche Entlastungen für die Familien der Bildungsteilnehmer bzw. für diese selbst anfallen. Das Ergebnis dieses Rechengangs macht trotz der enthaltenen Vereinfachungen darauf aufmerksam, dass die Betrachtung der kumulierten Ausgaben den Eindruck einer, was die öffentlichen Ausgaben für die Plätze in konkurrierenden Bildungswegen der unterschiedlichen Bildungsstufen angeht, egalisierenden Ausgabenpolitik aufhebt. Wenn man die beiden quantitativ gewichtigsten Karrieren nebeneinander stellt, den Weg, der im Anschluss an das Abitur zum Universitätsabschluss führt, und den, der nach einer zehnjährigen Schulzeit den Abschluss einer Ausbildung im dualen System bietet, so ergeben sich öffentliche Ausgaben von 96.200 Euro auf der einen und von 53.800 Euro auf der anderen Seite – ohne Berücksichtigung der unterschiedlich lang gewährten steuerlichen Vergünstigungen und ohne Veranschlagung des unterschiedlich lang gezahlten Kindergeldes. Die Ausbildungsvergütungen, die die Auszubildenden im dualen System erhalten, werden hier nicht in die Betrachtung einbezogen, da diese Vergütung ja nicht aus den öffentlichen Haushalten, sondern durch die Ausbildungsbetriebe erfolgt. 84 Tabelle 5/5: Öffentliche Ausgaben für typische Bildungskarrieren in Euro Bildungsjahr Uni plus Uni 1. 2. 3. 4. 16. 17. 18. 19. 20. insgesamt öffentlich Teilzeit privat Vollzeit Grundschule je Jahr: 3.600 Grundschule 5. 6. 7. 8. 9. 10. Sekundarstufe I 11. 12. 13. Sekundarstufe II 14. 15. öffentlich Vollzeit Gymnasium je Jahr: 5.200 14.400 Hauptschule/Realschule je Jahr: 4.700 Vollzeit je Jahr: 5.600 46.800 Teilzeit je Jahr: 2.100 5.250 Uni je Jahr: 7.000 46.800 Uni je Jahr: 7.000 28.200 Teilzeit je Jahr: 2.100 je Jahr: 0 11.200 7.350 0 53.800 49.950 42.600 35.000 35.000 101.450 96.200 Uni plus: Grundschule, Gymnasium, Ausbildung im Dualen System, Universitätsstudium (5 Jahre) Uni: Grundschule, Gymnasium, Universitätsstudiumtudium (5 Jahre) öffentlich Vollzeit: Grundschule, mittlerer Bildungsabschluß, vollzeitschulische Berufsausbildung in öffentlichen Berufsschulen (2 Jahre) öffentlich Teilzeit: Grundschule, 6 Jahre SI (Ausgabendurchschnitt von Haupt- und Realschule), Ausbildung im Dualen System (3,5 Jahre) privat Vollzeit: Grundschule, mittlerer Bildungsabschluß, vollzeitschulische Berufsausbildung in privaten Berufsschulen Quellen für die Ausgaben je Bildungsplatz: Die Jahresausgaben je Schüler im Gymnasium sind Durchschnittswerte aus den Sekundarstufen I und II (2000), die von Haupt- und Realschule Durchschnittswerte beider Schultypen (2000), die der beruflichen Vollzeitschule sind die Ausgaben je Schüler in der Berufsfachschule (1999), die der Universität beziehen sich auf das Jahr 1998. Diese unterschiedlichen Bezugsjahre erklären sich aus der je Bildungsgang unterschiedlichen Aktualität der verfügbaren Daten. Die Ergebnisse der Berechnungen stellen lediglich eine Tendenzaussage dar. 85 5.4 Zur Verwendung von Schulausgaben: Lehrverpflichtungen, Schüler/ Lehrer-Relationen, Klassenfrequenzen und Unterrichtsvolumina Etwa 84% der Ausgaben für öffentliche Schulen sind Personalausgaben, Ausgaben, die überwiegend zur Besoldung des lehrenden Personals eingesetzt werden (vgl. dazu Tabelle 5/1). Dafür ‚kaufen‘ die Länder ein von Land zu Land unterschiedliches Volumen an Unterricht, da der Unterrichtseinsatz der beschäftigten Lehrenden deutschlandweit über je nach Land unterschiedliche Pflichtstundendeputate gesteuert wird (vgl. Tabelle 5/6): In Abhängigkeit von dem studierten Lehramt und der Schulart, an der Lehrerinnen und Lehrer eingesetzt werden, sind diese zur Erteilung einer jeweils festgesetzten Zahl von Unterrichtsstunden verpflichtet. Diese Deputate reichen, je nach Lehramt, Schulart und Bundesland von 23,5 bis zu 28 Unterrichtsstunden; in der Regel sind die Deputate an den Gymnasien am geringsten und an den Grundschulen am höchsten. Die Zuweisung dieser Lehrenden mit ihren Unterrichtsverpflichtungen an die Schulen erfolgt in der Regel nach der Zahl der Schüler und Schülerinnen oder der Zahl der gebildeten Klassen bzw. Lerngruppen oder aufgrund einer Kombination der beiden genannten Kriterien. Zu Vergleichszwecken hat sich das übersichtliche und leicht praktikable Benutzen des Indikators ‚Schüler je Vollzeitlehrer-Einheit‘ (oder: Schüler/Lehrer-Relation) durchgesetzt. Diese Rechengröße fasst das Zusammenspiel der folgenden Faktoren ‚griffig‘ zusammen. Dies sind − der Bedarf an Lehrerwochenstunden, den eine einzelne Klasse hat (Wochenstundenbedarf je Klasse), − die Größe einer einzelnen Klasse (Schüler je Klasse) und − die Wochenstunden, die je Stelle tatsächlich an Unterricht erteilt werden, also das Stellendeputat, vermindert um alle nicht unmittelbar unterrichtswirksamen Stundenentlastungen, z.B. für Leitungsaufgaben (Wochenstundenangebot je Lehrerstelle). Diese Bestimmungsgrößen werden rechnerisch miteinander zu der S/L-Relation verknüpft. Dabei bedient man sich der folgenden Gleichungen: (1) Schüler je Klasse Schüler je Lehrer = ----------------------Lehrer je Klasse (2) Wochenstundenbedarf je Klasse Lehrer je Klasse = -----------------------------------------------Wochenstundenangebot je Lehrerstelle Durch Einsetzen der Gleichung (2) in Gleichung (1) ergibt sich die für die Ermittlung von S/L-Relationen wesentliche Gleichung: 86 (3) Schüler je Klasse x Wochenstundenangebot je Lehrerstelle S/L = ---------------------------------------------------------------------------Wochenstundenbedarf je Klasse Mit Hilfe des so bestimmten Indikators Schüler/Lehrer-Relation lässt sich einerseits ausdrücken, wie in den einzelnen Ländern die unterschiedlichen Schularten mit Lehrkräften ausgestattet werden und auch, wie diese Ausstattung im Vergleich der Länder untereinander ausfällt. Tabelle 5/7 macht deutlich, dass es zwischen den Schularten und den Bundesländern erhebliche Unterschiede gibt: Ein grober Überblick zeigt, dass die Stadtstaaten in der Regel besser als die westlichen Flächenstaaten mit Lehrkräften ausgestattet sind und dass das gleiche – im Vergleich wiederum zu den westlichen Flächenstaaten – für die neuen Bundesländer gilt. Diese benötigen zum Erhalt eines wohnortnahen Schulangebots bei stark sinkenden Schülerzahlen mehr Lehrerstellen, um so eine Mindestqualität an kleiner werdenden Schulstandorten zu sichern. Die Zahl der einer Schule – aufgrund des Zuweisungsschlüssels – zur Verfügung gestellten Lehrerstellen kann von dieser unterschiedlich genutzt werden: Wenn eine Schule größere Klassen bildet, kann sie diesen Klassen ein höheres zeitliches Unterrichtsvolumen zur Verfügung stellen, wenn eine Schule dagegen kleinere Klassen bildet, ‚zahlt‘ sie dies – bei konstanter Lehrerstellenzahl – mit einem je Klasse geringeren Unterrichtsvolumen (zu den Frequenzwerten in Deutschland vgl. Tabelle 5/8). Die Strategien, die hierbei gefahren werden, unterscheiden sich zwischen den Bundesländern: Manche Länder setzen auf mehr Unterricht in eher größeren Klassen, manche auf weniger Unterricht in kleineren Klassen (zum Unterrichtsvolumen vgl. Tabelle 5/9). Bayern z.B. hat eine im Primarbereich durchschnittliche Schüler-LehrerRelation, bildet aber deutlich überdurchschnittlich große Klassen und erteilt damit – im Ländervergleich – mit den meisten Unterricht. Das Saarland dagegen hat mit einer dem bayerischen Wert vergleichbaren Schüler-Lehrer-Relation durchschnittlich sehr kleine Klassen und in Folge dessen je Klasse weniger Unterricht. 87 88 Schulartunabhängige Grund- OrientieHauptschulen rungsstufe schulen 28/29 27 28 27 27,5 27,5 26,5 28 28 28 27 27 28 26 27 28 25 25-26 27 27 28 27,5 27,5 27 27 27,8 27 28 27,5 28 27 27,5 27,5 27 Schularten Schulen mit mehreren BildungsRealGymgängen schulen nasien 27 24 24-28 23-27 26,5 24 26 26 27 27/25)/26) 27 24 26 24-25 27 27 25 26,5/27,5 26,5 23,5 27 24,5 27 27 24 26,5 26,5 25/24 27 27/26/25 25 23/24/25 26,5 23,5 26 23-26 23/24/25 24,5/23,5 23-26 24 26 26/27 26/24 24-25 26 24,5 24,5 27/26/24 26,5/25/24 Integrierte Gesamtschulen SonderSchulen Berufl. Schulen 26 24 26 23-27 25,5 24 26 26 27 25 26/27 24 27 24 27 25/28 26,5 24,5 26,5 24,5 27 24 26,5 24,5 25/32/40 26/27/28 25 25/27 26,5 23,5/27,5/26,5 25 23-27 KMK: Schule in Deutschland - Zahlen, Fakten, Analysen. Bonn 2002, S. 88 (dort finden sich auch erläuternde Anmerkungen) Die Angaben beziehen sich auf das Schuljahr 2001/02. *Zwischenzeitlich hat in diesen Ländern Arbeitszeiterhöhungen gegeben. BW * BY BE* BB HB HH HE MV NI NW* RP SL* SN ST SH* TH Land Tabelle 5/6:: Wöchentliche Pflichtstunden der Lehrer nach Schularten in den Ländern im Schuljahr 2001/2002* 89 17,9 15,5 17,4 alte Länder neue Länder Deutschland 12,7 12,6 13,5 15,4 12,0 20,1 21,0 15,6 17,1 20,3 16,7 17,2 15,1 14,5 16,8 20,1 20,2 19,7 17,6 20,3 Quelle: KMK: Schüler, Klassen, Lehrer und Absolventen der Schulen 1992 bis 2001. Bonn 2001 15,3 17,5 12,5 12,6 12,1 11,7 12,6 13,1 13,0 13,5 12,3 13,1 37,4 37,8 36,1 32,9 37,8 6,8 6,8 6,8 6,0 6,9 Insgesamt Vorschul- Primar- SekundarSonderschulSekundarbereich II bereich bereich bereich I insgesamt allgemein bereich beruflich bildend Vollzeit Teilzeit insgesamt 17,0 6,1 22,2 16,7 18,3 12,2 12,2 35,3 5,3 18,0 20,5 16,6 21,1 11,7 10,7 37,8 8,6 14,9 13,5 17,1 14,2 17,3 11,3 12,5 34,2 5,9 16,2 19,9 15,4 20,1 12,5 14,3 33,8 6,0 17,5 15,7 19,6 16,9 19,9 12,5 13,7 33,3 5,7 15,2 19,6 16,1 14,4 17,5 12,7 11,7 30,7 6,4 18,1 11,6 21,8 17,1 20,1 13,2 14,3 34,2 6,8 17,1 35,1 16,7 16,4 22,4 13,7 14,3 37,5 8,4 18,1 20,1 20,8 17,3 19,8 12,3 13,3 40,2 7,6 18,4 14,4 21,2 17,8 21,5 13,4 14,1 41,1 6,7 18,3 14,2 19,7 18,0 20,6 11,8 13,7 41,1 7,2 18,6 13,0 20,2 18,4 20,2 12,0 15,4 34,6 7,2 15,6 11,0 14,3 15,3 20,7 11,6 14,6 37,1 6,3 16,0 15,3 15,3 15,8 20,4 13,6 13,3 39,5 7,8 18,2 20,2 21,3 17,2 20,0 11,7 13,7 34,8 7,6 14,2 12,2 14,1 18,9 11,3 12,3 35,0 7,4 Stadtstaaten Flächenstaaten BW BY BE BB HB HH HE MV NI NW RP SL SN ST SH TH Land Tabelle 5/7: Schüler/Lehrer-Relationen nach Bundesländern und Schulstufen (2001) Tabelle 5/8: Schüler je Klasse nach Bildungsbereichen in den Ländern (2001) Land BW BY BE BB HB HH HE MV NI NW RP SL SN ST SH TH Insgesamt Primarbereich Sekundarbereich I Sonderschulen 21,9 22,2 24,5 9,0 23,6 23,9 25,5 11,7 23,1 23,1 25,5 9,4 21,3 20,3 24,1 9,4 21,8 22,5 23,6 9,2 22,8 23,7 24,7 10,6 22,4 21,5 25,1 10,7 19,9 19,3 22,1 10,3 21,5 21,5 23,8 9,5 23,9 23,7 26,4 11,3 22,7 22,2 25,2 10,0 22,2 20,1 26,3 9,3 21,1 18,7 24,3 10,3 19,0 17,3 21,9 9,6 21,2 21,5 22,8 9,9 19,1 18,2 21,5 10,0 Stadtstaaten Flächenstaaten 22,9 22,3 23,2 22,2 25,1 24,7 9,7 10,3 alte Länder neue Länder 22,8 20,7 22,7 19,6 25,2 23,4 10,5 9,9 Deutschland 22,4 22,2 24,7 10,3 Quelle: KMK: Schüler, Klassen, Lehrer und Absolventen der Schulen 1992 bis 2001. Bonn 2002 90 91 146+10/ 176+11 - 122/125 181/184 - 7-10 Sek I 5-6 - 178+12 182+12 88+2 - 92+2 - 59 120 179 59/61 123/128 182/189 83/85 59 120 179 83/85 Sek I 5-6 7-10 Sek I 5-6 7-10 Sek I 11-12/13 1-4 5-6 7-10 Sek I 11-12/13 1) - - - 118 118 57 (59) - BE 86 122+83) 118+8 bzw: 96 183 126 57+4 120+8 118 180+12 118 2) 57+4 53 (55) 3) 120+8 119 178+12 172+14) 2)3) 87+2 - 92+2 96 (99)4) 86 60+4 57 - - 7-10 bzw.120+72) 90+6 BW 90 59 Klassen 1-4 5-6 5-6 BY1) 99+3 60+4 56+4 96 180 122 121 121 122 122 96 87 58 - - - - - BB 87 60 - - 188-216 128 (144) 120 120 120 (128) 120 (128) 90 60 (72) - - - 120 120 HB 88 60 - 2) 1) 3) 177/181 119-123 58 3) 122-124 179/1812) 177/179 57 57 120-122 - - - 179 122 HE 90 58 57 Quelle: KMK: Schule in Deutschland - Zahlen, Fakten, Analysen. Bonn 2002, S. 88 (dort finden sich auch erläuternde Anmerkungen) 87 184 124 120 120 56 122 178 87 108 60 120 90 - 147 90 HH 108 58 57 89/90 184 123 1) 89/901) 61 61 120 181 61 119 180 154 93 61 188 127 MV 91 61 92 181 124 118 118 120 120 92 88-92 57 120 120 - 120 120 NI 88-92 57 - 86-95 179 118-126 55-59 118-126 179 55-59 118-126 179 86-95 55-59 - - - 179 118-126 NW 87-91 55-59 176 2) 96 176 120 88-94 176 120 56 120 176 56 120 176 88-94 56 120 56 146 90 SL 89 56 2) 56 120 176 56 120/124 176/180 96 56 176/180 120/124 56 176 120 961) 56 RP Gesamt-Wochenpflichtstunden*) der Schüler nach Schularten und Bildungsbereichen im Schuljahr 2001/2002 *Stunden, die für alle Schüler einer Klasse Pflicht sind (ggf. also einschließlich Religion und Ethik), ohne Förderstufen, freiwilligen Unterricht und Teilungsstunden. Integrierte Gesamtschule Gymnasium Realschule Schularten mit mehreren Bildungsgängen Hauptschule Schulart Grundschule O-stufe Tabelle 5/9: 1) 1) 1) - - - 133+1 195+11) mind. 65 - 62 189+4 127+4 62 - - SN 93 - 1) 90 180-186 123-129 60-64 1) 60-64 57 122 179 90 57 - - - - - - ST 90-98 57 - mind. 88 190 130 56 124 180 55 121 176 mind. 88 60 - - - 150 (180) 90 SH 89 60 TH 60 3) 3) 5) 188+46) 67 156+3 - 5) Kurs2:128+46) Kurs1: 96+3 192 62 129+4 189+4 67 60 4) 158 , 191 , 2) 1324) 98 ,131 , 2) - - 97-991) - 6. Berufliche Bildung: Betriebliche Ausgaben Bildung und Ausbildung in der Sekundarstufe II vollziehen sich vollzeit- und teilzeitschulisch. Im Jahr 2001 lernten von den etwa 2,7 Millionen Schülerinnen und Schülern der beruflichen Schulen etwa 0,8 Millionen in Vollzeitschulen (30%) und 1,9 Millionen (70%) in Teilzeitschulen. Die Ausgaben für die Auszubildenden im Rahmen des Dualen Systems werden nur zu einem kleineren Teil durch die öffentlichen Haushalte getragen: durch das Angebot der Teilzeitberufsschule, durch die Unterstützung ausbildender Betriebe und dadurch, dass auch der öffentliche Bereich Duale Ausbildungsangebote macht. Neben diesen öffentlichen Ausgaben für die Ausbildung im Rahmen des Dualen Systems treten die nicht öffentlichen Ausbildungsbetriebe als Ausgabenträger auf. In der Darstellung des Durchführungskonzepts des Bildungsbudgets (vgl. Tabelle 3/1) werden die jährlichen Ausgaben der betrieblichen Seite für das Jahr 2000 mit einer Höhe von 13,9 Milliarden Euro angesetzt (1 Mrd. öffentlich, 12,9 Mrd. privat finanziert – vgl. Tabelle 3/2). Dieses Ausgaben beziehen sich nach Auskunft des Statistischen Bundesamtes auf die Ausgaben, die in den Ausbildungsbetrieben (öffentlichen wie privaten) als sächliche Ausgaben im Rahmen der Ausbildung und als Ausgaben für die betrieblichen Ausbilder anfallen, sie berücksichtigen nicht die Vergütung für die Auszubildenden und auch nicht den positiven Beitrag, den Auszubildende zum Betriebsergebnis erbringen. Da in der öffentlichen Debatte um die Bereitstellung einer hinreichenden Zahl von Ausbildungsplätzen immer wieder die Belastung der Betriebe durch die Ausbildungsvergütungen argumentativ eingeführt wird, soll an dieser Stelle eine aktuelle Berechnung zum Volumen dieser Belastung angeführt werden. Berechnungen, die darauf abzielen, vollziehen sich in mehreren Schritten: − − − In einem ersten Schritt wird das Gesamtvolumen der in einem Jahr anfallenden Ausgaben, die die Betriebe für die Ausbildung tätigen, je Auszubildenden ermittelt: Dazu werden die Ausgaben für die Auszubildenden (Ausbildungsvergütung, Sozialversicherungsbeiträge, tarifliche und freiwillige Sozialleistungen), die anteiligen Ausgaben für die an der Ausbildung beteiligten Mitarbeiter sowie die sächlichen Ausgaben (Lehr- und Lernmittel, Prüfungsgebühren, externe Lehrgänge, Ausbildungsverwaltung) ermittelt. Die Summe dieser Ausgaben bilden die Bruttoausgaben. In einem zweiten Schritt wird der Geldwert der durch die Auszubildenden geleisteten wirtschaftlich verwertbaren Arbeit, also der durch seine Arbeit gewonnenen Erträge, ermittelt. Ein dritter Schritt führt durch die Verminderung der je Auszubildenden geleisteten Bruttoausgaben um die durch ihn erwirtschafteten Erträge zu den Nettoausgaben der Betriebe. Die schon angeführte aktuelle Studie, die vom Bundesinstitut für Berufsbildungsforschung (BIBB) vorgelegte wurde, hat diese Untersuchungsschritte auf der Grundlage einer repräsentativen Erhebung bei 2.500 Ausbildungsbetrieben jüngst vollzogen (vgl. dazu: Walden, G./Herget, H.: ‚Nutzen der betrieblichen Ausbildung für Betriebe – erste Ergebnisse einer empirischen Erhebung‘ sowie: Beicht, U.:/Walden, G.: 92 ‚Wirtschaftlichere Durchführung der Berufsausbildung – Untersuchungsergebnisse zu den Ausbildungskosten der Betriebe‘, beide in: Berufsbildung in Wissenschaft und Praxis (BWP) 6/2002). Die Ergebnisse dieser Bestimmung der Nettoausgaben von Ausbildungsbetrieben (vgl. dazu die Tabelle 6/1) lassen sich so zusammenfassen: − In Deutschland werden im Durchschnitt jährlich je Ausbildungsplatz 16.435 Euro Bruttoausgaben getätigt. Da diesen Bruttoausgaben – wiederum durchschnittlich7.730 Euro Erträge gegenüberstehen, belaufen sich die jährlichen Nettoausgaben je Auszubildenden auf 8.705 Euro. − Diese durchschnittlichen Nettoausgaben sind – in Folge des immer noch unterschiedlichen Niveaus der Löhne – im Gebiet der alten Bundesländer mit 9.329 Euro deutlich höher als im Gebiet der neuen Bundesländer, wo sie bei 6.343 Euro liegen. − Neben den regionalen Unterschieden finden sich sehr ausgeprägte Unterschiede zwischen den einzelnen Ausbildungsbereichen: Im öffentlichen Dienst sind die Nettoausgaben mit 10.642 am höchsten, in der Landwirtschaft mit 6.183 am niedrigsten. Diese Unterschiede erklären sich z.T. durch die unterschiedliche Höhe der Ausbildungsvergütungen, z.T. aber auch durch Unterschiede der Erträge durch produktive Arbeit der Auszubildenden. Die Autoren der BIBB-Studie verweisen über das bisher hier zusammenfassend Referierte hinausgehend darauf, dass den von ihnen ermittelten Nettoausgaben ein z.T. quantifizierbarer, z. T. nicht quantifizierbarer Nutzen gegenüberstehe: Ausbildungsbetriebe sparen Rekrutierungs- und Einarbeitungsausgaben bei der Personalgewinnung und mindern die Risiken, die sich durch Fehlbesetzungen und Fachkräftemangel ergeben können. Tabelle 6/1: Jährliche Betriebliche Ausgaben je Auszubildenden im Rahmen der Dualen Ausbildung Bruttoausgaben Deutschland Alte Neue Industrie und Freie Öffentlicher Landwirt- insgesamt Bundesländer Bundesländer Handel Berufe Dienst schaft 17.750 17.738 Handwerk 16.435 17.491 12.438 17.035 15.020 Erträge 7.730 8.162 6.095 8.218 9.082 6.393 8.837 14.395 6.780 Nettoausgaben 8.705 9.329 6.343 9.532 8.656 10.642 6.183 7.615 93 7. Hochschulen Die folgende Übersicht zum Hochschulbereich gliedert sich in drei Abschnitte. Zunächst werden neben den Grundmitteln verschiedene Kennziffern auf einer makroökonomischen Basis dargestellt. Anschließend werden die Ausgaben und deren Entwicklung bezogen auf die einzelnen Studierenden dargestellt. Den Abschluss bildet zwei Übersichten zur Ausbildungsförderung. 94 7.1 Die Entwicklung der Netto-Ausgaben (nominal) für den Hochschulbereich Seit 1975 sind die nominalen Ausgaben der öffentlichen Haushalte von Bund und Ländern für den Hochschulbereich von € 5,65 Mrd. auf knapp € 18,1 Mrd. (Soll 200152) gestiegen, d.h. sie haben sich ungefähr verdreifacht, wie die Säulen in der Abbildung zeigen. Der Anteil des Bundes an diesen Ausgaben hat sich dabei, wie die Linie verdeutlicht, zunächst von 15,1 % auf 9,5 % verringert, um dann in den Folgejahren ab 1980 wieder leicht auf 11,5 % anzusteigen. En twi ckl u n g d er Ho ch s ch u l au s g ab en 30% 20000 18000 25% 16000 20% 12000 15% 10000 in % in Mio. Euro 14000 8000 10% 6000 4000 5% 2000 0% 1975 1980 1985 1990 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2000 2001 (Soll) (Soll) (Ist (Ist vorl.) vorl.) Bund Länder Anteil der Bundesausgaben Quelle: BLK Finanzbericht 2000/2001 Abbildung 7.1 Entwicklung der nominalen Hochschulausgaben in Deutschland Die Gesamtausgaben stiegen in den jeweiligen Fünfjahresperioden zwischen 1975 und 1990 um jeweils 20 bis 27 %. Der deutliche Ausgabenanstieg zwischen 1990 und 1995, ist vor allen Dingen, aber nicht ausschließlich auf die Wiedervereinigung zurückzuführen. In diesem Zeitraum stiegen die Ausgaben von € 10,6 Mrd. auf € 16,2 Mrd. oder um 54 % an. Wie im Abschnitt 7.2 deutlich wird, stiegen die Ausgaben in den alten Bundesländern um 27 % und lagen damit im Trend der 20 Jahre davor. D.h. sie stiegen von € 10,5 Mrd. auf € 14,0 Mrd. an. In den neuen Ländern wurden 1995 rund 52 Die Sollzahlen entsprechen den Planungsansätzen in den Haushalten des entsprechenden Jahres von Bund und Ländern. Wie die Angaben für das Jahr 2000 zeigen, können die Ist-Ausgaben, d.h. die tatsächlichen Ausgaben, davon abweichen. 95 € 2,0 Mrd. aufgewandt, und die Ausgaben des Bundes stiegen seit 1990 von € 1,0 Mrd. auf knapp € 1,8 Mrd. an. In den Jahren nach 1995 schwächt sich das Ausgabenwachstum dann insgesamt deutlich ab und die Ausgaben stiegen um insgesamt rund € 2 Mrd. von gut € 16 Mrd. auf € 18 Mrd. an. Dies entspricht einem Wachstum von insgesamt 6,5 % in diesem Fünfjahreszeitraum, das damit deutlich unter den Wachstumsraten früherer Perioden lag. Bei diesen Steigerungsraten ist zu berücksichtigen, dass es sich um nominale Veränderungsraten handelt, die Veränderungen des Preisniveaus nicht berücksichtigen. D.h. die realen Steigerungsraten sind deutlich niedriger, wie das folgende Kapitel zeigt. 96 7.2 Die Entwicklung der Netto-Ausgaben (real) für den Hochschulbereich Betrachtet man anstelle der nominalen Ausgabenentwicklung, die realen, d.h. die preisbereinigten Werte, dann zeigt sich, dass der Anstieg mit 64 % deutlich niedriger ausfällt. In Preisen von 1995 stiegen die Ausgaben zwischen 1975 und 2001 von € 10,6 Mrd. auf € 16,8 Mrd. Auf den Anteil des Bundes hat dies jedoch keinen Einfluss. Er sank von 15 % auf zunächst 9,5 % und stieg anschließend wieder auf 11,5 % an. Die geringere reale Ausgabensteigerung gilt vor allem für die Zeit zwischen 1975 und 1990. Hier stiegen die Ausgaben nur noch um weniger als 5 % bezogen auf die jeweiligen Fünfjahreszeiträume zwischen 1975 und 1985. Mit 10 % war die Ausgabensteigerung zwischen 1985 und 1990 etwas größer. Vereinigungsbedingt war auch die reale Ausgabenentwicklung zwischen 1990 und 1995 am größten mit einem realem Zuwachs von 32 %, d.h. einem Anstieg von € 12,3 Mrd. auf € 16,2 Mrd. In den Folgejahren bis 2001 stiegen die realen Ausgaben nicht in allen Jahren an. So sanken die Ausgaben 1997 und 1998 gegenüber dem Vorjahr, d.h. die Hochschulen mussten mit sinkenden tatsächlichen Zuwendungen zurecht kommen. Seit 1998 stiegen dann die Ausgaben auch real wieder leicht um 2 bis 3 % jährlich an. Die geringeren realen Steigerungsraten zeigen einmal mehr, dass die Unterscheidung zwischen nominalen und realen Veränderungen zu erheblichen Unterschieden im Ergebnis führen. Dies gilt umso mehr, als sich zwischen 1975 und 2001 auch die Studierendenzahlen erheblich verändert haben. Entwicklung der Hochschulausgaben (real) 30% 20000 18000 25% 16000 14000 20% 15% 10000 in % in Mio. Euro 12000 8000 10% 6000 4000 5% 2000 0% 1975 1980 1985 Bund 1990 1995 Länder 1996 1997 1998 1999 (Ist 2000 (Ist vorl.) vorl.) 2000 (Soll) 2001 (Soll) Anteil der Bundesausgaben an den Gesamtausgaben in % Quelle: BLK Finanzbericht 2000/2001; eigene Berechnungen Abbildung 7.2 Entwicklung der nominalen Hochschulausgaben in Deutschland 97 7.3 Die nominale Entwicklung der Hochschulausgaben in den einzelnen Bundesländern Der vorliegende Abschnitt zeigt die nominale Ausgabenentwicklung in den einzelnen Bundesländern seit 1975. Hierbei wird deutlich, dass Nordrhein-Westfalen im Jahre 2000 mit € 3,1 Mrd. die höchsten Ausgaben insgesamt zu verzeichnen hat, gefolgt von Baden-Württemberg mit € 2,2 Mrd. und Bayern mit € 2,1 Mrd. Die geringsten Gesamtausgaben haben das Saarland (€ 189 Mio.), Bremen (€ 210 Mio.) und Brandenburg (€ 237 Mio.). Betrachtet man die Entwicklung im Zeitablauf, dann zeigt sich, dass die nominalen Ausgaben in den einzelnen Länder vor allen Dingen zwischen 1975 auf 1990 deutlich anstiegen. Bezogen auf die jeweils fünfjährigen Intervalle beliefen sich die Anstiege auf jeweils 20 bis 27 %. So nahmen die Ausgaben in Baden-Württemberg von € 762 Mio. 1975 auf € 1,5 Mrd. im Jahr 1990 zu. In Bayern stiegen die Ausgaben von € 890 Mio. (1975) auf € 1,6 Mrd. (1990) und in Nordrhein-Westfalen von € 1,3 Mrd. (1975) auf € 2,3 Mrd. (1990). Auch in den kleineren Bundesländern, wie beispielsweise den Stadtstaaten Hamburg, Bremen und Berlin ist ein Zuwachs zu verzeichnen, wobei dieser in absoluten Größen natürlich wesentlich geringer ist als in den o.g. flächengrößten Bundesländern. Relativ gesehen verlaufen die Anstiege weitgehend ähnlich. So nahmen die Ausgaben in Berlin von € 473 Mio. (1975) auf € 905 Mio. (1990) zu, in Bremen von € 64 Mio. (1975) auf € 128 Mio. (1990) und in Hamburg von € 198 Mio. (1975) auf € 380 Mio. (1990). Ein weiterer deutlicher Anstieg verzeichnete sich innerhalb des Zeitraums von 1990 bis 1992, wobei dies nicht nur durch die Wiedervereinigung und die damit verbundene Erhöhung der Anzahl der Bundesländer von 11 auf 16 zurückzuführen ist, sondern auch für die alten Bundesländer alleine gilt. So stiegen die Ausgaben alleine in den alten Bundesländern um 22 % gegenüber 1990 von € 10,5 auf € 12,9 Mrd., wobei bei erheblicher Anteil des Anstiegs auch auf den Bund entfällt. Betrachtet man nur die alten Länder, dann beläuft sich der Anstieg auf nur noch 16 %. Bezieht man zusätzlich noch die neuen Ländern mit ein, dann erhöht sich das Ausgabenwachstum auf 36 %. In den einzelnen Ländern stellt sich das Bild wie folgt dar: In Baden-Württemberg wuchsen die Ausgaben von € 1,5 Mrd. (1990) auf € 1,7 Mrd. im Jahr 1992 an, in Bayern von € 1,6 Mrd. (1990) auf € 1,8 Mrd. (1992) und in Nordrhein-Westfalen von € 2,3 Mrd. (1990) auf € 2,6 Mrd. (1992). Auch in den anderen Bundesländern zeigte sich in den Jahren von 1990 bis 1992 eine zum Teil erhebliche Ausgabensteigerung. So nahmen die Ausgaben in Berlin von € 905 Mio. (1990) auf € 1,3 Mrd. (1992) zu, Hessen steigerte seine Ausgaben von € 906 Mio. (1990) auf € 1 Mrd. (1992) und Rheinland-Pfalz von € 422 Mio. (1990) auf € 465 Mio. (1992). Die Steigerung der Ausgaben in Berlin von fast 50 % ist natürlich durch die Wiedervereinigung und die damit verbundene Zahl an zusätzlichen Hochschulen und Studierenden bedingt. Innerhalb der Tabelle kommen 1992 die neuen Bundesländer hinzu. Bis zum Jahr 2000 erlebten sowohl die alten als auch die neuen Bundesländer, mit Ausnahme von Berlin, eine stetige Ausgabensteigerung. Berlin ist das einzige Bundesland, dessen 98 Ausgaben sich von € 1,5 Mrd. (1993) auf € 1,3 Mrd. im Jahr 2000 reduzierten, teilweise bedingt durch deutliche Kapazitätsverringerungen an den Hochschulen, aber auch durch die hohen Übergangskosten hinsichtlich Renovierung und Verbesserung der hochschulischen Infrastruktur. 99 100 662.721 472.693 Bayern Berlin 469.249 Hessen 807.734 728.757 325.857 85.684 705.446 Insgesamt Bund 5.639.521 851.822 821.850 1.012.526 334.357 445.375 164.169 465.349 2.588.064 1.092.200 172.444 1.037.807 1.644.947 223.967 1993 15.117.038 1.692.802 400.040 371.279 308.665 678.293 190.652 468.986 2.570.342 1.141.848 193.375 1.080.126 477.046 159.337 135.642 1.518.539 1.906.131 1.823.935 1994 1995 1997 1.746.582 428.797 420.746 481.002 802.731 180.350 535.418 2.976.102 171.135 321.791 1.057.683 513.532 164.673 272.911 1.337.880 2.229.311 1.915.484 1998 1.757.083 434.385 406.572 453.023 825.000 179.286 558.676 2.863.614 1.230.129 311.499 1.055.441 545.254 176.464 267.766 1.264.520 2.245.262 1.961.795 1999 1.896.053 468.892 408.875 475.657 813.689 185.053 539.826 2.941.266 1.252.180 317.808 1.112.599 542.667 202.074 263.710 1.232.912 2.186.505 2.111.468 2000 1.936.457 439.238 412.104 455.556 815.070 189.619 597.616 3.067.764 1.294.896 318.777 1.137.564 564.941 210.304 237.095 1.289.480 2.083.478 2.184.700 16.556.127 16.535.769 16.951.235 17.234.659 Quelle: Statistisches Bundesamt, Fachserie 11, Reihe 4.3.2. 1.769.119 445.353 420.919 430.670 812.125 188.713 512.521 2.783.667 1.158.092 278.418 1.082.526 485.688 158.181 220.477 1.437.938 2.076.706 1.921.060 15.540.446 16.182.173 1.658.010 437.198 400.971 374.198 767.570 186.684 477.587 2.742.843 1.086.764 249.823 1.068.040 473.779 151.278 195.054 1.388.117 1.902.475 1.890.054 Tabelle 7.3 Entwicklung der nominalen Hochschulausgaben in den Bundesländern 7.135.038 8.530.636 10.542.301 14.311.893 661.619 214.639 94.031 145.894 366.765 Thüringen 168.433 150.621 422.113 2.273.199 1.842.750 1.341.951 Schleswig-Holstein 115.646 320.562 939.519 906.433 379.993 127.952 905.216 1.581.845 1992 1.733.898 624.865 99.526 240.446 1.768.767 2.085.049 695.875 611.370 258.173 68.726 633.360 890.035 1.160.431 1990 1.508.527 327.418 125.290 1985 Sachsen-Anhalt 63.230 168.654 1.310.479 1980 1.038.709 1.158.982 Sachsen Saarland Rheinland-Pfalz Nordrhein-Westfalen Niedersachsen 492.020 197.725 Hamburg Mecklenburg-Vorpommern 63.922 Bremen Brandenburg 761.715 1975 Baden-Württemberg Insgesamt gesehen sind die nominalen Ausgaben im Durchschnitt um gut 200 % gestiegen, d.h. sie haben sich etwa verdreifacht. Betrachtet man die einzelnen Länder, dann können Rheinland-Pfalz (254 %), Bremen und Schleswig-Holstein (je 329 %) die höchsten Veränderungsraten vorweisen, allerdings jeweils von einem vergleichsweise geringen Ausgabenniveau aus. Umgekehrt sind die Zuwächse in Nordrhein-Westfalen (134 %), Hessen (242 %) und Niedersachsen (263 %) am geringsten, allerdings von einem deutlichen höheren Niveau ausgehend. In den neuen Bundesländern sind die nominalen Ausgaben zwischen 1992 und 2000 unterschiedlich stark angestiegen. Während z.B. Brandenburg einen Anstieg um 150 % verzeichnen kann, allerdings ausgehend von einem geringen Niveau, beträgt der Anstieg in Sachsen nur rund 30 %, jedoch von einem wesentlich höheren Grundniveau aus. Berücksichtigt werden in dieser Darstellung allerdings weder die Veränderungen des Preisniveaus noch die unterschiedlichen Studierendenzahlen. 101 7.4 Die reale Entwicklung der Hochschulausgaben in den einzelnen Bundesländern Betrachtet man anstelle der nominalen Veränderungsraten der Zuwendungen an die Hochschulen deren reale Entwicklung, dann zeigt sich, dass die Zuwächse deutlich geringer ausfallen. Während die nominale Ausgabenentwicklung in den einzelnen Bundesländern seit 1975 durchschnittlich rund 200 % betrug, d.h. sich die Ausgaben verdreifacht haben, sind die realen Ausgaben im Bundesdurchschnitt lediglich um 60 % angewachsen. Da sich die Veränderungen zwischen nominalen und realen Ausgabenentwicklungen gleichmäßig auf alle Bundesländer und den Bund verteilen, hat dies keinen Einfluss auf die grundsätzlichen Differenzen zwischen den Bundesländern. D.h. NRW hat im Jahre 2000 mit € 3,0 Mrd. (in Preisen von 1995) die höchsten Ausgaben insgesamt zu verzeichnen, gefolgt von Baden-Württemberg mit € 2,1 Mrd. und Bayern mit € 2,0 Mrd. Die geringsten Gesamtausgaben haben das Saarland, Bremen und Brandenburg. Die Betrachtung der realen Ausgabenentwicklung zeigt aber z.B., dass die Hochschulen in Baden Württemberg 1985 mit € 1,5 Mrd. (in Preisen von 1995) weniger als noch 1980 mit € 1,6 Mrd. zur Verfügung hatten. Dies gilt auch für andere Jahre und Bundesländer. So sind die Ausgaben des Jahres 2000 in Bayern geringer als in allen fünf Jahren zuvor, während die Berliner Hochschulen 2000 zwar etwas mehr Geld erhielten als 1999, aber weniger als zwischen 1992 und 1997. Diese Liste ließe sich für viele Bundesländer fortsetzen. Wesentlich ist als Ergebnis, dass die reale Ausgabenentwicklung deutlich von den recht hoch erscheinenden nominalen Wachstumsraten abweicht. 102 103 1.239.882 884.359 Bayern Berlin Hessen Insgesamt Bund Thüringen 10.550.953 1.593.670 1.074.780 1.175.099 388.042 432.468 159.411 451.864 2.513.064 1.060.549 167.447 1.007.732 217.476 1.597.278 1993 14.519.507 1.625.890 384.228 356.604 296.465 651.482 183.116 450.448 2.468.744 1.096.714 185.731 1.037.432 458.190 153.039 130.280 1.458.516 1.830.788 1.751.840 1994 15.187.978 1.629.844 429.771 394.159 367.841 754.531 183.513 469.474 2.696.249 1.068.302 245.579 1.049.897 465.730 148.709 191.741 1.364.536 1.870.156 1.857.947 1995 1997 15.296.804 1.717.466 421.649 413.732 472.984 789.349 177.344 526.492 2.926.490 168.282 316.427 1.040.051 504.971 161.928 268.362 1.315.577 2.192.148 1.883.552 1998 16.081.537 1.708.816 422.453 395.404 440.579 802.338 174.361 543.329 2.784.951 1.196.338 302.942 1.026.448 530.276 171.617 260.411 1.229.784 2.183.585 1.907.905 1999 16.408.602 1.835.358 453.882 395.786 460.431 787.642 179.129 522.545 2.847.112 1.212.096 307.635 1.076.983 525.295 195.605 255.268 1.193.445 2.116.512 2.043.877 2000 16.749.655 1.881.963 426.877 400.507 442.736 792.133 184.283 580.798 2.981.433 1.258.456 309.806 1.105.552 549.043 204.386 230.423 1.253.192 2.024.846 2.123.220 Quelle: Statistisches Bundesamt, Fachserie 11, Reihe 4.3.2. 16.182.173 1.769.119 445.353 420.919 430.670 812.125 188.713 512.521 2.783.667 1.158.092 278.418 1.082.526 485.688 158.181 220.477 1.437.938 2.076.706 1.921.060 Tabelle 7.4 Entwicklung der realen Hochschulausgaben in den Bundesländern 10.970.611 11.155.998 12.234.990 13.897.147 1.017.285 280.696 91.306 141.666 356.136 258.977 174.805 489.888 2.638.187 1.090.370 1.051.971 441.005 148.496 1.789.349 1.303.062 Schleswig-Holstein 234.405 1.835.829 1.050.559 1992 1.683.651 317.929 151.237 419.217 2.726.737 1.056.320 953.037 426.142 112.054 922.552 1.517.561 1990 1.750.739 Sachsen-Anhalt 153.028 369.702 2.719.600 1.069.955 940.023 396.959 105.671 973.834 1.368.490 1985 1.515.667 606.757 118.297 Saarland 1980 1.597.086 Sachsen 315.534 2.451.769 Rheinland-Pfalz Nordrhein-Westfalen Niedersachsen 920.518 369.923 877.916 Hamburg Mecklenburg-Vorpommern 119.591 Bremen Brandenburg 1.425.089 Baden-Württemberg 1975 Die reale Entwicklung der Hochschulausgaben der einzelnen Bundesländer in 1.000 Euro 7.5 Entwicklung der laufenden Grundmittel für Lehre und Forschung an Hochschulen nach Ländern Während die bisherigen Darstellungen die Entwicklung der gesamten Grundmittel, d.h. für investive und laufende Ausgaben betrachteten, werden nun ausschließlich die laufenden Grundmittel betrachtet. Sie sind dabei zwangsläufig geringer als die gesamten Zuwendungen. Ferner werden sie auf einer anderen statistischen Grundlage (Hochschulfinanzstatistik statt Jahresrechnungsstatistik) ermittelt, so dass sie mit den anderen Zahlen hier nicht vergleichbar sind. Zur Ermittlung der Grundmittel werden die hochschuleigenen Einnahmen, d.h. Drittmittel und Verwaltungseinnahmen, von den laufenden Netto-Ausgaben abgezogen, um die Netto-Zuwendungen des Landes zu ermitteln. Die laufenden Grundmittel belaufen sich durchschnittlich auf rund 87 % der gesamten Ausgaben, d.h. die investiven Ausgaben machen – vereinfacht betrachtet – rund 13 % aus. Hierbei schwanken die Anteilswerte zwischen den einzelnen Bundesländern recht stark. Während Bremen und Mecklenburg-Vorpommern im Jahre 2000 rund ein Viertel für investive Zwecke aufwandten, waren dies in Brandenburg und Nordrhein-Westfalen 7 bzw. 8 %. Anhand der folgenden Abbildung lassen sich die laufenden Ausgaben (Grundmittel) für Lehre und Forschung ablesen, die die Länder in den Jahren von 1980 bis 2000 für die Hochschulen aufgewendet haben. So sind Baden-Württemberg, Bayern und Nordrhein-Westfalen die Länder, die insgesamt die höchsten Grundmittel für Forschung und Lehre an Hochschulen zur Verfügung stellen, während Bremen, das Saarland und Brandenburg die Länder mit den niedrigsten Beträgen an Grundmitteln für Forschung und Lehre an Hochschulen sind. Diese Verteilung galt mit Ausnahme der neuen Bundesländer, die in dieser Darstellung erst ab 1995 erfasst sind, für den gesamten Betrachtungszeitraum. In den alten Bundesländern haben sich die laufenden Grundmittel in den letzten 20 Jahren meist etwa verdoppelt. In Hamburg hat sich der Aufwand verdreifacht (Steigerungsrate 198 %), während Schleswig-Holstein einen Anstieg um 150 Prozent verzeichnete. Bezüglich Berlin ist der deutliche Vereinigungseffekt zu vermerken. Hier stiegen die Ausgaben zwischen 1990 und 1995 von € 780 Mio. auf € 1.328 Mio., d.h. um 70 %. In den Folgejahren trat jedoch wieder eine Verringerung um rund € 250 Mio. ein, d.h. insgesamt haben sich die Ausgaben in den vergangenen gut 20 Jahren knapp verdoppelt. Hierbei sei darauf hingewiesen, dass lediglich die nominalen Ausgaben betrachtet werden, die die tatsächliche Ausgabenentwicklung in einem sehr günstigen Licht erscheinen lassen, wie die vorherigen Betrachtungen gezeigt haben. Insgesamt betrachtet bleiben die Steigerungsraten in allen Bundesländern in den letzten fünf Jahren der Betrachtungsperiode deutlich hinter den Zuwächsen früherer Jahre zurück. Lediglich in Niedersachsen und Rheinland-Pfalz steigen die Ausgaben um mehr als 20 % und in Sachsen-Anhalt um 40 %, allerdings ausgehend von einem vergleichsweise geringen Niveau. Verringert haben sich die Ausgaben neben Berlin auch in Hamburg, allerdings marginal um 2 %. 104 Die Steigerungen sind teilweise auf Zunahmen der Studierendenzahlen und damit verbundenen Personalzuwachs zurückzuführen, zum Teil aber auch mit allgemeinen Lohn- und Preissteigerungen zu begründen. Die Unterschiede, die sich in der Höhe der Grundmittel je Studierenden zwischen den einzelnen Bundesländern widerspiegeln (siehe Ausgaben je Studierenden in den einzelnen Bundesländern), resultieren vor allen Dingen aus unterschiedlichen Studierendenzahlen, aber aus einer unterschiedlichen Fächerstruktur oder Gebäudeausstattung. 105 106 Laufende Ausgaben (Grundmittel) für Forschung und Lehre 1980 1985 Baden-Württemberg 793.381 913.754 Bayern 807.375 1.054.799 Berlin 553.003 648.374 Brandenburg Bremen 77.001 76.150 Hamburg 159.878 315.156 Hessen 526.293 615.822 Mecklenburg-Vorpommern Niedersachsen 584.488 652.070 Nordrhein-Westfalen 1.521.950 1.712.354 Rheinland-Pfalz 208.459 256.088 Saarland 87.777 99.016 Sachsen Sachsen-Anhalt Schleswig-Holstein 127.629 174.076 Thüringen Bund Summe 5.447.234 6.517.659 8.637.823 11.167.603 11.508.673 1994 11.891.884 1.595.160 1.671.982 1.254.158 170.072 123.031 464.577 878.893 192.411 890.903 2.516.305 414.926 150.751 669.802 339.094 281.578 278.240 12.216.211 1997 1.668.769 1.715.656 1.211.873 197.841 139.141 495.457 930.738 236.466 948.865 2.712.187 439.732 160.861 704.192 30.775 298.378 325.280 12.231.299 1998 1.662.450 1.721.243 1.058.261 197.898 138.425 501.678 994.338 232.018 975.415 2.707.416 477.463 162.834 705.085 32.894 338.833 325.048 12.705.695 1999 1.740.423 1.763.953 1.083.785 218.914 149.487 502.859 1.021.612 240.798 1.061.239 2.825.353 494.405 169.348 725.849 35.456 329.805 342.409 12.739.948 2000 1.711.028 1.819.703 1.069.541 218.833 153.873 476.038 971.522 240.100 1.115.687 2.854.661 504.947 164.642 734.214 38.227 316.615 350.317 Quelle: Statistisches Bundesamt, Fachserie 11, Reihe 4.3.2, 2000 12.139.412 1995 1.699.000 1.744.314 1.327.893 191.431 131.689 487.385 921.927 223.140 920.612 2.548.294 412.078 164.723 708.967 27.299 322.016 308.644 Tabelle 7.5 Entwicklung der laufenden Grundmittel in den Bundesländern seit 1980 8.149.382 an Hochschulen nach Ländern in 1.000 Euro 1990 1991 1992 1993 1.236.457 1.297.707 1.447.715 1.525.557 1.373.087 1.489.899 1.595.582 1.643.316 779.913 817.683 1.184.486 1.248.409 84.096 119.729 109.509 120.500 114.331 120.847 382.476 412.116 428.218 457.663 780.889 795.802 845.696 897.501 149.572 194.923 748.102 786.401 824.907 869.936 2.047.912 2.150.119 2.320.574 2.347.650 321.237 368.134 410.532 434.655 125.574 132.862 142.061 147.583 627.044 640.692 497.389 318.472 244.226 266.600 273.029 261.635 222.370 280.102 7.6 Anteil der Ausgaben (Grundmittel) für Forschung und Lehre an Hochschulen am Bruttoinlandsprodukt (BIP) Der Anteil der Hochschulausgaben (Grundmittel) für Forschung und Lehre im Verhältnis zum Bruttoinlandsprodukt (BIP) gibt einen Hinweis darauf, welcher Anteil der wirtschaftlichen Leistung eines Bundeslandes für Hochschulbildung aufgewendet wird. Hierbei werden wiederum die gesamten Ausgaben auf der Grundlage der Jahresrechnungsstatistik, allerdings ohne Zusetzungen für die Altersvorsorge oder Krankenbehandlung der Beamten zugrundegelegt. Bei der Betrachtung der Entwicklung der Hochschulausgaben am Bruttoinlandsprodukt wird deutlich, dass deren Anteil von 1975 bis 2000 in den meisten Bundesländern stark abnahm. Von den alten Bundesländern können nur Bremen, Rheinland-Pfalz, Saarland und Schleswig-Holstein im Jahre 2000 einen höheren Anteil am BIP aufweisen als noch 1975. Allerdings verläuft die Entwicklung sehr unterschiedlich und meist in mehreren Etappen. So sinken die Anteilswerte in vielen Bundesländer vor allen Dingen zwischen 1975 und 1990 und bleiben danach konstant oder steigen teilweise sogar wieder an. Den höchsten Anteil weist – trotz eines deutlichen Rückgangs von 2,44 % auf 1,72 % – nach wie vor Berlin auf. Auf der anderen Seite geben Bayern mit 0,60 % und Hessen mit 0,63 % den geringsten Anteil des BIP für Hochschulbildung aus. Betrachtet man dagegen den Bundesdurchschnitt fällt folgende Entwicklung auf: Der Rückgang der Hochschulausgaben am Bruttoinlandsprodukt wurde durch die Wiedervereinigung kurzfristig unterbrochen, setzte sich jedoch ab 1994 erneut fort. Der Anfang der 1990er Jahre eingetretene Anstieg begründet sich mit Blick auf den Bundeswert vor allem durch den Beitritt der neuen Bundesländer, denn der Anteil der Hochschulausgaben am Bruttoinlandsprodukt der neuen Bundesländern fiel deutlich höher aus als in den alten Bundesländern. Dies liegt zum einen an dem geringeren Bruttoinlandsprodukt der neuen Bundesländer53 als auch an den vergleichsweise höheren Grundmitteln im Hochschulbereich54. Eine Ausnahme innerhalb dieser Gruppe stellt jedoch Brandenburg dar, wo der prozentuale Anteil der Hochschulausgaben im Verhältnis zum Bruttoinlandsprodukt deutlich geringer ist als in allen anderen Bundesländer und deutlich unter dem Durchschnitt sowohl der übrigen neuen als auch der alten Bundesländer liegt. Und das, obwohl Brandenburg, ähnlich wie die anderen neuen Bundesländer, kein hohes Bruttoinlandsprodukt vorweisen kann. D.h. Brandenburg weist einen sehr geringen Betrag an Grundmitteln für die Hochschulen auf, allerdings auch bedingt durch die fehlende Human- und Veterinärmedizin, die jeweils mit relativ hohen Kosten verbunden sind. Bei der Bewertung der Kennzahl „Anteil der Hochschulausgaben (Grundmittel) für Forschung und Lehre im Verhältnis zum Bruttoinlandsprodukt“ ist allerdings zu berücksichtigen, dass verschiedene – teilweise unabhängig voneinander ablaufende 53 Vgl. Kapitel Reales Bruttoinlandsprodukt der Länder 54 Vgl. Kapitel Ausgaben (laufende Grundmittel) für Forschung und Lehre an Hochschulen nach Ländern 107 Entwicklungen –hierauf Einfluss nehmen. Hierzu zählen neben der Anzahl der Studierenden bzw. deren Anteil im Verhältnis zur Einwohnerzahl, die Hochschul- und Fächerstruktur, aber selbstverständlich auch die Höhe des BIPs in einem Bundesland. D. h. vergleicht man beispielsweise zwei Bundesländer miteinander, die in ähnliches Bruttoinlandsprodukt vorweisen, wie zum Beispiel Sachsen und Hamburg,55 aber einen unterschiedlich hohen Betrag an Grundmitteln für Forschung und Lehre an Hochschulen zur Verfügung stellen, erhält man unterschiedlich hohe Anteile der Hochschulausgaben am Bruttoinlandsprodukt. So gibt zum Beispiel Sachsen mit 1,13 % im Jahre 2000 einen deutlich höheren Anteil am BIP aus als Hamburg mit 0,79 %. Anteil der Ausgaben (Grundmittel) für Forschung und Lehre an Hochschulen am Bruttoinlandsprodukt in % 1975 1980 1985 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1997 1998 1999 2000 Baden-Württemberg 0,92 0,87 0,77 0,73 0,72 0,73 0,78 0,77 0,76 0,71 0,71 0,74 0,74 Bayern 0,77 0,69 0,70 0,70 0,67 0,69 0,70 0,67 0,70 0,72 0,69 0,65 0,60 Berlin 2,44 2,35 2,00 1,94 1,88 2,01 2,12 1,86 1,86 1,74 1,68 1,64 1,72 0,40 0,48 0,61 0,60 0,69 0,66 0,63 0,57 Brandenburg Bremen 0,78 0,61 0,68 0,77 0,78 0,78 0,85 0,78 0,80 0,81 0,84 0,95 0,96 Hamburg 0,82 0,77 0,78 0,73 0,69 0,74 0,76 0,72 0,77 0,74 0,79 0,78 0,79 Hessen 0,94 0,84 0,78 0,69 0,67 0,67 0,68 0,65 0,68 0,62 0,61 0,63 0,63 1,10 1,05 1,18 1,07 1,16 1,12 1,11 1,11 Mecklenburg-Vorpommern Niedersachsen 0,94 0,92 0,88 0,79 0,73 0,77 0,79 0,72 0,73 0,73 0,73 0,73 0,74 Nordrhein-Westfalen 0,89 0,86 0,85 0,72 0,69 0,71 0,70 0,72 0,68 0,68 0,66 0,67 0,68 Rheinland-Pfalz 0,61 0,61 0,66 0,67 0,65 0,65 0,66 0,64 0,63 0,67 0,66 0,62 0,66 Saarland 0,78 0,89 0,82 0,83 0,86 0,80 0,94 0,88 0,83 0,79 0,77 0,79 0,79 1,61 1,42 1,41 1,21 1,14 1,17 1,13 1,13 1,15 1,09 Sachsen Sachsen-Anhalt Schleswig-Holstein 0,65 0,63 0,65 0,78 0,79 Thüringen Bundesdurchschnitt 0,89 0,84 0,80 0,78 _ 1,41 1,08 1,17 1,16 1,11 1,11 0,74 0,73 0,76 0,73 0,70 0,67 0,66 0,67 1,11 1,59 1,52 1,31 1,12 1,15 1,21 1,12 0,91 0,93 0,91 0,86 0,83 0,83 0,80 0,82 Quelle: Statistisches Bundesamt, Fachserie 11, Reihe 4.3.2, Seite 45 Tabelle 7.6 Anteil der Hochschulausgaben (Grundmittel) für Forschung und Lehre im Verhältnis zum Bruttoinlandsprodukt 55 Vgl. Kapitel Reales Bruttoinlandsprodukt der Länder 108 7.7 Anteil der Hochschulausgaben (Grundmittel) am Gesamthaushalt Die öffentlichen Ausgaben für die Hochschulbildung, zu denen direkte öffentliche Finanzmittel für die Hochschulen, aber auch öffentliche Subventionen an Privathaushalte wie zum Beispiel Ausbildungsförderung zählen, im Verhältnis zu den gesamten öffentlich Ausgaben sind ein Indiz für die Bedeutung, die Bildung für die politischen Entscheidungsträger im Verhältnis zu anderen Politikfeldern hat. Den höchsten Anteil gab im Jahre 2000 Baden-Württemberg mit 10,1 % aus, gefolgt von Hessen mit 9,4 % und Nordrhein-Westfalen mit 9,0 %. Die geringsten Anteile werden in Brandenburg mit 3,8 % und Bremen mit 5,1 % ausgegeben. Betrachtet man die Ausgabenanteile 1975, dann zeigen sich einige, allerdings eher marginale Verschiebungen. So gab NRW damals noch 10,8 % mehr aus als Baden-Württemberg mit 9,8 %, gefolgt von Hessen mit 9,7 %. Die geringsten Ausgabenanteile hatten seinerzeit Bremen mit 3,6 %, Rheinland-Pfalz mit 4,9 % und Hamburg mit 5,0 %. Im Langzeitvergleich zeigt sich übergreifend folgende Entwicklung: Zwischen 1975 und 1991 war der Anteil der Hochschulausgaben im Verhältnis zu den Ausgaben der öffentlichen Haushalte in nahezu allen alten Bundesländern rückläufig. Ab dem Jahr 1992 stieg der Ausgabenanteil zunächst an, sank dann leicht ab, um in den folgenden drei Jahren leicht anzusteigen. Insgesamt ist der Anteil jedoch im Jahre 2000 meist höher als noch 1990, allerdings teilweise wieder geringer als in den Jahren zuvor. Ab dem Jahr 1992 sind auch die neuen Bundesländer in der Tabelle aufgelistet. Der Anteil der Hochschulausgaben am Gesamthaushalt betrug 1992 für Mecklenburg-Vorpommern 4,9 %, für Sachsen 7,4 %, für Sachsen-Anhalt 6,1 % und für Thüringen 4,3 %. Das Land Brandenburg verzeichnete mit 1,8 % den geringsten Anteil am Gesamthaushalt aller Lände. Dies liegt u. a. daran, dass in Brandenburg teure Studiengänge wie Human- und Veterinärmedizin nicht angeboten werden und demzufolge keine Hochschulkliniken zu finanzieren hat. Andererseits ist die Anzahl der Hochschulen ebenso vergleichsweise gering wie die Anzahl der Studierenden. Insgesamt lässt sich festhalten, dass der Anteil der Hochschulausgaben am Gesamthaushalt bis Anfang, zum Teil auch bis Mitte der 1990er Jahre rückläufig war und erst danach wieder leicht anstiegt. Es ist allerdings zu berücksichtigen, dass auch die Entwicklung des Anteils der Hochschulausgaben im Verhältnis zum Gesamthaushalt durch unterschiedliche Faktoren beeinflusst werden kann. So führt z.B. ein Anstieg der Sozialausgaben zu einem Absinken der Anteilswerte für die Hochschulen, sofern diese nicht in gleichem Maße zunehmen. Umgekehrt kann deren Sinken zu einer scheinbar besseren Ausstattung der Hochschulen führen, ohne dass sich real etwas verändert hätte. 109 Anteil der Hochschulausgaben am Gesamthaushalt in % 1975 1980 1985 Baden-Württemberg 9,82 9,15 8,92 Bayern 7,66 7,21 7,93 Berlin 7,34 7,02 6,30 Brandenburg Bremen 3,61 2,75 3,06 Hamburg 4,96 4,86 4,91 Hessen 9,71 9,45 9,36 Mecklenburg-Vorpommern Niedersachsen 7,90 7,84 7,72 Nordrhein-Westfalen 10,77 9,55 9,32 Rheinland-Pfalz 4,85 5,26 5,81 Saarland 6,15 6,96 5,39 Sachsen Sachsen-Anhalt Schleswig-Holstein 5,37 5,19 5,26 Thüringen Länder (einschl. Stadtstaaten) 8,16 7,74 7,66 Insgesamt (einschl. Bund) 4,72 4,28 4,14 1990 9,01 8,64 6,59 1991 9,00 8,45 5,83 3,58 4,66 9,52 3,58 4,38 9,45 7,54 8,47 6,18 6,36 7,33 8,43 6,04 6,70 6,75 7,23 7,72 4,22 _ 1992 9,11 8,72 6,22 1,79 3,53 4,59 9,58 4,90 7,70 8,66 6,01 6,22 7,40 6,10 6,77 4,30 1993 9,12 8,82 6,59 2,26 3,68 4,89 9,65 4,82 7,72 8,33 5,95 6,88 7,86 5,20 6,68 6,71 1994 9,28 8,63 5,95 3,03 3,50 4,74 9,38 5,59 7,21 8,71 5,89 6,69 8,61 5,77 7,01 6,88 2,14 2,16 2,9 1995 9,19 9,09 5,92 3,43 3,54 4,80 9,18 5,87 7,56 8,57 6,18 6,67 8,24 6,27 7,22 6,96 7,45 4,12 1997 9,08 9,28 5,71 3,94 3,62 4,99 8,57 6,46 7,32 8,74 6,01 6,34 7,86 6,42 7,10 6,26 7,41 4,31 1998 1999 2000 9,40 10,32 10,13 9,53 9,10 8,65 6,04 5,90 6,29 3,81 3,84 3,82 4,26 4,81 5,13 6,09 6,00 6,24 8,90 9,21 9,36 6,34 6,51 6,88 7,92 7,93 8,30 8,68 8,74 9,04 6,52 6,20 6,73 6,84 7,00 7,22 8,30 8,13 7,93 6,63 7,20 6,79 7,40 7,37 7,56 6,59 6,98 6,68 7,74 7,84 7,95 4,37 4,69 4,82 Quelle: Statistisches Bundesamt, Fachserie 11, Reihe 4.3.2 Tabelle 7.7 Entwicklung der Hochschulausgaben im Verhältnis zum Gesamthaushalt 110 7.8 Ausgaben (Grundmittel insgesamt) je Studierenden im Verhältnis zum Bruttoinlandsprodukt (BIP) je Einwohner in den Ländern Die Kennzahl Ausgaben (Grundmittel) je Studierenden gemessen am Bruttoinlandsprodukt je Einwohner gibt an, in welchem Verhältnis die Studierenden am Wohlstand pro Einwohner eines Landes partizipieren. Anhand der Abbildung lässt sich zunächst erkennen, dass die Grundmittel je Studierenden im Verhältnis zum Bruttoinlandsprodukt je Einwohner in den neuen Bundesländern (noch) höher sind als in den alten Ländern. Zugleich nimmt aber der Anteilswert deutlich ab und nähert sich sukzessive den westdeutschen Werten. Mit Ausnahme Brandenburgs werden in den neuen Ländern zwischen 60 und 75 % des BIPs je Einwohner für einen Studierenden aufgewendet. 1995 waren es noch teilweise über 100 %. Im Vergleich dazu beliefen sich die Ausgaben je Studierenden im Verhältnis zum BIP je Einwohner in den alten Bundesländern auf maximal 50 % (Schleswig-Holstein). Berlin wendet mit 43 % etwas weniger auf. Die geringsten Anteilswerte haben mit etwas mehr als 20 % Bremen, Hamburg und Nordrhein-Westfalen. Insgesamt weisen etwa die Hälfte der Länder einen leichten Anstieg der Ausgaben je Studierenden im Verhältnis zum BIP je Einwohner auf, während die andere Hälfte teilweise deutliche Verringerungen aus vorweist. 140% Grundmittel je Studierenden im Verhältnis zum BIP je Einwohner 120% 100% in % 80% 60% 40% 20% Sa ch se Sa n ch se nAn Sc hl ha es lt w ig -H ol st ei n Th ür in ge n Ha m bu M rg ec kl en He bu ss rg en -V or po m m er Ni n ed er No sa rd ch rh se ei n nW es tfa Rh le n ei nl an dPf al z Sa ar la nd Br em en Ba ye rn Be rli n Br an de nb ur g Ba de nW ür tte m be rg 0% 1995 2000 Quelle: Statistisches Bundesamt, Fachserie 11, Reihe 4.3.2 Abbildung 7.8 Grundmittel je Studierenden im Verhältnis zum BIP je Einwohner 111 7.9 Entwicklung der laufende Grundmittel je Studierenden und Studienfach Die Kennzahl „laufende Grundmittel je Studierenden" gibt Auskunft darüber, wie viel Grundmittel den Hochschulen für laufende Zwecke, d.h. ohne Investitionen, für jeden einzelnen Studierenden in Abhängigkeit vom gewählten Studienfach zur Verfügung stellt. Hierbei werden nur die laufenden Ausgaben berücksichtigt und beispielsweise Verwaltungseinnahmen oder Drittmittel abgezogen. Sie enthalten keine Investitionsausgaben, keine Zusetzungen für die Altersversorgung und Krankenbehandlung des verbeamteten Hochschulpersonals. Laufende Grundmittel je Studierenden/Studienfach 30.000 25.000 Humanmedizin in 1.000 Euro 20.000 Veterinärmedizin Agrar-/Forst/Ernährungswissenschaften 15.000 Mathematik/Naturwissenschaften Ingenieurwissenschaften 10.000 Kunst,Kunstwissenschaften Sport 5.000 Sprach-/Kulturwissenschaften Rechts-/Wirtschafts/Sozialwissenschaften 0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Quelle: Statistisches Bundesamt, Fachserie 11/ Reihe 4.3.2, 2000 Abbildung 7.9 Entwicklung der nominalen Hochschulausgaben in Deutschland In allen angegebenen Jahren verursachte die Humanmedizin mit € 25.500 (1995) bis € 28.270 (2000) die höchsten Ausgaben. Sie ist zugleich das Fach mit den höchsten absoluten Zuwachsbeträgen, jedoch nicht mit dem höchsten relativen Wachstum. Dieses ist das Fach Ingenieurwissenschaften, dessen Ausgaben je Studierenden um fast ein Drittel gestiegen sind, allerdings maßgeblich bedingt durch sinkende Studierendenzahlen und weniger durch Ausgabenwachstum. Ferner sind die Ausgaben je Studierenden mit knapp € 5.800 deutlich niedriger. In vergleichbarer Größenordnung sind die Ausgaben je Studierenden in Kunst/Kunstwissenschaft, die im Zeitablauf nahezu konstant sind. Ungefähr doppelt so hoch sind die Ausgaben mit € 11.900 je angehenden Veterinär, wobei diese Ausgaben um 15 % abgesunken sind. 112 Die geringsten Ausgaben je Studierende werden in den Rechts-, Wirtschafts- und Sozialwissenschaften getätigt, die im Zeitraum von 1995 bis 2000 mit durchschnittlich € 2.013 je Studierenden finanziert wurden, gefolgt von den Sprach- und Kulturwissenschaften mit rund € 2.900. Bei der Interpretation der Daten der jeweiligen Fächergruppen ist zu beachten, dass ein Teil der Hochschulausgaben wie Zentralbibliotheken, Rechenzentren, Verwaltung etc. nicht fächerspezifisch zugeordnet werden kann. Diese Ausgaben werden hier nicht ausgewiesen, würden allerdings die Ausgaben gleichmäßig über alle Fachbereiche erhöhen. Wesentlich ist auch, dass die Veränderung der Studierendenzahlen einen maßgeblichen Einfluss auf die Entwicklung der Ausgaben je Studierenden haben kann, wie das am Beispiel der Ingenieurwissenschaften verdeutlicht. Hier gingen die Studierendenzahlen zwischen 1995 und 2000 von 357.000 auf 288.000 zurück. 113 7.10 Entwicklung der nominalen Grundmittel je Studierenden nach Bundesländern Die Entwicklung der Grundmittel insg. je Studierenden setzt die Ausgabenentwicklung in Beziehung zur Entwicklung der Studierendenzahlen. Im Bundesdurchschnitt sind die Ausgaben je Studierenden zwischen 1975 und 2000 um 44 % von € 6.866 auf € 9.908 angestiegen. Dies ist deutlich weniger als der Anstieg der Gesamtausgaben erwarten lassen würde. D.h. das Ausgabenwachstum hat faktisch nicht mit dem Wachstum der Studierendenzahlen Schritt gehalten. Sehr unterschiedlich verteilt sich der nominale Ausgabenanstieg auf die einzelnen Bundesländer. Während sich die Ausgaben je Studierenden im Saarland und in BadenWürttemberg zumindest verdoppelt haben, sind sie in Bremen sogar nominal um 11 % gesunken. Mit einem Anstieg um 16 % ist die Ausgabenveränderung je Studierenden auch in Nordrhein-Westfalen vergleichsweise gering. Geht man von den Ausgabenbeträgen je Studierenden aus, dann liegen im Jahr 2000 von den alten Bundesländern lediglich Baden-Württemberg und SchleswigHolstein über € 11.000, während dies mit Ausnahmen Brandenburgs alle neuen Länder sind. Mit knapp € 10.300 ist auch Bayern noch recht deutlich über dem Durchschnitt von € 9,908, während Berlin marginal darüber liegt. Entwicklung der nominalen Ausgaben (Grundmittel insg.) je Studierenden nach Bundesländern 1975 Baden-Württemberg Bayern Berlin Brandenburg Bremen Hamburg Hessen Mecklenburg-Vorpomme Niedersachsen Nordrhein-Westfalen Rheinland-Pfalz Saarland Sachsen Sachsen-Anhalt Schleswig-Holstein Thüringen Bund Durchschnitt 5.866 5.722 7.068 8.825 5.420 5.852 6.742 5.393 4.804 4.525 6.314 1.037 6.866 1980 7.159 6.047 8.334 5.655 5.397 6.721 7.696 5.444 5.863 6.309 7.413 652 7.036 1985 6.298 5.785 7.699 5.853 5.532 6.336 6.573 5.135 5.568 5.668 7.334 632 6.557 1990 7.192 6.385 8.220 5.935 6.350 6.214 6.494 4.850 6.036 6.367 9.341 658 6.859 1995 8.761 8.719 10.318 11.315 6.041 7.255 7.151 14.588 7.403 5.487 6.513 8.240 12.311 15.942 10.375 16.257 979 8.959 1997 9.646 9.726 10.207 10.765 6.540 7.975 7.169 14.199 7.726 5.897 6.771 8.374 11.141 15.759 10.944 13.777 985 9.338 1998 10.960 10.058 9.761 9.726 6.793 8.707 7.275 12.724 8.144 5.695 7.146 8.619 10.991 13.874 11.073 13.057 1.005 9.460 1999 11.758 10.871 9.415 8.761 7.738 8.818 7.682 12.079 8.902 5.964 6.889 9.193 10.374 13.505 11.325 12.950 1.103 9.862 2000 11.755 10.295 9.926 7.181 7.898 9.380 7.767 11.531 9.198 6.239 7.580 9.612 9.866 11.994 11.445 11.087 1.113 9.908 Quelle: Statistisches Bundesamt, Fachserie 11. 4.3.2 (2000) Tabelle 7.10 Entwicklung der nominalen Hochschulausgaben in Deutschland Die geringsten Ausgaben je Studierenden haben Nordrhein-Westfalen mit € 6.240, Brandenburg mit € 7.200, Rheinland-Pfalz mit € 7.600 und Hessen mit € 7.800. Es sei darauf hingewiesen, dass die Ausgaben je Studierenden erheblich mit der jeweiligen Kapazitätsauslastung korrespondiert. D.h. je größerer die Auslastung desto geringer tendenziell die Auslastung. Würde man stattdessen die Ausgaben je Studienplatz betrachten, würden sich teilweise erhebliche Verschiebungen ergeben.56 56 Siehe hierzu Dieter Dohmen, Effizienzpotentiale der Hochschulen in Mecklenburg-Vorpommern, Gutachten im Auftrag des Ministeriums für Bildung und Kultur, FiBS-Forum Nr. 6 (www.fibs-koeln.de). 114 7.11 Entwicklung der realen Grundmittel je Studierenden nach Bundesländern Die Entwicklung der realen Grundmittel insg. je Studierenden setzt die Ausgabenentwicklung in Beziehung zur Entwicklung der Studierendenzahlen und korrigiert dabei um die Preisentwicklung. Damit sind Ausgabensteigerungen grundsätzlich geringer als bei Betrachtung der nominalen Ausgaben. Im Bundesdurchschnitt führt dies dazu, dass die realen Ausgaben je Studierenden zwischen 1975 und 2000 nunmehr um 25 % von € 12.850 auf € 9.630 gesunken sind (in Preisen von 1995). Reale Ausgabensteigerungen je Studierenden sind somit nur noch im Saarland um 10 % und in Baden-Württemberg um 4 % zu verzeichnen. In Bremen hat sich das Ausgabenniveau pro Studierenden mehr als halbiert, in Nordrhein-Westfalen belaufen sich die Ausgaben auf 60 % des Betrages von 1975. Vergleicht man nunmehr die Entwicklung der Ausgabenbeträge je Studierenden 1975 und 2000, dann hatte Bremen seinerzeit die höchsten Ausgaben je Studierenden, während es 2000 zu den Ländern mit den geringsten Ausgaben gehörte. Nur Berlin war damals wie 2000 noch überdurchschnittlich. Insgesamt wird mehr als deutlich, dass die Ausgabenentwicklung nicht mit dem Wachstum der Studierendenzahlen Schritt gehalten hat. Entwicklung der realen Ausgaben (Grundmittel insg.) je Studierenden nach Bundesländern 1975 Baden-Württemberg Bayern Berlin Brandenburg Bremen Hamburg Hessen Mecklenburg-Vorpomme Niedersachsen Nordrhein-Westfalen Rheinland-Pfalz Saarland Sachsen Sachsen-Anhalt Schleswig-Holstein Thüringen Bund Durchschnitt 10.975 10.705 13.223 16.511 10.140 10.948 12.614 10.090 8.988 8.466 11.813 1.940 12.846 1980 11.007 9.298 12.814 8.695 8.298 10.334 11.833 8.371 9.015 9.701 11.398 1.002 10.818 1985 8.236 7.565 10.068 7.654 7.235 8.286 8.596 6.715 7.282 7.412 9.591 827 8.575 1990 8.347 7.410 9.540 6.888 7.370 7.212 7.537 5.629 7.005 7.389 10.841 764 7.960 1995 8.761 8.719 10.318 11.315 6.041 7.255 7.151 14.588 7.403 5.487 6.513 8.240 12.311 15.942 10.375 16.257 979 8.959 1997 9.485 9.564 10.037 10.586 6.431 7.842 7.049 13.962 7.597 5.799 6.658 8.234 10.955 15.496 10.762 13.547 969 9.182 1998 10.659 9.782 9.493 9.459 6.606 8.468 7.075 12.374 7.920 5.539 6.950 8.382 10.689 13.493 10.769 12.698 977 9.200 1999 11.382 10.523 9.114 8.481 7.490 8.536 7.436 11.692 8.617 5.773 6.668 8.899 10.042 13.073 10.962 12.535 1.068 9.546 2000 11.424 10.005 9.647 6.979 7.676 9.116 7.548 11.207 8.939 6.063 7.367 9.342 9.588 11.656 11.123 10.775 1.082 9.629 Quelle: Statistisches Bundesamt, Fachserie 11. 4.3.2 (2000) Tabelle 7.11 Entwicklung der realen Grundmittel je Studierenden in den Bundesländern 115 7.12 Ausgaben (Grundmittel) je Studierenden nach Hochschularten im Jahr 2000 Im Folgenden wird dargestellt, wie viele Grundmittel je Studierenden in den unterschiedlichen Hochschularten aufgewendet werden, denn wie anhand der Abbildung erkennbar, treten sowohl auf der Länder- als auch auf der Bundesebene zum Teil enorme Unterschiede zwischen den einzelnen Hochschularten auf. Hierdurch wird deutlich, wie unterschiedliche Hochschulstrukturen die Grundmittel je Studierenden beeinflussen können. Innerhalb der Ausgaben (Grundmittel) je Studierenden an den Universitäten gibt Nordrhein-Westfalen mit nur € 4.502 deutlich weniger aus als die anderen Bundesländer wie beispielsweise Baden-Württemberg (€ 10.116), Bayern (€ 9.306) und Thüringen (€ 11.607). Hier spielen Auslastungsunterschiede eine maßgebliche Rolle. So kommen in NRW durchschnittlich 2 Studierende auf einen Studienplatz. Mecklenburg-Vorpommern, Hamburg, Berlin und Baden-Württemberg geben die höchsten Grundmitteln je Studierenden an Fachhochschulen aus, während Niedersachsen mit € 1.994 je Studierenden deutlich unter dem Bundesdurchschnitt liegt. Mecklenburg-Vorpommern ist dabei das einzige Land, das für einen Fachhochschul-Studierenden mehr ausgibt als für einen Universitäts-Studierenden. Zusammen mit der sehr hohen Ausgaben je Studierenden an einer Kunsthochschule von fast € 28.000 könnte dies die relativ hohen Ausgaben je Studierenden erklären. Ausgaben je Studierenden nach Hochschularten im Jahr 2000 Universitäten Baden-Württemberg HochschulklinikenVerwaltungsfachhKunsthochschulenFachhochschulen 10.116 44.899 4.958 17.651 5.466 Bayern 9.308 40.559 4.754 15.476 4.427 Berlin 8.065 37.478 3.524 13.752 5.564 Brandenburg 9.487 _ 347 _ 4.307 10.087 _ _ 10.661 4.124 Hamburg 8.251 43.720 413 12.564 5.711 Hessen 7.060 27.231 3.905 4.998 4.332 Mecklenburg-Vorpommern 8.016 41.788 _ 27.952 8.791 Niedersachsen 9.981 43.240 1.067 10.349 1.994 Nordrhein-Westfalen 4.502 35.672 6.385 13.570 4.418 Rheinland-Pfalz 7.046 20.360 4.897 _ 4.711 Saarland 9.900 11.951 _ 11.510 7.258 Sachsen 8.749 52.132 13.616 17.960 6.046 Sachsen-Anhalt 9.419 50.175 3.243 12.280 6.417 Schleswig-Holstein 8.113 41.449 767 13.774 7.266 Bremen Thüringen Bundesdurchschnitt 11.607 37.579 1.732 13.242 6.626 7.534 38.332 4.549 13.759 4.862 Quelle: Statistisches Bundesamt, Fachserie 11, Reihe 4. 3. 2 Tabelle 7.12 Ausgaben je Studierenden nach Hochschultyp und Bundesland Bei den Hochschulkliniken geben die Länder Sachsen mit € 52.132, BadenWürttemberg mit € 44.899 und Sachsen-Anhalt mit € 50.175 je Studierenden deutlich mehr aus als beispielsweise Rheinland-Pfalz mit € 20.360 und das Saarland mit 116 € 11.951. Diese beiden Länder bilden das 'Schlusslicht' bezüglich der Ausgaben für Hochschulkliniken, während in Bremen und Brandenburg keine Hochschulkliniken existieren. Bei den Ausgaben je Studierenden hatten wir gesehen, dass diese insgesamt niedriger sind als in vergleichbaren Ländern. Auch für die Kunsthochschulen treten erhebliche Unterschiede in der Höhe der ausgegebenen Grundmittel je Studierenden auf. So wendet Mecklenburg-Vorpommern mit € 27.952 je Studierenden doppelt so viel aus wie im Bundesdurchschnitt. Auf Platz zwei steht Sachsen mit € 17.960, gefolgt von Baden-Württemberg mit € 17.651 je Studierenden. Mangels Kunsthochschulen werden für Rheinland-Pfalz keine Grundmittel je Studierenden ausgewiesen. Dies ist in Brandenburg anders; hier gibt es zwar Kunsthochschulen, allerdings liegen nach Angaben des Statistischen Bundesamts für Brandenburg für das Jahr 2000 keine Angaben vor.57 Bei den Verwaltungsfachhochschulen fallen die hohen pro-Kopf-Ausgaben in Sachsen auf, mit € 13.600 das dreifache des Bundesdurchschnitts. Allerdings unterstehen diese Hochschulen nicht dem Bildungs- oder Wissenschaftsministerium, sondern dem Innenministerium und bilden Beamte für den gehobenen nichttechnischen Dienst in der öffentlichen Verwaltung aus. Während Bremen keine Verwaltungsfachhochschulen hat und deshalb keine Ausgaben ausweist, lagen für Mecklenburg-Vorpommern und das Saarland laut Statistischem Bundesamt zum Zeitpunkt der Erhebung für diese beiden Bundesländer keine Daten bzw. Informationen vor. 57 Angaben des Statistischen Bundesamts zu Folge fehlten zum Zeitpunkt der Erhebung die brandenburgischen Daten bezüglich der Kennzahl, so dass die Ausgaben je Studierenden für Kunsthochschulen mit 0 ausgewiesen wurden 117 7.13 Bildungsbeteiligung und Sozialstruktur Der Begriff der Sozialstruktur umfasst die Wirkungszusammenhänge in einer mehrdimensionalen Gliederung der Gesamtgesellschaft in unterschiedlichen Gruppen nach wichtigen sozial relevanten Kriterien und den Beziehungen dieser Gruppen untereinander. Um die Sozialstruktur eines Landes darzustellen, werden Modelle konzipiert, mit Hilfe derer versucht wird, die Gesamtbevölkerung so zu gliedern, dass Gruppierungen mit ähnlichen Soziallagen und damit verknüpften typischen Subkulturen und Lebenschancen entstehen. Im Folgenden geht es um die Bildungsbeteilung nach sozialstrukturellen Kriterien, d. h. um die Verteilung der Bildungsbeteilung in den unterschiedlichen Gruppen. Das Ziel der Bildungsexpansion seit Ende der 1960er Jahre war eine Veränderung der Lage und Perspektiven der SchülerInnen und StudentInnen. Kennzeichnend für die Erfolge der damaligen sozialen Öffnung war die Mobilisierung bildungsferner Schichten, der Abbau sozialer Zugangsbarrieren und die Verbesserung der Bildungschancen für Mädchen. Seit der Bildungsexpansion, durch die vor allem der sekundäre und tertiäre Bildungsbereich ausgebaut wurde, erwerben immer mehr Menschen mittlere und höhere Bildungsabschlüsse, so dass sie auch immer länger im Bildungssystem verweilen. Mit Blick auf die Chancengleichheit stellt sich die Frage, ob es die Bildungsexpansion tatsächlich geschafft hat, den unterschiedlichen Anteil der Beteiligung an höheren Bildungseinrichtungen zwischen den verschiedenen sozialstrukturellen Ausgangslagen auszugleichen bzw. abzubauen oder ob weiterhin Unterschiede bezüglich der Bildungsbeteiligung und der Sozialstruktur bestehen. Die folgende Abbildung zeigt die Bildungsbeteiligung der sozialen Herkunftsgruppen und teilt diese Gruppen in hoch, gehoben, mittel und niedrig ein.58 Bei einer längerfristigen Betrachtung, d. h. bei einer Betrachtung des Zeitraums von 1982 bis 2000 lassen sich Veränderungen erkennen. So konnte sich der Studentenanteil der höchsten Herkunftsgruppe bei einer Entwicklung von 17 % 1982 auf 33 % im Jahr 2000 nahezu verdoppeln, während der Anteil der untersten Herkunftsgruppe in der Tendenz, von 23 % 1982 auf 12 % im Jahr 2000, rückläufig war. Verringert hat sich auch der Anteil der mittleren Herkunftsgruppen, während der Anteil der Personen aus gehobenen Herkunftsgruppen zunächst bis Mitte der 1990er Jahre anstieg und dann wieder auf das Ausgangniveau absank. 58 Hoch: mittlere Selbstständige, Angestellte in gehobener Position, Beamte des höheren Dienstes mit Hochschulabschluss und größere Selbstständige mit und ohne Hochschulabschluss; gehoben: kleinere und mittlere Selbstständige, Angestellte mit qualifizierter Tätigkeit in mittlerer und gehobener Position, Beamte des gehobenen Dienstes mit Hochschulabschluss; mittel: kleinere Selbstständige, Angestellte mit qualifizierten Tätigkeiten und Beamte des gehobenen Dienstes ohne Hochschulabschluss; niedrig: un- und angelernte Arbeiter, Facharbeiter, unselbstständige Handwerker, Angestellte mit ausführenden Tätigkeiten 118 Studierende nach sozialer Herkunft - Entw icklung von 1982 - 2000 100% 17 22 23 26 26 80% in % 26 60% 40% 34 32 33 26 27 31 33 31 31 27 26 28 28 29 28 20% 23 21 18 15 14 14 13 1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000 0% niedrig mittel gehoben hoch Quelle: 16. Sozialerhebung Abbildung 7.13 Soziale Herkunft der Studierenden in Deutschland Fazit: Soziale Disparitäten der Bildungsbeteilung erweisen sich als außerordentlich zäh, denn obwohl theoretisch im Grunde alle Sozialschichten in ähnlicher Weise von der Bildungsexpansion profitierten, führte dies nicht zur erwarteten Veränderung in der Struktur der Zusammensetzung der Studierendenschaft. Obwohl die Chancen, einen höheren Bildungsabschluss zu erreichen, verbessert haben sollten, hat sich der Anteil der niedrigen und mittleren Schichten verringert und der hohen erhöht. 119 8. Weiterbildung Vorbemerkung Der Weiterbildungsbereich gilt als vierte Säule des Bildungswesens neben dem Schul-, Hochschul- und Dualen Berufsbildungssystem und ist inzwischen, gemessen an den Teilnehmerzahlen, der größte Bildungssektor in Deutschland. In auffallendem Kontrast dazu steht die unbefriedigende (finanz-)statistische Datenlage in diesem Bereich. Die Informationsbasis über Ausgaben und Kosten für Weiterbildung in Deutschland muss insgesamt als defizitär charakterisiert werden. Nur zu einem geringen Teil stehen Daten amtlicher Statistiken zur Verfügung. Wichtigste Quelle sind verschiedene Stichprobenerhebungen, deren Ergebnisse allerdings aufgrund begrifflicher und methodischer Unterschiede nicht direkt vergleichbar sind. Eine umfassende Darstellung der Aufwendungen im Weiterbildungsbereich und der Kostenbelastung der einzelnen Weiterbildungsfinanciers ist zur Zeit nicht möglich. Zur Begründung sind folgende Punkte anzuführen: Das Finanzvolumen der Anbieter im Bereich der allgemeinen Weiterbildung ist nahezu unbekannt, da allein für die Volkshochschulen systematisch erhobene Daten vorliegen. Die Statistiken zur öffentlich finanzierten Weiterbildung sind höchst unvollständig, weil z.B. Ausgaben für die Weiterbildung der Beschäftigten im öffentlichen Dienst nur zum Teil dokumentiert sind (für die Lehrerfortbildung) und keine Angaben zu den indirekten Kosten vorliegen, d.h. den Kosten der öffentlichen Hand in Form von Einnahmeausfällen, die durch die steuerliche Abzugsfähigkeit der betrieblichen und individuellen Aufwendungen für Weiterbildungsmaßnahmen entstehen. Erhebungen der betrieblichen Weiterbildungskosten sehen sich mit dem Problem konfrontiert, dass viele Betriebe nicht über getrennte Budgets und Kostenstellen für Weiterbildungsmaßnahmen verfügen. Die Frage, wer letztlich die Kosten der Weiterbildung trägt („Kosteninzidenz“), lässt sich nicht zuverlässig beantworten. Die verfügbaren statistischen Angaben beziehen sich stets nur auf Ausgaben- bzw. Kostendaten auf der „Zahlerebene“, auf der die Vorfinanzierung der Weiterbildung erfolgt (Öffentliche Hand, Betrieb, Individuum). Refinanzierungsmöglichkeiten bleiben dabei unberücksichtigt. Weder Unternehmen noch Weiterbildungsteilnehmer sind wegen der Refinanzierungsmöglichkeiten über das Steuersystem in dem Maße belastet, wie es die Ausgaben- bzw. Kostenerhebungen vermuten lassen (Expertenkommission Lebenslangen Lernens 2002, S. 116/17). Die Berechnung des gesamtgesellschaftlichen Finanzierungsvolumens unter Einschluss aller Weiterbildungsfinanciers wird durch das Problem der Kosteninzidenz nicht beeinträchtigt, wohl aber durch Doppelzählungen. So werden z.B. die Aufwendungen der Bundesanstalt für Arbeit für präventive betriebliche Weiterbildungsmaßnahmen sowohl in deren Budget als auch in dem der subventionierten Betriebe erfasst. Ein weiteres Problem bei der Berechnung eines gesamtgesellschaftlichen Finanzierungsvolumens auf der Basis unterschiedlicher statistischer Quellen stellt die Inkompatibilität der für den öffentlichen Bereich nach der 120 Kameralistik erfassten Ausgabendaten und der für den Wirtschaftssektor dem betrieblichen Rechnungswesen entnommenen Kostendaten dar. Die im Folgenden präsentierten Zahlen zum Ausgaben- bzw. Kostenvolumen der betrieblichen, öffentlichen bzw. öffentlich geförderten und individuellen Weiterbildung stehen – wie dargelegt – unter dem Vorbehalt, dass sie die Weiterbildungsaufwendungen nur unvollständig abbilden, aus verschiedenen Quellen stammen (Problem der Datenkompatibilität) und – wegen nicht erfasster Refinanzierungen der Weiterbildungsausgaben/-kosten – die tatsächliche Belastung der einzelnen Financiers unklar bleibt. 121 8.1 Kosten der betrieblichen Weiterbildung Gesamtkosten Daten zu den betrieblichen Weiterbildungsaufwendungen liefern einmal die vom Institut der Deutschen Wirtschaft (IW) alle drei Jahre in Zusammenarbeit mit den Industrieund Handelskammern, den Handwerkskammern und den Landwirtschaftsorganisationen durchgeführten Stichprobenerhebungen der Weiterbildungsaktivitäten und –kosten in Betrieben der deutschen Wirtschaft aus dem Produzierenden Gewerbe, der Bauwirtschaft und dem Dienstleistungssektor. Erfasst werden verschiedene Formen der betrieblichen Weiterbildung: interne und externe Lehrveranstaltungen und Seminare, Informationsveranstaltungen (Vorträge, Fachtagungen, Fachmessen), Lernen am Arbeitsplatz, selbstgesteuertes Lernen mit Medien. Die jüngste – bislang nur zum Teil ausgewertete – Erhebung stammt aus dem Jahre 2001. Zum anderen stehen Daten aus zwei Stichprobenerhebungen des europaweit durchgeführten Continuing Vocational Training Survey (CVTS) aus den Jahren 1994 (CVTS 1) und 1999 (CVTS 2) zur Verfügung. Diesen Erhebungen liegt ein engerer Weiterbildungsbegriff als den IW-Erhebungen zugrunde (z.B. werden keine Umschulungsmaßnahmen zur Weiterbildung gezählt). Außerdem werden darin nur Betriebe mit mindestens zehn Mitarbeitern erfasst und es erfolgt eine Beschränkung auf interne und externe Lehrveranstaltungen. Auf der Basis der CVTS 2-Erhebung ist eine Schätzung der Gesamtkosten der betrieblichen Weiterbildung (unter Ausschluss von Personalkosten der Teilnehmer) für das Bildungsbudget vorgenommen worden (vgl. Kapitel 3). Beide Erhebungen sehen sich mit dem Problem einer unzureichenden Rücklaufquote konfrontiert (IW 2001: 14,7 %; CVTS 2 : 31,3 %). Da weiterbildungsaktive Unternehmen in den Stichproben überrepräsentiert sein dürften, fallen darauf basierende Schätzungen der gesamten Weiterbildungskosten zu hoch aus. So wird denn auch in der IW-Erhebung konzediert, dass die Ergebnisse der Hochrechnung nur im Sinne einer Größenordnung, aber nicht als exakte und hinreichend statistisch gesicherte Daten gewertet und interpretiert werden können (Weiß 2000, S. 36). Nach der Hochrechnung des IW sind 2001 in Deutschland insgesamt 16,9 Mrd. € von den Betrieben der gewerblichen Wirtschaft für Weiterbildung aufgewendet worden. Mit 13 Mrd. € sind die Aufwendungen in den alten Bundesländern rund dreimal so hoch wie in den neuen Bundesländern (3,9 Mrd. €). Für das Bildungsbudget vorgenommene Schätzungen auf der Basis der CVTS 2-Erhebung gelangen für das Jahr 2000 zu einem Kostenvolumen für die betriebliche Weiterbildung von 15,4 Mrd. € (ohne Personalkosten der Teilnehmer). Kosten je Teilnehmer, je Mitarbeiter, je Teilnehmerstunde und je Weiterbildungsmaßnahme In Tabelle 8.1 sind verschiedene Kennzahlen aus den IW-Erhebungen der Jahre 1992, 1995, 1998 und 2001 zusammengestellt. Da in der politischen Diskussion der Weiterbildungsfinanzierung zunehmend auf die CVTS-Untersuchung Bezug 122 genommen wird und deren Ergebnisse auch in das Bildungsbudget einfließen, sind die aus dieser Erhebung zu den einzelnen Kennzahlen vorliegenden Informationen für Vergleichszwecke ergänzend berücksichtigt worden. Tabelle 8.1 Kostenkennziffern für die betriebliche Weiterbildung in € 1995 1998 Kosten je Maßnahme 7.482 6.811 7.626 Kosten je Mitarbeiter 984 854 1.128 Kosten je Teilnehmer 1.163 1.155 1.137 1.723 43 53 55 63 Kosten je Teilnehmerstunde 2001* 1999 1992 869 (CVTS 2) 624 * Weitere Kostenkennziffern für 2001werden vorrausichtlich im Herbst 2003 durch das IW veröffentlicht Quelle: Weiß, 2000; Weiß, 2003; Egner, 2001 Der Vergleich der Kostenkennziffern aus den IW-Erhebungen (1992, 1995, 1998) zeigt, dass sich – über alle Wirtschaftsbereiche betrachtet – die Kosten je Teilnehmer im Zeitverlauf trotz gestiegener Kosten je Teilnehmerstunde (als Folge gestiegener Personal- und Personalzusatzkosten) wenig verändert haben. Dies deutet auf eine kürzere Dauer der einzelnen Weiterbildungsmaßnahmen hin. Im Vergleich zu 1998 sind die Weiterbildungsaufwendungen je Mitarbeiter um fast ein Viertel zurückgegangen und entsprechen etwa dem Wert von 1995. Zum Ausdruck kommt darin eine verringerte Dauer der Weiterbildung je Mitarbeiter (vgl. Weiß, 2003). Vergleicht man die Kennzahlen-Werte aus der IW-Erhebung von 1998 mit denen der CVTS 2-Erhebung von 1999, dann zeigen sich z.T. deutliche Abweichungen. Sie lassen sich u.a. damit erklären, dass in der IW-Erhebung besonders weiterbildungsaktive Unternehmen erfasst worden sind. In der vom IW für 1998 vorgenommenen gesamtwirtschaftlichen Hochrechnung werden deshalb auch nicht die in der Stichprobe ermittelten durchschnittlichen Weiterbildungskosten von 1.128 € zugrunde gelegt, sondern ein deutlich niedrigerer Wert von 730 €. Die Differenz bei den Kosten je 123 Teilnehmer im Umfang von fast 600 € dürfte u.a. damit zusammenhängen, dass in der CVTS 2-Erhebung, der ein engeres Verständnis von Weiterbildung zugrunde liegt, mit der Beschränkung auf interne und externe Lehrveranstaltungen die kostenintensivste Form der Weiterbildung erfasst worden ist. Weiterbildungskosten je Mitarbeiter und Teilnehmer nach Wirtschaftsbereichen Hinter den durchschnittlichen Weiterbildungskosten je Mitarbeiter und Teilnehmer verbergen sich beträchtliche Unterschiede zwischen den Wirtschaftsbereichen. Das Kredit- und Versicherungsgewerbe weist die höchsten Weiterbildungskosten sowohl je Teilnehmer (2.825 €) als auch je Beschäftigten (2.304 €) auf. Am Wenigsten investieren das Bau- und Gastgewerbe (vgl. im Einzelnen Abbildung 8.1) Abbildung 8.1 Kosten je Teilnehmer und je Beschäftigter in Unternehmen mit Lehrveranstaltungen nach Wirtschaftsbereichen in €, CVTS 2 (1999) Bergbau, Gewinnung von Steinen und Erde 155 Gastgewerbe 138 397 705 210 Bergbau 741 299 Handel 1.021 Mit dem Kredit- und Versicherungswesen verbundene Tätigkeiten 920 1.661 596 Verarbeitendes Gewerbe 1.731 820 Dienstleistungen 1.996 1.086 Energie- und Versorgungswesen 2.000 1.178 Kredit- und Versicherungswesen 0 500 1.000 2.825 1.500 Kosten je Teilnehmer 2.000 2.500 Kosten je Beschäftigter Quelle: Egner, 2001 Struktur der Gesamtkosten nach Kostenarten Wie Abbildung 8.2 verdeutlicht, entfällt mit 43 % der größte Anteil der Gesamtkosten auf die Lohn- und Gehaltskosten für Teilnehmer an Lehrveranstaltungen während der Arbeitszeit (indirekte Kosten/Personalausfallkosten), gefolgt von Zahlungen und Gebühren an Weiterbildungsanbieter für die Teilnahme der Beschäftigten an externen Lehrveranstaltungen (19 %) und den Aufwendungen für internes Weiterbildungs- 124 3.000 personal (13,3 %). Reisekosten, Spesen, Tagegeld sowie Kosten für Räume und Ausstattung machen weniger als 10 % der Gesamtkosten aus. Abbildung 8.2 Anteil der Kostenarten an den Weiterbildungskosten insgesamt in Unternehmen mit Lehrveranstaltungen - CVTS 2 (1999) Internes Weiterbildungspersonal 13 % Räume, Ausstattung 6% Personalaufwendungen für die Teilnehmer 44 % Reisen, Spesen, Tagegeld 8% Externes Weiterbildungspersonal 10 % Zahlungen, Gebühren 19 % Quelle: Egner, 2001 125 8.2 Öffentliche und öffentlich geförderte Weiterbildung Die öffentliche Hand tritt in der Rolle des Weiterbildungsfinanciers einmal bei der Weiterbildung für die eigenen Beschäftigten auf, zum anderen bei der von ihr geförderten Weiterbildung (Weiterbildungsanbieter, Betriebe, Individuen). Die öffentliche Finanzierung der Weiterbildung nimmt häufig die Form einer echten Mischfinanzierung an, d.h. mehrere Gebietskörperschaften sind an der Finanzierung der Kosten bzw. Subventionen beteiligt. Der größte Teil der Ausgaben wird von den Kommunen und Ländern getätigt. Von den 2,5 Mrd. € (Nuissl/Pehl 1997), mit denen sich die öffentliche Hand (ohne Bundesanstalt für Arbeit) 1997 an der Finanzierung der Weiterbildung beteiligte, wurde jeweils eine Mrd. € von den Ländern und von den Kommunen aufgebracht. Dabei handelt es sich vor allem um Zuschüsse an die Volkshochschulen. Der Bund finanziert mit einem Beitrag von 500 Mill. € insbesondere Modellmaßnahmen und Bildungsprogramme (Nagel/Jaich, 2002). Diese Zahlen sind unvollständig und stellen eine Untergrenze öffentlichen Finanzierungsengagements dar, denn: „Ausmaß und konkrete Ausgestaltung der öffentlich finanzierten Weiterbildung in Deutschland (erweisen sich) als derart vielschichtig, dass eine detaillierte und umfassende Darstellung der öffentlichen Förderprogramme und institutionell geförderten öffentlichen Bildungsanbieter sowie der eigenen Weiterbildungsausgaben der öffentlichen Hände noch aussteht“ (Expertenkommission Finanzierung Lebenslangen Lernens 2002, S.105). Allein für die Volkshochschulen, die traditionellen Träger der Erwachsenenbildung, liegen systematisch erhobene Daten vor, so dass wenigstens für diesen Bereich Angaben über die zur Verfügung stehenden Finanzvolumina und die Finanzierungsstruktur gemacht werden können. Was die Aufwendungen für die Weiterbildung der eigenen Beschäftigten betrifft, so lassen sich zumindest die Ausgaben der Bundesländer für Lehrerfortbildung berichten. Wenn in diesem Abschnitt ferner die Weiterbildungsaufwendungen der Bundesanstalt für Arbeit aufgeführt werden, dann ist zu berücksichtigen, dass die Mittel zwar durch eine öffentliche Institution verteilt werden, die Gelder allerdings aus Beiträgen der Arbeitgeber und Arbeitnehmer zur Arbeitslosenversicherung stammen und deshalb nur bedingt zu den öffentlichen Weiterbildungsaufwendungen zu zählen sind. Aufwendungen und Finanzierungsstruktur der Volkshochschulen 2001 belief sich das den Volkshochschulen zur Verfügung stehende Finanzvolumen auf ca. 820 Mill. €. Mit 383 Mill. € (=43 %) stammt der größte Teil davon aus öffentlichen Haushalten. 361 Mill. € (=39 %) wurden durch Teilnehmergebühren und 179 Mill. € (=18 %) durch Einnahmen aus anderen Quellen (z.B. EU-Mittel, AFG-Mittel) aufgebracht. In den letzten Jahren hat sich das Gewicht leicht zugunsten der letztgenannten Kategorie verschoben. 126 Abbildung 8.3 Finanzierungsstruktur der Volkshochschulen - 2001 andere Einnahmen 18 % Teilnehmende 39 % Landeszuschüsse 16 % Zuschüsse von Gemeinden 27 % Quelle: Volkshochschulstatistik, 2001 Für einen Teil der aus öffentlichen Haushalten stammenden Mittel der Volkshochschulen, die Landeszuschüsse, liefert der BLK-Bildungsfinanzbericht nach Bundesländern differenzierte Ausgabendaten (Grundmittel). Insgesamt beziffert die BLK für 1999 die Ausgabensumme der Länderhaushalte für Volkshochschulen (ohne die Länder Bayern, Sachsen und Sachsen-Anhalt) auf 185 Mill. €. Wie sich dieser Betrag auf die einzelnen Bundesländer verteilt, zeigt Abbildung 8.4. 127 Abbildung 8.4 Ausgaben für Volkshochschulen in Mill. € (1999)* 60 52,3 50 50,2 40 30 20 15,6 13 10 3 5,3 7,8 9,9 9,5 7,8 2,1 4,4 4,6 0 n n n n lz rg rg nd en en ei er fa se se la al m bu bu st s h f P r m l t e n c e a m o d H Br es de om sa -H Sa Ha an rp er ig an -W nl r o d i n w i e e B V s e gNi le rh Rh ur ch rd b S o n N kl e ec M n rli Be * Bayern, Sachsen und Sachsen-Anhalt machen keine Angaben Quelle: Statistisches Bundesamt/BLK Bildungsfinanzbericht 1999/2000, Heft 89-II, S.18ff. Ausgaben der Bundesländer für Lehrerfortbildung Insgesamt haben die Bundesländer im Jahr 1999/2000 knapp 128 Mill. € (Grundmittel) für Lehrerfortbildung ausgegeben. Im Durchschnitt belaufen sich die Ausgaben pro Lehrer auf 264 €. Im Bundesländervergleich zeigen sich beträchtliche Unterschiede. Schleswig-Holstein und Mecklenburg-Vorpommern, die beiden Spitzenreiter, geben mehr als fünfmal so viel pro Lehrer für deren Fortbildung aus wie Baden-Württemberg, Nordrhein-Westfalen und Niedersachsen, die mit rund 100 € am Ende rangieren (vgl. Abbildung 8.5). 128 Abbildung 8.5 Ist-Ausgaben für Lehrerfortbildung (Grundmittel) pro Lehrer in € (1999/2000)* 660 700 556 600 500 424 400 325 290 300 200 410 153 109 214 211 106 104 135 125 142 100 0 y Ba n er lt g n n g n n d n n n lz ei rli le ur ur er fa se se ha se an l e a b b s h n h f P r m lst t n B e c c a m A o s e d m a a H e H n d o s S Sa Ha en la grp er an -W in hs wi in ed e Vo Br c s i e e g N h Rh Sa hl ur dr Sc or nb N e kl ec M Ausgaben für Lehrerfortbildung (Grundmittel) pro Lehrer Mittelwert * Bremen macht keine Angaben Quelle: Statistisches Bundesamt/BLK Bildungsfinanzbericht 1999/2000, Heft 89-II; Bmbf/ Grund- und Strukturdaten 1999/2000 Ausgaben der Bundesanstalt für Arbeit für Weiterbildung Die Bundesanstalt für Arbeit fördert Weiterbildung von Arbeitslosen, von Ungelernten und von Personen, die von Arbeitslosigkeit bedroht sind. Grundlage für die gewährten Zahlungen (Weiterbildungsaufwendungen, Hilfe zum Lebensunterhalt) ist das Arbeitsförderungsgesetz (AFG) im Sozialgesetzbuch (SGB III). Finanziert werden sowohl Fortbildungsmaßnahmen, die der Erhaltung und Anpassung von Kenntnissen dienen, als auch Umschulungen, die zu einem anerkannten Abschluss führen. Die Maßnahmen werden meist von Weiterbildungsinstitutionen im Auftrag des Arbeitsamts durchgeführt. In der Statistik des Arbeitsamts werden sowohl direkte als auch indirekte Weiterbildungskosten (Hilfen zum Lebensunterhalt während der Weiterbildungsmaßnahme) erfasst. 129 Abbildung 8.6 Ausgaben der Bundesanstalt für Arbeit für individuelle Förderung der beruflichen Weiterbildung und Trainingsmaßnahmen in Mrd. € (1990-2000) 12 10 9,7 9 8 7,9 7,6 6,9 6 6 4,3 3,7 4 3,3 6,4 6,3 3,5 2,9 3,6 2,8 6,7 6,8 4 4 2,8 2,7 2 0 1990 1991 1992 1993 1994 Deutschland 1995 1996 West 1997 1998 1999 2000 Ost Quelle: ANBA: 9/2001; Faulstich/Gnahs, 2001 Mit der Wende kam es zu einem starken Anstieg der Ausgaben der Bundesanstalt für Arbeit zur Förderung der beruflichen Weiterbildung. 1992 hatten sie mit 9,7 Mrd. € ihren Höchststand erreicht. Nach einem deutlichen Rückgang der Ausgaben bis 1994 kam es bis 1996 zu einem Wiederanstieg, dem 1997 ein erneuter Rückgang auf 6,4 Mrd. € folgte. Das danach erreichte Niveau liegt rund ein Drittel unter dem Spitzenwert von 1992. Während in den alten Bundesländern seit 1997 ein leichter Aufwärtstrend zu verzeichnen ist, sind die Ausgaben in den neuen Ländern geringfügig zurückgegangen. 130 8.3 Individuelle Weiterbildung Repräsentative Daten zu den von Weiterbildungsteilnehmern getragenen Kosten der beruflichen Weiterbildung wurden erstmals Anfang der 90er Jahre in einer vom Bundesinstitut für Berufsbildung (BIBB) durchgeführten Erhebung vorgelegt (von Bardeleben/Beicht/Holzschuh 1994). Danach beliefen sich 1992 die durchschnittlichen Aufwendungen je Teilnehmer auf 728 € in den alten und auf 984 € in den neuen Bundesländern. Auf der Basis dieser Zahlen wurde für Deutschland ein Gesamtbetrag für teilnehmerfinanzierte Weiterbildungsaufwendungen von 5 Mrd. € ermittelt (3,93 Mrd. € für die alten und 1,12 Mrd. € für die neuen Bundesländer). Wird der weiterbildungsbedingte Freizeitverlust der Teilnehmer berücksichtigt und mit dem durchschnittlichen Nettostundenlohn bewertet, dann steigen die Gesamtkosten auf mehr als 18 Mrd. €. Aktuelle Zahlen zu den individuellen Weiterbildungsaufwendungen stammen aus einer Erhebung des Instituts der Wirtschaft (Weiß 2001). In einer repräsentativen Telefonbefragung wurden 1003 Personen u.a. danach gefragt, in welchem Umfang sie 1999 an eigenfinanzierter beruflicher und allgemeiner Weiterbildung teilgenommen haben, wie hoch die Weiterbildungskosten waren, die sie selbst getragen haben, und ob sie bereit sind, in Zukunft selbst in Weiterbildung zu investieren. Nicht in allen geprüften Aspekten erfüllt die Stichprobe allerdings die Repräsentativitätsbedingung: Verglichen mit dem Durchschnitt der Bevölkerung sind Frauen, ältere Personen und nicht berufstätige Personen mit einem höheren Anteil in der Stichprobe vertreten, da diese Gruppen telefonisch leichter erreichbar sind. 131 Durchschnittliche Weiterbildungsaufwendungen Im Durchschnitt sind 1999 von den Befragten, die an Weiterbildung teilgenommen und diese zumindest teilweise selbst finanziert haben, 219 € investiert worden. Dieser Betrag entfällt nahezu vollständig (189 € = 86 %) auf Seminare und Lehrgänge. Dabei zeigen sich keine substanziellen Unterschiede zwischen Männern (191 €) und Frauen (186 €). Dies überrascht, wenn man berücksichtigt, dass Frauen in geringerem Umfang berufstätig sind und im Durchschnitt niedrigere Gehälter beziehen. Abbildung 8.7 Häufigkeitsverteilung der eigenfinanzierten Seminarkosten von Weiterbildungsteilnehmern nach Höhe der Kosten (1999) 60 48,2 50 43,7 38,3 40 29,8 30 20 10 23,4 19,6 16,1 14,5 19,4 22,3 16,1 8,5 0 Bis 51€ 52 bis 256€ Männer 256 bis 511€ Frauen über 511€ insgesamt Quelle: Weiß, 2001 Aus Abbildung 8.7 ist ersichtlich, dass die Mehrheit der Befragten nur zwischen 51 € und 256 € aus der eigenen Tasche für Seminare und Lehrgänge ausgibt. Frauen investieren häufiger als Männer in „preisgünstige Lehrveranstaltungen“ unter 256 € und seltener in teure Maßnahmen. 132 Abbildung 8.8 Aufwendungen für Weiterbildung nach Ausbildungsabschluss in € (1999) 700 574 600 500 389 400 268 300 200 99 100 26 An ga be ch lu ss ei ne us s/ k Ab sc hl H oc hs ch ul ab s an de re r Ab sc hl u ss ei ne r ke in Be ru fs au sb i Ab sc hl us s ld un g 0 Quelle: Weiß, 2001 Erwartungsgemäß eng hängt die Höhe der individuellen Weiterbildungsaufwendungen mit dem Schul- bzw. Berufsabschluss zusammen. Mit durchschnittlich 574 € geben Hochschulabsolventen die mit Abstand höchste Summe aus, während Ungelernte nur 26 € in die eigene Weiterbildung investieren. 133 Gesamtvolumen privater Weiterbildungsausgaben Abbildung 8.9 Hochrechnung privater Weiterbildungsaufwendungen in Mrd. € (1999) 7 6 Aufwendungen insgesamt 6,6 Lernen durch Seminare und Lehrgänge 5,8 5 4 3 2 1 Lernen durch Fachliteratur 0,5 Lernen mit computergestützten Programmen 0,3 0 Quelle: Weiß, 2001 Die Ergebnisse der Stichprobenerhebung sind auf der Basis von Daten der Erwerbsstatistik gewichtet und auf alle Erwerbstätigen im Alter von 20-65 Jahren übertragen worden. Auf diese Weise ergibt sich ein Gesamtvolumen der privaten Weiterbildungsausgaben aller Erwerbstätigen von 6,6 Mrd. €. Der größte Anteil (5,8 Mrd. €) wurde für Seminare und Lehrgänge ausgegeben. 134 8.4 Gesamtfinanzierungsvolumen für Weiterbildung Tabelle 8.2 Gesamtfinanzierungsvolumen für Weiterbildung in Mrd. * 1992 Staat/Öffentlicher Sektor Bund, Länder und Gemeinden Bundesanstalt für Arbeit (ohne Rehabilitation) Arbeitgeber/Wirtschaft Teilnehmer/Privatpersonen insgesamt 1995 1998* 2001 Absolut % Absolut % Absolut % Absolut % 11,6 (12,6) 27,6 9,7 24,8 8,6 (8,3) 21,8 8,6 (8,2) 23,3 1,9 (2,1) 4,5 2,1 5,4 2,2 (2,1) 5,6 2,0 (1,9) 5,4 9,7 (10,5) 23,0 7,6 19,4 6,4 (6,2) 16,2 6,6 (6,3) 17,8 25,4 (27,5) 60,0 23,9 61,1 62,9 21,4 (20,5) 57,8 5 (5,4) 11,9 5,5 14,0 15,2 7,0 (6,7) 18,9 42,0 (45,6) 100 39,1 100 100 37,0 (35,5) 100 24,8 (24,1) 6 (5,8) 39,4 (38,3) * Zahlen in Klammern: preisbereinigte Ausgabensumme (Preisbasis: 1995) Quelle: Weiß, 2000; Weiß, 2003; Bmbf, 2001/2002; Bundesanstalt für Arbeit, 2000, eigene Berechnung Tabelle 8.2 gibt einen nach Weiterbildungsfinanciers differenzierten Überblick über die gesamten Weiterbildungsaufwendungen für die Jahre 1992, 1995, 1998 und 2001. Nochmals betont sei, dass die Zahlen das Ergebnis methodisch unterschiedlicher Berechnungen sind. Auch sind den Zeitvergleich beeinträchtigende Änderungen der amtlichen Statistik bei der Erfassung der Erwerbstätigen zu berücksichtigen. Deutlich wird, dass mit einem Finanzierungsvolumen von 21,4 Mrd. € und einem Anteil von 57,8 % 2001 die Wirtschaft den wichtigsten Financier darstellt. Dieser Betrag enthält auch Lohn- und Gehaltszahlungen der Weiterbildungsteilnehmer, die in den Weiterbildungsausgaben des Bildungsbudgets fehlen. Es folgt der Staat/öffentlicher Sektor mit 8,6 Mrd. € (= 23,2 %). Die Teilnehmer liegen mit 7 Mrd. € (18,9 %) an dritter Stelle, wobei zu berücksichtigen ist, dass dabei kein bewerteter Freizeitverlust in Ansatz gebracht wurde. Im Vergleich der drei Erhebungsjahre (1992, 1995, 1998) zeigt sich, dass bei insgesamt leicht rückläufigem Finanzierungsvolumen der Staat/öffentlicher Sektor als Financier an Bedeutung eingebüßt hat. Im Jahr 2001 kann verglichen mit 1998 wieder 135 ein höherer Finanzierungsanteil des Staates festgestellt werden, während die Ausgabensumme konstant geblieben ist. Zwischen 1992 und 1998 ist der relative Finanzierungsbeitrag der Wirtschaft annähernd gleich geblieben; doch ist 2001 ein deutlicher Anteilsrückgang zu verzeichnen. Einen Bedeutungszuwachs hat die Gruppe der Teilnehmer erfahren. 136 9. Deutschlands Bildungsbudget im Spiegel des internationalen Vergleichs Vorbemerkung Internationale bildungsstatistische Vergleiche haben für die nationale Bildungspolitik eine immer wichtiger werdende Orientierungsfunktion. Diese Funktion können solche Vergleiche jedoch nur angemessen erfüllen, wenn Methodik, Datenbasis und auswertung auf einem soliden Fundament gegründet sind. Bei der Harmonisierung der internationalen bildungsstatistischen Berichterstattung sind in den letzten Jahren beträchtliche Fortschritte erzielt worden. Dies gilt nicht zuletzt für den Bereich „Bildungsausgaben und –finanzierung“. Datenlücken konnten geschlossen, die Methodik der Ausgabenerfassung präzisiert und die Vergleichbarkeit der Daten erheblich verbessert werden. Maßgeblichen Anteil daran haben die Arbeiten der OECD an der Entwicklung eines Indikatoren-Tableaus für eine umfassende Bildungsberichterstattung. Die Ergebnisse der in diesem Rahmen vorgenommen vergleichenden Analysen werden in der jährlich erscheinenden (auch als CD verfügbaren) Veröffentlichung "Bildung auf einen Blick“ („Education at a Glance“) vorgelegt. In weiten Bereichen des nationalen bildungspolitischen Diskurses stellt diese Publikation mittlerweile einen unverzichtbaren Referenzrahmen dar. Dem soll im folgenden mit der Zusammenstellung wichtiger finanzstatistischer Daten und Indikatoren und ihrer Interpretation Rechnung getragen werden. Nicht finanzstatistisch erfasst ist in dem Berichtssystem der OECD bislang der Weiterbildungsbereich. Deshalb wird hier eine andere Quelle herangezogen: die im Rahmen des EU-Programms FORCE (Formation Continue en Europe) unter der Bezeichnung Continuing Vocational Training Survey (CVTS) 1994 und 1999 durchgeführten Erhebungen zur beruflichen Weiterbildung in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union sowie (1999) in osteuropäischen Beitrittsländern. Die zu erfüllenden Anforderungen bei der Bereitstellung von Daten für das Indikatoren-Tableau der OECD haben auch die nationalen statistischen Berichtssysteme nachhaltig beeinflusst. Gleichwohl gibt es weiterhin Unterschiede zwischen dem nationalen Berichtssystem des Statistischen Bundesamtes und dem der OECD, die es bei der Interpretation der Zahlen zu beachten gilt. Abweichungen zu dem für Deutschland erstellten Bildungsbudget (vgl. Kapitel 3) ergeben sich z.B. aus unterschiedlichen Definitionen und Abgrenzungen. So fehlen im Bildungsbudget der OECD die Weiterbildungsausgaben (einschließlich der Ausgaben der Bundesanstalt für Arbeit). Dafür sind in den Hochschulausgaben auch die Forschungsausgaben enthalten, die im nationalen Bildungsbudget unberücksichtigt bleiben. Um die in den jeweiligen Landeswährungen vorliegenden Ausgabendaten vergleichbar zu machen, reicht es nicht aus, Anpassungen über Wechselkurse vorzunehmen. Wenn beispielsweise der Kurs des US-$ einen € beträgt, heißt das nicht, dass 100 US-$ in den USA die gleiche Kaufkraft haben wie 100 € in Deutschland. Diesem Sachverhalt wird bei internationalen Vergleichen durch Berechnung von Kaufkraftparitäten (KKP) Rechnung getragen. Kaufkraftparitäten sind 137 Währungsumrechnungskurse, die die Kaufkraft der verschiedenen Währungen ausgleichen. Sie geben an, wie viele nationale Währungseinheiten derselbe Warenund Dienstleistungskorb in den einzelnen Ländern kostet. Auf der Basis solcher Währungsumrechnungskurse werden von der OECD die in Landeswährungen vorliegenden Ausgabendaten in US-$ umgerechnet. In den Tabellen heißt es dementsprechend: „Ausgaben in US-$, kaufkraftbereinigt“ 138 9.1 Anteil der Ausgaben für Bildungseinrichtungen am Brutto-Inlandsprodukt (BIP) Dieser Indikator bringt zum Ausdruck, welcher Anteil des Volksvermögens in Bildungseinrichtungen investiert wird; er zeigt, welche Bedeutung der Staat dem Bildungsbereich beimisst und für wie wichtig er Investitionen in das „Humankapital“ seiner Bevölkerung hält. Die Ausgaben für Bildungseinrichtungen umfassen − Ausgaben für Schulen, Hochschulen und andere öffentliche und private Einrichtungen, die selbst Bildungsangebote bereitstellen oder deren Bereitstellung durch administrative, beratende oder fachliche Dienstleistungen unterstützen, − öffentliche und private Ausgaben für nicht unterrichtsbezogene Dienstleistungen im Bildungsbereich (z.B. Schülertransport) sowie − Ausgaben für Forschung und Entwicklung in Bildungseinrichtungen. Anteil der Bildungsausgaben am BIP Abbildung 9.1 Anteil der öffentlichen und privaten Ausgaben für Bildungseinrichtungen am BIP (2000) ed Ka en Fr n a an d a k Au rei st ch N rali or e n w eg en Sc hw Po eiz rtu Fi ga nn l la Be nd lg ie D Me n eu x ts iko ch la nd G BR U ng ar Ita n S lie N pa n i e ni de e n rla nd e C ZE Ja pa G n rie Irl c h an d en la nd Sc hw Ko r ea U SA % 8 7 6 5 4 3 2 1 0 öffentlich privat OECD-Mittelwert Prozentzahlen: Anhang 2, Tab. 2a Quelle: OECD, 2003: Tab. B2.1a Im Mittel (ungewichteter Mittelwert der Datenwerte aller Länder) investierten die OECD Länder 2000 5,5 % ihres BIP in Bildungseinrichtungen. Den höchsten Anteil am BIP weisen Korea (7,1 %) und die USA (7,0 %) auf, den niedrigsten die Türkei (3,4 %). Deutschland liegt mit 5,3 % leicht unter dem OECD-Mittelwert. Berücksichtigt werden muss, dass Deutschland im internationalen Vergleich mit 1 % einen der höchsten 139 Anteile privater Bildungsausgaben am BIP aufweist – eine Folge insbesondere der von der Wirtschaft getätigten Aufwendungen für den betrieblichen Teil der Berufsausbildung im Rahmen des Dualen Systems. Nur Korea, die USA, Australien, Japan und Kanada übertreffen diesen Wert. Gegenüber 1999 sind die privaten Bildungsausgaben in Deutschland allerdings um 0,2% zurückgegangen. Betrachtet man nur die öffentlichen Bildungsausgaben, nimmt Deutschland im internationalen Vergleich eine noch wesentlich ungünstigere Position ein: Mit 4,3 % liegt der Anteil um 0,5 Prozentpunkte unter dem OECD-Mittel; unter 25 Ländern belegt Deutschland zusammen mit den Niederlanden und Spanien Rang 18. Den höchsten Anteil der öffentlichen Ausgaben am BIP weisen die nordeuropäischen Länder Dänemark, Schweden und Norwegen auf. Griechenland, Japan und die Türkei liegen mit einem Anteil von weniger als 4 % am unteren Ende. Veränderung des Anteils der Bildungsausgaben am BIP Abbildung 9.2 117 122 107 108 98 100 118 120 100 121 130 119 120 117 109 105 127 113 114 120 122 115 111 110 106 120 109 130 115 105 140 138 150 121 131 90 91 Prozentuale Veränderung 160 130 129 159 170 160 Veränderungen der Ausgaben für Bildungseinrichtungen (2000,1995=100) im Vergleich zu Veränderungen des BIP (2000, 1995=100) 80 70 n lie ra t s Au d na Ka a ZK C h nd nd ic la la re n h k c n ts an Fi Fr eu D Veränderung des realen BIP (2000, 1995=100) n o n e d n ik al nd ik bl ge de nd an pa la ug u t e e a a ex n l Irl r p J r w e M e hw Po or de R ch N Sc ie e ie r h N c G is ak v o Sl Veränderungen Bildungsausgaben (2000, 1995=100) Quelle: OECD, 2003: Tab.:X 2.3, B2.2 Von zwei Ausnahmen abgesehen (Tschechische Republik, Norwegen) sind in allen OECD-Staaten, für die vergleichbare Daten zur Verfügung stehen, die realen ( d.h. um Preissteigerungen bereinigten) Bildungsausgaben gestiegen, in den meisten Fällen um 140 über 5 %. Einen deutlich höheren Zuwachs von 30 bis 40 % haben Australien, Irland und Portugal zu verzeichnen; an der Spitze liegt Griechenland mit einem realen Ausgabenanstieg von 60 %. Vergleicht man die Entwicklung bei den Bildungsausgaben mit der des Bruttoinlandsprodukts, dann zeigt sich, dass der reale Anstieg der Bildungsausgaben in den meisten Ländern hinter der Steigerung des Wohlstandes zurückbleibt. Eine Ausnahme davon stellen die Länder mit einer – als Reaktion auf eine überdurchschnittliche Zunahme der Bildungsbeteiligung - besonders expansiven Ausgabenentwicklung im Bildungsbereich dar (Australien, Portugal, Griechenland). In Irland konnte der Zuwachs bei den realen Bildungsausgaben zwar nicht mit der Veränderung beim BIP Schritt halten; doch sorgte das hohe Wirtschaftswachstum in diesem Land dafür, dass die Bildungsausgaben gleichwohl um 38 % gesteigert werden konnten. In Deutschland fällt ein schwacher Anstieg des Wohlstandsniveaus mit stagnierenden Bildungsausgaben zusammen. Ausgabenanteil der einzelnen Bildungsbereiche am Bruttoinlandsprodukt Ein gleicher Gesamtanteil der Bildungsausgaben am BIP bedeutet nicht zwangsläufig, dass sich die relativen Bildungsausgaben auch in allen Bildungsbereichen entsprechen. Unterschiede in der politischen Prioritätensetzung, Bildungsbeteiligung, Kostensituation oder Dauer der Ausbildung zwischen den Ländern liefern eine Erklärung für differente BIP-Anteile. Welche Position Deutschlands beim Vergleich mit dem OECD-Durchschnitt einnimmt, verdeutlicht Abbildung 9.3. Abbildung 9.3 Bildungsausgaben als Anteil des BIP nach Bildungsbereichen im OECDDurchschnitt und Deutschland im Vergleich, 2000 Elementarbereich 2 7 19 24 4 Primar-/Sekundarbereich I 11 Sekundarbereich II 4 2 41 24 40 23 Post-sekundärer, nicht tertiärer Bereich Tertiärbereich Nicht zuordnebar OECD Deutschland Quelle: OECD, 2002: Tab.:B2.1c 141 In Deutschland ist der auf den Primar- und Sekundarbereich I entfallende Anteil des BIP (40 %) niedriger als im OECD-Durchschnitt (41 %). Entsprechend mehr wird im Postsekundären, nicht-tertiären Bereich und Elementarbereich investiert. Der Anteil der Ausgaben für den Sekundarbereich II am BIP hat im Vergleich zu 1999 - vor allem aufgrund eines Rückgangs der privaten Bildungsausgaben - gegenüber den anderen Bildungsbereichen an Gewicht verloren. Ein erheblich niedrigerer Anteil des BIP ist dagegen im Tertiärbereich gebunden. Exkurs: Einflussfaktoren des Anteils der Bildungsausgaben am BIP Die besondere Bedeutung, die dem Indikator „Anteil der Bildungsausgaben am BIP“ in der politischen Diskussion zukommt, lässt es angebracht erscheinen, auf einige Aspekte hinzuweisen, die im Blick auf eine bessere Einschätzung des Aussagegehalts dieses Indikators zu berücksichtigen sind. So ist bei der Interpretation der international differierenden Indikatorwerte zu beachten, dass die Höhe der nationalen Bildungsausgaben von einer Reihe von Faktoren beeinflusst wird, die sich ihrerseits zwischen den Ländern unterscheiden. Dazu zählen insbesondere als demographischer Faktor der Anteil der bildungsrelevanten Bevölkerung, d.h. der Bevölkerung im Alter von 5 bis 29 Jahren, sowie die Bildungsbeteiligung und die Dauer der Ausbildung. Welchen Einfluss diese Faktoren auf den Anteil der Bildungsausgaben am Bruttoinlandsprodukt haben, lässt sich anschaulich darstellen, wenn man die hypothetische Frage rechnerisch beantwortet: „Was wäre, wenn Land X z. B. einen Anteil der Bildungsbevölkerung hätte wie der Durchschnitt der OECD-Länder und alles andere konstant bliebe (ceteris paribus-Bedingung)“. Im Folgenden sind solche Berechnungen für die demographische Komponente und die Bildungsbeteiligung vorgenommen worden. Die Größe der Bevölkerung im üblichen Bildungsalter beeinflusst maßgeblich die Nachfrage nach schulischer und beruflicher Grundbildung in einem Land. Bei vergleichbarem Volkseinkommen muss ein Land mit einem relativ großen Anteil junger Menschen an der Bevölkerung einen größeren Prozentsatz seines Bruttoinlandsprodukts in Bildung investieren, um seinen jungen Menschen die gleichen Bildungsmöglichkeiten zu bieten wie ein Land mit einem geringeren Anteil der Bildungsbevölkerung. In Deutschland ist 1999 der Anteil der Altersgruppe im Ausbildungsalter mit 29 % im OECD-Vergleich am niedrigsten und um über 6 Prozentpunkte unter dem OECD-Mittel (35,1 %). Unterstellt man, der Anteil der 5- bis 29-Jährigen entspräche in Deutschland dem mittleren Anteil der OECD-Länder, dann wäre es – ceteris paribus – nötig, den Bildungsanteil des BIP um einen Prozentpunkt zu erhöhen. Mit 6,6 % läge dann der Bildungsanteil am BIP deutlich über dem OECDDurchschnitt von 5,7 % (1999)59. 59 Der Anteil der „Bildungsbevölkerung‘‘ liefert freilich keine hinreichende normative Begründung für eine bestimmte BIPQuote der Bildungsausgaben. Eine relativ kleine Bildungsbevölkerung könnte unter Hinweis darauf zu besonderen Bildungsanstrengungen Anlass geben, dass eine nur „spärlich‘‘ nachwachsende Generation besonders gut ausgebildet sein muss, wenn die wirtschaftliche Zukunft des Landes nicht gefährdet sein soll. 142 Abbildung 9.4 Rückgang/Anstieg des Anteils der Bildungsausgaben am BIP in %, wenn die Bildungsbeteiligung im Tertiärbereich in jedem Land dem Ländermittel entspräche (1999)* 2 1,5 1 1,3 0,5 0,4 0,2 0,2 0,2 0,1 0 0 0 0 0 0 0 -0,1 -0,1 -0,1 -0,2 -0,2 -0,2 -0,2 -0,5 -1 -0,3 -0,3 -0,5 -0,6 -1 -1 D Un e u ga t s rn ch la nd G BR Ita lie n Irl an d N Po eu l e s n N eel ie de and rla Po n d e rtu ga l Au st Sc rali hw en Fr e d an e n kr e Sp i c h an i Be en N lgie G orw n rie eg c h en en la Ka n d na da U S Fi nn A la n Ko d re Ja a pa n -1,5 M ex Sc iko hw ei z C ZK % 0,5 1,8 Quelle: OECD,2002. Abbildung B2.3 *Da die Indikatoren „Anteil der bildungsrelevanten Bevölkerung“ und „Bildungsbeteiligung (nach Bildungsstufen)“ in „Education at a Glance – 2003“ nicht behandelt werden, sind die Zahlen in Exkurs: Einflussfaktoren des Anteils der Bildungsausgaben am BIP nicht aktualisiert. Ein ähnlicher rechnerischer Effekt wie vom Anteil der bildungsrelevanten Bevölkerung geht von der Bildungsbeteiligung aus. Besonders deutlich zeigt sich dies im Tertiärbereich. Abbildung 9.4 veranschaulicht, wie sich der Anteil der Bildungsausgaben am BIP in den einzelnen Ländern bei sonst gleichen Bedingungen ändern würde, wenn die Bildungsbeteiligung in allen Ländern gleich wäre. In Ländern mit überdurchschnittlicher Bildungsbeteiligung im Tertiärbereich wie in Japan, Korea, Finnland und den USA wären substanzielle Anteilsminderungen im Umfang von bis zu einem Prozentpunkt zu erwarten; andere Länder mit unterdurchschnittlicher Bildungsbeteiligung wie vor allem die Türkei und Mexiko müssten ihren Ausgabenanteil am BIP beträchtlich steigern. Auch Deutschland und die Schweiz zählen zu den Ländern, bei denen ein Anteilszuwachs zu erwarten wäre. 143 9.2 Anteil der Bildungsausgaben am öffentlichen Gesamthaushalt Dieser Indikator bringt zum Ausdruck, welcher Anteil der gesamten öffentlichen Ausgaben für Bildung eingesetzt wird; er zeigt an, welcher Stellenwert der Bildung in einem Land im Vergleich zu anderen öffentlichen Aufgabenbereichen zukommt. Die bei diesem Indikator berücksichtigten Bildungsausgaben sind (in der Abgrenzung der OECD) weiter gefasst als beim Indikator „Anteil der Bildungsausgaben am Brutto-Inlandsprodukt“. Sie enthalten neben den öffentlichen Ausgaben für Bildungseinrichtungen auch öffentliche Subventionen an private Haushalte (z.B. Stipendien und Darlehen für Studiengebühren und Lebensunterhalt) und Zahlungen an andere private Einheiten für Bildungszwecke (z.B. Subventionen an Unternehmen für Lehrlingsausbildungsprogramme). Im politischen Diskurs spielt der Indikator „Anteil der Bildungsausgaben am öffentlichen Gesamthaushalt“ eine wichtige Rolle; doch ist sein Aussagegehalt im internationalen Vergleich erheblich eingeschränkt. Der Grund dafür liegt in der unterschiedlichen Staatstätigkeit. Die relative Größe der öffentlichen Haushalte, d.h. der Anteil der gesamten öffentlichen Ausgaben (Gebietskörperschaften und Sozialversicherungen) am Bruttoinlandsprodukt („Staatsquote“), variiert stark (z.B. in Abhängigkeit von der Organisation der Sozialen Sicherung), was sich unmittelbar auf den Anteil der Bildungsausgaben auswirkt. Länder mit identischem Ausgabenvolumen im Bildungsbereich können deshalb beim Indikator „Anteil der Bildungsausgaben am öffentlichen Gesamthaushalt“ höchst unterschiedliche Werte aufweisen. Abbildung 9.5 Öffentliche Bildungsausgaben als Prozentsatz der öffentlichen Gesamtausgaben (2000) 25 20 % 15 10 5 M ex ik o N Kor or e w a eg en Sl ow S ak c h is w c h ei e z R U ep n Au g s t arn ra lie Sc I r l n hw a n d e P o de r n Fi tug nn al la n Po d le Fr G n an B kr R Sp eic an h ie N n ie de rla B e n de lg ie Ja n p a D eu Ita n ts lie ch n la G nd rie c h CZ en K la nd 0 Prozentzahlen im Anhang 2, Tab. 2a Quelle: OECD, 2003: Tab. B4.1 144 Der Blick auf die OECD-Länder zeigt (vgl. Abb. 9.5), dass 2000 von ihnen im Durchschnitt 13 % ihrer gesamten öffentlichen Mittel für Bildung aufgewendet worden sind, wobei die Anteile zwischen 8,8 % (Griechenland) und 23,6 % (Mexiko) streuen. Deutschland rangiert mit einem Anteil von 9,9 % unter 24 Ländern, für die Angaben vorliegen, zusammen mit Italien an drittletzter Stelle. Gegenüber 1995 ist – von zwei Ausnahmen abgesehen (Japan und Norwegen) – in sämtlichen Ländern der Anteil der Bildungsausgaben am öffentlichen Gesamthaushalt gestiegen, d.h. es hat eine Verschiebung zugunsten des Bildungsbereichs gegeben (vgl. OECD 2002, S. 199). Der Vergleich der Anteile der Bildungsausgaben unter Berücksichtigung der relativen Größe der öffentlichen Haushalte (Staatsquoten) zeigt, dass bis zu einer Staatsquote von etwa 35% die Ausgabenanteile für Bildung mit abnehmender relativer Größe des öffentlichen Haushalts steigen (vgl. OECD 2002, S 196) . Dies gilt z. B. für Länder wie Australien, die Slowakische Republik und Korea. In den übrigen OECD-Staaten, in denen die Staatsquote mehr als 35 % ausmacht, zeigt sich indes kein Zusammenhang zwischen der Höhe des öffentlichen Haushalts und der Höhe der Bildungsausgaben. So weist z.B. Schweden mit der höchsten Staatsquote unter den OECD-Ländern fast den gleichen Bildungsanteil am öffentlichen Gesamthaushalt wie Irland auf, ein OECDLand mit einer relativ geringen Staatsquote. Und: Norwegen hat den dritthöchsten Anteil von Bildungsausgaben am Staatshaushalt, Griechenland den niedrigsten, obwohl beide Länder eine fast identische Staatsquote aufweisen. 145 9.3 Ausgaben je Bildungsteilnehmer Die Kennzahl „Ausgaben je Bildungsteilnehmer“ setzt die direkten öffentlichen und privaten Bildungsausgaben ins Verhältnis zur Anzahl der Bildungsteilnehmer in den einzelnen Bildungsbereichen; ihr kommt im internationalen Vergleich besondere Bedeutung als indirekter Qualitätsindikator von Bildungssystemen zu.60 Abbildung 9.6 Ausgaben je Bildungsteilnehmer (2000) (US-$, kaufkraftbereinigt) 12000 10000 8000 6000 4000 2000 0 9625 5138 4137 ic re e rb ta n e em l E h P ic re e b ar ir m h S fe tu s ar nd u ek I OECD-Mittelwert 1 66461 6063 5575 5470 43814198 S e uf st r a nd u ek 10898 9571 II Deutschland reine Schulausgaben für Deutschland ohne den betrieblichen Teil der dualen Ausbildung, 2000 Quelle: OECD, 2002: Tab.B1.1; Baumann, 2003 Im Durchschnitt geben die OECD-Länder im Elementarbereich (3-Jährige und älter) 4.137 US-$, im Primarbereich 4.381 US-$, im Sekundarbereich I 5.575 US-$, im Sekundarbereich II 6.063 US-$ und im Tertiärbereich 9.571 US-$ je Teilnehmer aus. Hinter diesen Durchschnittswerten verbergen sich jedoch beträchtliche Unterschiede zwischen den einzelnen OECD-Ländern. Tendenziell gilt, dass diese Unterschiede mit steigender Bildungsstufe zunehmen (vgl. Tab. 9.1). 60 Den Ergebnissen der internationalen PISA-Studie zufolge (OECD 2001) gehen höhere Ausgaben je Schüler mit höheren mittleren Kompetenzniveaus einher. Dieser statistische Zusammenhang lässt sich allerdings nicht dahingehend interpretieren, dass eine Steigerung der teilnehmerbezogenen Bildungsausgaben automatisch die Qualität der Bildungsergebnisse verbessere. Von entscheidender Bedeutung dürfte sein, wie die Mittel verwendet werden. Die empirische Forschung kann dazu allerdings nicht mit eindeutigen Befunden aufwarten (Weiß/Steinert 2001). 146 Elementar-, Primar- und Sekundarbereich Tabelle 9.1 Ausgaben je Bildungsteilnehmer in US-$ (kaufkraftbereinigt), 2000 OECDLändermittel Australien Belgien Elementarbereich Primarbereich Sekundarbereich I Sekundarbereich II 4.137 4.381 5.575 5.957 k.a. 4.967 6.579 7.424 4.310 1 6.8891 3.282 6.889 CZK 2.435 1.827 3.134 3.360 Dänemark 4.255 7.074 7.222 8.164 Deutschland 5.138 4.198 5.470 9.625 (6.4462) Finnland 3.944 4.317 6.737 5.641 Frankreich 4.119 4.486 7.076 8.334 Italien 5.771 5.973 7.089 7.308 Japan 3.376 5.507 5.904 6.615 Kanada 6.120 4 5.947 4 5.947 5.9474 Korea 1.949 3.155 3.655 4.440 Mexiko 1.385 1.291 1.289 2.317 Niederlande 3.920 4.325 6.100 5.671 Norwegen 13.170 6.550 8.185 8.925 Österreich 5.471 6.560 8.934 8.165 Polen 2.278 2.1055 2.1055 1.790 Portugal 2.237 3.672 5.151 5.563 Slowak.Rep. 1.644 1.308 1.558 2.448 Spanien 3.370 3.941 5.185 5.185 Schweiz 3.114 6.631 8.012 11.622 Schweden 3.343 6.336 6.238 6.411 Ungarn 2.511 2.245 2.109 2.829 GBR 6.677 3.877 5.9911 5.9911 USA 7.980 6.995 8.855 8.855 1 2 Sekundarbereich insgesamt reine Schulausgaben ohne betrieblichen Teil der dualen Ausbildung, 2000 4 Sekundar- und Primarbereich insgesamt 5 Sekundarbereich I und Primarbereich insgesamt Quelle: OECD, 2003: Tab. B1.1 ; Baumann, 2003 147 Im Elementarbereich reicht die Streubreite von 1.385 US-$ (Mexiko) bis 13.170 US-$ (Norwegen). Deutschland gibt hier 5.138 US-$ je Teilnehmer aus und liegt damit um fast 25% über dem Durchschnitt aller OECD-Länder (4.137 US-$). Im Primarbereich streuen die Ausgaben je Schüler von 1.291 US-$ in Mexiko bis 7.074 US-$ in Dänemark. Deutschland nimmt mit einem Betrag von 4.198 US-$ eine unterdurchschnittliche Position ein. Im Sekundarbereich I gibt Spitzenreiter Österreich mit 8.234 US-$ fast acht Mal mehr aus als Mexiko (1.289 US-$). Auch hier liegt Deutschland mit einem Betrag von 5.470 US-$ unter dem OECD-Durchschnitt (5.975 US-$). Einen Spitzenplatz nimmt Deutschland dagegen – hinter der Schweiz – im Sekundarbereich II ein. Die Aufwendungen je Schüler liegen hier mit 9.625 US-$ um 60 % über dem OECD-Durchschnitt (5.919 US-$). Ein Drittel davon (3.179 US-$) entfällt auf die von den Betrieben aufgewendeten Nettokosten für Auszubildende. Rechnet man die Nettokosten heraus, ergibt sich für die Schulausbildung im Sekundarbereich II ein Betrag von 6.446 US-$. In Tabelle 9.1 ist auch dieser Wert ausgewiesen. Tertiärbereich Abbildung 9.7 Ausgaben je Studierenden (2000) (US-$, kaufkraftbereinigt) 25.000 20.000 15.000 10.000 5.000 0 e d n d A eiz en da en ien en R ch nd en rn en ea K ko nd en nd rlan apa lan gi GB rei nla tali nga ani or CZ exi nla Pol US hw ed ana eg tral l a l h I J sc w w M he nk Fin I U Sp K er Be t Sc ch K or Aus a d c r u e N S i F e rie N D G Ausgaben je Studierenden OECD-Mittelwert Absolutzahlen: Anhang 2, Tab. 2b Quelle: OECD, 2003: Tab.:B1.1 148 Im Tertiärbereich geben die Länder der OECD durchschnittlich 9.571 US-$ je Studierenden aus; allerdings ist die Streubreite sehr groß. Sie reicht von 20.358 US-$ (USA) bis 3.222 US-$ (Polen). In Deutschland liegen die Ausgaben je Studierenden in dem Berichtsjahr mit 10.898 US-$ knapp über dem OECD-Ländermittel. Wichtig ist der Hinweis, dass in diesen Zahlen neben den Aufwendungen für Hochschullehre und administration auch Aufwendungen für Forschung und Entwicklung an den Hochschulen enthalten sind, deren Anteil aufgrund bestehender Unterschiede in der Forschungsorganisation nicht unerheblich zwischen den Ländern differiert. Einen hohen Anteil an Forschungs- und Entwicklungsausgaben je Studierenden weisen die tertiären Bildungseinrichtungen in Schweden, Deutschland und den Niederlanden auf. Richtet sich das Interesse ausschließlich auf die Bildungsleistung der Hochschulen (Lehre), dann sind die forschungs- und entwicklungsbezogenen Ausgabenbestandteile zu eliminieren (vgl. Abb. 9.8). Abbildung 9.8 Ausgaben je Studierenden für die Lehre (2000) (US-$, kaufkraftbereinigt) 18.000 16.000 14.000 12.000 10.000 8.000 6.000 4.000 2.000 o en Po l ex ik M C ZK en ni nd Ausgaben je Studierenden für die Lehre Sp a nn la BR Fi G ic h kr e an Fr ch l an d nd e D eu ts rla en de N ie Sc h w ed n lie d tra Irl an Au s a ad Ka n U SA 0 OECD-Mittelwert Absolutzahlen: Anhang 2, Tab. 2b Quelle: OECD, 2003, Tab.B6.2 Auch in diesem Fall behalten die USA mit 16.982 US-$ ihren Spitzenplatz, gefolgt von Kanada mit 11.093 US-$. In Deutschland macht der Ausgabenanteil für Forschung und Entwicklung fast 40 % aus, so dass mit 6.643 US-$ je Studierenden für Lehrausgaben nur noch eine durchschnittliche Position erreicht wird (OECDDurchschnitt 6.701 US-$). 149 Die querschnittliche Betrachtung der jährlichen Ausgaben je Studierenden spiegelt aufgrund von Unterschieden in der Dauer und Intensität der Studiengänge in den einzelnen OECD-Ländern nicht die Gesamtkosten für die tertiäre Ausbildung eines typischen Studierenden wider. Abbildung 9.9 Kumulative Ausgaben je Studierenden über die durchschnittliche Studiendauer im Tertiärbereich (1999) (in US-$, kaufkraftbereinigt) lie n nk re ic h G BR Irl Au and st ra lie Sp n an ie n U ng G rie ar ch n en la nd Ko re a M ex ik o Po le n Ita Fr a Sc hw ed e Sc n hw ei z Fi nn D l a eu nd ts ch N ie land de rla nd e 90.000 80.000 70.000 60.000 50.000 40.000 30.000 20.000 10.000 0 Kumulative Ausgaben je Studierenden über die durchschnittliche Studiendauer im Tertiärbereich OECD-Mittelwert Absolutzahlen: Anhang 2, Tab. 2b Quelle: OECD, 2003, Tab.B1.3 Die durchschnittliche Studiendauer im Tertiärbereich A (theoretische Gesamtstudiendauer eines Studiengangs mindestens drei Jahre) schwankt zwischen 2,6 Jahren (Australien) und 7,3 Jahren (Österreich). Das Ländermittel liegt bei 4,8 Jahren (Deutschland: 6 Jahre). Multipliziert man die in einem Jahr anfallenden Ausgaben je Studierenden jeweils mit der durchschnittlichen Dauer tertiärer Studiengänge in den einzelnen Ländern, erhält man die kumulativen Ausgaben je Studierenden (vgl. Abb. 9.9). Bei Verwendung dieses Indikators verschiebt sich die Rangfolge der OECD-Länder zum Teil beträchtlich. Dies zeigt sich in besonders augenfälliger Weise am Beispiel Deutschlands. Mit kumulativen Ausgaben je Studierenden in Höhe von 52.962 US-$ nimmt die Bundesrepublik hinter Schweden (69.561 US-$), Österreich (66.948 US-$) und der Schweiz (66.867 US-$) den vierten Platz ein. Die hohen Ausgaben in der Schweiz und in Schweden kommen durch die hohen jährlichen Ausgaben je Studierenden zustande. In Österreich tragen sowohl die lange Studiendauer als auch die hohen jährlichen Ausgaben je Studierenden zu dem 150 Ergebnis bei. Australien und die Niederlande geben jährlich einen höheren Betrag je Studierenden als Deutschland aus; doch fallen die kumulativen Ausgaben je Studierenden aufgrund einer geringeren durchschnittlichen Studiendauer niedriger als für Deutschland aus. Veränderung der Ausgaben je Schüler und Studierenden im Vergleich zur Entwicklung der Teilnehmerzahlen zwischen 1995 und 1999 Abbildung 9.10 Veränderungen der Ausgaben je Schüler und der Schülerzahlen im Primarund Sekundarbereich (1999, 1995=100)* 128 130 Prozentuale Veränderung 125 134 129 120 120 113 115 109 108 110 104 105 105 103103 105104 108 103 100 100 95 97 95 90 99 97 98 99 98 96 97 96 92 88 85 en Po l Irl an d Au st ra lie n Sp an ie n Fr an kr e ic h nd la a Veränderungen der Ausgaben je Schüler (1999, 1995=100) Fi nn ad Ka n G BR ar n U ng la nd n ts ch Ita lie D eu en w eg N or C ZK 80 Veränderungen der Schülerzahlen (1999, 1995=100) Quelle: OECD, 2002: Grafik B1.2; OECD, 2001: Tab C1.4 *Da der Indikator „Veränderung der Schülerzahlen im Primar- und Sekundarbereich“ in „Education at a Glance – 2003“ nicht behandelt wird, sind die Zahlen an dieser Stelle nicht aktualisiert. Aus Abbildung 9.10 geht hervor, dass in den meisten Ländern – in einigen um mehr als ein Viertel - die Ausgaben je Schüler im Primar- und Sekundarbereich zwischen 1995 und 1999 real (d.h. unter Ausschaltung von Preissteigerungen) gestiegen sind, unabhängig davon, ob die Schülerzahlen zu- oder abgenommen haben. Nur in vier Ländern ist ein realer Rückgang zu verzeichnen, darunter auch in Deutschland: Vor dem Hintergrund des auf den öffentlichen Haushalten lastenden Konsolidierungsdrucks konnten die Schulbudgets im Beobachtungszeitraum nur unterproportional an die expandierenden Schülerzahlen angepasst werden. Rückblickend auf die Entwicklung in den letzten zwei Jahrzehnten lässt sich für Deutschland allerdings konstatieren, dass die realen Ausgaben je Schüler um über 20 % gestiegen sind. 151 Abbildung 9.11 Veränderungen der Ausgaben je Studierenden und der Studierendenzahlen im Tertiärbereich (2000, 1995=100) Prozentuale Veränderung 220 194 200 180 154 160 152 139 140 120 114 120 110 105 100 80 60 92 91 93 95 111 100 116 120 106 100 99 95 112 103 130 126 123 112 96 68 K CZ BR G ga Un rn n n nd lie ge la e n tra w n i r s F Au No a ch nd ad ei la kr an ch n K s a ut Fr De Ita lie n a Sp en ni an Irl d Veränderungen der Ausgaben je Studierenden (2000, 1995=100) Veränderungen der Studierendenzahlen (2000, 1995=100) Quelle: OECD, 2003: Abbildung B6.1 ; OECD, 2001: Tab.C2.2 Ein vom Schulbereich zum Teil deutlich abweichendes Bild zeigt die Entwicklung im Tertiärbereich. In fast allen Ländern sind die Studierendenzahlen zwischen 1995 und 1999 gestiegen. Nur einige Länder, die einen moderaten Zuwachs bei den Studierendenzahlen von weniger als 20 % zu verzeichnen haben, sind jedoch in der Lage gewesen, Ihre Hochschulbudgets so zu erhöhen, dass der prozentuale Anstieg der realen Ausgaben je Studierenden sogar höher ausfiel (z.B. Spanien, Irland). Insbesondere Länder mit hohen Wachstumsraten bei den Studierendenzahlen - wie einige der ehemaligen Ostblockstaaten (Ungarn, Tschechische Republik) – haben ihre Hochschulbudgets nicht entsprechend anpassen können, was sich in einem Rückgang der realen Ausgaben je Studierenden von 10 bis über 30 % manifestiert. Die leichte positive Veränderung bei den Ausgaben in Deutschland sollte nicht darüber hinwegtäuschen, dass die Ausgaben je Studierenden seit Mitte der 70er Jahren im Zuge der von den Universitäten zu bewältigenden Überlastsituation real beträchtlich zurückgegangen sind. 152 Ausgaben je Bildungsteilnehmer im Verhältnis zum BIP pro Kopf Die Bildungsausgaben je Schüler/Studierenden gemessen am BIP pro Kopf sind ein Maßstab für die Bildungsausgaben unter Berücksichtigung des relativen Wohlstands eines Landes. Im Vergleich der Länder lässt sich feststellen, ob diese einen ihrem Wohlstandsniveau entsprechenden Betrag je Bildungsteilnehmer aufwenden. Die für die einzelnen Länder ermittelten Relationen sind in den Abbildungen 9.12 a-c als Punkte dargestellt. Die regressionsanalytische Verarbeitung der Werte führt zu einer Geraden, die der Punkteverteilung am besten angepasst ist. Kennt man das BIP pro Kopf eines Landes, dann lässt sich auf der Geraden der Erwartungswert für die Ausgaben je Teilnehmer ablesen. Der Verlauf der Geraden von links unten nach rechts oben zeigt an, dass es sich zwischen den beiden Merkmalen „BIP pro Kopf“ und „Ausgaben je Bildungsteilnehmer“ um einen positiven Zusammenhang handelt: Mit wachsendem Wohlstand (BIP pro Kopf) steigen auch die je Bildungsteilnehmer getätigten Ausgaben. Im Tertiärbereich ist dieser Zusammenhang deutlicher ausgeprägt als im Primar- und Sekundarbereich. Abbildung 9.12 a Ausgaben pro Schüler im Primarbereich im Verhältnis zum BIP pro Kopf (2000) (US-$, kaufkraftbereinigt) 8.000 DNK 7.000 SWE 6.000 USA AUT NOR NOR ITA Ausgaben pro Schüler JAP 5.000 AUS FRA FIN 4.000 PRT ESP POR 2.000 NDL UKM IRL GRC KOR 3.000 DEU HUN CZK MEX 1.000 0 0 5.000 10.000 15.000 20.000 25.000 30.000 35.000 40.000 BIP pro Kopf Quelle: OECD, 2003:Tab.B1.1, Tab.X1.2, Anhang 3 153 Abbildung 9.12 b Ausgaben je Schüler im Sekundarbereich I u. II im Verhältnis zum BIP pro Kopf (2000) (US-$, kaufkraftbereinigt) 12.000 10.000 CHE Ausgaben je Schüler AUT 8.000 USA NOR DNK FRA ITA AUS DEU JAP SWE FIN UKM NDL 6.000 PRT ESP IRL KOR GRC 4.000 CZK HUN 2.000 POL MEX 0 0 5.000 10.000 15.000 20.000 25.000 30.000 35.000 40.000 BIP pro Kopf Quelle: OECD, 2002:Tab.B1.1, Tab.B1.2, Anhang 3 154 Ausgaben je Studierenden Abbildung 9.12 c Ausgaben je Studierenden im Tertiärbereich im Verhältnis zum BIP pro Kopf (2000) (US-$, kaufkraftbereinigt) 22.000 21.000 20.000 19.000 18.000 17.000 16.000 15.000 14.000 13.000 12.000 11.000 10.000 9.000 8.000 7.000 6.000 5.000 4.000 3.000 2.000 1.000 0 USA CHE SWE DNK AUS JAP NOR NDL DNK IRL AUT DEU UKM FRA FIN ITA HUN ESP CZK MEX GRC POL 0 5.000 10.000 15.000 20.000 25.000 30.000 35.000 40.000 BIP pro Kopf Quelle: OECD, 2002:Tab.B1.1, Tab.X1.2, Anhang 3 Länder, die in den Abbildungen 9.12 a-c oberhalb der Regressionsgeraden liegen, geben je Bildungsteilnehmer mehr aus, als von ihnen aufgrund ihres BIP pro Kopf zu erwarten wäre. Bei Ländern, die unterhalb der Regressionsgeraden liegen, würde man aufgrund ihres BIP pro Kopf höhere als die tatsächlich getätigten Ausgaben erwarten. Deutschland zählt, was die Aufwendungen je Bildungsteilnehmer im Tertiärbereich und insbesondere im Primarbereich betrifft, zu diesen Ländern. Erwartungsgemäß fallen dagegen die Ausgaben je Schüler im Sekundarbereich aus. Im Tertiärbereich sind es vor allem die USA, die Schweiz, Dänemark und Schweden, die durch besonders positive Abweichungen vom Erwartungswert auffallen. Im Falle der USA und Schwedens ist dies insofern bemerkenswert, als es sich dabei um Länder mit einer hohen Bildungsbeteiligung im Tertiären Sektor handelt. In der Schweiz wird dagegen ein überdurchschnittlicher Anteil des Wohlstandes für eine geringe Zahl von Studierenden aufgewendet. Deutschland gibt im Tertiärbereich zwar einen unterdurchschnittlichen Anteil seines BIP pro Kopf aus (vgl. Abb. 9.12 c), liegt jedoch aufgrund der relativ niedrigen Bildungsbeteiligung in diesem Bereich bei der Ausgabensumme je Studierenden mit 10 898 US-$ über dem OECD-Durchschnitt. 155 Aus den Abbildungen 9 a-c wird zugleich deutlich, dass Länder mit einem im OECDVergleich niedrigen Wohlstandsniveau einen deutlich höheren Anteil ihres BIP pro Kopf für einen Schüler bzw. Studierenden aufwenden müssten, um insgesamt die gleiche Ausgabensumme zu erreichen wie wohlhabendere Länder. Im Primarbereich lässt sich dies im Vergleich zwischen Österreich und den USA demonstrieren. Beide Länder geben in etwa den gleichen Betrag je Schüler aus. Österreich muss dafür aber einen höheren Anteil seines BIP pro Kopf einsetzten (23 % ) als die USA (20 %). 156 9.4 Ausgabenstruktur: Verteilung der Gesamtausgaben auf Ausgabenkategorien Haben sich die bisherigen Betrachtungen auf einen Vergleich der gesamten Bildungsausgaben bezogen, so geht es jetzt um eine nach Ausgabenkategorien differenzierte Darstellung der Mittelverwendung. Sie soll einige Länderspezifika in der Kostenstruktur ihrer Bildungssysteme und der Ressourcenkombination deutlich machen. Solch Spezifika werden immer wieder mit Unterschieden in der Leistungsfähigkeit von Bildungssystemen, ihrer Effektivität und Effizienz, in Verbindung gebracht. Insbesondere die jüngsten internationalen Schulleistungs-Studien (TIMSS, PISA) haben den Blick auf die Mittelverwendung gelenkt, nachdem sich zeigte, dass die Höhe der globalen Ausgaben je Schüler keine hinreichende Erklärung für die gefundenen Unterschiede in den mittleren Leistungsniveaus der Länder liefern. Im Folgenden soll zunächst vergleichend dargestellt werden, wie sich die gesamten Ausgaben auf Investitionsausgaben und laufende Ausgaben verteilen. Danach wird die Struktur der wichtigsten Ausgabenkategorie, der laufenden Ausgaben, näher untersucht. Den Personalausgaben kommt dabei besondere Bedeutung zu. Deshalb werden sie einer detaillierteren Analyse unterzogen. Aufteilung Ausgaben der Gesamtausgaben auf Investitionsausgaben und laufende Investitionsausgaben sind Ausgaben für Sachmittel mit einer Nutzungsdauer von mehr als einem Jahr. Dazu gehören z.B. Aufwendungen für Gebäude, Renovierungen und größere Instandsetzungsarbeiten an Gebäuden sowie Ausgaben für Ausstattungen. Laufende Ausgaben sind finanzielle Aufwendungen für Güter und Dienstleistungen, die für den laufenden Betrieb von Bildungseinrichtungen jedes Jahr erforderlich sind. Sie umfassen u. a. Ausgaben für Personal, die Bewirtschaftung von Grundstücken, Gebäuden etc., Mieten, Pachten und Zinszahlungen. Die für die Leistungserstellung im Bildungsbereich charakteristische hohe Personalintensität äußert sich darin, dass die laufenden Ausgaben den weitaus größten Teil der Gesamtausgaben ausmachen. Im Primar-, Sekundar- und post-sekundären, nichttertiären Bereich liegt er im Durchschnitt der OECD-Länder bei über 92%, wobei die Spannweite von weniger als 83 % in Griechenland und Island bis über 98% in Mexiko reicht. Im Tertiärbereich entfällt ein größerer Teil der Gesamtausgaben auf Investitionen. Im Durchschnitt der OECD-Länder beläuft er sich auf 12 %. In 16 von 25 Ländern (auch in Deutschland) liegt der Anteil der Investitionsausgaben bei 10 % und mehr, in drei Ländern sogar über 20 %. Die Unterschiede gegenüber den anderen Bildungsbereichen hängen mit differenten „Produktionsstrukturen“ im Hochschulsektor zusammen: dem geringeren Anteil lehrenden Personals und der größeren Bedeutung von Betriebsmitteln in Verwaltung, Forschung und Lehre. Aufteilung der laufenden Ausgaben auf Personalvergütungen und sonstige laufende Ausgaben 157 Die laufenden Ausgaben an Schulen und Hochschulen bestehen zu einem erheblichen Teil aus Gehältern für lehrendes und nicht-lehrendes Personal. Der Rest setzt sich aus sonstigen laufenden Ausgaben zusammen, zu denen z.B. Ausgaben für Unterrichts- und Hilfsmaterialien, für die Bewirtschaftung von Gebäuden, Mietzahlungen für Lehreinrichtungen und Zahlungen für Serviceleistungen gehören. Im Primar-, Sekundar- und post-sekundären Bereich entfallen durchschnittlich 80 % der laufenden Ausgaben auf die Vergütung des im Bildungsbereich beschäftigten Personals, wobei die Streubreite beträchtlich ist. In einigen Ländern wie zum Beispiel in Schweden und der Tschechischen Republik entfallen weniger als 70 % der laufenden Ausgaben auf die Personalaufwendungen. In der Türkei, Griechenland, Portugal und Mexiko hingegen beträgt der Anteil der sonstigen laufenden Ausgaben weniger als 10 % Auch Deutschland liegt mit einem Anteil von 14,3 % deutlich unter dem OECD-Ländermittel. Die Abweichungen zwischen den Ländern dürften zum Teil mit Unterschieden im Ausmaß der „Fremd- und Eigenfertigung“ zusammenhängen, d.h. in manchen Ländern werden zusätzliche Dienstleistungen verstärkt „am Markt“ erworben, die in anderen Ländern durch eigenes Personal erbracht werden. Im Tertiärbereich wird mit durchschnittlich 31 % deutlich mehr als in den übrigen Bildungsbereichen für andere laufende Ausgaben aufgewendet. Der Grund hierfür sind wesentlich höhere Kosten der Einrichtung und Ausrüstung im Bereich der höheren Bildung (OECD, 2001: S.120). Auch hier zeigen sich beträchtlich Unterschiede zwischen den Ländern. Aufteilung der Personalausgaben auf lehrendes und nicht-lehrendes Personal Der Ländervergleich des Personalausgaben-Anteils für Lehrpersonal und nichtlehrendes Personal gibt Hinweise auf den Grad der Spezialisierung in Bildungsbetrieben. Zum nicht-unterrichtenden Personal im Primar-, Sekundar- und post-sekundären, nicht-tertiären Bereich gehören z.B. Schulleiter, die nicht selbst unterrichten, Beratungslehrer, Hausmeister und Verwaltungspersonal. Im Durchschnitt der OECD-Länder, für die entsprechend differenzierte Daten vorliegen (Angaben für Deutschland fehlen bislang), werden im Primar-, Sekundar- und postsekundären, nicht-tertiären Bereich 15 % der gesamten Personalausgaben für Beschäftigte, die nicht in der Lehre eingesetzt sind, aufgewendet (vgl. OECD 2002, Tab. B 6.3). Deutlich darüber liegen mit einem Viertel der Personalausgaben Dänemark und die USA. In diesen Ländern ist in den Bildungseinrichtungen eine stärkere Funktionsdifferenzierung anzutreffen. Es ist sicherlich kein Zufall, dass es sich in beiden Fällen um Länder mit stärker dezentralen Finanzierungssystemen handelt, d.h. in denen lokale Finanzierungsquellen noch einen substanziellen Beitrag zur Ressourcenausstattung leisten. Offensichtlich fördert dies eine stärker kostenorientierte Personaleinstellung. In die gleiche Richtung wirkt auch die Zuweisung von Globalbudgets an die Bildungseinrichtungen. Darauf deutet z.B. der für das Vereinigte Königreich ausgewiesene Anteilswert für nicht-lehrendes Personal hin, der mit 21% ebenfalls überdurchschnittlich ausfällt. 158 Im Tertiärbereich ist aufgrund der großen Bedeutung von Forschungs- und Entwicklungstätigkeiten sowie anderen Dienstleistungen der Anteil der Personalausgaben für nicht-unterrichtendes Personal deutlich höher als im Primar-, Sekundar- und post-sekundären, nicht-tertiären Bereich. Im Durchschnitt der Länder, für die entsprechend differenzierte Zahlen vorliegen, entfällt rund ein Viertel auf die Vergütung der nicht-lehrenden Beschäftigten. Einige Länder wie Australien und die USA erreichen sogar einen Anteil von fast oder mehr als einem Drittel (vgl. OECD 2002, Tab. B 6.3). Für Deutschland liegen auch hier noch keine differenzierten Angaben vor. 159 9.5 Exkurs: Determinanten der Personalausgaben im Schulbereich Mit durchschnittlich 80 % entfällt der größte Teil der laufenden Bildungsausgaben auf Personalausgaben, von denen wiederum 80 % dem Lehrpersonal zufließen. Im Blick darauf erscheint es angebracht, diesem gewichtigsten Ausgabenposten besondere Aufmerksamkeit zu schenken. Die Höhe der Personalkosten für Lehrendes Personal hat einen starken Einfluss auf die Ausgaben je Schüler. Unterschiedlich hohe Werte bei diesem Indikator können das Ergebnis einer differenten Personalausstattung oder/und Besoldung sein, die unterschiedliche Prioritätensetzungen der Länder bei der Mittelverwendung widerspiegeln. Im Folgenden soll dies am Beispiel der Lehrergehälter genauer untersucht werden. Dazu erfolgt eine ländervergleichende Betrachtung der einzelnen, die Personalausgaben determinierenden Faktoren: Höhe der Lehrergehälter, vorgesehene jährliche Unterrichtsstundenzahl der Lehrer (Lehrdeputat), vorgesehene jährliche Unterrichtsstundenzahl für die Schüler und Schüler-Lehrer-Relation. Höhe der Lehrergehälter Der von der OECD vorgenommene Besoldungsvergleich berücksichtigt die Höhe des gesetzlichen bzw. vertraglich vereinbarten Anfangsgehalts, des Gehalts nach 15 Jahren Berufserfahrung und des Höchstgehalts. 160 Tabelle 9.2 Lehrergehälter im Sekundarbereich I, 2001 Gehalt nach 15 Anfangsgehalt/ Mindestausbildung Jahren Berufserfahrung/ Höchstgeh alt Mindestausbildung OECD- Jahre zwischen Anfangs- und Höchstgehalt 23.283 31.968 38.787 25 Australien 28.025 39.665 39.665 10 Belgien (fl.) 24.618 34.475 42.028 27 CZK 10.704 13.941 18.429 32 Dänemark 31.165 35.297 35.297 8 Deutschland 39.853 49.053 51.210 28 England 23.297 36.864 36.864 8 Finnland 22.320 30.945 32.429 20 Frankreich 24.016 31.501 45.501 34 Italien 25.400 31.072 37.798 35 Japan 22.800 43.043 54.921 35 Korea 25.045 42.713 68.449 37 Mexiko 14.993 19.588 32.240 14 Niederlande 28.498 35.055 43.552 22 Norwegen 28.942 32.621 35.502 28 Österreich 24.251 33.187 50.428 34 Portugal 19.585 28.974 52.199 26 Schottland 22.388 35.872 35.872 11 Spanien 30.228 35.215 43.790 39 Schweiz 41.358 54.852 64.707 24 Schweden 21.498 25.722 28.722 k.a. Ungarn 6.340 8.957 12.200 40 USA 28.693 41.595 49.728 k.a. Ländermittel Quelle: OECD, 2003: Tab. D5.4 161 Im Durchschnitt aller OECD-Länder beträgt das mittlere gesetzlich bzw. vertraglich festgelegte Gehalt nach 15 Jahren Berufserfahrung eines Lehrers im Primarbereich 30.047 US-$, im Sekundarbereich I 31.968 US-$ und im Sekundarbereich II 34.250 US-$ (Angaben jeweils für 2001). Deutschland liegt in allen drei Bereichen mit rund 30 % deutlich über dem OECD-Durchschnitt. Die Streubreite ist beträchtlich und geht mit Wohlstandsunterschieden zwischen den Ländern einher61. Die Differenz zwischen Anfangs- und Höchstgehalt fällt in den einzelnen Ländern höchst unterschiedlich aus und macht im Durchschnitt zwischen 66 % (Primarbereich) und 70 % des Anfangsgehalts aus. In Dänemark z.B. beträgt die Differenz zwischen Anfangs- und Höchstgehalt bei Lehrern des Primarbereichs und Sekundarbereichs I nur 13 %, in Korea dagegen 173 %. Ein Lehrer an einer öffentlichen Schule im Sekundarbereich benötigt im Durchschnitt 25 Jahre, um vom Mindest- zum Höchstgehalt zu gelangen, wobei die Zeitspanne von 7 bis 40 Jahre reicht. In Deutschland erhält ein Lehrer nach 28 Jahren Berufstätigkeit das Maximalgehalt (vgl. OECD, 2001). Da das Dienstalter ein wichtiges Kriterium bei der Staffelung der Lehrergehälter darstellt, kann sich die Altersverteilung der Lehrer beträchtlich auf die Bildungsetats auswirken. Ein Land wie Deutschland, in dem über 40% der Primar- und Sekundarstufenlehrer älter als 50 Jahre sind, benötigt einen höheren Anteil seines Bildungsetats für die Besoldung seiner Lehrer als etwa Länder wie Korea oder Österreich, in denen weniger als 20 % der Lehrer dieses Alter bereits erreicht haben. In Tabelle 9.2 sind die Zusammenhänge noch einmal für die Besoldung der Lehrer der Sekundarstufe I veranschaulicht. Vorgesehene jährliche Unterrichtsstundenzahl der Lehrer Die in Abbildung 9.13 aufgeführten Werte geben Auskunft über die Jahresstundenzahl, die ein Vollzeitlehrer nach offiziellen Vorschriften des jeweiligen Landes unterrichten muss. Je niedriger der Bildungsbereich, desto höher ist in der Regel die zu leistende jährliche Unterrichtsstundenzahl. Zwischen den einzelnen Ländern gibt es beträchtliche Unterschiede bei der Regelung der Arbeitszeit von Lehrern. Während sich in einigen Ländern die formale Arbeitszeit ausschließlich auf die für den Unterricht verwendete Zeit bezieht, beinhaltet sie in anderen Ländern auch die Zeit für Tätigkeiten außerhalb des Unterrichts. (OECD, 2001: S.237). Die Zahlen sind daher nur bedingt vergleichbar. 61 Es besteht ein enger Zusammenhang zwischen BIP pro Kopf und dem gesetzlich bzw. vertraglich festgelegten Lehrergehalt nach 15 Jahren Berufserfahrung in den OECD Staaten (r=.6). 162 Abbildung 9.13 Jährliche Unterrichtsstundenzahl je Lehrer in der Sekundarstufe I (2000) 1.400 1.200 1.000 800 600 400 200 Jährliche Unterrichtsstundenzahl je Lehrer Is la nd Ita lie n C Sp ZK an ie Ja n p Fi a n nn la Un n d ga rn Ko re a M ex iko Ne U S us e A Sc ela h nd Ni ottla ed n er d la n Sc de h Au we st iz ra lie n De Ir ut lan Be sch d l lg ie and Be n (F lg rz. ie n ) ( Po Fl.) rtu ga l Fr an k No reic G rw h rie eg ch en en la nd 0 Ländermittel Absolutzahlen: Anhang 2: Tab. 2c Schweiz,2000 Quelle: OECD, 2003: Tab.D6.2 Im Sekundarbereich I muss ein Lehrer im Durchschnitt 720 Unterrichtsstunden ableisten. In Mexiko und den USA ist die Unterrichtsstundenzahl mit über 1.000 Stunden am höchsten, am niedrigsten fällt sie mit 553 Stunden in Korea aus. Ein deutscher Lehrer im Sekundarbereich I liegt mit 735 Unterrichtsstunden leicht über dem Durchschnitt. Schüler-Lehrer-Relation Abbildung 9.14 gibt einen Überblick über die Schüler-Lehrer-Relationen in ausgewählten OECD-Staaten. Ins Verhältnis gesetzt werden dabei jeweils die Zahl der Schüler eines Bildungsbereichs zu der Zahl der Lehrer (Vollzeitlehrer-Einheiten) in diesem Bereich. Das zahlenmäßige Schüler/Lehrer-Verhältnis ist nicht gleichzusetzen mit der Klassengröße. Bei identischer Schüler-Lehrer-Relation kann der Unterricht in unterschiedlich großen Klassen erfolgen, je nachdem wie die beiden anderen Determinanten der Schüler-Lehrer-Relation, das Lehrdeputat und die vorgesehene Unterrichtsstundenzahl der Schüler, ausfallen. Je höher die Schulstufe, desto günstiger ist in der Regel die Schüler-Lehrer-Relation (Ländermittel Primarbereich: 17/1; Sekundarbereich I: 15/1; Sekundarbereich II:14/1). 163 Abbildung 9.14 Schüler je Lehrer in der Sekundarstufe I (2000) 35 30 25 20 15 10 5 Schüler je Lehrer G rie tug al ch en la nd No rw eg en ie n Po r Ita l an d nn l Fi US A Ja De pa ut n sc hl an d Irl an d CZ Sl ow K ak .R e Fr an p. kr ei ch Po le n Is la n Sc hw d ed en Un ga rn M ex iko Ko Ne r us ea ee la Ka nd na nd a G BR 0 Ländermittel Absolutzahlen: Anhang 2: Tab. 2c Quelle: OECD, 2003: Tab. D2.2 Vorgesehene jährliche Unterrichtsstundenzahl der Lehrer je Schüler Bei der Berechnung dieses Indikators wird die jährlich vorgesehene Unterrichtszeit je Lehrer durch die Anzahl der Schüler je Lehrer dividiert. Es ergibt sich die jährlich von einem Lehrer je Schüler aufgewendete Unterrichtsstundenzeit („Aufmerksamkeitsindikator“). Eine günstige Betreuungsrelation erhöht bei gleicher Unterrichtsstundenzahl je Lehrer die Anzahl der Unterrichtsstunden der Schüler je Lehrer, eine ungünstige Betreuungsrelation verringert diese. Gleichzeitig erhöht sich bei gleichbleibender Schüler-Lehrer-Relation die Unterrichtsstundenzahl der Schüler je Lehrer, wenn sich die Unterrichtsstunden je Lehrer erhöhen und umgekehrt. 164 Abbildung 9.15 Jährliche Unterrichtsstundenzahl der Lehrer je Schüler in der Sekundarstufe I (2001) 80 70 60 50 40 30 20 10 ea Ko r ik o M ex C ZK la nd h ic ts ch kr e Zahl der jährlichen Unterrichtsstunden je Schüler D eu nd ar n an Fr U ng la d an se el N eu Fi nn n Ita lie Au st ra lie G n rie ch en la nd U SA w eg N or Sc hw ei z en 0 Ländermittel Absolutzahlen: Anhang 2: Tab. 2c Quelle: OECD, 2003: Tab.D6.2, Tab. D2.2 + eigene Berechnung Die jährlich vorgesehene Unterrichtsstundenzahl der Lehrer je Schüler schwankt zwischen weniger als 30 Stunden in Korea und 70 Stunden in der Schweiz und den USA. Im OECD-Durchschnitt bekommt ein Schüler jährlich 53 Stunden „Aufmerksamkeit von einem Lehrer“, in Deutschland 47 Stunden. 165 9.6 Private Finanzierungsbeteiligung im internationalen Vergleich Die prekäre Lage der öffentlichen Haushalte und die weiter gestiegenen quantitativen und qualitativen Anforderungen an die Bildungssysteme haben dort zu einer erheblichen Verschärfung der finanziellen Engpasssituation geführt. Diese Entwicklung hat ein verstärktes Interesse an Möglichkeiten einer intensiveren Beteiligung des privaten Sektors (Haushalte, Unternehmen) an der Finanzierung von Bildungsaufgaben entstehen lassen. Aber auch Effizienz- und Chancengleichheitsargumente werden für eine höhere private Finanzierungsbeteiligung vorgebracht (vgl. z.B. Sachverständigenrat Bildung 1998). Wie schon im Zusammenhang mit der Darstellung des Anteils der Bildungsausgaben am Bruttoinlandsprodukt deutlich wurde (vgl. Abschnitt 9.1), gibt es zwischen den OECD-Staaten beträchtliche Unterschiede im Privatisierungsgrad der Bildungsfinanzierung. Dieser Sachverhalt soll im Folgenden vertiefend betrachtet werden. Die Bandbreite des Anteils der privaten Mittel für Bildungseinrichtungen (einschließlich staatlich subventionierter privater Mittel) reicht in den OECD-Ländern, für die Daten vorliegen, von ca. 3 % und weniger in Norwegen, Portugal, Schweden und der Türkei bis zu einem Anteil zwischen 25 und 40 % in Australien, Japan, Korea und den Vereinigten Staaten (OECD 2003, S. 256). Deutschland zählt mit einem Anteil von 18 % zu den OECD-Staaten mit einem relativ hohen Privatisierungsgrad. Im OECD-Ländermittel liegt der Anteil bei 12%. Erfasst sind in den privaten Aufwendungen nur die Ausgaben für Bildungseinrichtungen, d.h. es fehlen (bislang zumindest) sämtliche privaten Aufwendungen außerhalb von Bildungseinrichtungen (z.B. für Nachhilfe, Lernmaterialien). 166 Tabelle 9.3 Relative Anteile öffentlicher und privater Ausgaben für Bildungseinrichtungen, 2000 Primar-/Sekundar- und Elementarbereich post-sekundärer, nicht-tertiärer Tertiärbereich Bereich Aus Aus Aus Aus Aus Aus öffentlichen privaten öffentlichen privaten öffentlichen privaten Quellen Quellen Quellen Quellen Quellen Quellen OECD-Ländermittel 82,7 17,3 92,8 7,2 78,6 21,4 Australien 60,7 39,3 84,8 15,2 51,0 49,0 CZK 90,8 9,2 91,7 8,3 85,5 14,5 Dänemark 81,8 18,2 97,8 2,2 97,6 2,4 Deutschland 63,1 35,9 80,5 19,5 91,8 8,2 Finnland 87,7 12,3 99,5 0,5 97,2 2,8 Frankreich 95,9 4,1 93,0 7,0 85,7 14,3 Griechenland k.a. k.a. 91,7 8,3 99,7 0,3 Italien 97,0 3,0 97,8 2,2 80,3 19,7 Irland 40,2 59,8 96,0 4,0 79,2 20,8 Japan 51,3 48,7 91,7 8,3 44,9 55,1 Kanada 92,0 8,0 92,4 7,6 51,0 49,0 Korea 25,9 74,1 80,8 19,2 23,3 76,7 Mexiko 88,3 11,7 86,1 13,9 79,4 20,6 Niederlande 97,4 2,6 94,6 5,4 77,4 22,6 Norwegen 100 0 99,2 0,8 96,2 3,8 Österreich 83,4 16,6 95,8 4,2 96,7 3,3 Portugal k.a. k.a. 99,9 0,1 92,5 7,5 Slowak.Rep. 98,5 1,5 97,6 2,4 91,2 8,8 Spanien 81,5 18,5 93,0 7,0 74,4 25,6 Schweiz k.a. k.a. 89,0 11,0 k.a. k.a. Schweden 100 0 99,0 0,1 88,1 11,9 Ungarn 89,8 10,2 92,7 7,3 76,7 23,3 GBR 95,9 4,1 88,7 11,3 67,7 32,3 USA 91,2 8,8 90,0 10,0 33,9 66,1 Quelle: OECD, 2002: Tab. B3.1 Im Elementarbereich stammen im Durchschnitt der erfassten OECD-Länder 17,3 % der für Bildungseinrichtungen getätigten Ausgaben aus privaten Quellen, wobei die Anteile von weniger als 1 % bis 74 % reichen. Mit einem Anteil von 36 % liegt Deutschland deutlich über dem Ländermittel und wird nur von vier Ländern – Japan, 167 Korea, Irland und Australien – übertroffen. In Deutschland kommen diese Mittel einmal aus den Budgets der Träger privater Kindergärten, zum anderen aus dem Aufkommen an Gebühren, die die privaten Haushalte für die Inanspruchnahme institutioneller Kinderbetreuung bezahlen (vgl. im Einzelnen Kapitel 4). Im Primar- und Sekundarbereich sowie im postsekundärem, nicht-tertiären Bereich werden im Ländermittel 7,2 % der Ausgaben für Bildungseinrichtungen aus privaten Quellen finanziert. Fast dreimal höher liegt der für Deutschland ausgewiesene Spitzenwert (19,5 %) Am anderen Ende rangieren Schweden und Portugal mit Anteilen von 0,1 %. Die privaten Finanzierungsanteile sind abgekoppelt vom Privatschüleranteil in den Ländern. Schulische Bildung wird überall als öffentliche Aufgabe angesehen. In manchen Ländern (z.B. den Niederlanden) wird diese Aufgabe zu einem erheblichen Teil von Schulen in privater Trägerschaft wahrgenommen, d.h. Schulen, bei denen eine nicht staatliche Einheit die Entscheidungsverantwortung inne hat ( z.B. Kirchen). Auch diese Schulen werden meist zu einem erheblichen Teil (so auch in Deutschland) oder sogar vollständig (Niederlande) öffentlich finanziert, d.h. es handelt sich um staatsabhängige Privatschulen. Als staatsunabhängig gelten Privatschulen, wenn mehr als 50 % ihrer Kernfinanzierung aus privaten Quellen erfolgt. Dieser Typus ist nur in einigen wenigen OECD-Ländern die vorherrschende Privatschulform (z.B. USA, Japan). Der für Deutschland ausgewiesene hohe private Finanzierungsanteil von fast einem Viertel im Primar-, Sekundar- und post-sekundären, nicht-tertiären Bereich ist das Ergebnis des starken Finanzierungsengagements der Wirtschaft in der Berufsausbildung im Rahmen des Dualen Systems (vgl. ausführlich Kapitel 6). Auch in der Schweiz erklärt dies den überdurchschnittlichen privaten Finanzierungsanteil von 11 %. Unklar ist, warum Österreich als drittes deutschsprachiges Land mit einer vergleichbaren Organisation der Berufsausbildung lediglich einen privaten Finanzierungsanteil von 4,2 % aufweist. In den meisten Ländern ist der private Finanzierungsanteil im Tertiärbereich deutlich höher als im Primar- und Sekundarbereich. Im Durchschnitt der OECD-Länder beläuft er sich auf ein Fünftel. Angesichts der hohen privaten Erträge der Hochschulausbildung (bessere Beschäftigungsmöglichkeiten, höhere Einkommen, größerer Schutz vor Arbeitslosigkeit) wird offensichtlich eine stärkere private Finanzierungsbeteiligung der Hauptnutznießer für gerechtfertigt erachtet. Gleichwohl verbirgt sich auch hinter dem Durchschnittswert im Tertiärbereich eine beträchtliche Streubreite im privaten Finanzierungsanteil. Er reicht von 3 % und weniger (Finnland, Dänemark) bis zu 77 % (Korea). In Korea sind 75% der Studierenden an privaten Hochschulen eingeschrieben, die zu 95 % aus Studiengebühren finanziert werden (vgl. OECD, 2002). Fazit: Der private Finanzierungsanteil im Hochschulbereich differiert im internationalen Vergleich beträchtlich. Er ist im Durchschnitt dreimal höher als im Primar-, Sekundar- und post-sekundären, nicht-tertiären Bereich. Der durchschnittliche private Finanzierungsanteil im Elementarbereich ist nur unwesentlich geringer als der des Tertiärbereichs. Deutschland fällt global betrachtet durch ein beachtliches Niveau 168 an privaten Bildungsausgaben auf. Ungewöhnlich ist indes im internationalen Vergleich die Verteilung des privaten Finanzierungsengagements auf die verschiedenen Bildungsbereiche. Während der private Anteil im Elementarbereich etwa doppelt so hoch ist wie im OECD-Mittel, liegt der private Anteil im Tertiären Bereich deutlich unter dem Ländermittel. Der internationale Spitzenwert, den Deutschland im zusammengefassten Primar-, Sekundar- und post-sekundären, nicht-tertiären Bereich erreicht, ist das Ergebnis der Aufteilung der Verantwortung für die berufliche Ausbildung und deren Finanzierung im Sekundarbereich II zwischen Staat und Wirtschaft. Immer wieder wird die Frage gestellt, ob die privaten Mittel die öffentliche Finanzierung ersetzen oder ergänzen. Für den Elementarbereich ist diese Frage nicht eindeutig zu beantworten. Was den Primar-, Sekundar- und post-sekundären, nichttertiären Bereich betrifft, so finden sich Anhaltspunkte für die Kompensationsthese: Auffallend viele ärmere Länder weisen relativ hohe private Finanzierungsanteile auf. Diese Länder sind angesichts unzureichender öffentlicher Budgets oftmals gezwungen, durch die Bereitstellung privater Bildungsangebote, die von den wohlhabenderen Schichten genutzt und (teil)finanziert werden, ihren Bildungsauftrag im Schulbereich zu erfüllen. Ein anderes Bild zeigt sich im Tertiärbereich: In Ländern mit einem höheren BIP pro Kopf ist der private Finanzierungsanteil meist höher (Ausnahme: Korea). Die Vermutung, dass in diesem Bildungsbereich offensichtlich höhere private Ausgaben öffentliche Investitionen eher ergänzen als ersetzen, wird auch durch den Vergleich der Entwicklung der öffentlichen und privaten Ausgaben zwischen 1995 und 1999 gestützt: Länder mit dem höchsten Anstieg der privaten Finanzierung haben auch den höchsten Anstieg der öffentlichen Ausgaben zu verzeichnen. Länder mit hohen privaten Finanzierungsanteilen im Tertiärbereich sind zumeist auch die Länder mit den höchsten Ausgaben je Studierenden. 169 9.7 Aufwendungen für Weiterbildung im europäischen Vergleich Vorbemerkung Im OECD-Berichtssystem ist der Weiterbildungsbereich bislang nicht finanzstatistisch erfasst. Doch liegen zumindest für den europäischen Raum zur beruflichen Weiterbildung vergleichbare Daten aus den beiden EU-Erhebungen „Continuing Vocational Training Survey“ (CVTS) aus den Jahren 1994 (CVTS 1) und 1999 (CVTS 2) vor. Die zweite Erhebung ist in allen Mitgliedstaaten der EU, in Norwegen und in neuen Bewerberländern (Bulgarien, Tschechische Republik, Estland, Ungarn, Lettland, Polen Rumänien, Slowenien) unter Beteiligung von insgesamt 76.000 Unternehmen (davon 3 184 in Deutschland) mit wenigstens zehn Beschäftigten durchgeführt worden. Neben wichtigen Informationen zu Formen, Inhalt und Umfang beruflicher Weiterbildung in Unternehmen werden in dieser Erhebung auch Ergebnisse zu den Kosten und Finanzierungsformen von betrieblichen Weiterbildungskursen berichtet (Nestler/Kailis 2002; Egner 2001). Erfasst werden (1) die direkten Kosten, die den Unternehmen 1999 für Weiterbildungskurse entstanden sind: Zahlungen und Gebühren für externe Lehrveranstaltungen, Reisekosten/Spesen und Tagegeld, (anteilige) Personalaufwendungen für internes Personal, das ausschließlich (teilweise) für die Weiterbildung tätig ist, Kosten für Räume und Ausstattung sowie Unterrichtsmaterialien, (2) indirekte Kosten („Lohnausfallkosten“) und (3) der Saldo aus Beiträgen an nationale und regionale Weiterbildungsfonds und Einnahmen aus diesen externen Quellen. Auf der Basis der aus diesen Kostenkategorien berechneten Gesamtkosten sind für Zwecke vergleichender Analysen verschiedene Kennzahlen gebildet worden, u.a. die Gesamtkosten je Beschäftigten und Kursstunde, der Anteil der direkten und indirekten Kosten an den gesamten Weiterbildungskosten und den Arbeitskosten. Die dazu vorliegenden Vergleichsdaten sind in den nachstehenden Tabellen dargestellt. Um Unterschiede im Preisniveau zwischen den einzelnen Ländern auszugleichen, wurden die Kosten in Kaufkraftstandards (KKS) berechnet. Sie geben an, wie viele nationale Währungseinheiten derselbe Umfang an Waren und Dienstleistungen in den einzelnen Ländern kostet. 170 Weiterbildungskosten je Beschäftigten Abbildung 9.16 Gesamtkosten von Weiterbildungskursen je Beschäftigten in Unternehmen mit Weiterbildungskursen in KKS, 1999 1.400 1.200 1.169 1.049 941 1.000 907 882 805 800 762 758 668 630 600 577 410 400 305 294 293 285 238 200 197 181 133 109 0 DK NO NL S B L L N IR FI E P D A HU BG CZ EE SI PL LV LT Ro Gesamtkosten von Weiterbildungskursen je Beschäftigter EU-Mittelwert Beitrittsländer-Mittelwert Quelle: Eurostat, 2002 Die Gesamtkosten für Weiterbildungskurse je Beschäftigten lagen 1999 im Durchschnitt der berücksichtigten Länder bei 552 KKS und reichen von 109 KKS in Rumänien bis 1 169 KKS in Dänemark. Deutschland liegt mit 557 KKS leicht über dem Durchschnitt. Deutlich unterdurchschnittlich fällt die Position Deutschlands indes beim Vergleich der EU-Mitgliedstaaten aus. Nur Österreich wendet mit 410 KKS noch weniger als Deutschland auf. Zu berücksichtigen ist dabei freilich, dass den Ländern ohne Duale Berufsausbildung höhere Aufwendungen für Maßnahmen der Qualifikationsanpassung im Rahmen der Weiterbildung entstehen. Die Spitzenreiter Dänemark, Norwegen, Niederlande und Schweden zeichnen sich nicht nur durch beträchtlich höhere Kosten je Mitarbeiter aus, sondern auch durch einen hohen Anteil weiterbildender Unternehmen (Dänemark 96 %, Schweden 91 %, Niederlande 88 %, Norwegen 86 %; im Vergleich: Deutschland 75 %). Die Gesamtkosten je Mitarbeiter variieren mit der Unternehmensgröße und dem Wirtschaftszweig. Der höchste Betrag wird in der Regel von Großunternehmen (250 und mehr Beschäftigte) und Unternehmen des Kredit- und Versicherungswesens aufgewendet. 171 Weiterbildungskosten je Teilnehmer Abbildung 9.17 530 537 606 598 662 869 1.000 737 1.033 1.056 1.261 1.175 1.354 1.429 1.466 1.431 1.473 1.477 1.500 1.476 1.583 1.600 1.844 2.000 1.670 2.132 2.138 2.500 2.316 Weiterbildungskosten je Teilnehmer in KKS, 1999 500 Gesamtkosten Beitrittsländer-Mittelwert O Sl R Z PL C LT LV U H BG EE A N G R U K FI E P S IR L F B D L I D K N L N O 0 EU-Mittelwert Quelle: Grünewald, Moraal, Schönfeld (Hrsg.): 2002 Bezieht man die Gesamtkosten der betrieblichen Weiterbildung auf die Teilnehmer, dann liegt Italien mit 2.316 KKS an der Spitze, gefolgt von Dänemark (2.138 KKS), den Niederlanden (2.132 KKS) und Norwegen (1.844 KKS). Deutschland liegt mit 1.600 KKS im oberen Drittel. Am unteren Ende rangieren die Bewerberländer. 172 Weiterbildungskosten je Kursstunde Abbildung 9.18 Kosten von Weiterbildungskursen je Kursstunde nach Kostenarten in KKS, 1999 80 70 60 25 50 23 25 23 23 40 11 30 22 22 16 18 22 19 14 30 20 19 22 47 36 33 34 29 10 37 21 27 10 10 9 10 7 8 9 23 21 21 24 22 18 19 22 16 13 15 13 15 14 13 0 I N O D N L D K B S U K L A FI N F direkte Kosten P IR L G R E EE BG C Z H U LV PL Sl 7 6 9 LT 7 R O Personalausfallkosten Quelle: Grünewald, Moraal, Schönfeld (Hrsg.): 2002 Ein Faktor, der die Weiterbildungskosten je Mitarbeiter bzw. je Teilnehmer stark beeinflusst, sind die Weiterbildungskosten je Kursstunde. Diese waren 1999 in Italien, Norwegen und Deutschland am höchsten. Die Implikationen unterschiedlicher Weiterbildungskosten je Kursstunde für die Weiterbildungsintensität (Kursstunden je Teilnehmer) lassen sich beim Vergleich Deutschlands und Portugals verdeutlichen. Portugiesische Unternehmen geben in etwa gleich viel für Weiterbildung je Mitarbeiter aus wie deutsche Unternehmen. Allerdings weist Portugal deutlich niedrigere Kosten je Kursstunde auf als Deutschland. Unternehmen in Portugal können demzufolge für ihr Weiterbildungsbudget je Mitarbeiter mehr Kursstunden erwerben als deutsche Unternehmen. Dies wird bestätigt, wenn man die durchschnittlichen Kursstunden je Mitarbeiter in EU-Mitgliedstaaten betrachtet (Nestler/Kails 2002). Während sich in Deutschland die durchschnittliche Weiterbildungsintensität 1999 auf 27 Stunden belief – unter den EU-Mitgliedstaaten ist dies der niedrigste Wert – kamen in Portugal die Teilnehmer an betrieblichen Weiterbildungsmaßnahmen im Durchschnitt auf 38 Stunden. Die im europäischen Vergleich geringe Weiterbildungsintensität in Deutschland bei gleichzeitig hohen Weiterbildungskosten deutet darauf hin, dass deutsche Unternehmen ihre betriebliche Weiterbildung vor allem auf kurzfristige Maßnahmen für einen relativ kleinen Teil der Beschäftigten konzentrieren. 173 Abbildung 9.18 gibt zugleich einen Überblick über die Verteilung der Gesamtkosten je Kursstunde auf direkte und indirekte Kosten (Personalausfallkosten). In der weit überwiegenden Mehrzahl der Länder entfällt ein größerer Teil der Gesamtkosten auf die direkten Kosten. Zahlungen und Gebühren für externe Weiterbildungsanbieter und externes Weiterbildungspersonal stellen dabei die gewichtigste Kostenkategorie dar. Nur in fünf Ländern (Belgien, Frankreich, Luxemburg, Griechenland, Spanien) übersteigen die Personalausfallkosten die direkten Kosten. Ein Grund dafür könnte darin liegen, dass in diesen Ländern die Teilnahme an beruflicher Weiterbildung in stärkerem Maße als in anderen Ländern während der Arbeitszeit erfolgt. Anteil der Weiterbildungskosten an den gesamten Arbeitskosten Tabelle 9.3 Kosten von Weiterbildungskursen als Anteil an den gesamten Arbeitskosten aller Unternehmen nach Kostenarten in %, 1999 0,20,3 0,5 0,3 0,5 0,3 0,5 RO LT PL 0,8 0,8 0,40,5 0,9 0,3 0,7 1 0,4 0,8 GR BG LV 0,40,5 0,60,7 HU P 1,1 1,2 1,2 SI 0,5 0,8 0,5 1,3 A 1,3 E 0,5 0,8 0,9 1,5 0,7 0,9 0,9 0,6 D B 0,6 I 1,5 1,6 1,2 0,5 EE 0,7 CZ NO 1,8 1,2 1 1 0,9 L 1,7 1,3 1 1 F IRL 1,9 1,9 1,4 2,4 1,5 1,1 1,3 1,3 FIN S 2,4 2,8 1,7 1,4 DK 2,4 1,6 1,1 NL 2,3 1,2 2,8 1,7 3 0,8 UK 0 0,5 2,8 1 1,5 Gesamtkosten 2 2,5 Direkte Kosten 3,6 3 3,5 4 Personalausfallkosten Quelle: Grünewald, Moraal, Schönfeld (Hrsg.): 2002 174 Hinweise auf die grundsätzliche Bereitschaft der Unternehmen, in die Weiterbildung ihrer Mitarbeiter zu investieren, gibt der Anteil der Weiterbildungskosten an den gesamten Arbeitskosten aller Unternehmen. Dieser Anteil lag 1999 zwischen 0,5 % in Rumänien und 3,6 % im Vereinigten Königreich. Mit einem Wert von 1,5 % rangiert Deutschland im Mittelfeld, allerdings hinter den meisten EU-Mitgliedstaaten. Auch hier sind wiederum Unterschiede in der Organisation der beruflichen Erstausbildung zu berücksichtigen. 175 Anhang 1 Abkürzungen (OECD): Aus-Australien, BEL-Belgien, BFL-Belgien (flam.Gem), DNK-Dänemark, FINFinnland, FRA-Frankreich, GRC-Griechenland, IRL-Irland, ISL-Island, ITA-Italien, JPN-Japan, CAN-Kanada, KOR-Korea, LUX-Luxemburg, MEX-Mexiko, NZL- Neuseeland, NLD-Niederlande, NOR-Norwegen, AUT-Österreich, POL-Polen, PRTPortugal, SWE-Schweden, CHE-Schweiz, SVK-Slovakische Republik, ESP-Spanien, CZE-Tschechische Republik, TUR-Türkei, HUN-Ungarn, UKM-Vereinigtes Königreich, USA-Vereinigte Staaten. Abkürzungen (FORCE): A-Österreich, B-Belgien, DK-Dänemark, D-Deutschland, E-Spanien, F-Frankreich, FIN-Finnland, GR-Griechenland, I-Italien, IRL-Irland, L-Luxemburg, NL-Niederlande, PPortugal, S-Schweden, UK-Großbritannien, NO-Norwegen, BG-Bulgarien, CZ- Tschechische-Republik, EE-Estland, HU-Ungarn, LV-Lettland, LT-Litauen, PL-Polen, RO-Rumänien, SI-Slowenien. 176 Anhang 2 Tabelle 2a Anteil der Ausgaben Bildungseinrichtungen am BIP für Anteil der Ausgaben Bildungseinrichtungen für BIP pro Kopf (in US-Dollar, am kaufkraftbereinigt) öffentlichen Gesamthaushalt Pri Öffentlich Gesamt vat OECD-Ländermittel 4,8 0,6 5,6 13,0 22.854 Australien 4,6 1,4 6,0 13,9 26.325 Österreich 5,4 0,3 5,7 11,0 28.040 Belgien 5,1 0,4 5,5 k.a. 26.392 Kanada 5,2 1,2 6,4 13,1 28.130 Tschechische Republik 4,2 0,5 4,6 9,7 13.806 Dänemark 6,4 0,3 6,7 15,3 28.755 Finnland 5,5 0,1 5,6 12,2 25.357 Frankreich 5,7 0,4 6,1 11,4 25.090 Deutschland 4,3 1,0 5,3 9,9 26.139 Griechenland 3,7 0,2 4,0 8,8 15.885 Ungarn 4,4 0,6 5,0 14,1 12.204 Island 5,7 0,6 6,3 14,6 28.143 Irland 4,1 0,4 4,6 13,5 28.285 Italien 4,5 0,4 4,9 10,0 25.095 Japan 3,5 1,2 4,6 10,5 26.011 Korea 4,3 2,8 7,1 17,6 15.186 Luxemburg k.a. k.a. k.a. k.a. 48.239 Mexiko 4,7 0,8 5,5 23,6 9.117 Niederlande 4,3 0,4 4,7 10,7 27.316 Neuseeland 5,8 k.a. 5,8 k.a. 20.372 Norwegen 5,8 0,1 5,1 16,2 36.242 Polen 5,2 k.a. 5,2 12,2 9.547 Portugal 5,6 0,1 5,7 12,7 16.786 Slowakische 4,0 0,2 4,2 14,7 11.278 Spanien 4,3 0,6 4,9 11,2 20.195 Schweden 6,3 0,2 6,5 13,4 26.161 Schweiz 5,3 0,4 5,7 15,1 29.617 Türkei 3,4 0 3,4 k.a. 6.211 Vereinigtes Königreich 4,5 0,7 5,3 11,8 24.964 Republik 177 Vereinigte Staaten 4,8 2,2 7,0 15,5 34.602 Quelle: OECD, 2003 Tabelle 2b Ausgaben pro Studierenden (2000) In US-Dollar - kaufkraftbereinigt Ausgaben pro Studierenden Ausgaben pro Studierenden für die Kumulative Ausgaben pro im Tertiärbereich insgesamt Lehre Studierenden über die durchschnittliche Studiendauer Tertiärbereich insgesamt OECD-Ländermittel 9.571 6.701 40.371 Australien 12.854 8.835 32.521 Österreich 10.851 7.148 66.948 Belgien 10.771 7.098 k.a. Kanada 14.983 11.093 k.a. Tschechische Republik 5.431 4.151 k.a. Dänemark 11.981 8.553 50.199 Finnland 8.244 5.323 50.469 6.094 39.200 8.373 Frankreich Deutschland 10.898 6.643 52.962 Griechenland 3.402 2.359 17.723 Ungarn 7.024 5.140 28.448 Island 7.994 k.a. 21.424 Irland 11.083 9.552 35.909 Italien 8.065 7.717 44.278 Japan 10.914 k.a. k.a. Korea 6.118 k.a. 20.985 Luxemburg k.a. k.a. k.a. Mexiko 4.688 3.918 16.044 Niederlande 11.934 7.230 46.543 Neuseeland k.a. k.a. k.a. Norwegen 13.353 k.a. k.a. Polen 3.222 2.443 k.a. Portugal 4.766 k.a. k.a. Slowakische Republik 4.949 4.105 k.a. Spanien 6.666 5.182 30.330 Schweden 15.097 7.869 69.561 Schweiz 18.450 k.a. 66.867 Türkei 4.121 4.071 k.a. 178 im Vereinigtes Königreich 9.657 5.950 34.202 Vereinigte Staaten 20.358 16.982 k.a. Quelle: OECD, 2003 179 Tabelle 2c Determinanten der Personalausgaben (Sekundarstufe I, 2001) Jährliche Unterrichtsstundenzahl Schüler je Lehrer je Jährliche Unterrichtsstundenzahl der Lehrer Lehrer je Schüler OECD-Ländermittel 714 14,5 Australien 825 12,6** 65 Österreich 627 9,8 63 Belgien (FL.) 716 k.a. k.a. Kanada k.a. 18,4 k.a. Tschechische Republik 605 14,5 42 Dänemark 640 11,1 58 Finnland 555 10,9 51 13,5 47 637 Frankreich Deutschland 735 15,7 47 Griechenland 629 9,8 62 Ungarn 555 11,2 50 Island 634 k.a. k.a. Irland 735 15,9 46 Italien 612 9,9 62 Japan 557 16,6 34 Korea 553 21,0 26 Luxemburg k.a. 9,1* k.a. Mexiko 1.182 29,2 40 Niederlande 867 17,1* 51 Neuseeland 968 18,7 52 Norwegen 633 9,3 68 Polen k.a. 13,1 k.a. Portugal 641 9,9 65 Slowakische Republik 634 14,5 43 Spanien 564 11,0* 51 Schweden k.a. 12,4 k.a. Schweiz 859** 12,1** 71 Türkei k.a. k.a. k.a. Vereinigtes Königreich k.a. 17,3 k.a. Vereinigte Staaten 1.127 16,3 66 * Sekundarbereich insgesamt ** 2000 180 Quelle: OECD, 2003 10. Bildungsfinanzierung in Deutschland - Analyse und Gestaltungsvorschläge 10.1 Vorgehensweise Der rechtsökonomische Ansatz ist im Rahmen der Institutionenökonomie entwickelt worden. Systemverhalten wird hierbei auf Handlungen von Individuen reduziert. Dem Ansatz liegt also ein methodologischer Individualismus zugrunde. Es ist ein ökonomischer Ansatz. Bildung wird nicht als meritorisches Gut betrachtet, d. h. die Finanzierung der Bildung kann nicht allein dadurch gerechtfertigt werden, dass es sich um Bildung handelt. Ein Problem dieses Ansatzes ist, dass die intrinsische Motivation berücksichtigt werden muss. Sie führt teilweise dazu, dass die extrinsische Motivation verdrängt wird oder umgekehrt. Ein Beispiel ist die Entwicklung der Blutspenden in den USA. Ursprünglich handelte es sich um eine karitative Betätigung der Menschen, für die sie keine Entschädigung verlangten. Als für Blutspenden Geld bezahlt wurde, ging die Spendenbereitschaft zurück. Die karitative (intrinsische) Motivation wurde verdrängt. Bei der Untersuchung der Bildungsfinanzierung in Deutschland ergeben sich große Probleme der Datenerhebung. Auch wenn man sich auf Finanzierungsmodelle beschränkt, treten Probleme bei der Übertragung ausländischer Modelle auf Deutschland auf. Dies hängt damit zusammen, dass im Ausland häufig unterschiedliche Leitbilder im Hintergrund der Bildungsfinanzierung stehen. So werden z. B. - vergröbert betrachtet - die Studierenden in den skandinavischen Ländern als junge Staatsbürger betrachtet. Aufgabe des Staates ist es, diese Bildungsphase zu finanzieren. Anderswo, insbesondere in den angelsächsischen Ländern, sind die Studierenden hingegen Investoren. Da sie aus den Bildungsmaßnahmen später Erträge zu erwarten haben, erwartet man von ihnen eine Mitfinanzierung der Maßnahmen. In den südeuropäischen Ländern sieht man die Studierenden in erster Linie als Familienmitglieder. Wenn der Staat Studienförderung betreibt, versteht sich diese als Familienförderung. Der Ansatz orientiert sich am sogenannten Minimumprinzip. Ein vorgegebenes, als effizient bezeichnetes Nutzenniveau der Bildung soll mit minimalem Ressourceneinsatz erreicht werden. Im internationalen Vergleich ist das deutsche Bildungsniveau zu niedrig, wie unter anderem die PISA-Studie belegt. Dem gegenüber wäre das Maximumprinzip auf die Finanzierung im Rahmen des gegenwärtigen, vorgegebenen Etats ausgerichtet und würde danach fragen, wie die Mittel am besten (effizientesten) verteilt werden können. 181 10.2 Kindertagesstätten Es ist bekannt, dass Kinder im Alter zwischen drei und sechs Jahren besonders gut lernen. Der im Bereich der Kindertagesstätten ausgegebene Bildungseuro ist der am effizientesten ausgegebene Bildungseuro. Deshalb empfiehlt sich eine Gebührenfreiheit der Kindergärten, die notfalls durch Steuererhöhungen sicherzustellen ist. Im Gutachten wird die Finanzierung durch Gutscheine abgelehnt und stattdessen ein gebührenfreies System von Kindertagesstätten gefordert. Nur durch beitragsfreie Kindertagesstätten, möglichst ganztags betrieben, können die Kinder im erforderlichen Umfang betreut und ausgebildet werden. Zu fragen ist in diesem Zusammenhang, wie die öffentliche Finanzierung erfolgen soll, ob pro Kind, pro Gruppe oder pauschal. Die jeweilige Höhe des Finanzbedarfs der Tagesstätten soll pro Gruppe bestimmt werden. Würde man die Kindertagesstätten pro belegtem Platz finanzieren, dann hätten kleine Nachfrageschwankungen schon Auswirkungen auf die Finanzierungsgrundlage. Dem gegenüber ist die Finanzierung pro Gruppe vorzuziehen. Die Finanzierung sollte in erster Linie Sache des jeweiligen Bundeslandes sein, erst in zweiter Linie Sache der Kommunen. Kindertagesstätten können durch die öffentliche Hand, durch Wohlfahrtsverbände oder durch Private betrieben werden. Die Vielfalt der Träger soll durch die Finanzierungsvorschläge nicht angetastet werden. Es ist aber davon abzuraten, einen Marktwettbewerb zur Realisierung eines bedarfsgerechten Angebots zu initiieren. Eine solche Form der Koordination wäre mit sehr hohen Kosten verbunden. Zum Einen würde ein hoher Verwaltungsaufwand bei der Ermittlung des Bedarfs und bei den Vertragsverhandlungen entstehen. Zum Anderen könnten Kosten aufgrund von fehlerhaften Bedarfsplanungen entstehen, z. B. wenn das vereinbarte Angebot nicht den Präferenzen der Nachfrager entspricht. 10.3 Schulen Die Ausstattung der allgemeinbildenden Schulen lässt zu wünschen übrig. Die Kommunen sind oft nicht mehr in der Lage, die Schulen angemessen auszustatten und durch Reparaturen instand zu halten. Es ist zu fragen, ob Dritte in die Finanzierung der Schulen einbezogen werden können. Dies kann durch Werbung, durch Sponsoring, durch Public-Private Partnership, durch Elternvereine oder durch Einschränkung der Lehr- und Lernmittelfreiheit geschehen. Problematisch ist die Public-Private Partnership. Es besteht die Gefahr, dass sich hier die privaten gegenüber den öffentlichen Interessen durchsetzen. Die Lehr- und Lernmittelfreiheit sollte nur im Notfall eingeschränkt werden. Im Falle einer solchen Einschränkung besteht die Gefahr der sozialen Polarisierung. Die Einführung von Wettbewerbselementen in Form einer Budgetierung und einer generellen Marktorientierung ist insofern problematisch, als nur die Abhängigkeit von der Bürokratie durch die Abhängigkeit vom Markt ersetzt wird. 182 Zu Recht wird von vielen die Wiedereinführung des Schüler-Bafög nach dem Vorbild der siebziger Jahre gefordert. Die niedrige Akademikerquote in Deutschland resultiert in erster Linie aus der Tatsache, dass zu wenige Schüler die Hochschulreife erreichen. Ein Ausbau des Schüler-Bafög kann dazu beitragen, die soziale Selektivität der allgemeinbildenden Schulen abzubauen. 10.4 Berufsausbildung Es ist bekannt, dass die Wirtschaft zu wenige Ausbildungsplätze zur Verfügung stellt. Die Ausbildungsquote der Betriebe ist zurückgegangen. Die gilt auch und gerade für Großbetriebe. Besonders dramatisch ist die Situation in den neuen Bundesländern. Hier tritt die Finanzierung durch den Staat zunehmend an die Stelle der betrieblichen Finanzierung. Es erscheint zweckmäßig, durch eine Fondslösung die mangelnde Ausbildungsbereitschaft der Betriebe anzugehen. Wer nicht im Rahmen einer durch die jeweiligen Umsätze bestimmten Quote ausbildet, muss eine Abgabe bezahlen. Diese Abgabe wird in einem Fonds verwaltet und für Ausbildungsmaßnahmen zur Verfügung gestellt. Die Fonds sollen branchenbezogen organisiert werden. Die Organisation der Fonds kann durch Tarifvertrag geregelt werden. Vorbild ist hier der Metalltarifvertrag in Nordwürttemberg-Nordbaden, der eine Agentur, aber noch keine Fonds vorsieht. 10.5 Hochschulen Effizienzprobleme Die Effizienz der bundesdeutschen Hochschulen lässt ebenso zu wünschen übrig wie die Höhe der Studienanfängerquote, die im Jahre 1999 bei 28 % lag, während sie in den angelsächsischen Ländern erheblich höher lag. Auch wenn man die Unterschiede in den jeweiligen Hochschulsystemen berücksichtigt, ist es doch erstaunlich, dass in Ländern mit vergleichbaren Schul- und Hochschulsystemen wie Italien (40 %), Frankreich (35 %) und Dänemark (34 %) eine erheblich höhere Studienanfängerquote erreicht wurde. Zum Einen kann dieser Befund damit zusammenhängen, dass es in Deutschland ein attraktives Berufsausbildungssystem gibt, das auch als Alternative für Abiturienten zu betrachten ist. Zum Anderen hängt dies aber mit der bereits angesprochenen sozialen Selektivität der Schulen in Deutschland zusammen. Es gibt viele Möglichkeiten, die Effizienz der Hochschulen zu verbessern. Hierzu zählen Konzepte wie Globalhaushalte, Evaluierungen der Lehre und Ranglisten zwischen den Hochschulen. Als eine zusätzliche Möglichkeit der Effizienzsteigerung wird von einigen die Einführung von Studiengebühren angesehen. Es ist zu fragen, ob durch die Studiengebühren die Finanzlage der Hochschulen verbessert werden kann. 183 In Nordrhein-Westfalen wurde neulich deutlich, dass der Finanzminister eventuelle Studiengebühren in den allgemeinen Haushalt des Landes einstellen will. Auch wenn er dies nicht tut, ist doch zu erwarten, dass parallel zum Ansteigen der Studiengebühren die staatlichen Leistungen an die Hochschulen zurückgefahren werden. Studiengebühren Zu fragen ist ferner, ob durch Studiengebühren effiziente Studienentscheidungen induziert werden. Führen sie zu einem effizienten Nachfrageverhalten der Studierenden? Die Antwort ist nicht eindeutig. In erster Linie sind eingeschränkte Informationen, niedrige Wohn- und Transportkosten sowie die regionalen Verbindungen dafür maßgeblich, dass viele Studierende an ihrem Heimatort studieren. Solange die Informations-, Transport- und Unsicherheitsprobleme der Studierenden nicht bewältigt sind, ist nicht damit zu rechnen, dass durch Studiengebühren effiziente Studienentscheidungen induziert werden. Die Monopolkommission fordert in einem Gutachten aus dem Jahre 2000 die Einführung von Studiengebühren, weil die Nachfrage nach Studienplätzen reduziert werden müsse. Sie geht davon aus, dass wir zu viele Studierende haben. Dies entspricht auch dem „Alltagswissen“ vieler Professoren. Vergleicht man aber die Studienanfängerquote in Deutschland mit der entsprechenden Quote anderer Länder, dann wird deutlich, dass wir nicht zu viele, sondern zu wenige Studierende haben. Hieraus resultiert ein starkes Argument gegen die Einführung von Studiengebühren. Studiengebühren führen auch nicht notwendig zu mehr Wettbewerb der Anbieter (Hochschulen). Es ist gegenwärtig nicht wahrscheinlich, dass die Hochschulen die eingehenden Studiengebühren in erster Linie zur Verbesserung der Lehre verwenden würden. Zum Teil wird behauptet, dass durch Studiengebühren Chancenungleichheiten und Ungerechtigkeiten zwischen bestimmten Bevölkerungsgruppen beseitigt oder verhindert werden. Im Hintergrund steht das Schlagwort: „Die Krankenschwester finanziert das Studium des Chefarztes“. Im Rahmen einer Längsschnittstudie haben Sturn und Wohlfahrt aber gezeigt, dass jedenfalls in Österreich die Akademiker durch den Einstieg in eine höhere Steuerprogression die Aufwendungen zurückzahlen, welche der Staat während des Studiums auch in Form entgangener Studiengebühren zu ihren Gunsten getätigt hat. Diese Überlegung kann auch nicht mit dem Argument entkräftet werden, es handele sich hier um ein Problem des Steuersystems. Da Besserverdienende typischerweise Akademiker sind, kann durch eine entsprechende Progression in der Einkommenssteuer die Einführung von Studiengebühren aus Gerechtigkeitsgründen vermieden werden. 184 10.6 Weiterbildung Der Bereich der Weiterbildung ist nicht eindeutig definiert und nicht systematisch rechtlich geregelt. Es ist nicht einfach, den Weiterbildungsbereich von anderen Bildungsbereichen abzugrenzen. Ein Zweitstudium in einem anderen Studienfach kann man als Weiterbildung, aber auch als Erstausbildung in dem neuen Fach betrachten. Ein großer Teil des Weiterbildungsbereichs ist markförmig organisiert. Der direkte private Finanzierungsanteil ist im Vergleich zu anderen Bildungsbereichen relativ hoch. Im internationalen Vergleich ist festzustellen, dass zu wenig weitergebildet wird. Außerdem ist die Beteiligung an der Weiterbildung vor allem vom Schulabschluss, von der beruflichen Qualifikation und Tätigkeit abhängig. An Weiterbildungsmaßnahmen nehmen vorzugsweise Personen teil, die schon qualifiziert sind. Diese unterschiedliche Beteiligung verstärkt noch die Ungleichheit im Bereich der beruflichen Weiterbildung. Insbesondere im Bereich der allgemeinen Weiterbildung gibt es wenig Transparenz. Die Informationen müssen mühsam aus den einzelnen Institutionen zusammengesucht werden. Im Jahre 2000 ist die Teilnahme an der Weiterbildung erstmals zurückgegangen. Die Gründe sind unklar. Betrachtet man die soziodemografische Struktur der Weiterbildungsteilnahme, so wird deutlich, dass sich mangelnder Berufsabschluss, Arbeitslosigkeit und der Berufsstatus des Arbeiters negativ bemerkbar machen. Positiv bemerkbar machen sich Hochschulabschluss, Erwerbstätigkeit und der Status des Beamten oder des Selbständigen. Die geschlechtsspezifische Benachteiligung von Frauen gegenüber den Männern wurde in den letzten 20 Jahren weitgehend abgebaut. Zur Verbesserung der Weiterbildungsfinanzierung wird vorgeschlagen, Fonds einzuführen, wobei die französische Lösung als vorbildlich angesehen wird. Die Unternehmen zahlen auf gesetzlicher Grundlage einen festzulegenden Prozentsatz vom Umsatz in den Fonds ein, wenn sie nicht entsprechend ausbilden. Die Fondsverwaltung erfolgt nach dem Vorschlag dezentral, branchenspezifisch und paritätisch besetzt zwischen Arbeitgeber- und Arbeitnehmerseite. Die Fondsmittel werden für institutionelle Weiterbildungsmaßnahmen verwendet; man kann daraus Gebühren, Fahrtkosten und Kosten der Freistellung bezahlen. Die Verknüpfung der Finanzierung der Erstausbildung und der Weiterbildung durch Fonds ist möglich. Die Finanztöpfe sollten aber getrennt gehalten werden. Auf tarifvertraglicher Grundlage gibt es in Deutschland z. B. einen Aus- und Weiterbildungsfonds der Gerüstbauer. Er funktioniert sehr gut und wurde erst im Jahre 2001 verlängert. Es ist zu vermuten, dass tarifliche Fonds weniger bürokratisch als staatliche sind. Besonders hervorzuheben ist, dass die Einrichtung von tariflichen Fonds den Staat nichts kostet, während die Einführung von Kindertagesstätten und Ganztagsschulen erheblich ins Geld läuft. 185 Als flankierende Maßnahmen zu derartigen Fonds können Arbeitszeitkonten, Jobrotation und eine Verbesserung der betrieblichen Mitbestimmung betrachtet werden. Im Zusammenhang mit der Umsetzung der Vorschläge der Hartz-Kommission wurden Ende 2002 Gutscheine für die berufliche Weiterbildung im Rahmen der Arbeitsförderung nach dem SGB III eingeführt. Der Erfolg dieses Konzepts ist sehr zweifelhaft, da den Arbeitslosen die Konsumentensouveränität fehlt und die Einführung der Gutscheine mit Mittelkürzungen einhergeht.. 10.7 Zusammenfassung und Ausblick Die Mängel des deutschen Bildungssystems, die im internationalen Vergleich deutlich werden, sollten nicht allein durch eine effizientere Verwendung der bestehenden Finanzmittel, sondern durch zusätzliche Finanzmittel behoben werden (Minimumprinzip). Am Wichtigsten sind gebührenfreie Kindergärten und Ganztagsschulen. Aber auch im Weiterbildungsbereich sind finanzielle Verbesserungen notwendig. Hier sind allerdings weniger staatliche Mittel notwendig, weil für die betriebliche Weiterbildung ebenso wie für die betriebliche Erstausbildung Fonds eingeführt werden können. Von der Einführung von Studiengebühren ist abzuraten, da sie zu einer Abschreckung führen würden, durch die sich in der derzeitigen Situation der ohnehin im internationalen Vergleich schon niedrige Anteil von Studienbewerbern in Deutschland weiter verringern würde. Die Bildungsmisere kann aber nicht in einer Linie durch bessere Finanzierungskonzepte behoben werden. Gleichrangig muss eine Reform der Bildungsorganisation, der Bildungs- und Studieninhalte verwirklicht werden. Prof. Dr. Bernhard Nagel 186 11. Studiengebühren und ihre sozialen Auswirkungen 11.1 Studienkosten Wenn man die sozialen Auswirkungen von Studiengebühren untersucht, gehen viele von der landläufigen Auffassung aus, dass das Studium in Deutschland für die Studierenden kostenlos sei. Dies ist nicht richtig. Aus einer Untersuchung von Beckmann im Jahre 1997 ergibt sich, dass der private Finanzierungsanteil etwa 1/3 beträgt. Dies bedeutet, dass die Studierenden 1/3 der Kosten ihres Studiums selbst oder durch ihre Eltern zu tragen haben. Der Hauptkostenblock, an den auch von den Studierenden selbst meist nicht gedacht wird, sind die sog, Opportunitätskosten, d. h. der Verzicht auf ein Arbeitseinkommen während des Studiums. Sie sind deshalb relativ hoch, weil die Studierenden mit ihrer abgeschlossenen Schulbildung bereits die Möglichkeit haben, auf dem Arbeitsmarkt zu relativ hohen Gehältern einzusteigen. Hinzu kommen die Lebenshaltungskosten, die für die Studierenden insofern nicht ganz so hoch wie für Andere sind, weil sie u. a. von den niedrigen Mensapreisen profitieren. Eine Entlastung erhalten die Studierenden durch Bafög, durch die Kindergeldzahlungen, die der Staat an ihre Eltern gibt, durch Subventionen aller Art, zu denen auch begünstigte Monatskarten der Verkehrsbetriebe und Versicherungsleistungen zählen. 11.2 Alternativen Wenn man die Effizienz der Einführung von Studiengebühren aus gesamtwirtschaftlicher und gesamtgesellschaftlicher Sicht untersucht, muss man insbesondere fragen, inwieweit sich Studienbewerber durch derartige Gebühren vom Studium abschrecken lassen. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass die Studierenden in Deutschland und Österreich als Alternative ein ausgebautes System der dualen Berufsausbildung vorfinden. Derartige Alternativen sind in den angelsächsischen Ländern nicht gegeben, da es dort keine systematische Berufsausbildung nach mitteleuropäischem Muster gibt. Insofern ist es nicht verwunderlich, dass die Studierenden in den USA bereit sind, relativ hohe Studiengebühren zu zahlen. Sie betrachten das Studium als notwendige Voraussetzung für einen späteren Beruf, in dem sie entsprechend hohe Verdienstmöglichkeiten haben. In Deutschland und Österreich können auch die Absolventen der dualen Berufsausbildung in relativ hohe Gehaltsstufen aufsteigen. 187 11.3 USA In den USA wurden in den letzten Jahren erhebliche Steigerungen der Studiengebühren beobachtet. Dies gilt vor allem für die privaten Universitäten, zu denen auch die berühmten Universitäten wie Harvard, Yale, Stanford und andere zählen. Nicht so teuer sind die State Universities, die wiederum im Durchschnitt erheblich über den Community Colleges liegen. Letztere bieten allerdings nur zweijährige Studienprogramme im Gegensatz zu den vierjährigen Programmen der State Universities und Private Universities an. Zu beobachten ist, dass die Armen in die Community Colleges abgedrängt werden. Die Reichen konzentrieren sich auf die Private Universities und State Universities, während sie die sog. Liberal Arts Colleges, die ebenfalls vierjährige Studienprogramme, aber darüber hinaus keine Master-Programme anbieten, in letzter Zeit nicht mehr so stark frequentieren. Was die Studienförderung in den USA anbelangt, sind dort in sehr hohem Umfang private Stipendien und Spenden von Privatleuten als Finanzierungsgrundlage der Universitäten zu beobachten. Der Bund und die Einzelstaaten fördern die Studierenden mit Zuschüssen und Darlehen, wobei in den letzten Jahre eine starke Verschiebung von den Zuschüssen auf die Darlehen zu beobachten ist. Dies hängt insbesondere mit der zunehmenden Finanzknappheit der Einzelstaaten zusammen. Ebenfalls in den letzten Jahren wurden die steuerlichen Abzugsmöglichkeiten für Studiengebühren entwickelt und ausgebaut. Es gibt in fast allen Mitgliedstaaten sog. Prepaid Tuition Plans, die meist von privaten Firmen verwaltet werden. Man kann die Studiengebühren vorab ganz oder zum Teil zahlen und damit die späteren Steigerungen der Gebühren „unterlaufen“. Zum Teil wird dies noch steuerlich gefördert. Hinzu kommen die sog. 529 Education Savings Programs. Danach wird das Bildungssparen steuerlich gefördert, entweder durch eine sofortige steuerliche Abzugsmöglichkeit oder durch spätere Steuervorteile. Insgesamt ist über die gesamten USA zu beobachten, dass die Verschuldung der Studierenden in den letzten Jahren dramatisch angewachsen ist. Zwar gibt es nach wie vor das großzügig ausgebaute Stipendienwesen. Wer an der Harvard-Universität zugelassen ist, braucht sich um eine Finanzierung meistens nicht zu sorgen. Daneben kann man über Jobs an der Universität seine finanzielle Situation aufbessern. Dennoch ist in den USA eine Spaltung zwischen Arm und Reich zu beobachten, was die Studiermöglichkeiten anbetrifft. 188 11.4 Australien In Australien gibt es seit 1989 das HECS-Programm (Higher Education Contribution Scheme). Die Studiengebühren können sofort bezahlt werden. Man erhält dann einen Barzahlungsrabatt von 25 %. Sie können auch nach dem Abschluss des Studiums bezahlt werden. Der Staat fungiert hier als Versicherer, weil er die Rückzahlung der gestundeten Studiengebühren erst ab einer bestimmten Jahreseinkommenshöhe verlangt. Diese wurde in den letzten Jahren von A$ 28 495 auf A$ 20 701 gesenkt. Seit dem Jahre 1997 gibt es eine Spreizung und Erhöhung der Studiengebühren. Am wenigsten zahlen die Studierenden der Geisteswissenschaften. Am meisten zahlen die Studierenden der Medizin, der Zahnmedizin und Tiermedizin; in die teuerste Kategorie fallen allerdings auch die Jurastudiengänge, obwohl es sich hier um eine (relativ kostengünstige) reine Buchwissenschaft handelt. Mit der Spreizung der Studiengebühren versucht der Staat, einen Teil der Bildungsrendite abzugreifen, welche die Studierenden erwarten können. Unklar ist, ob die Studiengebühren zu einer Abschreckung von Studierenden aus niedrigen Einkommensschichten geführt haben. Es gibt hierzu widersprüchliche Zahlen. Der allgemeine Anstieg der Studierendenzahlen in Australien ist als Indiz insofern irreführend, als es vor 1989 einen Numerus Clausus gab, der mit Einführung des HECS-Systems abgebaut wurde. Zu vermuten ist, dass die australischen Universitäten sich in Zukunft zu Marktuniversitäten entwickeln, die nach betriebswirtschaftlichen Kriterien vorgehen. Dies muss nicht schlecht sein. Es wird aber dann problematisch, wenn für Reiche, welche sich verpflichten, höhere Studiengebühren zu bezahlen, einen Rabatt beim Eintritt in bestimmte Studiengänge gegeben wird. Dies ist bereits heute in einigen Master-Studiengängen zulässig. Reiche, die mehr zahlen, werden von einigen Universitäten auch bei einem niedrigeren Notendurchschnitt als die anderen aufgenommen. Zu vermuten ist, dass auch in Australien die Erhöhung des Kostenanteils der Studierenden selektiv auf die Nachfrage gewirkt hat und noch wirkt. 11.5 Neuseeland In Neuseeland gibt es sein 1992 Bildungskredite und eine Erhöhung der Studiengebühren, die von 1992 (1 300 NZ $) bis 1998 (3 300 NZ $) angestiegen ist. Zu berücksichtigen ist allerdings, dass in Neuseeland 36 % der Studierenden Stipendien erhalten. Dies gilt insbesondere auch für die Maoris, für die es spezielle Förderungsprogramme gibt. Zu berücksichtigen ist ferner, dass das Studium durch Bildungskredite subventioniert wird, für die ein verbilligter Zinssatz bezahlt werden muss. Unklar ist, ob die Studiengebühren in Neuseeland zu einer Abschreckung von 189 Studienbewerbern aus niedrigen Einkommensschichten geführt haben. Fundierte Studien fehlen. In den letzten Jahren kam es wegen des neoliberalen Kurses der Labour Party zu einer Spaltung der Partei. Der „fundamentalistische“ Flügel der Labour Party setzte sich bei den Wahlen durch. Die darauf gewählte Ministerpräsidentin Clark wurde neulich durch Wahlen im Amt bestätigt. 11.6 England In England wurde durch die New Labour-Regierung im Jahre 1998 ein System von Studiengebühren eingeführt, das 1999 mit der Ablösung von Zuschüssen durch zinslose Darlehen gekoppelt wurde. Die Studiengebühren betrugen ursprünglich 1 000£ im Jahr; zum Einschreibungstermin im Jahre 2002 werden sie auf 1 100£ jährlich erhöht. Die Darlehen betragen allgemein 3 815£ im Jahr; wer in London wohnt, erhält 4 700£, wer bei seinen Eltern wohnt, nur 3 020£. 42 % der Studierenden zahlen keine Studiengebühren, 19 % zahlen die Studiengebühren teilweise. Im Jahre 2002 legte ein Ausschuss des britischen Unterhauses den sog. Post-16Student-Support-Report vor. Der Ausschuss verlangt höhere Darlehensbeträge und eine Heraufsetzung der Darlehensobergrenzen. Außerdem wird ein höheres PostCode-Premium gefordert. Damit ist gemeint, dass die Studierenden, die aus Gegenden mit besonders niedrigem Einkommen stammen, besonders gefördert werden. Die Auswahl wird nach der Postleitzahl (Post-Code) getroffen. In einem Minderheitsvotum verlangte der Abgeordnete Holmes von der Liberal Party die Ablösung der Studiengebühren für England durch nachgelagerte Studiengebühren nach schottischem Vorbild. Außerdem sprach er sich dagegen aus, den berühmten Universitäten wie Oxford und Cambridge sog. Top-up fees zu erlauben, d. h. Gebühren, die über die normalen Studiengebühren hinaus gehen und den Marktwert dieser Universitäten ausschöpfen sollen. Genau diese Top-up fees will die britische Regierung in England und Wales ermöglichen; jedenfalls hat sie dies in einem Weißbuch vom Januar 2003 angekündigt. In Gegenzug sollen die durch Top-up fees begünstigten Universitäten soziale Förderungsprogramme aufstellen. 11.7 Schottland In Schottland wurde im Jahre 1999 die Regionalautonomie verwirklicht. Das schottische Parlament ist u. a. für die Studiengebühren zuständig. Da in Schottland Verhältniswahlrecht gilt, war die Labour Party bei der Regierungsbildung auf die Liberal Party angewiesen. Diese rang ihr das Zugeständnis ab, dass Schotten an schottischen Universitäten keine Studiengebühren zahlen, sich aber verpflichten müssen, nach dem Abschluss des Studiums und einer gewissen Karenzzeit 2 000£ in den Graduate 190 Endowment Fund of Scotland einzuzahlen (nachgelagerte Studiengebühren). Der Betrag, der zu zahlen ist, wurde 2002 auf 2 050£ erhöht. Auch in Schottland gibt es bei den nachträglich zu zahlenden Studiengebühren nach australischem Vorbild eine Versicherungslösung, d. h. man muss erst ab einer bestimmten Einkommensgrenze zahlen. Arme Studierende werden in Schottland durch Zuschüsse bis zu einem Einkommen von 15.000 £ der Eltern jährlich unterstützt. Außerdem gibt es bursaries, aus denen Studierende ebenfalls finanziert werden können. Hinzu kommen Sonderprogramme für Graduierte. Es gibt Anhaltspunkte dafür, dass Schottland seine Begabungsreserven besser ausnützt als England. Zwischen 1999 und 2000 stiegen die Studierendenzahlen von Schotten in Schottland um 9,9 %, zwischen 2000 und 2001 stiegen sie um weitere 5,0 %. Die entsprechenden Zahlen für England lauten 1,6 % und 2,3 %. Besonders deutlich wird der Unterschied zwischen den beiden Ländern, wenn man die Zahlen zusammen zählt, die für Engländer und Schotten im gesamten Vereinigen Königreich gelten. Zwischen 2001 und 2002 hat sich die Zahl der Studienbewerber aus Schottland, die im Vereinigten Königreich studieren wollen, um 3,2 % erhöht. Die entsprechende Steigerung in England beträgt nur 0,5 %. Zwischen 2002 und 2003 lauten die entsprechenden Zahlen für Schottland 4,2% für England 1,9%. 11.8 Österreich In Österreich wurde von der ÖVP-FPÖ-geführten Bundesregierung im Jahre 2000 relativ kurzfristig ein Konzept von Studiengebühren durchgesetzt. Seit dem Wintersemester 2001/02 müssen jährlich etwa 726 € Studiengebühren bezahlt werden. Dies hat zu einem Rückgang der Studierendenzahlen um 20 %, zu einem Rückgang der Ersteinschreibungen um 15 % geführt. Davor hatte es drei Jahre lang Steigerungen der Ersteinschreibungen um jeweils etwa 8 % gegeben. Im Sommersemester 2002 ging die Zahl der Ersteinschreibungen sogar um 15,8 % zurück. Im Wintersemester 2002/03 stieg sie zwar wieder an, liegt aber noch um ca. 5% unter den Zahlen vor Einführung der Studiengebühren. Es ist unklar, wo diese Studierenden bzw. Studienbewerber geblieben sind. Bei den Studierendenzahlen insgesamt kann man vermuten, dass Karteileichen aus den Statistiken verschwunden sind. Die Zahl von 20 % für 2001/02 erscheint dennoch hoch. Bei den Ersteinschreibungen ist ziemlich sicher, dass die fehlenden 15 % nicht an die Fachhochschulen gegangen sind. Es bleiben die privaten Einrichtungen übrig. Alternativ dazu könnten diese Studienbewerber direkt in den Beruf gegangen sein. 191 1996 gab es in Österreich eine ähnliche Situation. Es wurde Leistungen im Bereich der Studienförderung gekürzt. Die Zahl der Studienbewerber sank ab. Es gab insbesondere auch sinkende Übertrittsquoten von sog. BHS-Absolventen, d. h. von Absolventen der berufsbildenden höheren Schulen. Die kurzfristigen Auswirkungen der Einführung von Studiengebühren sind überraschend groß. Obwohl die Studiengebühren relativ niedrig sein, haben sie zu einem drastischen Rückgang bei der Ersteinschreibungen geführt. Es ist zu fragen, ob Studiengebühren ein politischer Preis ähnlich wie der Benzinpreis sind, auf den die Betroffenen besonders sensibel reagieren. 11.9 Niederlande In den Niederlanden wurde im Jahre 1986 ein neues System der Studienförderung eingeführt. Es gibt Grundstipendien für Alle. Hinzu kommen zusätzliche Stipendien für Bedürftige und Darlehen. Daneben gibt es für Alle Studiengebühren. In den letzten Jahren war zu beobachten, dass das Grundstipendium absank; die zusätzlichen Stipendien und die Darlehen stiegen an. Ebenfalls konnte eine Steigerung der Studiengebühren beobachtet werden. Insgesamt haben die Studiengebühren zu keiner erkennbaren Absenkung der Bewerberzahlen an niederländischen Hochschulen geführt. Dies ist insofern verständlich, als alle Studierenden ein Grundstipendium erhalten, aus dem sie die Studiengebühren bezahlen können. Andererseits wurden in den letzten Jahre Erfolgskontrollen eingeführt. Dies ging so weit, dass die Studienförderung, auch das Grundstipendium, zuerst nur als Darlehen ausgezahlt wird. Erst wenn man einen Studienfortschritt durch entsprechende Leistungsnachweise belegen kann, wird das Darlehen in einen Zuschuss (Grundstipendium) umgewandelt. Die darüber hinaus zur Verfügung gestellten Darlehen werden von niederländischen Studierenden nicht gerne genommen. Zum einen können damit, da die Darlehensraten immer gleich sind, Schwankungen im Finanzierungsbedarf nicht ausgeglichen werden, zum anderen können die Studierenden ihre finanzielle Situation durch Semesterjobs aufbessern. Auch erklären sich viele Eltern bereit, ihren Kindern finanzielle Zuschüsse zu gewähren, damit sie nicht auf die staatlichen Darlehen angewiesen sind. 11.10 Zusammenfassung und Perspektiven Aus der Betrachtung der verschiedenen Länder ergibt sich, dass die Studiengebühren nicht isoliert betrachtet werden dürfen. Man muss sie im Zusammenhang mit den übrigen Studierkosten betrachten und hierbei auch die Opportunitätskosten und die Lebenshaltungskosten einbeziehen. Die Abschreckung, die durch Studiengebühren in Österreich verursacht wurde, kann nicht allein durch ökonomische Faktoren erklärt 192 werden. Vielleicht muss man hier kulturelle Faktoren hinzunehmen. Zu vermuten ist z. B., dass die Bereitschaft von Studienbewerbern, sich zu verschulden, in Österreich niedriger als in den USA ist. Hinzu kommt wohl, dass die Studiengebühren in bestimmten Ländern als politischer Preis betrachtet werden. Die Akzeptanz von Studiengebühren hängt auch mit der Strategie zusammen, welche bei ihrer Einführung gewählt wird. Wenn man, wie in den Niederlanden, die Studiengebühren mit der Einführung eines allgemeinen Grundstipendiums koppelt, ist die Bereitschaft, Studiengebühren zu akzeptieren, höher als in anderen Ländern. Schließlich ist bei der Einführung von Studiengebühren auch an psychologische Wirkungen zu denken. Die Studiengebühren in Schottland wurde besser aufgenommen als die Studiengebühren in Österreich. Dies hängt sicherlich damit zusammen, dass sie in Schottland nur nachträglich bezahlt werden müssen und in einen bestimmten Fonds eingespeist werden, der für den Bildungs- und Hochschulbereich zur Verfügung steht. Fragt man danach, ob Studiengebühren abschreckend auf Studienbewerber wirken und dadurch ein Hindernis bei der Ausschöpfung von Begabungsreserven darstellen, dann muss man Zuschüsse, Darlehen und Studiengebühren insgesamt betrachten. Außerdem spielt es eine erhebliche Rolle, ob die Studiengebühren den Hochschulen verbleiben. Insgesamt kann in Deutschland zum gegenwärtigen Zeitpunkt aufgrund der Erfahrungen in Österreich nur von der Einführung von Studiengebühren abgeraten werden. Sie dürften einen ähnlichen Abschreckungseffekt wie in Österreich haben, insbesondere dann, wenn sie wie in Österreich in den allgemeinen Staatshaushalt fließen und nicht von vorneherein den Hochschulen verbleiben. Wenn sich das Problem der Unterfinanzierung der Hochschulen aber infolge der zurückgehenden Steuereinnahmen verschärft, ist neben den bisher diskutierten Effizienzverbesserungen im Studienbetrieb, z. B. auch den Globalhaushalten, auch an Steuerungsmodelle nach dem Muster des Studienkontenmodells zu denken, das der rheinland-pfälzische Wissenschaftsminister Zöllner im November 2001 vorgestellt hat. Allerdings muss eine einseitige Bevorzugung von Akademikern vermieden werden, wenn es um Ansprüche auf eine finanzielle Beteiligung des Staates an Weiterbildungsmaßnahmen geht, die in dem Zöllner-Modell enthalten sind. Es ist zu fragen, ob nicht alle Bürgerinnen und Bürger einen Darlehensanspruch auf die Finanzierung von Weiterbildungsmaßnahmen erhalten sollen, wobei die Rückzahlung des Darlehens an das Erreichen eines bestimmten Einkommensniveaus gekoppelt werden sollte. Prof. Dr. Bernhard Nagel 193 12. Bildung ist ein (un-)zahlbares Gut 12.1 Das öffentliche Gut Bildung finanzierbar machen Weitgehend stellt die Theorie und Praxis der Finanzpolitik nicht mehr das Ziel in den Mittelpunkt, die ökonomischen, sozialen und ökologischen Funktionen des Staates für die Gesellschaft empirisch abgesichert zu definieren, um darauf die Instrumente der Finanzierung auszurichten. Vielmehr dominiert heute das Ziel, im Zuge der Reduzierung der Finanzmittel für die öffentlichen Hände Ausgaben ohne Rücksicht auf die Folgen für die dringend notwendige Wahrnehmung staatlicher Aufgaben einzusparen. Diese Praxis trifft mittlerweile für den Bund, die Länder und die Gemeinden zu. Der Einspardruck wird völlig losgelöst von der Frage nach der angemessenen Wahrnehmung öffentlicher Funktionen durch die zwei zentralen Bereiche der staatlichen Einnahmen erzeugt, die gleichsam als unerschütterlich Prämissen gelten: einerseits Senkung der öffentlichen Kreditaufnahme und andererseits rigorose Steuerverzichte. 12.2 Finanzierungsbedarf – Folge von Staatsaufgaben Am Beispiel der radikalen Senkung der öffentlichen Neuverschuldung wird deutlich, dass am Ende die gut gemeinte Konsolidierung der Staatshaushalte die gesamtwirtschaftliche Entwicklung und den ökologischen Umbau für künftige Generationen belastet. Im Vordergrund steht das verabsolutierte und falsch begründete Ziel, die öffentliche Neuverschuldung abzubauen. Die Basis bilden die beiden Verordnungen des „Stabilitäts- und Wachstumspakts“, die im Juli 1997 in Amsterdam durch den Ministerrat der EU beschlossen wurden. Danach ist mittelfristig in den Mitgliedsländern die staatliche Nettokreditaufnahme auf Null zurückzuführen, ja die öffentlichen Haushalte sollten Überschüsse produzieren. Kurzfristig konjunkturell wird im Regelfall die zulässige Neuverschuldung auf maximal 3% des Bruttoinlandsprodukts reduziert. Bei Überschreiten dieser Grenze setzt ein Verfahren ein, an dessen Ende Strafgelder durch das betroffene Mitgliedsland aufzubringen sind. Diese Reglementierung der Staatsverschuldung dient dem Ziel, eine Euro-Inflation durch übermäßige Defizite der öffentlichen Haushalte zu verhindern. Dabei ist jedoch theoretisch wie empirisch der Einfluss expansiver Staatsverschuldung auf den Währungsgeldwert an sich schon heftig umstritten. Unbezweifelbar ist jedoch, dass die restriktive Kreditpolitik das wirtschaftliches Wachstum und die Beschäftigung belastet. Bei der Verfolgung des Ziels, die öffentlichen Haushalte durch Abbau der Neuverschuldung zu sanieren, ist die Bundesregierung gescheitert. Einschränkungen bei öffentlichen Ausgaben haben die ohnehin schwache Wirtschaftsentwicklung belastet. Sinkende Steuereinnahmen und steigende Kosten der Arbeitslosigkeit sind die Folge. Am Ende fallen die Staatsschulden höher aus. Das Jahr 2003 bestätigt dieses Schuldenparadoxon dramatisch. Gegenüber der Planung eines Neudefizits von mehr als 18 Mrd. € stieg die Nettokreditaufnahme des Bundes am Ende auf über 38 Mrd. €. Hier zeigt sich, wie durch eine von den gesamtwirtschaftlichen Folgen 194 abgetrennte Politik der Einsparungen die Entwicklungsbedingungen des Staates, der Wirtschaft und Gesellschaft belastet worden sind. Die wirtschaftliche Wachstumsschwäche und hohe Arbeitslosigkeit machen einerseits ein konjunkturelles Gegensteuern mit dem Finanzierungsinstrument Neuverschuldung notwendig. Konjunkturbedingte Defizite müssen hingenommen werden. Andererseits ist es sinnvoll, öffentliche Infrastrukturaufgaben per Kreditaufnahme zu finanzieren. Dies sieht Art. 115 GG, der im Ausmaß der öffentlichen Investitionen eine Verschuldung zulässt, vor. Die Nettokreditaufnahme ist das einzige Finanzierungsinstrument des Staates, mit dem künftige Generationen an der heute hergestellten Verbesserung ihrer Lebensverhältnisse fiskalisch künftig beteiligt werden können. Vererbt werden nicht nur die Schulden, sondern auch die Gläubigerpositionen (Vermögen) an künftige Generationen. Der Konflikt der Umverteilung zwischen Zinsbeziehern und Zinszahlern muss allerdings in jeder Generation gemanagt werden. Vererbt werden, soweit die Kreditaufnahme der Finanzierung von öffentlicher Infrastruktur gilt, bessere Lebensund Produktionsverhältnisse. Das Beispiel Schuldenfinanzierung zeigt, wie durch den Verzicht auf die Analyse der staatlichen Funktionen, die es damit zu finanzieren gilt, zu Fehlentwicklungen kommt. Am Ende wird Gesellschaft ärmer. Noch deutlicher als bei der Staatsverschuldung zeigt sich der massive Vorrang der Gestaltung der Steuerfinanzierung gegenüber der notwendigen Sicherung öffentlicher Aufgaben. Deutschland befindet sich in einem Steuersenkungsrausch ohne Rücksicht auf die Frage, was dies für die Finanzierbarkeit öffentlichen Aufgaben bedeutet. Die gesamtwirtschaftliche Steuerquote, als die gegenüber dem Bruttoinlandsprodukt für die Finanzierung staatlicher Aufgaben abgezweigten Einnahmen, erreicht in diesem Jahr einen historischen Tiefpunkt in der Geschichte der Bundesrepublik. Die geradezu peinliche Widersprüchlichkeit offenbaren Parteien im Bundestag, wenn sie einerseits weitere massive Nettoentlastungen durch die Steuerreform propagieren, andererseits aber dringliche Felder alter und neuer öffentlicher Aufgaben beschwören, wie die Finanzierung von Einrichtungen zur Vereinbarkeit von Familie und Beruf sowie der Bildung. Anhänger der Neoklassik in der Wirtschaftswissenschaft sowie die neoliberale Politik machen es sich verdammt einfach. Ihre Devise lautet: Ein öffentlich ausgegebener Euro ist Verschwendung, während dessen Einsatz in der Privatwirtschaft immer auch die ökonomische Wohlfahrt steigert. Diese Politik des Einsparens mit dem Ziel, die Steuerbelastung zu senken und die Neuverschuldung zumindest auf Null herunterzuschrauben, wird mit dem Versprechung gerechtfertigt, am Ende würden die wirtschaftlichen Wachstumskräfte gestärkt und die Arbeitslosigkeit abgebaut. Diese Versprechung geht jedoch nicht in Erfüllung. Im Gegenteil, durch den erzeugten Druck, staatliche Ausgaben rigoros zu kürzen, fehlt es der Wirtschaft an Umsätzen. In einem sich kumulierenden Prozess werden am Ende weit über den Kürzungsimpuls hinaus die ökonomische Wertschöpfung und die Beschäftigung reduziert. Diese Steuerpolitik, die gesamtwirtschaftlich die Wachstumskräfte nicht stärkt, macht den Staat ärmer und damit handlungsunfähig, während durch die entsprechende Entlastungskonzentration nach Abzug der Steuern die Einkommensstarken und Vermögenden gewinnen. John Kenneth Galbraith hat 195 bereits Ende der 1950er Jahr diesen politisch erzeugten Widerspruch zwischen „öffentlicher Armut und privaten Reichtum“ für die USA beschrieben, der im Zuge des Um- und Abbaus der öffentlichen Sektoren jetzt in Deutschland an Kraft gewinnt. Die Logik der Finanzpolitik muss endlich wieder in Kraft gesetzt werden: Die öffentlichen Aufgaben und die daraus resultierenden Aufgaben müssen aus den Funktionsdefiziten der privatwirtschaftliche Konkurrenz abgeleitet werden. Dies bezieht sich auf wirtschaftliche, soziale und ökologische Anforderungen. Auf deren Realisierung sind dann die Instrumente staatlicher Finanzierung auszurichten. Solche öffentlich sicherzustellenden Aufgaben auch zugunsten des Wirtschaftssystems sind u.a.: - zukunftsfähiges Angebot an öffentlichen Dienstleistungen; - öffentliche Güter wie die Sicherung von Bildung und Hochschulen; - Vereinbarkeit von Familie und Beruf; - öffentliche Infrastruktur vor allem auch zum ökologischen Umbau. In meinem Beitrag „Bildung ist ein (un-)bezahlbares Gut“ wird gezeigt, dass es sich bei Bildung um ein staatlich zu gewährleistendes öffentliches Gut handelt. Über den individuellen Nutzen hinaus profitieren die persönliche Umgebung, die Unternehmen, wie überhaupt die Gesellschaft von der individuellen, sozialen und ökonomischen Produktivkraft Bildung. Es sind die „externen Effekte“, die Bildung als öffentliches Gut konstituieren. Im Prinzip muss der Staat diesen Aufgabenbereich fiskalisch sicherstellen. Auf dieser Grundlage lassen sich jedoch unterschiedliche Formen der Organisation des Bildungsangebots vorstellen. Also, aus dieser funktionalen Ableitung öffentlicher Aufgaben folgt die Notwendigkeit, deren Finanzierung sicher zu stellen. Dabei stellt sich die Frage, wie mit der vorrangigen Behauptung, ausreichende Finanzierungsspielräume seien nicht mehr gegeben, umzugehen ist. Dabei wird der Zwang zum Einsparen auch noch zur Sachzwangslogik verklärt. Am Beispiel des Instruments öffentliche Kreditaufnahme ist bereits gezeigt worden: Es gibt durchaus die Möglichkeit, dieses Instrument gesamtwirtschaftlich und zur Finanzierung öffentlicher Investitionen verstärkt einzusetzen. Dazu ist es jedoch die Loslösung von der Reduktion der Staatsverschuldung als Verursacherin von Inflation hin zu deren funktional rationalem Einsatz erforderlich. Was ist von der These zu halten, durch eine prohibitive Besteuerung würden das Wirtschaftswachstum stranguliert und Arbeitslosigkeit erzeugt? Daher gebe es keinen Spielraum für Steuererhöhungen, im Gegenteil die Belastung müsse reduziert werden. Davon kann jedoch keine Rede sein. Durch massive Steuersenkungen in den letzten Jahren ist die Basis öffentlicher Finanzierbarkeit deutlich geschwunden – auch weil die versprochenen Wachstumseffekte ausgeblieben sind. Umso wichtiger ist es, das Steuersystem wieder auf das Ziel, öffentliche Aufgaben auch zugunsten der Wirtschaft finanzierbar zu 196 machen. Dabei müssen vor allem rationale Kriterien der Verteilung der Steuerlast eingehalten werden. 12.3 Trends im deutschen Steuersystem Spielräume einer funktionsbezogenen Besteuerung einerseits und echter Reformbedarf andererseits werden auf dem Hintergrund der Trends des deutschen Steuersystems sichtbar: Der Anteil der gesamten (kassenmäßigen) Steuereinnahmen am Bruttoinlandsprodukt ist vom Spitzenwert mit knapp 23,1% auf den historischen tiefsten Wert von knapp 20,9% zurückgeführt worden (Tabelle. Derzeit wird nur noch etwas mehr als ein Fünftel des Bruttoinlandsprodukts über Steuern zur Finanzierung öffentlicher Aufgaben abgeschöpft. Durch die zum Teil vorgezogene Steuerentlastung wird sich dieser Trend in 2004 fortsetzen und ab 2005 verstärken. Würde unter ansonsten gegebenen Bedingungen die Steuerquote von 2000 in 2003 gelten, verfügten die öffentlichen Hände über knapp 43 Mrd. € - das sind 9,2% - an Mehreinnahmen. Würde dieser Betrag zur Verfügung stehen, könnten wichtige Maßnahmen in den Schulen und Hochschulen finanziert werden. Dagegen hat der Verzicht auf diese Einnahmen maßgeblich zur Krise der öffentlichen Finanzen beigetragen und den Druck auf die öffentliche Neuverschuldung erhöht. - Während die gesamtwirtschaftliche Steuerquote seit 2000 gesenkt wurde, hat sich auch die Verteilung der Steuerlast deutlich verschoben. Die Umverteilung zeigt sich zum einen darin, dass erstmals seit 2001der Anteil der indirekten Steuern (50,9%) den Anteil der direkten Steuern (49,1%) überholt hat. Der Trend zur steigenden relativen Belastung mit indirekten Steuern zeichnete sich längerfristig ab. In den letzten Jahren hatten maßgeblichen Einfluss auf die Spitzenstellung der Umsatzsteuer die Senkungsrunden bei den Steuern vom Einkommen sowie die Anhebung insbesondere der Ökosteuer. Dieser Trend wird sich fortsetzen. Bei den indirekten Steuern – insbesondere der allgemeinen Umsatzsteuer – bildet der private Konsum und nicht das Einkommen die Besteuerungsbasis. Der Anteil des privaten Konsums am verfügbaren Einkommen gewinnt an Bedeutung. Spiegelbildlich verliert das Prinzip der gerechten Besteuerung nach der ökonomischen Leistungsfähigkeit im deutschen Steuersystem an Bedeutung. Diese relative Entlastung bei den direkten Steuern und damit die Zurückdrängung des Prinzips der ökonomischen Leistungsfähigkeit wird vor allem durch die angebotsorientierte Steuerlehre, die Steuern auf Unternehmenskosten reduziert, propagiert. Zum anderen wird die durch die rot-grüne Steuerpolitik bewegte Umverteilung der Steuerlast vor allem durch Verschiebungen innerhalb der Steuern vom Einkommen sichtbar (vgl. Tabelle. Seit 2002 ist der Anteil der Lohnsteuer an der gesamten Einkommenssteuer erneut auf 80% gestiegen (Anteil der Lohnsteuer am gesamten 197 Steueraufkommen 2003 bei 30,2%). Die veranlagte Einkommensteuer bewegt sich dagegen auf niedrigem Niveau. Allerdings ist die Aussagefähigkeit dieser Einkunftsart begrenzt. Denn Vorauszahlungen bei der Einkommensteuer und Nachzahlungen bei der Lohnsteuer im Rahmen des Lohnsteuerjahresausgleichs sowie die Auszahlung von Investitionszulagen und der Eigenheimzulage werden in diesem „Clearingkonto“ zusammengefasst. Die Umverteilung zugunsten der Unternehmenswirtschaft zeigt sich jedoch deutlich bei der Körperschaftsteuer für die Kapitalgesellschaften. Ihr Anteil am gesamten Einkommen ist von 12,3% in 2000 im darauf folgenden Jahr ins Minus gerutscht. Die bereits erwähnten Ursachen sind: Verrechnung von Verlusten und die Auskehrung der einbehaltenen Gewinne, die zuletzt mit 40% besteuert wurden. Im vergangenen Jahr konnte wieder der Anteil auf das Niveau von 1995 gesteigert werden, während jedoch die Gewinne deutlich zugenommen hatten. Im Zuge der Auskehrung früher einbehaltener Gewinne, die zum Rückgang der Körperschaftsteuer führt, schlägt sich in der deutlichen Zunahme des Anteils der nicht veranlagten Steuern vom Ertrag nieder. Denn hierbei handelt es sich maßgeblich um die Kapitalertragsteuer auf ausgeschüttete Gewinne der Kapitalgesellschaften, die im Quellenabzugsverfahren an die Finanzämter fließen. Der Rückführung der gesamten Steuereinnahmen gegenüber dem Bruttoinlandsprodukt hat zusammen mit der vergleichsweise größeren Entlastung der Unternehmenswirtschaft und Einkommensstarken die wirtschaftliche Wachstumsdynamik nicht wesentlich positiv beeinflusst und damit den Abbau von Arbeitsplätzen nicht verhindern können. Die deutlichen Kostenentlastungen über Steuersenkungen sind nicht in die Finanzierung arbeitsplatzwirksamer Investitionen umgesetzt worden. Diese Entwicklung zeigt, dass die wirtschaftliche Wachstumsschwäche derzeit nicht durch die Kostenseite gebremst, sondern durch unzureichende Nachfrageerwartungen verursacht wird. Die angebotsorientierte Lehre, die in Steuern nur Kosten sieht, hat offensichtlich versagt. Die viel beschworenen Selbstfinanzierungseffekte von Steuersenkungen über die Ankurbelung des Wirtschaftswachstums und damit steigende Steuereinnahmen sind ausgeblieben. Diese Hoffnung auf Selbstheilung folgt eher den Erwartungen einer Voodoo-Ökonomik. Gewiss ist, durch die Steuerpolitik ist der Staat am Ende ärmer geworden. Der Druck auf Einsparungen, aber auch die Nettokreditaufnahme durch den Staat hat zugenommen. Durch diese steuerpolitisch miterzeugte Finanzkrise ist die konjunkturelle Entwicklung belastet worden. Mit negativer Langzeitwirkung werden dringliche Infrastrukturausgaben nicht mehr finanzierbar. Der Widerspruch „öffentliche Armut im privaten Reichtum“, den John Kenneth Galbraith 1958 zur Charakterisierung der Entwicklung in den USA nutzte, ist durch eine Steuerpolitik, die einerseits den Staat fiskalisch ärmer gemacht hat und andererseits den privaten Einkommens- und Vermögensreichtum stärkt, vertieft worden. Die wachsende öffentliche Armut zeigt sich vor allem auf der Ebene der Gemeinden, die über die Folgen der Steuersenkungen hinaus noch über Umverteilungsmaßnahmen noch durch den Bund die Länder sowie durch vergleichsweise hohen Kosten der Arbeitslosigkeit belastet worden sind. 198 12.4 Steuereinnahmen mobilisieren Die Gesamtbesteuerung muss wieder auf die Finanzierung der öffentlichen Aufgaben ausgerichtet werden. Dazu gehört die Verteilung der Steuerlast nach dem Prinzip der Leistungsfähigkeit. Der Ideologie über Steuern als bloße Last muss die Tatsache gegenübergestellt werden, dass Vorteile der damit finanzierten Aufgaben den Individuen, der Wirtschaft und Gesellschaft zu gute kommen. Radikale Reformen, die am Ende nur die Steuereinnahmen massiv reduzieren, sind schädlich, weil sie staatliche Gestaltung verhindern. An die Stelle des heutigen Steuersenkungswahns sollte eine seriöse und ökonomisch machbare Finanzierung öffentlicher Aufgaben treten. Zur Wiederherstellung der Akzeptanz der Besteuerung gehören gerechte Lastverteilung, konsequenter Steuereinzug und Transparenz. Die Vorschläge von Merz/CDU, der CSU, der F.D.P. und Paul Kirchhof setzen auf eine Vereinfachung des Tarifs einerseits und den Abbau von Steuervorteilen andererseits.62 Netto führen alle Vorschläge allerdings in unterschiedlichem Ausmaß zu Steuerausfällen bei den Gebietskörperschaften. Nachdem in diesem Jahr allein wegen der Senkung des Steuertarifs mit Steuerausfällen von 15 Mrd. € zu rechnen ist und eine letzte Senkungsrunde in 2005 zum Zuge kommt, gibt es keinen Spielraum mehr für eine weitere Senkung der Einkommensteuer. - Zur Gestaltung der Einkommensteuer wird folgender Tarif vorgeschlagen: (steuerfreier) Grundfreibetrag von 7000 € (Allein stehend), Eingangsteuersatz 15%, anschließende Phase linearer Progression bis 70 000 € zu versteuerndes Einkommen, ab dem der Spitzensteuersatz von 48,5% eintritt. Gegenüber dem ab 2005 gesetzlich zum Zuge kommenden Tarif können die Gebietskörperschaften gemäß ihren Anteilen an dieser Gemeinschaftsteuer mit deutlichen Mehreinnahmen rechnen. - Steuervorteile, Steuerprivilegien sollten genau auf ihre Ziele hin überprüft werden. Eine weitere Kürzung der Entfernungspauschale ist derzeit nicht zumutbar. Die steuerliche Sonderregelung für Zuschläge auf Sonn, - Feiertags- und Schichtarbeit muss beibehalten werden, da die Steuerausfälle durch Einkommenserhöhung nicht kompensiert werden. Vor allem müssen die vielen Steuerschlupflöcher im Rahmen der Umwidmung von Kosten der individuellen Lebensführung als Betriebsausgaben gestopft werden. Dazu gehört auch die Aufhebung des Bankengeheimnisses (§ 30a Abgabenordnung), um damit die gesetzlich gewollte Besteuerung der Zins- und Spekulationseinkünfte sicher zu stellen. - Für alle Unternehmen (Personenunternehmen und Kapitalgesellschaften) ist eine Mindestbesteuerung vorzusehen. Die Verrechnung von früheren Verlusten mit heutigen Gewinnen ist deutlich einzuschränken. 62 Vgl. Rudolf Hickel, Merz, Kirchhof und Co. --- Die Republik im Steuersenkungsrausch; in: Blätter für deutsche und internationale Politik 2/2004 199 - Nach dem Leistungsfähigkeitsprinzip sind auch die Vermögensbestände bei den privaten Haushalten zu besteuern. Denn Vermögen trägt zur ökonomischen Leistungsfähigkeit bei. Auf der Basis eines ausreichenden Freibetrags für eine Immobilie und einem Steuersatz von über 1% wären jährlich durch eine verfassungskonforme Vermögensteuer ca. 8 Mrd. € zu mobilisieren. Die Einnahmen sollten zweckgebunden für die Finanzierung des Bildungssystems verwendet werden (Durchbrechen des Nonaffektationsprinzips)). - Bei der Erbschaft- und Schenkungsteuer muss endlich die Bemessungsgrundlage für Grund und Boden an die Marktbewertung angepasst werden. Diese durch das Bundesverfassungsgericht verlangte Anpassung führt zu Zusatzeinnahmen. - Auch bei der Grundsteuer sollten die Marktwerte (anstatt die Einheitswerte von 1964 in Westdeutschland und 1936 in Ostdeutschland) genutzt werden. - Die schwere Finanzkrise der Kommunen verlangt eine ergiebige, recht konjunkturunabhängige Besteuerung der kommunalen Wirtschaft. Diese Gemeindewirtschaftsteuer sollte die Freiwilligen und Selbständigen als Nutznießer des kommunalen Angebots in die Besteuerung einbeziehen. Die zum Gesamtunternehmen beitragenden Zinsen für Fremdkapital, Mieten und Pachten gehören ebenfalls in Bemessungsgrundlage. Die Mobilisierung von Steuereinnahmen nach dem Prinzip gerechter Lastverteilung macht den Staat wieder handlungs- und damit zukunftsfähig. 200 Tabelle 12.1 1995 1997 1999 2000 2001 2002 2003S Anteil der Steuern vom Einkommen (in vH) 1) Lohnsteuer 82 79,2 72 70,5 70,5 80 80 Veranlagte Einkommenssteuer 2) 4,1 1,8 5,9 6,3 5,1 4,5 3,1 Nicht veranlagte Steuern v. Ertrag 3) 4,9 4,7 6,1 7 12,2 8,5 6,4 Zinsabschlag 3,6 3,6 3,3 3,8 5,3 5,1 4,8 Körperschaftssteuer 5,2 10,6 12,1 12,3 -0,2 1,7 5,1 Anteil am gesamten Steueraufkommen Steuern vom Einkommen 45,5 42,6 43,2 43,7 40,8 39,7 39,8 Vermögensbesitz 2,7 2,2 2 2 2,1 2,2 2,1 Gewerbebetrieb 5,2 6,1 6 5,8 5,5 5,3 5,1 Auf den Vermögensverkehr 4) 1,2 1,7 2,1 1,8 1,8 1,8 1,8 Umsatz 28,8 30,2 30,3 30,1 31,1 31,3 30,8 Mineralölsteuer 8,9 8,3 8 8,1 9,1 9,6 9,8 Steuern vom Anteil der direkten und indirekten Steuern am Steueraufkommen Direkte Steuern 53,9 51,5 51,9 52,2 49,1 48 47,8 Indirekte Steuern 46,1 48,5 48,1 47,8 50,9 52 52,2 Gesamtwirtschaftliche Steuerquote (kassenmäßiges Steueraufkommen zum Bruttoinlandsprodukt) Steuerquote 23,1 21,8 22,9 23 21,5 20,9 20 1/2 Quelle: Bundesministerium der Finanzen, Finanzbericht 2004, eigene Berechnungen s Ergebnis Arbeitskreis „Steuerschätzungen“ vom Mai 2003 1 ) Lohnsteuer, veranlagte Einkommensteuer, nicht veranlagte Einkommensteuer, Steuern vom Ertrag, Zinsabschlag, Körperschaftsteuer, Solidaritätszuschlag 2) Vorauszahlungen der Einkommensteuerpflichtigen, Korrekturen durch Nachzahlungen, Erstattungen auch an Arbeitnehmer, Auszahlung von Investitionszulagen, Eigenheimzulage, also eine Art “Clearingkonto“ der Einkommensbesteuerung 3) 4) Wichtigste Quelle Kapitalertragsteuer auf ausgeschüttete Gewinne der Kapitalgesellschaften Erbschaftsteuer und Grunderwerbsteuer Prof. Dr. Rudolf Hickel 201 13. Bildung als soziale Frage des 21. Jahrhunderts - Kurzthesen zum Beitrag „Bildung ist ein (un-)bezahlbares Gut“ 13.1Grundlegende Anmerkungen zu Staatsaufgaben und deren Finanzierung 1. Unter dem Ziel Zukunftsfähigkeit der Menschen, der Gesellschaft und der Wirtschaft müssen die Staatsaufgaben erneut definiert werden. Das derzeit dominierende neoklassisch/neoliberale Paradigma räumt den Marktkräften monokausal nach dem Motto den Vorrang ein: Jeder privat ausgegebene Euro ist dem öffentlich eingesetzten Euro überlegen. Damit wird die Notwendigkeit gestaltender Politik – auch zur Kompensation eines objektiv wirkenden Marktversagens – verdrängt und die Zukunftsfähigkeit Deutschlands schwer belastet. Allerdings ist bei der Implementierung von Staatsaufgaben zwischen der eigentlichen Produktion im öffentlichen Sektor und der finanziellen Gewährleistung öffentlicher Aufgaben durch andere Institutionen zu unterscheiden. 2. Der öffentliche Finanzierungsbedarf wird durch die erneut definierten Staatsaufgaben bzw. –ausgaben bestimmt. Abgesehen von den Beiträgen zur Finanzierung sozialer Aufgaben und der Nettokreditaufnahme für öffentliche Investitionen sowie zur gesamtwirtschaftlichen Steuerung ist die Finanzierung vor allem der allokativen Staatsaufgaben durch das Steuersystem zu gewährleisten. Bei der Verteilung der Steuerlast gilt vorrangig das sozial gerechte Prinzip Leistungsfähigkeit („ability to pay“): Mit wachsender Leistungsfähigkeit – etwa einem zusätzlich zu versteuernden Euros wächst die steuerliche Belastung (derzeit lineare Progression bei der Einkommensteuer.) Die Steuerpolitik, die sich in den letzten Jahren stark auf die Pflege der Einkommensstarken, der Vermögenden sowie die Kapitalgesellschaften konzentriert hat, sollte zum Prinzip gerechter Verteilung der Steuerlast bei der Finanzierung notwendiger öffentlicher Aufgaben zurückfinden. 13.2 Das öffentliche Gut Bildung: gesellschaftliche und ökonomische Zukunft finanzieren 1. Bildung ist und bleibt ein öffentliches Gut. Adam Smith, der heute als Kronzeuge für die neoliberale Strategie der Privatisierung öffentlicher Aufgaben zitiert wird, hat im Widerspruch zu seiner heutigen Vereinnahmung bereits in seinem Grundsatzwerk „Wohlstand der Nationen“ 1776 (im fünften Buch „Über den Staat“) Bildung als öffentlich zu sicherndes Gut klar definiert: Der Staat muss „solche Werke“ herstellen und unterhalten, „die, wenn sie auch für eine große Gesellschaft höchst vorteilhaft sind, doch niemals einen solchen Profit abwerfen, dass sie einem einzelnen oder einen kleinen Anzahl von Personen die Kosten ersetzen und deren Einrichtung und Unterhaltung daher von keinem einzelnen und keiner kleinen Anzahl von Personen erwartet werden darf.“ - 202 Bildung erzeugt über das Individuum hinaus positive Drittwirkungen („externe Effekte“). - Bildung ist eine ökonomische Produktivkraft, Wachstumstheorie in Vordergrund stellt. die die neue - Bildung ist im wahrsten Sinne des Wortes individuelles Vermögen, das gesellschaftlich positiv wirkt. - Bildung erhöht die soziale Konsistenz einer Gesellschaft und damit auch die Chance, den Werte- und sozial-ökonomischen Strukturwandel besser zu bewältigen. 2. Die Produktion von Bildung muss als öffentliches Gut durch öffentliche Finanzierung gewährleistet werden. Dabei ist dem spezifischen Charakter dieser Produktion Rechnung zu tragen. Es handelt sich um eine interaktive Produktion zwischen den „Anbietern“ und „Nachfragern“ (Mensch-MenschBeziehung). Die Produktion ist daher notwendigerweise personalintensiv. Es macht keinen Sinn, den Produktivitätsbegriff aus der Industrie zu übernehmen (Mensch-Maschine-Beziehung). Bei der öffentlichen Finanzierung durch Steuern ist das Prinzip der Leistungsfähigkeit anzuwenden. Schließlich profitiert die Gesellschaft als Ganze vom hochwertigen Bildungsvermögen. Die Finanzierung dieses öffentlichen Guts über Gebühren würde zur Unterversorgung führen, vor allem sozial Schwache ausgrenzen. Zur Finanzierung dieses öffentlichen Gutes durch die Verbesserung der allgemeinen Haushaltslage der Gebietskörperschaften werden mit Blick auf die aktuelle steuerpolitische Entwicklung folgende Vorschläge unterbreitet: - Verzicht auf ein Vorziehen der dritten Stufe der Einkommensteuerreform von 2005, die mit der 2004 wirksam werdenden zweiten Stufe zu einem Einnahmeausfall bei allen Gebietskörperschaften von insgesamt 26 Mrd. € führen würde. Die viel beschworene Wachstums- und Beschäftigungsdynamik bleibt aus und damit sind steigende Steuereinnahmen (Gegenfinanzierung) nicht zu erwarten. - Eine Erhöhung des normalen Mehrwertsteuersatzes ist wegen der Verletzung des Prinzips Leistungsfähigkeit (ab hohen Einkommen wachsende regressive Wirkung)und aus konjunkturellen Gründen abzulehnen. - Die Einkünfte aus Geldvermögen (Zinsen, Dividenden, Spekulationsgewinne) werden künftig konsequent im Rahmen der Einkommensteuer individuell veranlagt (Verzicht auf die geplanten Abgeltungssteuern). - Die Vermögensteuer, die derzeit durch das Urteil des Bundesverfassungsgerichts nur ausgesetzt ist, wird unter verfassungskonformen Bedingungen und mit hohen Freibeträgen wieder eingesetzt. - Der Auftrag des Bundesverfassungsgerichts zur Anpassung der Erbschaft- und Schenkungsteuer durch die Anhebung der 203 Bewertung der Immobilien in Richtung Marktwerte wird endlich realisiert. - Die Befreiung von Steuern bei Gewinnen aus der Veräußerung von inländischen Kapitalbeteilungen der Kapitalgesellschaft wird aufgehoben. Die derzeitige Praxis ist steuersystematisch und ordnungspolitisch widersinnig. - Die am Bundesrat bisher gescheiterten Ansätze der Bundesregierung zu einer Mindestbesteuerung von Unternehmen werden wieder aufgenommen (vor allem die üppige Verrechnung von Verlusten mit Gewinnen). - Entsprechend dem Vorschlag der Bundesregierung wird die Gewerbesteuer zu einer kommunalen Wertschöpfungsteuer (einschließlich der Freiberufler) umgebaut. - Steuersubventionen werden unter Berücksichtigung sozialer und ökologischer Ziele abgebaut. - Legale Schlupflöcher im Steuersystem werden zugeschüttet und die Steuer- bzw. Wirtschaftskriminalität massiv bekämpft. BILDUNG ALS ÖFFENTLICHES GUT MUSS DURCH DAS STEUERSYSTEM ÜBER EINE GERECHTE LASTVERTEILUNG FINANZIERT WERDEN: SCHLIEßLICH IST SIE ÜBER DEN GEWINN FÜR DIE EINZELNEN HINAUS EINE ZENTRALE RESSOURCE FÜR DIE WIRTSCHAFT UND GESELLSCHAFT DER ZUKUNFT. Prof. Dr.Rudolf Hickel 204 Autorenverzeichnis Klemm, Klaus, Prof. Dr. phil., Professor für Erziehungswissenschaft (empirische Schulforschung) an der Universität GH Essen. Forschungsschwerpunkte: Bildungsplanung, Bildungsökonomie, Schulgeschichte Weiß, Manfred, Prof. Dr. rer. oec., Deutsches Institut für Internationale Pädagogische Forschung; zahlreiche Veröffentlichungen zum Arbeitsschwerpunkt „Ökonomie des Bildungswesens“ Dohmen, Dieter, Dr., Leiter des Forschungsinstituts für Bildungs- und Sozialökonomie (FiBS), Köln Nagel, Bernhard, Prof. Dr. jur., Fachbereich Wirtschaftswissenschaften, Fachgebiet Wirtschaftsrecht, Universität Kassel. Hickel, Rudolf, Prof. Dr. rer. pol., Fachbereich Wirtschaftswissenschaft, Institut für Arbeit und Wirtschaft (IAW), Universität Bremen 205 Literatur Baumann, T.: Ausgaben je Schüler im Sekundarbereich. In: Wirtschaft und Statistik 4/2003. 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Tarif- / Besoldungsgruppe _________________________________________________ _________________________________________________ Land (D für BRD), Postleitzahl, Ort Betrieb / Dienststelle Fachgruppe Bruttoeinkommen € monatlich _________________________________________________ _________________________________________________ e-mail-Adresse Träger des Betriebs / der Dienststelle _________________________________________________ _________________________________________________ Geburtsdatum Straße, Nr. des Betriebs / der Dienststelle Nationalität _________________________________________________ _________________________________________________ gewünschtes Eintrittsdatum Postleitzahl, Ort des Betriebs / der Dienststelle Telefon _________________________________________________ bisher gewerkschaftlich organisiert bei von bis (Monat/Jahr) Beschäftigungsverhältnis _________________________________________________ Name / Ort der Bank _________________________________________________ Kontonummer _________________________________________________ Bankleitzahl angestellt beamtet in Rente pensioniert Altersübergangsgeld arbeitslos Honorarkräfte beurlaubt ohne Bezüge teilzeitbeschäftigt mit ____Std./Woche im Studium ABM Vorbereitungsdienst/Berufspraktikum befristet bis_____________________ Sonstiges _________________________________________________ _________________________________________________ Jedes Mitglied der GEW ist verpflichtet, den satzungsgemäßen Beitrag zu entrichten und seine Zahlungen daraufhin regelmäßig zu überprüfen. Änderungen des Beschäftigungsverhältnisses mit Auswirkungen auf die Beitragshöhe sind umgehend der Landesgeschäftsstelle mitzuteilen. Überzahlte Beiträge werden nur für das laufende und das diesem vorausgehende Quartal auf Antrag verrechnet. Die Mitgliedschaft beginnt zum nächstmöglichen Termin. Der Austritt ist mit einer Frist von drei Monaten schriftlich dem Landesverband zu erklären und nur zum Ende eines Kalendervierteljahres möglich. _________________________________________________ Mit meiner Unterschrift auf diesem Antrag ermächtige ich die GEW zugleich widerruflich, den von mir zu leistenden Mitgliedsbeitrag vierteljährlich von meinem Konto abzubuchen. Die Zustimmung zum Lastschrifteinzug ist Voraussetzung für die Mitgliedschaft. Wenn mein Konto die erforderliche Deckung nicht aufweist, besteht seitens des kontoführenden Geldinstituts keine Verpflichtung zur Einlösung. _________________________________________________ _________________________________________________ Ort, Datum _________________________________________________ Unterschrift wird von der GEW ausgefüllt _________________________________________________ _________________________________________________ GEW-KV/-OV Fachgruppe Dienststelle _________________________________________________ Tarifbereich Beschäftigungsverhältnis Kassiererstelle _________________________________________________ Mitgliedsbeitrag € Startmonat Der GEW-Hauptvorstand leitet Ihren ausgefüllten Antrag autoDie uns von Ihnen angegebenen personenbezogenen Daten sind nur matisch an den für Sie zuständigen Landesverband der GEW weiter. zur Erfüllung unserer satzungsgemäßen Aufgaben auf Datenträgern gespeichert und entsprechend den Bestimmungen des Bundesdatenschutzgesetzes geschützt. Vielen Dank! Ihre GEW Fachgruppe Betrieb/Dienststelle Nach § 11 der GEW-Satzung bestehen folgende Fachgruppen: Hierunter versteht die GEW den jeweiligen Arbeitsplatz des Mitglieds. Im Hochschulbereich bitte den Namen der Hochschule/ der Forschungseinrichtung und die Bezeichnung des Fachbereichs/Fachs angeben. − − − − − − − − − − − Erwachsenenbildung Gesamtschulen Gewerbliche Schulen Grundschulen und Hauptschulen Gymnasien Hochschule und Forschung Kaufmännische Schulen Realschulen Schulaufsicht und Schulverwaltung Sonderschulen Sozialpädagogische Berufe Berufsbezeichnung Geben Sie hier bitte Ihren Beruf oder Ihre Tätigkeit an, ein getragen werden sollen auch Arbeitslosigkeit oder Ruhestand. Tarifgruppe/Besoldungsgruppe Bitte ordnen Sie sich einer dieser Fachgruppen zu. Die Angaben Ihrer Vergütungs- oder Besoldungsgruppe errmöglicht die korrekte Berechnung des satzungsgemäßen Beitrags. Sollten Sie keine Besoldung oder keine Vergütung nach BAT erhalten, bitten wir Sie um die Angabe Ihres Bruttoeinkommens. Unsere Anschriften GEW Baden-Württemberg Silcherstraße 7, 70176 Stuttgart Telefon: 0711/21030-0 Telefax: 0711/2103045 GEW Bayern Schwanthalerstraße 64, 80336 München Telefon: 089/544081-0 Telefax: 089/5389487 GEW Berlin Ahornstraße 5, 10787 Berlin Telefon: 030/219993-0 Telefax: 030/219993-50 GEW Brandenburg Alleestraße 6 A, 14469 Potsdam Telefon: 0331/27184-0 Telefax: 0331/27184-30 GEW Bremen Löningstraße 35, 28195 Bremen Telefon: 0421/33764-0 Telefax: 0421/33764-30 GEW Hamburg Rothenbaumchaussee 15, 20148 Hamburg Telefon: 040/414633-0 Telefax: 040/440877 GEW Hessen Postfach 17 03 16, 60077 Frankfurt am Main Zimmerweg 12, 60325 Frankfurt am Main Telefon: 069/971293-0 Telefax: 069/971293-93 GEW Mecklenburg-Vorpommern Lübecker Str. 265a, 19059 Schwerin Telefon: 0385/4852711 Telefax: 0385/4852724 GEW Thüringen Heinrich-Mann-Str. 22, 99096 Erfurt Telefon: 0361/59095-0 Telefax: 0361/59095-60 GEW Niedersachsen Berliner Allee 16, 30175 Hannover Telefon: 0511/33804-0 Telefax: 0511/33804-46 Gewerkschaft Erziehung und Wissenschaft Hauptvorstand Postfach 90 04 09 60444 Frankfurt am Main Reifenberger Straße 21 60489 Frankfurt am Main Telefon: 069/78973-0 Telefax: 069/78973-201 GEW Nordrhein-Westfalen Nünningstraße 11, 45141 Essen Telefon: 0201/294030-1 Telefax: 0201/29403-51 GEW Rheinland-Pfalz Neubrunnenstraße 8, 55116 Mainz Telefon: 06131/28988-0 Telefax: 06131/28988-80 GEW Saarland Mainzer Straße 84, 66121 Saarbrücken Telefon: 0681/66830-0 Telefax: 0681/66830-17 GEW Sachsen Nonnenstraße 58, 04229 Leipzig Telefon: 0341/4947404 Telefax: 0341/4947406 GEW Sachsen-Anhalt Markgrafenstr. 6, 39114 Magdeburg Telefon: 0391/7355430 Telefax: 0391/7313405 GEW Schleswig-Holstein Legienstraße 22-24, 24103 Kiel Telefon: 0431/554220 Telefax: 0431/554948 GEW-Hauptvorstand, Büro Bonn Postfach 7266 53072 Bonn Thomas-Mann-Str. 1 53111 Bonn Telefon: 0228/657722 Telefax: 0228/692945 GEW-Hauptvorstand, Parlamentarisches Verbindungsbüro Berlin Wallstr. 65 10197 Berlin Telefon: 030/235014-0 Telefax: 030/235014-10 Die GEW im Internet: http://www.gew.de Herausgeber: GEW-Hauptvorstand, Frankfurt am Main, Stand: Juli 2002
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