Dieter Dohmen
Klaus Klemm
Manfred Weiß
Bildungsfinanzierung in Deutschland
Grundbegriffe, Rahmendaten und Verteilungsmuster
Mit Beiträgen von:
Bernhard Nagel und
Rudolf Hickel
1
Impressum
Verfasser:
Dieter Dohmen
Klaus Klemm
Manfred Weiß
Mit Beiträgen von:
Bernhard Nagel und Rudolf Hickel
Herausgeber:
Max-Traeger-Stiftung
Postfach 900409
60444 Frankfurt/Main
Verantwortlich:
Eva-Maria Stange
ISBN 3-930813-81-5
2
Vorwort .......................................................................................................................................... 6
1. Zur Einführung: Die Bildungsfinanzierung im volkswirtschaftlichen Kreislauf....................... 7
2. Volkswirtschaftliche Grundbegriffe und Rahmendaten............................................................. 9
2.2
2.3
Gesamtwirtschaftliche Entwicklung: Nominales Bruttoinlandsprodukt......................... 13
Gesamtwirtschaftliche Entwicklung: Nominales Bruttoinlandsprodukt in
Flächenländern und Stadtstaaten ................................................................................ 15
2.4 Gesamtwirtschaftliche Entwicklung: Reales Bruttoinlandsprodukt ................................ 17
2.5 Gesamtwirtschaftliche Entwicklung: Reales Bruttoinlandsprodukt je Einwohner.......... 19
2.6 Reales Bruttoinlandsprodukt der Länder ......................................................................... 21
2.7 Bruttoinlandsprodukt: Entstehung, Verwendung und Verteilung.................................... 23
2.8 Volkseinkommen je Einwohner....................................................................................... 25
2.9 Lohnquote ........................................................................................................................ 27
2.10 Verfügbares Einkommen je Einwohner ........................................................................... 28
2.11 Die Verteilung des Einkommens ..................................................................................... 30
2.12 Die öffentlichen Haushalte............................................................................................... 33
2.13 Die Entwicklung der Einnahmen der öffentlichen Haushalte.......................................... 35
2.14 Die Steuerhoheit innerhalb der Bundesrepublik Deutschland ......................................... 36
2.15 Das Steueraufkommen der öffentlichen Haushalte.......................................................... 38
2.16 Aufteilung des Steueraufkommens .................................................................................. 40
2.17 Entwicklung der Steuereinnahmen .................................................................................. 42
2.18 Die Entwicklung aufkommensstarker Steuern................................................................. 44
2.19 Der Finanzausgleich der Länder ...................................................................................... 47
2.20 Die Entwicklung der Ausgaben der öffentlichen Haushalte in verschiedenen
Aufgabenbereichen..................................................................................................... 49
2.21 Finanzierungsdefizite der öffentlichen Haushalte............................................................ 51
2.22 Schuldenstand der öffentlichen Haushalte ....................................................................... 53
2.23 Der Schuldenstand der Bundesländer .............................................................................. 55
2.24 Schuldendienst ................................................................................................................. 57
3. Das Bildungsbudget: Volumen, Quellen und Entwicklung ..................................................... 59
3.1
3.2
3.3
3.4
Definitionen vorab: Bildungsbudget, Bildungsausgaben, Bildungskosten....................... 60
Der Umfang der Bildungsausgaben: Das Durchführungskonzept.................................... 63
Die Quellen der Bildungsausgaben: Das Finanzierungskonzept ..................................... 67
Die Entwicklung der öffentlichen Bildungsausgaben...................................................... 70
4. Vorschulische Erziehung ......................................................................................................... 73
3
5. Schulen: Ausgabenhöhe, Nutzung der Ausgaben und Verteilungseffekte............................... 76
5.1
5.2
5.3
5.4
Ausgaben für öffentliche Schulen .................................................................................... 76
Schulartenspezifische Ausgaben je Schüler ..................................................................... 78
Bildungsausgaben und Verteilungseffekte....................................................................... 80
Zur Verwendung von Schulausgaben: Lehrverpflichtungen, Schüler/LehrerRelationen, Klassenfrequenzen und Unterrichtsvolumina.......................................... 86
6. Berufliche Bildung: Betriebliche Ausgaben............................................................................. 92
7. Hochschulen ............................................................................................................................. 94
7.1 Die Entwicklung der Netto-Ausgaben (nominal) für den Hochschulbereich .................. 95
7.2 Die Entwicklung der Netto-Ausgaben (real) für den Hochschulbereich ......................... 97
7.3 Die nominale Entwicklung der Hochschulausgaben in den einzelnen
Bundesländern ............................................................................................................ 98
7.4 Die reale Entwicklung der Hochschulausgaben in den einzelnen Bundesländern......... 102
7.5 Entwicklung der laufenden Grundmittel für Lehre und Forschung an Hochschulen
nach Ländern ............................................................................................................ 104
7.6 Anteil der Ausgaben (Grundmittel) für Forschung und Lehre an Hochschulen am
Bruttoinlandsprodukt (BIP) ...................................................................................... 107
7.7 Anteil der Hochschulausgaben (Grundmittel) am Gesamthaushalt ............................... 109
7.8 Ausgaben (Grundmittel insgesamt) je Studierenden im Verhältnis zum
Bruttoinlandsprodukt (BIP) je Einwohner in den Ländern....................................... 111
7.9 Entwicklung der laufende Grundmittel je Studierenden und Studienfach.................... 112
7.10 Entwicklung der nominalen Grundmittel je Studierenden nach Bundesländern .......... 114
7.11 Entwicklung der realen Grundmittel je Studierenden nach Bundesländern.................. 115
7.12 Ausgaben (Grundmittel) je Studierenden nach Hochschularten im Jahr 2000 ............. 116
7.13 Bildungsbeteiligung und Sozialstruktur ....................................................................... 118
8. Weiterbildung......................................................................................................................... 120
8.1
8.2
8.3
8.4
Kosten der betrieblichen Weiterbildung.......................................................................... 122
Öffentliche und öffentlich geförderte Weiterbildung...................................................... 126
Individuelle Weiterbildung ............................................................................................. 131
Gesamtfinanzierungsvolumen für Weiterbildung ........................................................... 135
9. Deutschlands Bildungsbudget im Spiegel des internationalen Vergleichs ............................ 137
9.1
9.2
9.3
9.4
9.5
9.6
9.7
4
Anteil der Ausgaben für Bildungseinrichtungen am Brutto-Inlandsprodukt (BIP) ................ 139
Anteil der Bildungsausgaben am öffentlichen Gesamthaushalt..................................... 144
Ausgaben je Bildungsteilnehmer ................................................................................... 146
Ausgabenstruktur: Verteilung der Gesamtausgaben auf Ausgabenkategorien .................... 157
Exkurs: Determinanten der Personalausgaben im Schulbereich.................................... 160
Private Finanzierungsbeteiligung im internationalen Vergleich .................................... 166
Aufwendungen für Weiterbildung im europäischen Vergleich...................................... 170
10. Bildungsfinanzierung in Deutschland - Analyse und Gestaltungsvorschläge...................... 181
10.1
10.2
10.3
10.4
10.5
10.6
10.7
Vorgehensweise ............................................................................................................ 181
Kindertagesstätten......................................................................................................... 182
Schulen.......................................................................................................................... 182
Berufsausbildung .......................................................................................................... 183
Hochschulen.................................................................................................................. 183
Weiterbildung ............................................................................................................... 185
Zusammenfassung und Ausblick .................................................................................. 186
11. Studiengebühren und ihre sozialen Auswirkungen.............................................................. 187
11.1 Studienkosten................................................................................................................ 187
11.2 Alternativen................................................................................................................... 187
11.3 USA............................................................................................................................... 188
11.4 Australien...................................................................................................................... 189
11.5 Neuseeland.................................................................................................................... 189
11.6 England ......................................................................................................................... 190
11.7 Schottland ..................................................................................................................... 190
11.8 Österreich...................................................................................................................... 191
11.9 Niederlande ................................................................................................................... 192
11.10 Zusammenfassung und Perspektiven .......................................................................... 192
12. Bildung ist ein (un-)zahlbares Gut ....................................................................................... 194
12.1
12.2
12.3
12.4
Das öffentliche Gut Bildung finanzierbar machen........................................................ 194
Finanzierungsbedarf – Folge von Staatsaufgaben......................................................... 194
Trends im deutschen Steuersystem ............................................................................... 197
Steuereinnahmen mobilisieren ...................................................................................... 199
13. Bildung als soziale Frage des 21. Jahrhunderts - Kurzthesen zum Beitrag „Bildung ist
ein (un-)bezahlbares Gut“ .............................................................................................. 202
13.1 Grundlegende Anmerkungen zu Staatsaufgaben und deren Finanzierung ................... 202
13.2 Das öffentliche Gut Bildung: gesellschaftliche und ökonomische Zukunft
finanzieren ................................................................................................................ 202
Autorenverzeichnis .................................................................................................................... 205
Literatur...................................................................................................................................... 206
5
Vorwort
„Es gibt auf Dauer nur eins, was teurer ist als Bildung: keine Bildung.“
J. F. Kennedy
Die Umsetzung des Rechts auf Bildung für jeden Menschen, egal welchen Alters,
welcher Herkunft oder welchen Geschlechts sollte ein zentrales Ziel demokratischer
Gesellschaften sein. Dazu muss die Gemeinschaft bereit sein, finanzielle Ressourcen
in ausreichendem Maße zur Verfügung zu stellen.
Ein hohes Bildungsniveau der gesamten Bevölkerung ist ein Garant für den
Wohlstand aller. Das ist auch ein Grund, warum Organisationen wie die OECD seit
Jahren im Rahmen internationaler Vergleiche aufzeigen, welchen Nachholbedarf es
zum Beispiel auch für Deutschland auf dem Gebiet der Bildungsfinanzierung gibt.
Mit dem vorliegenden, von der Max-Traeger-Stiftung der GEW in Auftrag gegebenen
Gutachten machen wir den Versuch, ein umfassendes Bild über die
Bildungsfinanzierung selbst, die Rahmenbedingungen und den internationalen
Vergleich zu geben. Die Wissenschaftler Prof. Dr. Klaus Klemm, Dr. Dieter Dohmen
und Prof. Dr. Manfred Weiß haben die Grundlagen für ein fortlaufend zu
aktualisierendes Kompendium der Zahlen, Daten und Fakten geschaffen, die in engem
Zusammenhang mit der Bildungsfinanzierung stehen. Wir wollen damit eine Basis für
die sachliche Diskussion um eine notwendige Erhöhung der Investitionen in Bildung in
Deutschland geben.
Ergänzt wird das umfassende Werk, das sich auch mit Grundbegriffen und
Verteilungsmustern befasst, durch zwei Beiträge von Prof. Dr. Bernhard Nagel, die sich
zum einen mit alternativen Bildungsfinanzierungsmodellen befassen und zum anderen
das Thema Studiengebühren und ihre sozialen Auswirkungen näher beleuchten. Prof.
Dr. Rudolf Hickel zeigt anhand einer kritischen Analyse der derzeitigen Steuerpolitik,
welche ungenutzten Reserven in diesem System existieren.
Ich möchte mich im Namen der Max-Traeger-Stiftung der GEW bei den Autoren für
dieses umfassende wissenschaftliche Werk bedanken.
Eva-Maria Stange
Vorsitzende des Vorstands der Max-Traeger-Stiftung
6
1. Zur Einführung: Die Bildungsfinanzierung im volkswirtschaftlichen Kreislauf
Zum Verständnis der unterschiedlichen Aspekte der Bildungsfinanzierung ist es
hilfreich, sich deren Einbettung in den volkswirtschaftlichen Kreislauf zu
vergegenwärtigen. Dem dient die hier abgebildete systematische Darstellung, die das
Verständnis der folgenden sechs aufeinanderfolgenden Phasen innerhalb einer – wie
immer zeitlich begrenzten – Periode stützen kann:
1. Am Beginn einer Periode verfügen Haushalte und Unternehmen über Finanzmittel.
Aus diesen Mitteln schöpft der Staat seine Einnahmen: in Form von Steuern,
Abgaben, Gebühren usw. Die nicht dem Staat zufließenden Mittel verbleiben dem
privaten Sektor (also den Unternehmen und Haushalten). Mit dem Anteil, den der
Staat sich nimmt (beschrieben als ‚Staatsquote‘), trifft er eine erste wesentliche,
seine Ausgaben für Bildung bedingende Entscheidung.
2. Es gibt somit zwei Gruppen, die darüber je für sich entscheiden, ob sie Finanzmittel
für Bildung bereitstellen und welches Volumen diese Mittel haben sollen: den Staat
und den Privatsektor. Mit ihren Entscheidungen für Bildungszwecke bzw. für
sonstige Verwendungen bestimmen beide die Höhe des Bildungsbudgets.
3. Dieses Bildungsbudget, öffentlich und privat gespeist, fließt als Subjektförderung
direkt an Lernende (etwa als Ausbildungsförderung) oder als Institutionenförderung
an öffentliche Bildungsinstitutionen (etwa als Gehaltszahlungen von Lehrenden an
öffentlichen Schulen), an private Bildungseinrichtungen (etwa als anteilige
Finanzierung ihrer Personalkosten) und an ausbildende Unternehmen (etwa auf dem
Wege der Bezuschussung von Ausbildungsausgaben).
4. Die Lernenden setzen ihre Finanzmittel einerseits für Bildungszwecke ein, indem sie
es an Bildungsinstitutionen geben (etwa in Form von Gebühren) oder indem sie
direkt bildungsrelevante Güter (z.B. Lernmittel) oder Dienste (z.B. Nachhilfeunterricht) kaufen; andererseits verwenden sie Teile ihrer Finanzmittel für ihren
Lebensunterhalt während der Zeit ihrer Teilnahme an Bildung.
5. Die Bildungsinstitutionen wiederum kaufen von den ihnen zugeflossenen Mitteln
Dienste und Güter.
6. Indem die Finanzmittel des Bildungsbudgets über die Ausgaben der Lernenden und
die der Bildungsinstitutionen an Haushalte und Unternehmen zurückfließen, schließt
sich der Kreislauf. Die nächste Periode kann beginnen.
Der Logik diese Kreislaufs folgend beginnen wir den hier vorgelegten Reader zur
Bildungsfinanzierung mit einem einleitenden Kapitel, in dem zentrale
volkswirtschaftliche Begriffe und Rahmenbedingungen, die für die Befassung mit
Fragen der Finanzierung des Bildungssystems eines Landes bedeutsam sind, erläutert
werden (Kapitel 2). In einem daran anschließenden Kapitel werden die in Deutschland
angewandte Systematik des Bildungsbudgets und dessen aktuelles Volumen
dargestellt. Dabei geht es schwerpunktmäßig um die Höhe der Bildungsausgaben, um
die privaten und öffentlichen Anteile an diesen Ausgaben und um seine Entwicklung im
Verlauf der letzten Jahrzehnte (Kapitel 3). Daran schließen sich fünf unterschiedlich
umfangreiche Kapitel an: In ihnen werden der vorschulische und der schulische
7
Bildungsbereich (Kapitel 4 und 5), der Bereich der Berufsbildung (Kapitel 6), der der
Hochschule (Kapitel 7) und der der Weiterbildung (Kapitel 8) genauer hinsichtlich der
dort aufgewendeten Bildungsausgaben analysiert. Schließlich werden in einem
abschließenden Kapitel die deutschen Bildungsausgaben in einen internationalen
Kontext gestellt (Kapitel 9).
Quelle: Mäding, H.: Finanzierung des Bildungswesens. In: Lenzen, D.:Enzyklopädie Erziehungswissenschaft Band
5, Stuttgart 1984, S. 263.
8
2. Volkswirtschaftliche Grundbegriffe und Rahmendaten
Dieser Abschnitt gibt einen Überblick über wesentliche Rahmendaten der volkswirtschaftlichen Entwicklung in der Bundesrepublik insgesamt und den einzelnen
Bundesländern.
Das Kapitel ist grundsätzlich unterteilt in zwei größere Abschnitte, von denen der
erste sich mit dem Bruttoinlandsprodukt und daraus abgeleiteter Kennziffern bezieht
und der zweite einen Überblick über die Entwicklung der öffentlichen Haushalte gibt. Im
einzelnen werden folgende Kennziffern behandelt:
9
2.1 Das System der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung
Das Ziel der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung (VGR) ist es, die
Wirtschaftsaktivitäten eines Jahres statistisch zu erfassen, vergleichbar einem
Unternehmen, das in seiner Buchführung die Waren- und Geldströme festhält. Die so
gesammelten Daten zum wirtschaftlichen Geschehen eines Landes werden
ausgewertet und helfen, die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit eines Landes zu
beurteilen und auch verbessern zu können. Durch eine regelmäßige und einheitliche
Fortführung des Systems sind einerseits Untersuchungen dynamischer Entwicklungen
über mehrere Jahre hinweg möglich, andererseits können verschiedene Nationen und
einzelne Regionen miteinander verglichen werden.
Die VGR bildet damit eine unentbehrliche Grundlage nicht nur für
gesamtwirtschaftliche Analysen sondern auch für Prognosen, die für zu treffende
wirtschaftspolitische Entscheidungen herangezogen werden (z. B. Handlungsempfehlungen in Konjunktur- und Wachstumspolitik). Der Grundgedanke der VGR ist es,
volkswirtschaftliche Zusammenhänge überschaubar zusammenzustellen, wobei in der
Darstellung zwischen sog. Sektoren unterschieden wird: Landwirtschaft, produzierendes Gewerbe, Dienstleistungen. Im Vordergrund der VGR steht das Ziel, die Leistung
einer Volkswirtschaft als Ganzes quantitativ, d.h. zahlenmäßig zu erfassen. Um der
Frage des „woher“ und „wohin“ produktiver Leistung nachzugehen, erfolgt eine
Entstehungs-, eine Verwendungs- und eine Verteilungsrechnung, dessen wesentliche
Elemente im Folgenden genauer erklärt werden.1 Eine Übersicht gibt folgende Tabelle.
Das System der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung
Entstehung (Inlandskonzept)
Bruttoproduktionswert
./. Summe der Vorleistungen
= Bruttoinlandsprodukt
Verwendung
Privater Verbrauch
*
./. Abschreibungen
Staatsverbrauch
Verteilung
Einkommen aus
unselbständiger
Arbeit
= Nettoinlandsprodukt zu
*
Marktpreisen
Bruttoinvestitionen
./. indirekte Steuern
+ Subventionen
= Nettoinlandsprodukt zu
*
Faktorkosten
*
Außenbeitrag
Einkommen aus
Unternehmertätigkeit
und Vermögen
zzgl. Saldo der grenzüberschreitenden Erwerbs- und Vermögenseinkommen ergibt den jeweiligen
Sozialproduktwert (Inländerkonzept), also Bruttosozialprodukt, Nettosozialprodukt zu Marktpreisen und
Nettosozialprodukt zu Faktorkosten.
Entstehungsrechnung
Die Entstehungsrechnung erfasst den Wert der produzierten Güter und
Dienstleistungen aller Wirtschaftsbereiche (Landwirtschaft, Produzierendes Gewerbe,
Baugewerbe, Handel, Gastgewerbe und Verkehr, Finanzierung, Vermietung und
1 Siehe auch Kapitel „Bruttoinlandsprodukt: Entstehung, Verwendung und Verteilung‘‘.
10
Unternehmensdienstleister, Öffentliche und private Dienstleister). Die maßgeblich
berechneten Größen sind das Bruttoinlandsprodukt, das Bruttosozialprodukt und das
Volkseinkommen:
Bruttoinlandsprodukt: Das Bruttoinlandsprodukt ist das Maß der wirtschaftlichen
Leistung eines Landes. Zur Berechnung der Wirtschaftsleistung wird vom Geldwert
aller in einem Jahr in Deutschland produzierten Güter und Dienstleistungen
(Bruttoproduktionswert) der Wert der im Produktionsprozess verbrauchten Güter
(Vorleistungen) abgezogen. Solche Vorleistungen sind Leistungen anderer, vorgelagerter Bereiche, wie z. B. die Lieferung von Produktionsteilen. Man erhält so den
Wert der im Inland, oder dem jeweiligen Bundesland erwirtschafteten Leistung
(Inlandskonzept). In das Bruttoinlandsprodukt fließt also auch der Wert von in
ausländischen Unternehmen produzierten Waren und Dienstleistungen ein, wenn sie in
Deutschland erstellt wurden. Dies sind z. B. Leistungen ausländischer Bauunternehmen oder auch ausländischer Erntehelfer.
Bruttoinlandsprodukt: Wert der wirtschaftlichen Leistung, die aus der Bereitstellung von Gütern und Dienstleistungen im Inland resultiert.
Bruttosozialprodukt: Das Bruttoinlandsprodukt ist das Maß der von in Deutschland
lebenden Wirtschaftsakteuren erbrachten Leistung. Leistungen von Unternehmen, die
ihren Sitz außerhalb Deutschlands haben, gehen nicht in diese Betrachtung ein, z. B.
wenn eine ausländische Werbeagentur beauftragt wird (Inländerkonzept). Ausgehend
vom Bruttoinlandsprodukt sind hierfür die grenzüberschreitenden Einkommenstransfers
zu berücksichtigen, d.h. z. B. ins Ausland fließende Gewinne werden abgezogen, von
Inländern im Ausland erzielte Zinseinnahmen werden hinzugezählt (Saldo der
grenzüberschreitenden Erwerbs- und Vermögenseinkommen).
Bruttosozialprodukt: Wert der wirtschaftlichen Leistung, die aus der Bereitstellung
von Gütern und Dienstleistungen aller inländischen Wirtschaftsakteure resultiert. Als
inländisch gelten Wirtschaftsakteure, die ihren ständigen Wohnsitz der
Bundesrepublik Deutschland haben, ohne Rücksicht auf ihre Staatsangehörigkeit.
Innerhalb Deutschland spielt diese Unterscheidung z. B. für Bundesländer und
Kommunen mit hohen Pendlerüberschüssen wie Hamburg eine große Rolle. Das
Einkommen der außerhalb Hamburgs wohnenden, aber in Hamburg beschäftigten
Personen, fließt in die umliegenden Regionen ab. Folglich wird in Hamburg das
Bruttoinlandsprodukt (in Hamburg erzeugt) das Bruttosozialprodukt (von Hamburgern
erzeugt) entsprechend übersteigen.
Volkseinkommen: Das Volkseinkommen weist aus, inwiefern die erwirtschaftete
Leistung letztlich auch den in Deutschland lebenden Wirtschaftsakteuren zukommt,
d. h. ihnen in Form von Erwerbs- und Vermögenseinkommen ausgezahlt wird.
Ausgehend vom Bruttosozialprodukt werden dafür die durch Verschleiss und
Veralterung im Produktionsprozess entstandenen Kosten bzw. Wertminderungen
(Abschreibungen) abgezogen, die der Unternehmer zu tragen hat (man erhält dann
den Nettowert des Sozialprodukts). Da das Sozialprodukt aus der Summe der
Marktpreise ermittelt wird, müssen außerdem die in den Preisen enthaltenen
11
(indirekten) Steuern abgezogen werden (z. B. Umsatzsteuer, Tabaksteuer).
Entsprechend sind die von öffentlichen Einrichtungen an Unternehmen gezahlten
Subventionen hinzuzuzählen, da diese den vom Unternehmen kalkulierten Preis
senken. Der verbleibende Wert umfasst nun nur noch die an die Bezieher
auszuzahlenden Erwerbs- und Vermögenseinkommen, das sog. Volkseinkommen
(Nettosozialprodukt zu Faktorkosten).
Verwendungsrechnung
Die Verwendungsrechnung zeigt, „wohin“ die erwirtschafteten Einkommen fließen,
wofür die Einkomensbezieher also ihr Geld nutzen. Ausgewiesen wird dabei die
Verwendung für Konsumzwecke (der Privathaushalte), der Staatsverbrauch
(öffentlicher Konsum), Sachvermögensbildung (Bruttoinvestitionen von privater und
öffentliche Seite) und der Außenbeitrag (Saldo aus grenzüberschreitenden Waren- und
Dienstleistungsströmen, d.h. es werden die ans Ausland abfließenden mit den aus dem
Ausland kommenden Güter- und Dienstleistungsströmen verrechnet).
Verteilungsrechnung
Die Verteilungsrechnung zeigt, wie sich die Wirtschaftsleistung (als
Volkseinkommen) in Form von Einkommensbezügen auf die Wirtschaftsakteure
verteilt. Die Volkswirtschaftliche Gesamtrechnung unterscheidet hier Einkommen aus
unselbständiger Arbeit (vor allem von Arbeitnehmern) und Einkommen aus
Unternehmertätigkeit und Vermögen.
Die Erhebung und Ausweisung dieser Daten ermöglicht die Analyse verschiedener
wirtschaftlicher Aspekte. So wird das Bruttoinlandsprodukt, ins Verhältnis gesetzt zur
Bevölkerungsgröße (Bruttoinlandsprodukt pro Kopf), z. B. als Wohlstandsindikator
herangezogen. Dabei muss beachtet werden, dass die wirtschaftliche Leistung und
Vermögensmehrung durch das System der VGR nicht vollständig erfasst wird. So
finden Leistungen, die nicht über den Markt gehandelt werden (z. B. unbezahlte
Haushalts- und Heimarbeit oder Schwarzarbeit), keinen Eingang in die Aufstellung.
Wenn also eine alleinstehende, gut verdienende Person eine Haushälterin beschäftigt
und sie entsprechend als Angestellte bezahlt, dann fließt das in das
Bruttoinlandsprodukt ein. Lässt er diese Person schwarz arbeiten oder erledigt dies der
Ehegatte, dann hat dies keine Auswirkungen auf das Inlandsprodukt. Verzichtet der
Ehepartner auf die Erwerbstätigkeit, so vermindert dies das Bruttoinlandsprodukt
tendenziell, sofern dafür keine andere Person eingestellt wird. Des Weiteren führen
Maßnahmen zur Vermeidung oder Behebung von Umwelt- oder Verkehrsschäden als
wirtschaftliche Leistung zu einer Steigerung des Inlandsprodukts, stellen an sich jedoch
keine Vermögensmehrung dar. Umgekehrt bleiben in der Produktion entstehende
Umweltschäden unberücksichtigt, werden also nicht als Kosten der Güter- und
Dienstleistungserstellung abgezogen.
12
2.2 Gesamtwirtschaftliche Entwicklung: Nominales Bruttoinlandsprodukt
Das Bruttoinlandsprodukt (BIP) ist das Maß der erwirtschafteten Leistung einer
Volkswirtschaft, d.h., die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit eines Lands wird durch die
erstellten Güter und Dienstleistungen bestimmt.2 Ihr Wert wird dafür anhand ihrer
Preise gemessen. Nimmt man dafür die Preise des Berichtsjahres, spricht man vom
nominalen BIP. Zum Vergleich der wirtschaftlichen Leistung zweier Jahre ist das
nominale BIP jedoch nur bedingt geeignet, da die Inflationsrate nicht
herausgerausgerechnet wird. Bei einer Preissteigerung von 2 % würde im Jahr darauf
für die gleiche Menge an erstellten Gütern und Dienstleistungen ein um 2 % höherer
BIP-Wert ausgewiesen, ohne dass sich die Menge verändert hätte. Um vergleichbare
Daten zu erhalten ist es notwendig, die BIP-Werte in konstanten Preisen (durch
Bewertung mit den Preisen eines Basisjahres) zu berechnen. Man spricht dann vom
realen Bruttoinlandsprodukt (siehe Kapitel „Gesamtwirtschaftliche Entwicklung: Reales
Bruttoinlandsprodukt“).
Die folgende Abbildung zeigt die nominale Entwicklung des BIP sowie dessen
jährliche Veränderung gegenüber dem Vorjahr (Wachstumsrate) seit 1970.3
E n tw ic k lu n g u n d W a c h stu m d e s B IP (n o m in a l)
20%
A lte B u n d eslän d er
BRD
2 .0 0 0
18%
16%
1 .5 0 0
12%
10%
7,4%
2,6%
1,9%
2%
0%
2000
2,3%
2,1%
3,1%
1998
1,8%
1996
4,9%
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1972
1970
0
3,8%
4%
2,5%
9,1%
8,8%
6,4%
5,3%
5,7%
3,3%
4,9%
4,4%
4,9%
4,4%
3,9%
7,9%
6,1%
7,3%
6,8%
8,9%
4,4%
6%
7,7%
500
11,5%
8%
10,8%
1 .0 0 0
9,6%
in Mrd. €
14%
Veränderungen gegenüber dem Vorjah
2 .5 0 0
Quelle: Statistisches Bundesamt.
Der Verlauf des Liniendiagramms zeigt, dass das nominale Bruttoinlandsprodukt seit
1970 von rund € 350 Mrd. auf über € 2.000 Mrd. angestiegen ist (2001: € 2.063 Mrd.),
d.h. es hat sich in nominalen Größen knapp versechsfacht. Das Säulendiagramm zeigt
die jährlichen die Wachstumsraten, die für diesen Zeitraum mindestens 1,8 % betragen
haben.
2 Siehe Kapitel „Das System der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung‘‘.
3 Daten zum BIP werden regelmäßig fortgeschrieben und z. B. in den jährlich erscheinenden Statistischen Jahrbüchern
veröffentlicht (Bundesamt für Statistik).
13
Betrachtet man die Wachstumsentwicklung des nominalen BIP genauer, fällt auf,
dass die jährlichen Veränderungsraten nach der deutschen Wiedervereinigung verglichen mit den Jahren zuvor relativ gering ausgefallen sind. Der Schluss, die geringere
wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der ostdeutschen Bundesländer sei dafür (allein) verantwortlich, wäre zu voreilig, denn die Ursache ist viel mehr in einer vor allem seit Mitte
der 1990er Jahre anhaltenden gesamtdeutschen Wachstumsschwäche zu suchen.
Auch langfristig weist die deutsche Wirtschaftsentwicklung eine sich abschwächende
Wachstumsentwicklungen auf: Während die Jahre zwischen 1970 und 1991 ein
durchschnittliches Wachstum von jährlich knapp 6,8 % aufweisen (bezogen auf das
damalige Bundesgebiet), liegt der Wert für die vergangenen zehn Jahre bei
durchschnittlich 3,25 % im Jahr. Die höhere durchschnittliche Wachstumsrate der
1970er und 1980er Jahre wird aber stark durch die 1970er Jahre bestimmt, die im
Durchschnitt eine Rate von 8,1 % sahen. Während der 1980er Jahre war das
Wachstum mit durchschnittlich 5,2 % schon deutlich niedriger. Damit gibt es Grund zu
der Annahme, dass das Wachstum auch ohne den Wiedervereinigungsprozess in den
letzten zehn Jahren höchstwahrscheinlich niedriger als in den Vorjahren ausgefallen
wäre.
14
2.3 Gesamtwirtschaftliche Entwicklung: Nominales Bruttoinlandsprodukt
in Flächenländern und Stadtstaaten
Durch den Vergleich des Bruttoinlandprodukts (BIP) der alten und neuen
Flächenländer und Stadtstaaten erkennt man ihre wirtschaftlichen Beiträge zum
gesamtdeutschen BIP.
Das folgende Diagramm zeigt die Entwicklung des BIP in den Jahren 1975 bis 1999.4
Entwicklung des BIP (nominal) nach Ländergruppen (in Mrd. €)
2.500
2.000
Flächenländer Alte BL
Flächenländer Neue BL
Stadtstaaten
Gesamtdeutschland
1.500
1.000
500
0
1975
1980
1985
1990
1995
1996
1997
1998
1999
Quelle: Statistisches Bundesamt.
Die Wirtschaftskraft der neuen Bundesländer liegt in der Summe nur wenig über
derjenigen der drei Stadtstaaten. 1999 trugen erstere 11 % zum Gesamtprodukt bei
(rd. € 222 Mrd.), während die alten Bundesländer ca. 80 % stellten (rd. € 1.592 Mrd.).
Dabei muss beachtet werden, dass die Regionen sehr verschiedene Flächengrößen
und Einwohnerzahlen aufweisen. Letzteres wird zum Beispiel in der Größe des
Bruttoinlandsprodukts je Einwohner berücksichtigt5.
Bei der Betrachtung der nominalen Werte erfolgt keine Berücksichtigung der
Inflation, d.h. neben gesteigerter gesamtwirtschaftlicher Leistung führen auch
4 Daten zum BIP der Länder werden regelmäßig fortgeschrieben und z. B. in den jährlich erscheinenden Statistischen
Jahrbüchern veröffentlicht (Bundesamt für Statistik). Ausführliche Daten zur gesamtwirtschaftlichen Entwicklung der
Länder veröffentlichen die Statistischen Landesämter.
5 Siehe Kapitel „Gesamtwirtschaftliche Entwicklung: Reales Bruttoinlandsprodukt je Einwohner‘‘
15
Preiserhöhungen zu einem höheren BIP. Demgegenüber zeigt die in den folgenden
Kapiteln betrachtete inflationsbereinigte Entwicklung des Bruttoinlandsproduktes die
tatsächliche wirtschaftliche Wachstumsentwicklung, d. h, ob eine größere Menge an
Gütern und Dienstleistungen erstellt wurde.
16
2.4 Gesamtwirtschaftliche Entwicklung: Reales Bruttoinlandsprodukt
Berechnet man das Bruttoinlandsprodukt (BIP) in konstanten Preisen eines
bestimmten Basisjahres (hier 1995), werden die durch Preisveränderungen bedingten
Veränderungen des Inlandsprodukts ausgeschaltet, d. h. vereinfacht, ein Auto wird
dann im Preis des Basisjahres berechnet. Weist das BIP beispielsweise im Jahr 2001
nominal eine Wachstumsrate von 1,9 %, real jedoch nur ein Wachstum von 0,6 %, ist
die Differenz durch eine Preissteigerung von 1,3 % bedingt. Durch die Messung der
BIP-Werte in konstanten Preisen werden die Jahreswerte bezüglich ihrer
Ausdruckskraft als Indikatoren sich verändernder wirtschaftlicher Leistung aussagekräftiger, v.a. können die jährlichen Veränderungsraten als Maßstab der (realen)
Wirtschaftsentwicklung herangezogen werden. Höhere Werte des BIP bedeuten also
auch tatsächliche höhere Produktionsergebnisse.
Die folgende Abbildung zeigt die Entwicklung des BIP in realen Größen sowie
dessen Wachstumsraten in den letzten 30 Jahren.6
Entwicklung und W achstum des (realen) Bruttoinlandsprodukts
16%
Alte Bundesländer
BRD
14%
12%
10%
in Mrd. €
1.500
8%
6%
1.000
3,0%
0,6%
2,0%
1,8%
1,7%
0,8%
1,4%
2,3%
2,2%
-1,1%
5,7%
5,1%
3,9%
1,5%
3,7%
2,4%
2,2%
1,6%
2,8%
-0,8%
1,3%
0,1%
4,2%
3,0%
5,0%
3,0%
-1,0%
4,6%
0,5%
500
4,1%
3,3%
4%
2%
0%
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1972
-2%
1970
0
Veränderungen gegenüber dem Vorjahr
2.000
Quelle: Statistisches Bundesamt.
Das Liniendiagramm zeigt die Entwicklung des BIP, das Säulendiagramm die
zugehörigen jährlichen Veränderungsraten. In den vergangenen rund 30 Jahren ist das
BIP inflationsbereinigt von etwa € 850 Mrd. auf € 1.980 Mrd. angestiegen. Im
Gegensatz zum Verlauf des Liniendiagramms des nominalen Bruttoinlandsprodukts
weist der Kurvenverlauf für die realen Werte dabei auch sinkende Abschnitte auf, d.h.
6 Aktuelle Daten zum realen Bruttoinlandsprodukt einzelner Bundesländer finden Sie im folgenden Kapitel. Daten zum
BIP werden regelmäßig fortgeschrieben und z. B. in den jährlich erscheinenden Statistischen Jahrbüchern veröffentlicht
(Bundesamt für Statistik).
17
der Realwert der produzierten Güter und Dienstleistungen liegt in diesem Jahr unter
dem Vorjahreswert (zuletzt im Jahr 1993). Entsprechend zeigen sich nun auch Jahre
mit negativem Wachstum, d.h. Jahre, in denen faktisch weniger Güter und
Dienstleistungen erstellt wurden als im Vorjahr.
Wie die Entwicklung des nominalen BIP lässt auch der Verlauf der Kurve des realen
Bruttoinlandsprodukts die durchschnittlich wachstumsschwächere Jahre seit 1992
erkennen. Im Jahr 2001 nahm das BIP gegenüber dem Vorjahr real um 0,6 % zu,
übertraf also den Vorjahreswert nur knapp. Neben dem Wachstumsrückgang von
1,1 % im Jahre 1993 war dies damit das schwächste Wachstum seit der deutschen
Vereinigung.
Zwischen 1970 und 1991 wuchs die Wirtschaftskraft real um durchschnittlich 2,7 %
(zum Vergleich: nominal 6,8 %, d.h. die durchschnittliche Inflationsrate lag in dieser
Zeit bei 4,1 %). Wie auch beim nominalen BIP war die Wachstumsrate dabei zwischen
1971 und 1980 mit 2,8 % höher als in der anschließenden Dekade mit 2,3 %. Nach der
Wiedervereinigung sank die durchschnittliche Wachstumsrate auf 1,5 %. Wie bereits
im Kapitel zuvor erläutert, ist dieser Rückgang jedoch vielmehr durch die allgemeine
Wachstumsschwäche bedingt als durch die Wiedervereinigung.
18
2.5 Gesamtwirtschaftliche Entwicklung: Reales Bruttoinlandsprodukt je
Einwohner
Durch die Berechnung des Bruttoinlandsprodukts (BIP) je Einwohner werden demographische Veränderungen als Einflussfaktor unterschiedlicher Leistungserstellung
ausgeschlossen. Zur Berechnung werden die Werte des Bruttoinlandsprodukts ins
Verhältnis zur Einwohnerzahl gesetzt. Dafür wird der BIP-Wert durch die Anzahl der in
der Region lebenden Personen geteilt und somit ein durchschnittlicher (fiktiver) ProKopf-Wert errechnet. Wird in einer Volkswirtschaft genauso viel hergestellt wie im Jahr
zuvor, während die Bevölkerung zugenommen hat, sinkt das BIP je Einwohner.
Genauso können damit unterschiedlich „große“ (unterschiedlich bevölkerungsreiche)
Länder und Regionen verglichen werden. Hat ein großes Land ein entsprechend
größeres BIP als ein kleines Land, so kann mittels dem Pro-Kopf-Wert verglichen
werden, wieviel im Durchschnitt für einen Einwohner erwirtschaftet wurde und wer
mehr oder weniger im Verhältnis zur Bevölkerungszahl erwirtschaftet hat.
Entwicklung des realen Bruttoinlandsprodukts je Einwohner
30.000
22%
Alte Bundesländer
BRD
25.000
18%
16%
20.000
14%
in €
12%
15.000
10%
8%
10.000
1,5%
5.000
4%
-1,8%
2,0%
1,4%
0,5%
1,2%
2,0%
1,8%
2,9%
0,3%
2,2%
3,5%
4,0%
0,3%
-0,7%
5,5%
3,3%
3,1%
4,1%
0,9%
-0,1%
-0,7%
1,9%
3,2%
2,4%
2,3%
1,5%
3,1%
2,9%
3,7%
3,7%
6%
0%
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1972
-2%
1970
0
2%
Veränderungen gegenüber dem Vorjahr
20%
Quelle: Statistisches Bundesamt. (BIP in Preisen von 1995)
Damit hat man mit diesem Indikator eine gute Vergleichsmöglichkeit sowohl über die
Zeit als auch länderübergreifend. Damit eignet sich der Indikator auch als Wohlstandsindikator und zwar sowohl im nationalen als auch internationalen Vergleich.
Die Abbildung zeigt die Entwicklung und Wachstum des realen Bruttoinlandsprodukts je Einwohner seit 1970.7 Insgesamt zeigt sich zunächst ein Anstieg
7 Daten zum BIP je Einwohner werden regelmäßig fortgeschrieben und z. B. in den jährlich erscheinenden Statistischen
Jahrbüchern veröffentlicht (Bundesamt für Statistik).
19
von rund € 14.800 auf € 24.000 im Jahre 2001. Mit diesem Wert wurde das BIP je
Einwohner in den alten Bundesländern von 1991 fast wieder erreicht. Durch die
Wiedervereinigung sank das BIP je Einwohner von € 24.300 auf € 21.400, d.h. um
12 %, bedingt durch die deutlich schwächere wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der
neuen Länder, was sich im Liniendiagramm durch den erkennbaren Sprung in der
Darstellung zeigt.
Während die alten Bundesländer (ohne Berlin) im Jahr 1991 einen Pro-Kopf-Wert
von € 24.300 aufwiesen, betrug dieser in den neuen Ländern (einschl. Berlin) € 11.920,
also nicht einmal die Hälfte, für Gesamtdeutschland im gleichen Jahr € 21.400.
Die Betrachtung der Dynamik des BIP je Einwohner (Säulendiagramm der
Wachstumsraten) zeigt, dass die Entwicklung der pro Kopf-Werte eng mit der
Entwicklung des gesamten Inlandsprodukts zusammenhängt. Zwar fallen die Werte im
Einzelnen unterschiedlich aus, da Veränderungen der Bevölkerungszahl das BIP je
Einwohner verändern, während das BIP insgesamt hiervon unbeeinflusst ist.
Grundsätzlich gilt jedoch, dass in Jahren, in denen das BIP steigt, i.d.R. auch der ProKopf-Wert zunimmt.
20
2.6 Reales Bruttoinlandsprodukt der Länder
An der Erstellung von Gütern und Dienstleistungen in Deutschland sind die
Bundesländer in unterschiedlichem Maße beteiligt. Welchen Beitrag das einzelne
Bundesland in den Jahren 2000 und 2001 leistete, zeigt die folgende Tabelle. 8
Die leistungsstärksten Bundesländer der Jahre 2000 und 2001 sind unter den
Flächenländern Nordrhein-Westfalen, Bayern und Baden-Württemberg, wenn man das
reale Bruttoinlandsprodukt betrachtet. In diesen zugleich bevölkerungsstärksten
Ländern wurden 2001 rd. 54 % des gesamtdeutschen Bruttoinlandsprodukts erzeugt.
500.000
Reales Bruttoinlandsprodukt der einzelnen Bundesländer (in Preisen von 1995)
450.000
400.000
350.000
300.000
250.000
2000
2001
200.000
150.000
100.000
50.000
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Br
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rn
Ba
Ba
de
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ür
tte
m
be
rg
0
Quelle: Statistisches Landesamt Baden-Württemberg.
Zu berücksichtigen ist allerdings, dass dieses BIP in den einzelnen Bundesländern
allerdings auch durch eine unterschiedliche Bevölkerungszahl erwirtschaftet wird. Für
eine bessere Vergleichbarkeit werden daher in der folgenden Graphik die Werte je
Einwohner ausgewiesen.
In dieser Betrachtung hat Hamburg von allen deutschen Bundesländern den
höchsten Wert mit € 40.740 gefolgt von Bremen mit € 32.500, während Hessen von
den Flächenländern den höchsten Wert mit € 30.300 aufweist (siehe hierzu auch die
folgende Tabelle). Bayern (€ 28.260) und Baden-Württemberg (€ 27.312) landen unter
den Flächenländern auf den Plätzen zwei und drei, während Nordrhein-Westfalen als
Vierter (€ 23.905) schon unter dem bundesdeutschen Durchschnitt von € 24.057 liegt.
Die neuen Bundesländer haben mit Werten um € 16.000 das geringste BIP je
Einwohner.
8 Daten zum BIP je Einwohner der Länder werden regelmäßig fortgeschrieben und z. B. von den Statistischen
Landesämter regelmäßig veröffentlicht.
21
45.000
Reales BIP je Einwohner in den einzelnen Bundesländern (in Preisen von 1995)
40.000
35.000
30.000
25.000
2000
2001
20.000
15.000
10.000
5.000
Be
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Br
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in
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De
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Ba
de
nW
ür
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m
be
rg
Ba
ye
rn
0
Quelle: Statistisches Landesamt Baden-Württemberg.
BadenWürttemberg
Bayern
Brandenburg
Hessen
Bruttoinlandsprodukt (real) der Länder
insges. in Mrd. €
je Ew. (in €)
insges. in Mrd. €
je Ew. (in €)
2000
2001
2000
2001
2000
2001
2000
2001
286
288 27.257 27.312 Saarland
24
24 22.427 22.676
344
42
181
MecklenburgVorpommern
Niedersachsen
NordrheinWestfalen
Rheinland-Pfalz
28
170
429
Länder gesamt
1.970
87
347 28.237 28.260 Sachsen
42 16.317 16.252 Sachsen-Anhalt
184 29.933 30.293 SchleswigHolstein
28 15.869 15.838 Thüringen
71
41
62
72 15.964
41 15.481
62 22.208
16.256
15.606
22.153
38
38 15.666
15.828
171 21.514 21.565 Berlin
431 23.858 23.905 Bremen
74
21
73 21.801
21 32.183
21.626
32.495
69
70 40.628
40.740
88 21.686 21.681 Hamburg
1.981 23.963 24.057
Quelle: Statistisches Landesamt Baden-Württemberg
22
2.7 Bruttoinlandsprodukt: Entstehung, Verwendung und Verteilung
Die Volkswirtschaftliche Gesamtrechnung erfasst die Entstehung, die Verwendung
und die Verteilung des Bruttoinlandsprodukts9. Gezeigt wird also, das Zustandekommen (Entstehungsrechnung), das Ziel (Verwendungsrechnung) und die Aufteilung
(Verteilungsrechnung) der Wirtschaftskraft. Beispielhaft sollen die Konzepte hier für die
Jahre 2000 bis 2002 dargestellt werden.10
Entstehungs- und Verwendungsseite des BIP
2000
2001
2002
in Mrd. €
Entstehung:
Bruttoinlandsprodukt in Preisen von 1995
davon:
Produzierendes Gewerbe (einschl. Baugewerbe)
Handel, Gastgewerbe und Verkehr
Finanzierung, Vermietung und Unternehmensdienstleister
Öffentliche und private Dienstleister
Sonstige Wirtschaftsbereiche
Verwendung:
Bruttoinlandsprodukt in Preisen von 1995
davon:
Private Konsumausgaben
Konsumausgaben des Staates
Bruttoinvestitionen
Außenbeitrag*
Verteilung:**
Volkseinkommen (in jeweiligen Preisen)
davon:
Arbeitnehmerentgelt
Unternehmens- und Vermögenseinkommen
2002
Anteile am
Gesamtwert
1.969,5
1.980,8
1.984,2
548,2
352,9
543,3
361,8
535,7
367,6
27%
19%
572,6
585,2
593,8
30%
387,3
108,5
391,6
98,9
396,0
91,1
20%
5%
1.969,5
1.980,8
1.984,2
1.114,8
379,6
440,1
35,0
1.131,6
382,6
404,4
62,2
1.126,2
388,5
378,5
91,0
1.509,3
1.531,3
1.559,6
1.099,0
410,3
1.120,4
410,9
1.131,5
428,1
57%
20%
19%
5%
73%
27%
*
Saldo aus grenzüberschreitenden Waren- und Dienstleistungsströmen, d.h. es werden die ans Ausland
abfließenden mit den aus dem Ausland kommenden Güter- und Dienstleistungsströmen verrechnet
** Differenz zwischen Bruttoinlandsprodukt und Volkseinkommen: Abschreibungen, indirekte Steuern,
Subventionen (siehe Kapitel „System der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung)
Quelle: Deutsche Bundesbank. Werte für 2002 vorläufiges Ergebnis
Entstehungsseite
Die Entstehungsrechnung zeigt, aus welchen Wirtschaftsbereichen das BIP stammt.
Am meisten trägt der tertiäre Sektor zur Erstellung des BIP bei, vor allem die Bereiche
Handel, Gastgewerbe und Verkehr, Finanzierung, Vermietung und Unternehmensdienstleister, Öffentliche und private Dienstleister. Zusammen erwirtschafteten sie 2002
rd. € 1.357 Mrd., also über zwei Drittel (68,4 %) des BIP. Vergleicht man die Zahlen mit
denen des Jahres 2000 (€ 1.313 Mrd.; 66,7 %) sieht man, dass sich sowohl der
absolute Wert, vor allem aber der Anteil am BIP erhöht hat. Daran erkennt man die
9 Siehe Kapitel „Das System der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung‘‘.
10 Daten zur Entstehung, Verwendung und Verteilung des BIP werden regelmäßig fortgeschrieben und z. B. in den
Monatsberichten der Deutschen Bundesbank veröffentlicht.
23
steigende Bedeutung des tertiären Sektors für die deutsche Wirtschaft. Der Beitrag,
den der sekundäre Sektor zur Entstehung des BIP liefert, ist entsprechend kleiner
geworden, worauf die Zahlen des Produzierenden Gewerbes (hier einschließlich
Baugewerbe) hinweisen. Dieses erwirtschaftete 2002 mit € 536 Mrd. rd. 27 % des
Inlandsprodukts (2000: € 548 Mrd. 27,8 %).
Verwendungsseite
Die Verwendungsrechnung gibt an, wofür das Geld ausgegeben wird. Die Tabelle
zeigt, dass in allen drei Jahren der größte Teil für Waren und Dienstleistungen des
privaten Konsums, d.h. vor allem von privaten Haushalten, ausgegeben wurde. Im Jahr
2002 waren es € 1.126 Mrd. Dies ist etwas weniger als im Jahr davor, als es noch
€ 1.132 Mrd. waren. Insgesamt wurden 2002 etwa 57 % der Wirtschaftskraft für
Konsumausgaben verwendet, der Rest verteilt sich ungefähr gleichwertig auf
Staatskonsum (€ 389 Mrd.) und Bruttoinvestitionen (€ 393 Mrd.). Im Jahr 2002 wurde
damit ca. ein Fünftel (20,1 %) des BIP investiert, etwa in neue Gebäude und Anlagen.
Im Vergleich zum Vorjahr sind lediglich die Konsumausgaben des Staates leicht
gestiegen, von € 383 Mrd. auf € 389 Mrd. oder um 1,5 %. Am stärksten verringert
haben sich die Investitionsausgaben von € 420 Mrd. auf € 393 Mrd., d.h. sie sind um
6,4 % zurückgegangen. Ursache dafür sind vor allem die Wachstumsprobleme der
Wirtschaft und die damit verbundene Unsicherheit von Produzenten und Konsumenten.
Der Außenbeitrag ist im Jahr 2002 auf € 91 Mrd. gestiegen. Er gibt den Betrag an, um
den die Exporte (€ 716 Mrd.) höher waren als die Importe (€ 625 Mrd.) und
kennzeichnet Deutschland als Exportland.
Verteilungsseite
Die Verteilungsseite zeigt die Aufteilung des Volkseinkommens auf die
Einkommensbezieher. Das Volkseinkommen ist kleiner als das BIP, da verschiedene
Kosten- und Steuerbeträge abgezogen werden, die der Bevölkerung nicht als
Einkommen zufließen (Abschreibungen, indirekte Steuern)11. Im Jahr 2002 betrug das
Volkseinkommen rd. € 1.560 Mrd., wovon fast drei Viertel (€ 1.132 Mrd., d. h. 73 %) an
die Arbeitnehmer verteilt wurde. Der Rest ging an die Bezieher von Unternehmensund Vermögenseinkommen (z. B. Zinsen), nämlich € 428 Mrd. Auch in den beiden
Jahren zuvor lag der Anteil der Arbeitnehmereinkommen am Volkseinkommen, die
sog. Lohnquote, bei 73 %, d. h. beide Einkommensbereiche sind gleich stark
gewachsen.
11 Siehe Kapitel „System der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung‘‘.
24
2.8 Volkseinkommen je Einwohner
Das Volkseinkommen ist die Summe aus Arbeitnehmereinkommen und Unternehmens- und Vermögenseinkommen, die den in Deutschland lebenden Personen
zukommt. Im Jahr 2001 betrug das Volkseinkommen € 1.531 Mrd. und stieg damit im
Vorjahresvergleich um 1,7%. Das Volkseinkommen ist kleiner als das BIP, da
verschiedene, im BIP noch enthaltene, Kosten- und Steuerbeträge abgezogen werden
(z. B. enthält der Wert des BIP die in den Preisen enthaltenen indirekten Steuern wie
die Umsatz- oder Mineralölsteuer).12 Um zu sehen, wie viel von diesem Volkseinkommen einer in Deutschland lebenden Person im Durchschnitt zufließt, berechnet
man das Volkseinkommen je Einwohner. Dazu teilt man das Volkseinkommen durch
die Einwohnerzahl. Folgende Abbildung zeigt die Entwicklung seit 1970.13
(Reales) Volkseinkommen je Einwohner
20.000
20%
Volkseinkommen je Einwohner
Veränderung gegenüber dem Vorjahr
18%
BRD
16.000
16%
14.000
14%
12.000
12%
1,6%
1,1%
2,8%
2%
0%
2000
1,2%
2,9%
1998
0,6%
3,2%
3,8%
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1972
1970
0
4%
1996 1,8%
6,8%
6%
6,4%
5,5%
5,3%
5,0%
5,8%
6,5%
5,2%
4,9%
3,1%
2.000
3,1%
4,0%
5,5%
8,9%
3,1%
4.000
8%
5,8%
8,3%
6.000
10,4%
8.000
10%
6,8%
8,9%
10,2%
10.000
11,1%
in €
18.000
Quelle: Statistisches Bundesamt.
Das Volkseinkommen je Einwohner hat sich zwischen 1970 und 2001 von € 4.500
auf € 18.600 (in Preisen von 1995) erhöht, d.h. vervierfacht. Die Vereinigung hat zu
einer Verringerung um € 2.000 geführt, so dass der Wert der alten Bundesländer von
1991 mit € 16.600 erst 1995 wieder erreicht wurde.
Zum Zeitpunkt der Wiedervereinigung war das Volkseinkommen je Einwohner in den
neuen Bundesländern geringer als in den alten Ländern, weshalb das Liniendiagramm
12 Siehe auch Kapitel „Das System der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung‘‘.
13 Daten zum Volkseinkommen je Einwohner werden regelmäßig fortgeschrieben und z. B. in den jährlich erscheinenden
Statistischen Jahrbüchern veröffentlicht (Bundesamt für Statistik).
25
im Jahr 1991 einen Sprung aufweist. In den alten Ländern wäre 1991 ein Volkseinkommen von insgesamt rd. € 1.065 Mrd. zu verteilen gewesen, je Einwohner € 16.600.
Bezieht man die neuen Länder mit ein, erhöht sich das Volkseinkommen im selben
Jahr um rd. € 102 Mrd. auf € 1.167 Mrd., was einem Wert von € 14.600 je Einwohner
entspricht. Das Volkseinkommen hat durch das Hinzukommen der neuen Länder also
in geringerem Maße zugenommen als die Zahl der Einwohner.
Das Säulendiagramm zeigt, dass das Volkseinkommen je Einwohner zwischen 1970
und 2001 an Wachstumsdynamik verlor, wieder bedingt durch die wirtschaftliche
Entwicklung. In den Jahren 1970 bis 1980 wuchs das Volkseinkommen je Einwohner
(nominal) durchschnittlich um 7,9 % im Jahr, zwischen 1980 und 1991 ging das
Wachstum zurück auf durchschnittlich jährlich 5,1 %. Seit der Vereinigung ist das
Volkseinkommen jedes Jahr im Durchschnitt um 2,5 % gestiegen.
26
2.9 Lohnquote
Das Volkseinkommen fließt in Form von Einkommen aus Arbeitnehmertätigkeit oder
als Unternehmens- und Vermögenseinkommen an die deutsche Bevölkerung. Den
Anteil des Arbeitnehmereinkommens nennt man Lohnquote. Wären beide
Einkommensteile gleich groß, wäre die Lohnquote beispielsweise 0,5. Folgende
Abbildung zeigt die Lohnquoten der Jahre 1970 bis 2001.14
Lohnquote (in %)
100%
Gesamtdeutschland
Alte Bundesländer
90%
80%
70%
60%
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1972
1970
50%
Quelle: Statistisches Bundesamt; eigene Berechnungen.
Betrachtet man die Verteilung des Volkseinkommen auf Arbeitnehmereinkommen
und Unternehmens- und Vermögenseinkommen15 stellt man fest, dass sich die Anteile
in den letzten Jahren nur unwesentlich verändert haben. Die Lohnquote bewegt sich
seit 1973 zwischen 70 % und 76 % (mit Ausnahme von 1990: 69,8 %) und erreichte im
Jahr 2001 mit 72,5% ein mittleres Niveau. Im Jahr 2001 war der Betrag der
Arbeitnehmereinkommen in diesem Jahr von € 1.110 Mrd. war über 2,5 mal so hoch
wie die Summe der Unternehmens- und Vermögenseinkommen (€ 421 Mrd.). Die
Erwerbstätigkeit hat in Deutschland damit nicht an Bedeutung als Einkommensquelle
verloren. Dabei ist zu beachten, dass das Arbeitnehmerentgelt sowohl Sozialbeiträge
als auch von den Arbeitnehmern zu entrichtende Lohnsteuer einschließt. Von diesen
Einkommensteilen steht den Beziehern nur der Teil zur freien Verfügung, der in Form
von sozialen Leistungen (Sozialhilfe etc.) wieder an sie zurückfließt. Wie viel dem
deutschen Bürger im Durchschnitt an Einkommen in den letzten 30 Jahren für
Konsum- und Sparzwecke zur freien Verfügung stand, wird im Kapitel „Verfügbares
Einkommen“ gezeigt.
14 Daten zur Verteilung des BIP als Basis der Lohnquote werden regelmäßig fortgeschrieben und z. B. in den jährlich
erscheinenden Statistischen Jahrbüchern veröffentlicht (Bundesamt für Statistik).
15 Siehe Kapitel „Das System der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung‘‘.
27
2.10 Verfügbares Einkommen je Einwohner
Das Verfügbare Einkommen weist den Betrag aus, der von den Bürgern auch
tatsächlich für Konsum- und Sparzwecke verwendet werden kann. Mit der
Vereinheitlichung des Systems der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung16 innerhalb
der Europäischen Union wird es als neue Messgröße des Bevölkerungseinkommens
ausgewiesen. Eine Übersicht über die Berechnung gibt folgende Tabelle.
+
. /.
. /.
+/=
Primäreinkommen (Erwerbs- und Vermögenseinkommen = Volkseinkommen)
empfangene Sozialleistungen (z. B. Renten, Arbeitslosengeld)
geleistete Einkommen- und Vermögenssteuern (= direkte Steuern)
geleistete Sozialbeiträge (z. B. Einzahlungen in die Sozialversicherungen)
sonstige Transferzahlungen
verfügbares Einkommen
Verglichen mit dem Volkseinkommen17 werden beim verfügbaren Einkommen
weitere den Haushalten zufließende Einkommen dazugezählt (z. B. Renteneinkommen, Arbeitslosengeld), Steuer- und Sozialabgaben abgezogen. Verschiedene
kleinere Einkommens- und Abgabenbeträge werden als sonstige Transferzahlungen
zusammengefasst. Da die berücksichtigten Einkommensminderungen größer sind als
die zusätzlich einbezogenen Einkommensquellen ist das verfügbare Einkommen
kleiner als das Volkseinkommen. Es zeigt, wie viel Geld den deutschen Haushalten in
Deutschland für Konsum- und Sparzwecke verbleibt.
Welches Einkommen einem deutschen Bürger in den letzten 10 Jahren im
Durchschnitt zur Verfügung stand zeigt folgende Abbildung.18
Im Jahr 2000 standen jedem Einwohner im Bundesdurchschnitt € 15.828 zur
Verfügung. Bewohnern der alten Bundesländer erhielten durchschnittlich € 16.432, die
der neuen Länder € 13.561. Das Liniendiagramm zeigt, dass seit der Berechnung des
verfügbaren Einkommens (1991) Personen in Westdeutschland mehr Einkommen zur
Verfügung steht als Ostdeutschen. Der Bundesdurchschnitt verläuft daher
kontinuierlich zwischen diesen beiden Kurven. Der Abstand zwischen den Ländern hat
jedoch seit 1991 abgenommen. 1991 lag das verfügbare Einkommen je Einwohner in
den alten Ländern im Durchschnitt um € 4.950 (60 %) über dem in Ostdeutschland, im
Jahre 2000 um € 2.870 (rd. 21 %).
16 siehe Kapitel „Das System der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung‘‘.
17 siehe Kapitel „Volkseinkommen je Einwohner‘‘.
18 Daten zum verfügbaren Einkommen werden regelmäßig fortgeschrieben und z. B. in den jährlich erscheinenden
Statistischen Jahrbüchern veröffentlicht (Bundesamt für Statistik).
28
V e r f ü g b a r e s E i n k o m m e n je E in w o h n e r ( N o m in a lw e r t e , i n € )
1 8 .0 0 0
1 6 .0 0 0
1 4 .0 0 0
1 2 .0 0 0
1 0 .0 0 0
G e s a m t d e u t s c h la n d
A lt e B u n d e s lä n d e r
N e u e B u n d e s lä n d e r
8 .0 0 0
6 .0 0 0
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
Quelle: Statistisches Landesamt Baden-Württemberg.
Genauer betrachtet zeigt das Diagramm, dass sich die Kurven nur Anfang der
1990er Jahre annäherten. Aufgrund höherer Einkommenszuwächse in den neuen
Ländern (höhere Wachstumsraten bzw. stärkere Steigung der Kurve) war ein
Aufholprozess zu beobachten, der jedoch ab 1996 ins Stocken geriet. Seit diesem Jahr
hat sich der Prozess (außer 1999) umgekehrt, d.h. die Zunahmen in den alten
Bundesländern sind höher als die der neuen Länder, die den Einwohnern zur
Verfügung stehenden Einkommen driften derzeit also wieder auseinander. Damit
liegen die durchschnittlich zur Verfügung stehenden Einkommen in den alten Ländern
auch 10 Jahre nach der Vereinigung noch deutlich unter dem westdeutschen Niveau.
29
2.11 Die Verteilung des Einkommens
Bisher behandelte Größen wie Bruttoinlandsprodukt je Einwohner oder Verfügbares
Einkommen stellen lediglich Durchschnittswerte dar. Sie geben z. B. an, wie viel einem
deutschen Bürger im Durchschnitt an Einkommen zur Verfügung steht, wenn das
Einkommen also auf alle gleichmäßig verteilt würde.19 Tatsächlich unterscheiden sich
die Einkommensbeträge, mitunter sogar beträchtlich. Die Durchschnittswerte sagen
also nichts darüber aus, wie sich das Gesamteinkommen einer Volkswirtschaft in der
Realität auf die Leistungserbringer verteilt. So könnte das Einkommen überwiegend
einer kleinen Gruppe zukommen, wohingegen die breite Masse nur sehr geringe
Einkommen bezieht. Dies zu messen ist Ziel des Gini-Koeffizienten.20
Der Gini-Koeffizient gibt an, in wie weit die tatsächliche Verteilung von Einkommen
auf Individuen und Haushalte von einer Gleichverteilung, bei der alle gleich viel
bekommen, abweicht. Die Werte der Gini-Koeffizienten liegen zwischen 0 und 1, hohe
Werte sprechen für eine starke Abweichung von der Gleichverteilung, also für hohe
Einkommensunterschiede. Die Interpretation einzelner Werte ist schwierig. Der GiniKoeffizient eignet sich daher v.a. für den Vergleich von mehreren Werten.
Folgende Tabelle weist die Werte des Gini-Koeffizienten für Westdeutschland aus.
Daneben gibt sie Auskunft über die Einkommensanteile der Bevölkerung in 10 %
Schritten (Dezile), wobei Bezieher niedriger Einkommen wiederum zuerst einbezogen
werden. Die kumulierten Werte beziehen alle darunter liegenden Anteile mit ein. Die
Werte für das Jahr 1998 zeigen z. B., dass die ärmsten 20 % der Bevölkerung in
diesem Jahr knapp 10 % des Gesamteinkommens zur Verfügung hatten, während die
reichsten 20 % über ein Drittel (36 %) auf sich vereinten.
19 Siehe Kapitel „Gesamtwirtschaftliche Entwicklung: Reales Bruttoinlandsprodukt je Einwohner‘‘.
20 Der in diesem Kapitel verwendete Einkommensbegriff bezieht sich auf das Sekundäreinkommen, also das Einkommen
unter Berücksichtigung von Steuern, Sozialversicherung und sonstigen Transfereinkommen (siehe Kapitel „Verfügbares
Einkommen‘‘).
30
Entwicklung der Verteilung der Einkommen in Westdeutschland von 1973 bis 1998 (in %)
1973
1. Dezil
2. Dezil
3. Dezil
4. Dezil
5. Dezil
6. Dezil
7. Dezil
8. Dezil
9. Dezil
10. Dezil
Gini-Koeffizient
kum.
4,6
4,6
6,0 10,6
6,9 17,5
7,7 25,2
8,5 33,7
9,4 43,1
10,4 53,5
11,7 65,2
13,8 79,0
21,1 100,1
0,2417
1978
kum.
4,6
4,6
6,0 10,6
6,9 17,5
7,7 25,2
8,5 33,7
9,4 43,1
10,5 53,6
11,8 65,4
13,8 79,2
21,0 100,2
0,2418
1983
kum.
4,2
4,2
5,9 10,1
6,8 16,9
7,7 24,6
8,6 33,2
9,5 42,7
10,6 53,3
11,9 65,2
14,0 79,2
20,9 100,1
0,2464
1988
kum.
4,1
4,1
5,8
9,9
6,8 16,7
7,7 24,4
8,6 33,0
9,5 42,5
10,6 53,1
11,9 65,0
14,1 79,1
21,0 100,1
0,2499
1993
kum.
4,0
4,0
5,6
9,6
6,6 16,2
7,5 23,7
8,4 32,1
9,4 41,5
10,5 52,0
12,0 64,0
14,3 78,3
21,7 100,0
0,2623
1998
3,9
5,6
6,6
7,5
8,4
9,4
10,6
12,0
14,3
21,7
kum.
3,9
9,5
16,1
23,6
32,0
41,4
51,9
63,9
78,2
99,9
0,2640
Quelle: Lebenslagen in Deutschland - Der erste Armuts- und Reichtumsbericht der Bundesregierung, April 2001.
Zwischen 1973 und 1998 haben sich die Anteile der ärmeren Bevölkerungshälfte
(kumulierter Wert des 5. Dezils) leicht verringert, und zwar von 33,7 % auf 32,0 %.
Umgekehrt konnten die wohlhabenderen Bevölkerungsschichten ihre Anteile leicht
erhöhen. Die reichsten 30 % vereinten 1998 fast die Hälfte des Einkommens auf sich
(48,0 %). Dies bedeutet vereinfacht ausgedrückt, dass die Reicheren in diesen 25
Jahren etwas reicher und die Ärmeren etwas ärmer geworden sind.
Auf diese Entwicklung weisen auch die Werte des Gini-Koeffizienten hin, der im
Gesamtzeitraum von 0,2417 auf 0,2640 steigt.
Ein Vergleich der Einkommensverteilungen in West-, Ost- und Gesamtdeutschland
zeigt die folgende Tabelle für die Jahre 1993 und 1998.
Entwicklung der Verteilung der Einkommen in West-, Ost- und Gesamtdeutschland,
1993 und 1998 (in %)
1993
1998
1. Dezil
2. Dezil
3. Dezil
4. Dezil
5. Dezil
6. Dezil
7. Dezil
8. Dezil
9. Dezil
10. Dezil
Gini-Koeffizient
West
kum.
4,0
4,0
5,6
9,6
6,6 16,2
7,5 23,7
8,4 32,1
9,4 41,5
10,5 52,0
12,0 64,0
14,3 78,3
21,7 100,0
Ost
kum.
5,2
5,2
6,6 11,8
7,4 19,2
8,2 27,4
8,9 36,3
9,7 46,0
10,6 56,6
11,6 68,2
13,1 81,3
18,7 100,0
Gesamt
kum.
4,1
4,1
5,6
9,7
6,5 16,2
7,4 23,6
8,3 31,9
9,2 41,1
10,4 51,5
12,0 63,5
14,4 77,9
22,0 99,9
West
kum.
3,9
3,9
5,6
9,5
6,6 16,1
7,5 23,6
8,4 32,0
9,4 41,4
10,6 52,0
12,0 64,0
14,3 78,3
21,7 100,0
Ost
kum.
4,9
4,9
6,3 11,2
7,2 18,4
8,0 26,4
8,8 35,2
9,7 44,9
10,5 55,4
11,7 67,1
13,4 80,5
19,5 100,0
Gesamt
kum.
4,0
4,0
5,6
9,6
6,6 16,2
7,5 23,7
8,4 32,1
9,3 41,4
10,5 51,9
12,0 63,9
14,3 78,2
21,8 100,0
0,2623
0,1988
0,2655
0,2640
0,2162
0,2631
Quelle: Lebenslagen in Deutschland - Der erste Armuts- und Reichtumsbericht der Bundesregierung, April 2001.
31
Die Werte zeigen, dass die Einkommensunterschiede innerhalb der neuen
Bundesländer im Vergleich zu den alten Ländern deutlich geringer sind. In beiden
Jahren vereinte die ärmere Bevölkerungshälfte (kumulierter Wert des 5. Dezils) in
Ostdeutschland über eine Drittel des Gesamteinkommens auf sich (1993: 36,3 %;
1998: 35,2 %). In Westdeutschland erhielt dieser Bevölkerungsanteil in den beiden
Jahren nur ca. 32 % des Gesamteinkommens. Entsprechend fallen auch die GiniKoeffizienten dieser Jahre für Ostdeutschland geringer aus. Zwischen 1993 (0,1988)
und 1998 (0,2162) hat die Ungleichheit jedoch zugenommen und sich dem Wert für
Westdeutschland (0,264) etwas angenähert.
Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass sich die Ungleichheiten in der
Verteilung des Einkommens in Westdeutschland zwischen 1973 und 1998 verstärkt
haben, bezogen auf das gesamte Bundesgebiet zwischen den Jahren 1993 und 1998
relativ konstant geblieben ist.
32
2.12 Die öffentlichen Haushalte
Zu den öffentlichen Haushalten gehören im föderativen System der Bundesrepublik
Deutschland der Bund, die Länder und die Kommunen, sowie Gemeindeverbände und
Zweckverbände.21 Daneben wird auch die Sozialversicherung zu den öffentlichen
Haushalten gerechnet (dazu gehören z. B. Rentenversicherungen und die gesetzliche
Kranken- und Pflegeversicherung). Das Grundgesetz weist den Gebietskörperschaften
(Bund, Länder, Kommunen) bestimmte auf ihren Bereich abgestellte Aufgaben zu, für
deren Durchführung sie im Grunde auch finanziell verantwortlich sind. Zur Deckung der
Ausgaben stehen ihnen dabei verschieden Einnahmequellen zur Verfügung, die sie
sich z.T. auch teilen müssen (Verbundsystem). Über dieser nationalen Ebene steht die
Europäische Union, die für spezifische Aufgabenfelder Mittel bereitstellt (z. B. für
Strukturförderung), an die aber auch ein Teil der staatlichen Einnahmen abgeführt
werden muss (z. B. Zölle und Anteile an der Umsatzsteuer).22
Einen ersten Eindruck der Finanzlage, in der sich die öffentlichen Haushalte
befinden, gibt die Gegenüberstellung von Einnahmen und Ausgaben des Staates in der
folgenden Tabelle für 2000 und 2001.
Die Tabelle gibt einen Überblick über den Stand und die Veränderungen der
Einnahmen und Ausgaben des Staates in den Jahren 2000 und 2001. Als Einnahmen
werden alle das Geldvermögen erhöhende Posten (z. B. Steuereinnahmen) aufgeführt,
entsprechend
führen
Ausgaben
zu
einer
Vermögensminderung
(z. B.
Personalausgaben). Der Saldo aus beiden Werten wird als Finanzierungssaldo
bezeichnet. Dieser kann positiv (Finanzierungsüberschuss) oder negativ
(Finanzierungsdefizit) sein und erfordert im letzteren Fall eine (weitere) Verschuldung
des Staates.
Die mit Abstand bedeutendste Einnahmequelle der öffentlichen Haushalte sind
Steuereinnahmen, aus denen im Jahre 2001 mit € 479 Mrd. knapp 51%, also mehr als
die Hälfte der Gesamteinnahmen stammten.23 Den zweitgrößten Einnahmeposten
bilden die Sozialbeiträge (wie z. B. zur Rentenversicherung) mit in 2001 € 384 Mrd.
(41 %). Aus den anderen Einnahmequellen flossen 2001 rd. 83 Mrd. (9 %) in die
öffentlichen Kassen.24
Die Bedeutung der Steuern für die Staatseinnahmen hat sich dabei zwischen 2000
und 2001 um 2,5 Prozentpunkte verringert, dies entspricht einer Abnahme um € 20
Mrd. Umgekehrt waren die anderen Einnahmearten etwas bedeutsamer, auch wenn
sich dies nicht immer in höheren Beträgen widerspiegelt.
Über die Hälfte der Einnahmen gaben öffentliche Haushalte für soziale Leistungen
aus (2001: ca. 57 % bzw. € 547,5 Mrd.). Dazu gehören z. B. Zuschüsse zur
21 Im engeren Sinn sind zu den öffentlichen Haushalten auch die Sondervermögen des Bundes (z. B. Fonds „Deutsche
Einheit‘‘) zuzuordnen. Krankenhäuser mit kaufmännischem Rechnungswesen werden im Rahmen der europäischen
Vereinheitlichung der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung seit 1998 nicht mehr dazu gezählt.
22 Siehe dazu auch Kapitel „Aufteilung des Steueraufkommens‘‘.
23 Zum finanziellen Beitrag einzelner Steuerarten siehe Kapitel „Bedeutung einzelner Steuerarten‘‘.
24 Die Abweichung zu 100 % ergibt sich durch Rundungsdifferenzen.
33
Rentenversicherung und Ausgaben für den Arbeitsmarkt (also Arbeitslosengeld etc.).
Sie haben sich gegenüber 2000 um € 15 Mrd. oder 2,8 % erhöht. Den zweitgrößten
Ausgabenposten bildeten Arbeitnehmerentgelte mit knapp einem Sechstel aller
Ausgaben (€ 165 Mrd.; 17 %). Die stärkste Erhöhung verzeichnen allerdings die
sonstigen Ausgaben, die zwischen 2000 und 2001 von € 160 Mrd. auf € 215 Mrd. oder
34 % angestiegen sind.
Einnahmen und Ausgaben des Staates
2000
2001
in Mrd. €
Veränderungen
gegenüber
Vorjahr
Einnahmen
Einnahmen aus Verkäufen
40,7
40,0
-1,7%
12,8
18,1
41,4%
Steuereinnahmen
498,5
478,7
-4,0%
an den Staat abgeführte Sozialbei3
träge
Vermögenstransfers
378,4
383,5
1,3%
8,2
8,5
3,7%
1
Vermögenseinkommen
2
sonstige Einnahmen
14,7
15,8
7,5%
Einnahmen gesamt
953,4
944,6
-0,9%
164,6
165,1
0,3%
34,9
34,5
-1,1%
532,8
547,5
2,8%
Ausgaben
Arbeitnehmerentgelt
Subventionen
Soziale Leistungen
Bruttoinvestitionen
37,0
36,4
-1,6%
Sonstige Ausgaben
160,3
214,9
34,1%
Ausgaben gesamt
929,4
998,4
7,4%
23,9
-53,8
-325,1%
Finanzierungssaldo
1
z. B. Gewinnausschüttung der Deutschen Bundesbank.
2
ohne vermögenswirksame Steuern (z. B. Erbschaftsteuer).
3
z. B. Beiträge zur Renten- und Arbeitslosenversicherung und zur gesetzlichen Kranken- und Pflegeversicherung
Quelle: Statistisches Bundesamt. (Werte für 2001 vorläufige Daten).
Im Ergebnis zeigt sich im Jahr 2000 ein Finanzierungsüberschuss (€ 23,9 Mrd.).
Dieser wurde überwiegend durch Einnahmen aus Verkäufen, insbesondere Erlöse aus
dem Verkauf von Mobilfunklizenzen erzielt. Die Erlöse betrugen insgesamt rd. € 51
Mrd. und wurden auf die Jahre 2000 (€ 18 Mrd.) und 2001 (€ 33 Mrd.) aufgeteilt. Trotz
dieser Erlöse erzielte der Staat in 2001 insgesamt weniger Einnahmen (-0,9%),
erhöhte jedoch seine Ausgaben (+7,4%). Das Resultat war ein Finanzierungsdefizit
von € 53,8 Mrd. Gemessen am Bruttoinlandsprodukt betrug das Staatsdefizit in diesem
Jahr 2,6 % und lag damit unter dem von der EU als Stabilitätskriterium vorgegebenem
Referenzwert von 3 %.
34
2.13 Die Entwicklung der Einnahmen der öffentlichen Haushalte
Einnahmen beziehen öffentliche Haushalte aus Steuern, an den Staat entrichtete
Sozialbeiträge, getätigten Verkäufen und anderen das Geldvermögen erhöhenden
Posten.25 Die Entwicklung der (nominalen) Einnahmen öffentlicher Haushalte seit 1950
zeigt das folgende Diagramm.26
Entwicklung der Einnahmen der öffentlichen Haushalte
1.200.000
30%
Veränderungen gegenüber Vorjahr in %
Gesamteinnahmen öffentlicher Haushalte in Mill. €
18%
5,0%
2,6%
2,5%
0%
-5,5%
-1,1%
4,5%
6%
0,5%
6,7%
12%
4,2%
7,5%
3,7%
4,1%
200.000
3,0%
8,4%
400.000
4,9%
600.000
Veränderung in %
19,7%
24%
14,6%
800.000
5,1%
Einnahmen in Mill. Euro
1.000.000
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
1988
1987
1986
1985
1984
1982
1980
1975
1970
1960
1955
-6%
1950
0
Anmerkungen: Daten ab 1998 ohne Krankenhäuser und Hochschulkliniken mit kaufmännischem Rechnungswesen
sowie ohne Zusatzversorgungskassen der Sozialversicherung; Daten 2000 und 2001: Vorläufige Zahlen.
Quelle: Statistisches Bundesamt. (Daten 2000 und 2001 teilweise geschätzt.)
Das Diagramm zeigt, dass sich die Einnahmen der öffentlichen Haushalte seit 1950
von € 13,5 Mrd. auf € 976 Mrd. im Jahre 2000 erhöht haben. 2001 hat sich das
Einnahmevolumen um € 54 Mrd. auf € 922 Mrd. verringert. Dies entspricht ungefähr
dem Niveau des Jahres 1999. Dies ist in großem Maße auf den Rückgang der
Steuereinnahmen (-4,5 %) zurückzuführen, aber auch Einnahmen aus Verkäufen
gingen im Jahr 2001 zurück.
Für diesen Anstieg sind neben steigenden Steuereinnahmen aus dem
Steueraufkommen auch steigende Erlöse aus der Veräußerung von Beteiligungen und
sonstigem Kapitalvermögen verantwortlich.
25 Siehe Kapitel „Einnahmen und Ausgaben des öffentlichen Haushalts‘‘.
26 Daten zur Entwicklung der Einnahmen der öffentlichen Haushalte werden regelmäßig fortgeschrieben und z. B. in den
jährlich erscheinenden Statistischen Jahrbüchern veröffentlicht (Bundesamt für Statistik).
35
2.14 Die Steuerhoheit innerhalb der Bundesrepublik Deutschland
Die Erhebung von Steuern ist für die öffentlichen Haushalte die bedeutendste
Einnahmequelle. In 2001 kamen fast 51 % aller Staatseinnahmen aus Steuern. Wer
Steuern erheben darf und wer die daraus eingenommenen Erträge erhält, ist in Art.
105f. im Grundgesetz unter dem Begriff der Steuerhoheit geregelt. Dabei ist die
Gesetzgebungshoheit, die Ertragshoheit und die Verwaltungshoheit zu unterscheiden.
Gesetzgebungshoheit – Wer darf Steuern erlassen?
Es gibt alleinige und konkurrierende Gesetzgebungskompetenzen. Besteht alleinige
Gesetzgebungskompetenz, darf die Steuer je nach Zuständigkeit von Bund, Länder
oder Kommunen nach eigenem Ermessen festgelegt werden. Z. B. ist die Erhebung
der Tabaksteuer ausschließlich Bundessache. Bei konkurrierenden Gesetzgebungskompetenzen bedarf es der Einigung zwischen Bund, Länder und Kommunen, wobei
letztere durch die Länder vertreten werden. Um bundeseinheitliche Regelungen zu
gewährleisten, sind heute alle wichtigen Steuergesetze Bundesgesetze. Damit sollen
(zur Wahrung der Rechts- und Wirtschaftseinheit) regionale Steuerunterschiede infolge
unterschiedlicher Gesetzgebung der Länder vermieden werden. Den Ländern verbleibt
in diesem Fall ein Mitwirkungsrecht über den Bundesrat.
Zwar wurde den Kommunen bisher keine ausschließliche Steuergesetzgebungskompetenz zugewiesen, mittels derer sie die Steuersätze selbst bestimmen könnten.
Ihr Recht, bei den ihnen zufließenden Grund- und Gewerbesteuern eigenmächtig sog.
Hebesätze27 festzulegen, schafft jedoch auch für gewisse Spielräume für
steuerpolitische Maßnahmen.
Ertragshoheit – Die Verteilung des Steueraufkommens
Neben Kompetenzen in der Gesetzgebung muss festgelegt werden, wem das
erzielte Steueraufkommen zu welchen Teilen zukommt.28 Diese durch das Grundgesetz
geregelte Verteilung auf die Ebenen Bund, Länder und Kommunen entscheidet über
deren Finanzkraft und politisches Handlungspotential.
Steuerarten, deren Erträge allein einer Gebietskörperschaft zufließen (Trennsystem),
sind z. B. Verbrauchsteuern wie die Mineralölsteuer und die Tabaksteuer, die
ausschließlich dem Bund zukommen. Diese sind gleichzeitig die Bundessteuern mit
dem höchsten Aufkommen. Unter den Ländersteuern ist die Kraftfahrzeugsteuer die
bedeutendste, während die Kommunen ihre höchsten Einnahmen aus der
Gewerbesteuer ziehen.
Im Gegensatz zu Bundes-, Länder- oder Gemeindesteuern wird das Aufkommen der
Gemeinschaftssteuern anhand regelmäßig erneuerter Verteilungsschlüssel aufgeteilt
27 Grundstückseigentümer müssen an die Kommunen Grundsteuern zahlen. Grundlage der Steuerberechnung ist ein
Grundsteuermessbetrag, der von der zuständigen Bundesfinanzbehörde für das jeweilige Grundstück festgesetzt wird.
Der Grundsteuermessbetrag wird mit einem Hebesatz multipliziert, der in jedem Jahr individuell von der
Stadtvertretung beschlossen und in der Haushaltssatzung festgesetzt wird. Daraus ergibt sich die zu bezahlende
Grundsteuer. Durch einen Hebesatz von 125% kann eine Gemeinden z. B. den zu entrichtenden Steuerbetrag um ein
Viertel erhöhen.
28 Eine Aufstellung der Aufkommensverteilung das Jahr 2000 finden Sie im Kapitel „Verteilung des Steueraufkommens‘‘.
36
(Verbundsystem). Hinsichtlich des Steuervolumens sind sie die wirtschaftlich bedeutendsten Steuern, v.a. Steuern aus Einkommen und Umsatz. Auf sie entfallen rd.
70 % des Gesamtsteueraufkommens.
Verwaltungshoheit – Wer überwacht die Steuererhebung?
Die Verwaltung wird durch die Bundesfinanzbehörde, Landesfinanzbehörden und
Behörden der Kommunen sowie durch Gemeindeverbände übernommen.
37
2.15 Das Steueraufkommen der öffentlichen Haushalte
Das Steueraufkommen ist mit rund 50 % die wichtigste Einnahmequelle des Staates.
Man unterscheidet Bundessteuern, Ländersteuern, Gemeindesteuern und Gemeinschaftliche Steuern, je nach dem, ob das Aufkommen allein dem Bund, den Ländern
oder den Kommunen zufließt, oder ob das Aufkommen aufgeteilt wird.29
Folgende Graphik zeigt die Entwicklung des (nominalen) Steueraufkommens seit
1970.30
Anmerkungen:
Bundessteuern hier einschl. Zölle ausgewiesen
Daten zu 2002: Vorläufiges Ergebnis
Daten bis 1990: Alte Bundesländer; Daten ab 1995: Gesamtdeutschland.
Quelle: Bundesministerium der Finanzen.
Die Säulen zeigen, dass sich das Gesamtsteuervolumen in den letzten 30 Jahren
nahezu versechsfacht hat und von € 79 Mrd. im Jahr 1970 auf € 467 Mrd. im Jahr 2000
gestiegen sind. In den letzten beiden Jahren haben sich die Steuereinnahmen leicht
verringert und sind auf knapp € 450 Mrd. gesunken.
Zu dem Rückgang des Steueraufkommens im Jahr 2001 (um -4,5 % im
Vorjahresvergleich) führten v.a. steuerliche Entlastungen durch die Steuerreform und
eine schwache Wirtschaftskonjunktur. Im Jahr 2002 ist das Aufkommen jedoch wieder
29 Siehe Kapitel „Steuerhoheit‘‘ und „Aufteilung des Steueraufkommens‘‘.
30 Daten zum Steueraufkommen werden regelmäßig fortgeschrieben und z. B. in den jährlich erscheinenden Statistischen
Jahrbüchern (Bundesamt für Statistik) oder in den Monatsberichten des Bundesministeriums der Finanzen
veröffentlicht.
38
gestiegen, und zwar um 1,9 %. Hinweise darauf, wie sich das Steueraufkommen in den
kommenden Jahren entwickeln wird, geben die Steuerprognosen des Bundesministeriums der Finanzen. Nach einer voraussichtlichen Zunahme des Gesamtaufkommens
von 4,3 % im Jahr 2003 rechnen sie für 2004 mit einer Erhöhung von 5,1 %.31
Die jeweiligen Anteile der Steuerarten unterlagen nur relativ geringen
Schwankungen. Den Löwenanteil bringen die Gemeinschaftssteuern, die im Jahr 2002
€ 314,3 Mrd. (69 %) einbrachten. Grundsätzlich belief sich ihr Anteil auf 65 bis 75 %.
Die Bundessteuern belaufen sich zur Zeit wiederum auf knapp 20 %, während sie
zwischenzeitlich auf bis zu 11 % abgesunken waren.
Die reinen Ländersteuern haben einen Anteil von konstant ca. 5 %, während die
Kommunalsteuern einen etwa doppelt so hohen Anteil am Gesamtsteueraufkommen
haben.
Aus dem langfristig steigenden Steueraufkommen darf jedoch nicht der Schluss
einer allgemein zunehmenden steuerlichen Belastung gezogen werden. Nehmen die
Steuerzahlungen in geringerem Maße zu als die Einnahmen der Steuerzahler, geht die
Belastung sogar zurück. Üblicherweise wird die Steuerbelastung durch die sog.
Steuerquote ausgedrückt, die die Steuereinnahmen und die wirtschaftliche Leistung
eines Landes ins Verhältnis setzt. Dafür wird das Steueraufkommen durch das
Bruttoinlandsprodukt geteilt. Für das Jahr 2001 erhält man mit einer Steuerquote von
21,6 % die niedrigste Steuerbelastung seit 1960. Daran beteiligt dürften auch erste
Einkommensteuerentlastungen der Steuerreform 2000 gewesen sein.
Im internationalen Vergleich nimmt Deutschland eine Position im Mittelfeld ein. (Zum
Vergleich für das Jahr 2000: Dänemark mit 46,2 %, Frankreich, England und Italien
jeweils ca. 30 %, USA 22 %, Deutschland 23 %, Japan 17,1 %).
31 Steuerprognose des Arbeitskreises für Steuerschätzungen des Bundesministerium der Finanzen im Mai 2002.
39
2.16 Aufteilung des Steueraufkommens
Im föderativen System der Bundesrepublik Deutschland müssen die Gebietskörperschaften (Bund, Länder, Kommunen) grundsätzlich auch die Ausgaben zur Erfüllung
der ihnen übertragenen Aufgaben tragen. Entsprechend werden die öffentlichen
Einnahmen aus dem Steueraufkommen auf die Ebenen Bund, Länder und Kommunen
nach bestimmten Schlüsseln aufgeteilt und zugewiesen. So erhalten z. B. vom
Aufkommen der Umsatzsteuer der Bund 52 %, die Länder 45,9 % und die Kommunen
2,1 %, vom Bundesanteil wiederum ist ein Teil an die EU abzuführen32.
Die tatsächlichen (kassenmäßigen) Steuereinnahmen der staatlichen Ebenen
ergeben sich also erst nach der vertikalen Steuerverteilung auf Bund, Länder und
Kommunen. Die Aufteilung des Steueraufkommens für das Jahr 2000 zeigt die Tabelle
am Ende des Kapitels.
Aus dem Aufkommen an Bundessteuern flossen im Jahr 2000 € 75,5 Mrd. in die
Bundeskasse. Etwa die Hälfte davon (50,1 %) stammt aus dem Aufkommen der
Mineralölsteuer, ein knappes weiteres Viertel aus Tabak- und Versicherungsteuer (ca.
15 % bzw. 10 %). Berücksichtigt man den an die Länder gesondert abzuführenden
Mineralölsteueranteil stammen aus reinen Bundessteuern insgesamt rd. 35 % der
Steuereinnahmen, die der Bund 2000 erhalten hat. Die restlichen 65 % stammen aus
den Zuweisungen der Gemeinschaftssteuern, wovon die Aufkommensanteile aus
Steuern von Umsatz und Einkommen den Löwenanteil stellen und fast zwei Drittel der
Gesamtsteuereinnahmen des Bundes stellen (33,5 % bzw. 31,6 %).
Wie für den Bund stellen die Einnahmen aus der Besteuerung von Umsatz und
Einkommen auch für die Länder die bedeutendste Steuereinnahmequelle dar, mit
einem Anteil von fast zwei Drittel der Steuereinnahmen (32,7 % bzw. 33,2 %). Aus
reinen Ländersteuern beziehen sie rd. 10 %, wovon der größte Teil aus dem
Aufkommen der Kraftfahrzeugsteuer stammt (38 %).
Schließlich sind die Anteile aus Einkommensbesteuerung auch für die Kommunen
die wichtigste Quelle steuerlicher Einnahmen (38,8 %). Einen nahezu ebenso hohen
Stellenwert haben die Einnahmen aus der Besteuerung von Gewerbetreibenden
(37,6 %). Die Einnahmen aus reinen Gemeindesteuern fallen, ebenso wie bei den
Ländern, mit 16,9 % weniger ins Gewicht. Bestimmt wird letztere Steuerquelle von den
eingenommenen Grundsteuern (rd. 92 %).
An die EU sind die eingenommenen Zölle und die der EU zustehenden Anteile an
der Mehrwert- bzw. Umsatzsteuer, sowie am Bruttosozialprodukt abzuführen.
32 Der Umsatzsteueranteil, der der EU als Mehrwertsteuer-Eigenmittel zusteht, berechnet sich jährlich neu. Im Jahr 1998
belief er sich z. B. auf 14% des Bundesanteils am Umsatzsteueraufkommen.
40
Steueraufkommen nach vertikaler Steuerverteilung für das Jahr 2000 in Mrd. EUR
Steuerart:
in Mio. €
Veränderungen gegenüber
dem Vorjahr in %
Einnahmen aus (reinen) Bundessteuern
75.503,61
davon: Mineralölsteuer
37.826,30
Stromsteuer
3.355,76
Tabaksteuer
11.442,92
Branntweinsteuer
2.150,75
Kaffeesteuer
1.086,80
Schaumweinsteuer
511,70
Versicherungsteuer
7.243,17
Ergänzungsabgaben / Solidaritätszuschlag
11.841,22
Sonstige Bundessteuern
44,94
Einnahmen aus den dem Bund zugewiesenen Anteilen aus gemeinschaftlichen Steuern:
aus Lohnsteuer / Veranlagte Einkommensteuer
62.882,06
18.544,87
aus nicht veranlagte Steuern vom Ertrag /
Körperschaftssteuer
aus Zinsabschlag
3.227,07
aus Umsatzsteuer (Mehrwertsteuer)
66.493,27
aus Gewerbesteuerumlage
1.326,65
Ergänzungszuweisungen
-13.471,21
Beteiligung der Länder an der Mineralölsteuer
-6.772,78
Steuereinnahmen Bund insgesamt
198.790,4
Einnahmen aus (reinen) Ländersteuern
18.443,53
4,5
8,1
0,7
2,4
0,5
0,2
0,1
1,6
2,5
0,00
2,3
10,2
21,3
0,5
1,7
2,4
10,6
3,3
-5,7
davon: Vermögensteuer
433,22
0,1
Kraftfahrzeugsteuer
7.014,98
1,5
Biersteuer
843,12
0,2
Sonstige Ländersteuern
10.152,21
2,2
Einnahmen aus den den Ländern zugewiesenen Anteilen aus gemeinschaftlichen Steuern:
aus Lohnsteuer / Veranlagte Einkommensteuer
62.882,06
2,3
aus nicht veranlagte Steuern vom Ertrag /
18.544,87
10,2
Körperschaftssteuer
aus Zinsabschlag
3.227,07
21,3
aus Umsatzsteuer (Mehrwertsteuer)
61.957,55
3,2
aus Gewerbesteuerumlage
1.815,44
1,5
Mineralölsteuer
6.772,78
10,6
Steuereinnahmen der Länder insgesamt
3,0
189.493,1
Einnahmen aus (reinen) Gemeindesteuern
9.632,89
1,8
Grundsteuer A
332,80
0,1
Grundsteuer B
8.516,08
1,8
Sonstige Gemeindesteuern
784,02
0,2
Einnahmen aus den den Gemeinden zugewiesenen Anteilen aus gemeinschaftlichen Steuern:
aus Lohnsteuer / Veranlagte Einkommensteuer /
22.193,65
2,3
Zinsabschlag
aus Gewerbesteuer abzgl. Gewerbesteuerumlage
21.504,79
-0,4
aus Umsatzsteuer (Mehrwertsteuer)
2.924,69
Steuereinnahmen der Gemeinden insgesamt
57.136,17
1,4
EU-Eigenmittel
- Zölle
- MWSt-Eigenmittel
- BSP-Eigenmittel
Steuereinnahmen insgesamt
3.393,96
9.495,82
8.943,06
467.252,5
6,5
16,7
-0,2
3,1
Quelle: Bundesministerium der Finanzen
41
2.17 Entwicklung der Steuereinnahmen
Wie hoch die Einnahmen von Bund, Ländern und Kommunen sind, hängt einerseits
vom Volumen des Steueraufkommens ab, wie viel Steuern in der Summe also gezahlt
wurden. Andererseits entscheidet jedoch erst die Aufteilung des Steueraufkommens
auf Bund, Länder und Kommunen über den Betrag, der den einzelnen
Gebietskörperschaften dann auch zur Verfügung steht. 33 Inwiefern sich für Bund,
Länder und Kommunen und auch für die EU34 die Anteile am Steueraufkommen seit
1952 verändert haben, zeigt die folgende Abbildung.35
Die Aufteilung des Steueraufkommens auf die
Gebietskörperschaften in %
100%
3,3
12,7 13,0 12,9
4,7
4,9
5,0
5,2
5,1
4,5
4,7
4,5
4,3
EU
13,5 12,8 11,7 11,7 12,1 12,6 12,4 12,2 12,0 11,9
Gemeinden
80%
24,9
32,1 34,0
60%
6,0
2,4
34,8 34,3 38,5
41,0 41,2 41,3 40,6 40,6 40,1 40,6
40%
20%
Länder
0,7
56,3 52,5
51,6 48,4 48,2
45,0 42,3 41,5 41,0 42,5 42,5 43,4 43,2
Lastenausgleichsfonds
Bund
0%
1952 1962 1972 1982 1992 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Anmerkung: Der Lastenausgleichsfonds, aus dem Mittel zur Hilfe bei der Eingliederung von Kriegsgeschädigten
gewährt wurden, erhielt bis 1979 Anteile des Steueraufkommens.
Quelle: Bundesministerium der Finanzen (Daten für 2002 vorläufige Zahlen).
Die Säulendiagramme zeigen, dass sich Bund (rd. 43 %) und Länder (rd. 41 %) den
Löwenanteil der Steuereinnahmen ungefähr teilen, während den den Gemeinden etwa
12 % bleiben. An die EU mussten knapp 5 % entrichtet werden.
Betrachtet man die Entwicklung der den staatlichen Ebenen zugewiesenen Steuereinkommensanteilen, erkennt man, dass die nach dem 2. Weltkrieg dominante Finanz-
33 Siehe auch Kapitel „Aufteilung des Steueraufkommens‘‘.
34 Die an die EU zu entrichtende Zolleinnahmen sind hier mit einbezogen.
35 Daten zu Steuereinnahmen und deren Aufteilung auf die Gebietskörperschaften werden regelmäßig fortgeschrieben
und z. B. in den jährlich erscheinenden Statistischen Jahrbüchern (Bundesamt für Statistik) und in den Monatsberichten
des Bundesministeriums der Finanzen veröffentlicht.
42
ausstattung des Bundes (1952 erhielt er noch deutlich über die Hälfte der Steuereinnahmen) mittlerweile einer zwischen Bund und Länder relativ ausgeglichenen Finanzausstattung gewichen ist. Der Steueranteil des Bundes hat seit den 1950er Jahren in
der Tendenz beständig abgenommen und bewegt sich seit 1996 zwischen 41% und
43,2%. Im Jahr 1999 sorgte v.a. die ökologische Steuerreform mit einer stufenweisen
Anhebung der Mineralölsteuer und der Einführung einer Stromsteuer für eine leichte
Erhöhung des Bundesanteils.36 Gemäß der Finanzplanung des Bundes wird dieser
auch bis ins Jahr 2005 über der 43%-Marke, so dass sich die Anteile von Bund und
Länder zunächst nicht weiter ausgleichen werden.37
Für die Länder resultierte aus der Abnahme der Bundesanteile eine entsprechende
Zunahme ihrer Anteile am Gesamtaufkommen der Steuern. Wurde ihnen 1952
verglichen mit dem Bund weniger als die Hälfte an Steuereinnahmen zugeteilt (rd. 25%
vs. rd. 56 %), liegen die Anteile seit 1996 dicht beieinander.
Der Anteil der Gemeinden am Steueraufkommen ist seit 1952 relativ konstant
geblieben. Er hat sich seit 1952 von ca. 13 % auf ca. 12 % im Jahr 2002 verringert.
Die an die EU zu entrichtenden Anteile (Zölle, Umsatzsteuer- und Bruttosozialprodukt-Eigenmittel) halten sich seit 1992 auf relativ konstantem Niveau. Unter
den hier ausgewiesenen Jahren war seit dem der Anteil im Jahr 1997 am höchsten
(knapp über 5 %), am geringsten dagegen in den Jahren 1999 und 2001 (4,5 %).
Nimmt man die Zuweisung der Steueranteile als Maßstab politischer Gewichtung der
Staatsebenen, sagt also "wer mehr Geld bekommt, der kann auch mehr ausrichten",
deutet diese Entwicklung auf einen Zuwachs des politischen Gewichts der Länder hin.
Dieser Zuwachs ist verbunden mit einem entsprechenden Verlust seitens des Bundes.
Auch die Zuweisung von Zöllen und Steueranteilen an die EU scheint insofern zu
Lasten der Bundesfinanzen gegangen zu sein, als nur die Anteile des Bundes
bedeutend zurückgegangen sind. Die Gemeinden haben nur geringfügig an finanzieller
Ausstattung und damit verbundenem politischen Gewicht verloren.
36 Die Einnahmen der Steuer dienen der Finanzierung einer Senkung der Beiträge zur Rentenversicherung.
37 Bundesministerium der Finanzen: Finanzplan des Bundes 2001 bis 2005.
43
2.18 Die Entwicklung aufkommensstarker Steuern
Nach der Betrachtung des Steueraufkommens und dessen Verteilung auf Bund,
Länder, Gemeinden und EU soll in diesem Kapitel ein Blick auf die Entwicklung der
gegenwärtig aufkommensstärksten Steuern geworfen werden. Gemessen an ihrem
Aufkommen waren Umsatz-, Lohn-, Mineralöl- und Gewerbesteuer die bedeutendsten
Steuern im Jahre 2001. Über die Hälfte der gesamten Steuereinnahmen stammten aus
der Besteuerung von Löhnen und Umsätzen (€ 133 Mrd.; 30 % bzw. € 104 Mrd.;
23 %). Alle vier Steuern zusammen stellen ca. zwei Drittel (68 %) des Steueraufkommens (Mineralölsteuer: € 41 Mrd., 9 %; Gewerbesteuer: € 25 Mrd., 5 %).38
Anteile aufkommensstarker Einzelsteuern an den
Gesamtsteuereinahmen (in %)
80%
74,5% 73,9%
70%
60,2%
73,1%
70,9%
70,5%
65,5%
62,8% 64,2%
65,1%
67,6%
Betrachtete
Einzelsteuern
zusammen
Lohnsteuer
60%
50%
Umsatzsteuer
40%
Mineralölsteuer
30%
20%
Gewerbesteuer
10%
0%
1970
1975
1980
1985
1990
1995
1998
1999
2000
2001
2002
Körperschaftsteuer
-10%
Quelle: Bundesministerium der Finanzen (Zahlen 2002 vom Arbeitskreis Steuerschätzungen)
Der Gesamtanteil der hier aufgeführten Einzelsteuern ist zwischen 1970 und 2001
von rd. 60 % auf rd. 68 % gestiegen. Dazwischen erreichte ihr Anteil mitunter Werte
von fast 75 % (1995). Das bedeutet, dass sich das Steueraufkommen auf immer weniger Steuern konzentriert, v.a. auf die Lohn- und die Umsatzsteuer. Diese Steuerquellen
spielen damit eine erhebliche Rolle für die Finanzierung staatlicher Aktivitäten. Im Folgenden soll die Entwicklung dieser aufkommensstärksten Steuern beleuchtet und auf
Grundlage der Steuerschätzung des Arbeitskreises „Steuerschätzung“ (2002 bis 2006)
38 Daten zum Aufkommen einzelner Steuern und ihren Anteilen am Gesamtsteueraufkommen werden regelmäßig
fortgeschrieben und z. B. in den jährlich erscheinenden Statistischen Jahrbüchern (Bundesamt für Statistik) und in den
Monatsberichten des Bundesministeriums der Finanzen veröffentlicht.
44
des Bundesministerium der Finanzen auch für die nächsten Jahre abgeschätzt
werden.39
Lohnsteuer
Die Höhe der staatlichen Einnahmen aus der Lohnsteuer wird technisch bestimmt
von der Bemessungsgrundlage und vom Steuertarif.
♦ Die Bemessungsgrundlage definiert, welche Einkommen besteuert werden und ob
davon etwas abgezogen werden darf. Von der Summe der zu versteuernden
Einkommen (u.a. Einkünfte aus nicht selbständiger Arbeit, Gewerbebetrieb,
selbständiger Arbeit, Kapitalvermögen und Vermietung/Verpachtung) können z. B.
Kosten für die Anfahrt zum Arbeitsplatz abgezogen werden.
♦ Der Steuertarif entscheidet über den Anteil, der als Steuerzahlung zu leisten ist.
Die Belastung eines Steuerpflichtigen berücksichtigt dabei seine Leistungsfähigkeit:
Bezieher höherer Einkommen müssen auch einen größeren Anteile ihres
Einkommens an den Staat abführen.
Die Systematik sieht damit vor, dass Bezieher höherer Einkommen einer höheren
durchschnittlichen Steuerbelastung unterliegen (Progression). Dies soll, genau so wie
der steuerfreie Grundbetrag und verschiedene Steuerabzugsmöglichkeiten (z. B. für
den Unterhalt von Kindern in der Ausbildungsphase), für eine gerechte Besteuerung
sorgen.
Das Liniendiagramm zeigt, dass der Anteil der Lohnsteuereinnahmen am
Gesamtsteueraufkommen bis Mitte der 90er Jahre zunehmend an Bedeutung
gewonnen hat, seitdem jedoch wieder sinkt. Im Jahr 2002 wird ihr Anteil knapp unter
der 30 %-Marke bleiben (€ 135 Mrd.; 29,7 %). Den Steuerschätzungen des
Bundesministeriums der Finanzen zu Folge werden Lohn- und Gehaltszuwächse bei
verbesserter Konjunkturlage für Mehreinnahmen von 5,5 % in 2003 sorgen.40
Umsatzsteuer
Der Umsatzsteuer (Mehrwertsteuer) unterliegen alle Umsätze aus dem Handel mit
Waren und Dienstleistungen. Sie wird deshalb als allgemeine Verbrauchsteuer
bezeichnet.
Der Linienverlauf zeigt, dass bis Mitte der 1980er Jahre die Umsatzsteuer zunächst
an Bedeutung verlor, im Anschluss daran die Anteile stark zunahmen. Die Erhöhung
des Umsatzsteueranteils am Gesamteinkommens dürfte vor allen Dingen durch die
Wiedervereinigung bedingt sein und weniger durch die Erhöhung des Steuersatzes im
Jahr 1993 (14 auf 15 %). So blieb auch die Erhöhungen 1998 (15 auf 16 %) ohne
nennenswerten Einfluss auf die Umsatzsteuerquote.
Im Jahre 2002 werden aus der Umsatzsteuer rd. € 111 Mrd. eingenommen (24,3 %
des Gesamtsteueraufkommens). Der Zuwachs für die Jahre 2003 und 2004 wird auf
3 % und 3,5 % geschätzt.
39 Zur Systematik der Steuererhebung und Steueraufteilung siehe auch Kapitel „Steuerhoheit‘‘ und „Aufteilung des
Steueraufkommens‘‘
40 Siehe Arbeitskreis „Steuerschätzungen‘‘ vom Mai 2002
45
Mineralölsteuer
Mit einem Aufkommen von etwa € 41 Mrd. ist die Mineralölsteuer im Jahre 2001, wie
schon die Jahre zuvor, die ertragreichste der speziellen Verbrauchsteuern. Das
Liniendiagramm zeigt einen relativen konstanten Verlauf der Anteile der
Mineralölsteuer am Gesamtaufkommen. Die Steuererhöhungen der Jahre 1991 und
1994 dürften für die leichte Erhöhung der Anteile zwischen 1990 und 1995
verantwortlich sein.
Die Entwicklung des Aufkommens wird weitgehend vom Kraftstoffverbrauch bestimmt. Zwar werden für letzteren in der Tendenz Verbrauchsrückgänge für die kommenden 2 Jahre prognostiziert, aufgrund steigender Steuersätze in den Jahren 2002
und 2003 werden dennoch Aufkommenszuwächse erwartet. 2002 soll ein Aufkommen
von € 42,4 Mrd. erreicht werden, womit rd. 9 % der Steuereinnahmen aus dieser
Quelle stammen werden. Für 2003 wird mit einem Zuwachs von 5 % gerechnet, in den
Jahren darauf steigen die Einnahmen laut der Prognosen nur noch um 0,5 % bis 1 %.
Körperschaftsteuer
Die Körperschaftsteuer ist die Einkommensteuer der Unternehmen, deren
Einnahmen aus der Steuer je zur Hälfte auf Bund und Länder aufgeteilt werden.
Der Linienverlauf der Körperschaftsteuer zeigt, dass die Einnahmeanteile bis 2000
stark schwankten (zwischen 2 % und 8 %), was u.a. ihre Abhängigkeit von der
konjunkturellen Wirtschaftslage wiedergibt. Das Aufkommen aus der Körperschaftsteuer ging 2001 gegenüber dem Vorjahr von € 23,6 Mrd. sogar auf ein
negatives Saldo von € –0,4 Mrd. zurück. Die Ursache dafür liegt vor allen Dingen in der
Möglichkeit der Unternehmen, Rückzahlungen von bisher geleisteten Steuerzahlungen
vom Staat einzufordern, in dem Sonderausschüttungen auf die Steuerschuld
angerechnet wurden. In der Konsequenz musste der Staat mehr Steuern zurückzahlen
als er eingenommen hat. Im Jahr 2002 wird jedoch wieder mit einem positiven Saldo
gerechnet (€ 8 Mrd.), wodurch der Anteil am Gesamtaufkommen entsprechend auf rd.
2 % steigen wird. In den Folgejahren wird mit weiteren deutlichen Einnahmezuwächsen
gerechnet (2003: 58 %, 2004: 21 %).
Gewerbesteuer
Gewerbebetriebe41 unterliegen der Gewerbesteuer. Im Jahr 2002 erreichen die
Einnahmen aus dem Gewerbesteueraufkommen rd. € 25 Mrd. Ihr Anteil von 5,5 % des
Gesamtaufkommens ist seit 1970 relativ konstant geblieben. Für die Jahre 2003 bis
2006 wird mit Einnahmezuwächsen von 3 % bis 4 % gerechnet.
41 Welche Betriebe als Gewerbebetrieb anzusehen sind schreibt das Einkommensteuergesetz fest, z. B.
Kommanditgesellschaften und andere Gesellschaften, bei denen die Gesellschafter als Unternehmer (Mitunternehmer)
anzusehen sind.
46
2.19 Der Finanzausgleich der Länder
Die den Ländern zur Verfügung stehenden finanziellen Mittel differieren infolge
verschiedener Wirtschaftsstrukturen und der davon abhängigen Steuereinnahmen
erheblich. Um zu große Unterschiede in der finanziellen Ausstattung zu verhindern,
schreibt das Grundgesetz (Art. 107 II GG) einen Ausgleich der unterschiedlichen
Finanzkraft der Länder aus ihrem Steueraufkommen vor (Länderfinanzausgleich).
Ob ein Land zur Zahlung verpflichtet ist oder aber Zuweisungen erhält, wird wie folgt
bestimmt: Der Finanzbedarf eines Landes orientiert sich an dessen Einwohnerzahl,
multipliziert mit einem errechneten Durchschnittswert pro Einwohner. Dem hieraus
ermittelten Betrag, der den finanziellen Bedarf eines Landes darstellt, wird die
Finanzkraft des Landes gegenübergestellt, die anhand der Steuereinnahmen von Land
und Gemeinden ermittelt wird (Steuerkraftmesszahl). Genügt die Finanzkraft eines
Landes nicht zur Deckung des Finanzbedarfs, erhält es Ausgleichszuweisungen.42
Finanzkraftunterschiede sollen jedoch nur reduziert, nicht aufgehoben werden. So
werden finanzschwache Länder auf ein Niveau von 92% der den Ländern
durchschnittlich zur Verfügung stehenden Steuereinnahmen43 angehoben.
Da dieser Ausgleich zwischen den Ländern stattfindet, sich also lediglich auf der
Länderebene abspielt, wird er auch als horizontaler Finanzausgleich bezeichnet.
Ergänzend erhalten finanzschwache Länder Zuweisungen aus Mitteln des Bundes
(sog. Bundesergänzungszuweisungen). Da dieser Ausgleich zwischen Bundes- und
Länderebene stattfindet, wird er auch als vertikaler Finanzausgleich bezeichnet.
Beispielhaft werden in der folgenden Tabelle die Zahlungsströme des Jahres 2001,
sowie zum Vergleich für das Jahr 1995 dargestellt, und zwar insgesamt und getrennt
nach horizontalem und vertikalem Finanzausgleich. Hinsichtlich ihrer Stellung als
Finanzzahler oder Finanzempfänger lassen sich die Länder in Geberländer und
Nehmerländer gruppieren. Innerhalb der Gruppen werden die Länder absteigend nach
der Höhe der im Jahr 2001 geflossenen Zahlungsströme aufgeführt.
Die höchste Ausgleichszahlung leistete im Jahr 2001 Hessen (€ 2,6 Mrd.) und lag in
diesem Jahr damit vor den Ländern Bayern (€ 2,3 Mrd.), Baden-Württemberg (€ 2,1
Mrd.) und Nordrhein-Westfalen (€ 0,3 Mrd.), das 1995 noch am meisten bezahlten.
Berlin (€ 4,6 Mrd.), Sachsen (€ 3,4 Mrd.), Sachsen-Anhalt (€ 2,1 Mrd.), Thüringen
(€ 1,9 Mrd.) und Brandenburg (€ 1,9 Mrd.) erhielten in beiden Betrachtungsjahren die
höchsten Ausgleichszahlungen.
Anzumerken ist, dass die von den Nehmerländern empfangenen Finanzhilfen
überwiegend aus Bundesergänzungszuweisungen stammten, aus Mitteln des Bundes
also.
42 Als Ausgleichsmasse stehen bis zu 25% des Länderanteils an der Umsatzsteuer zur Verfügung. (75% des Länderanteils
werden direkt nach Einwohnerzahl verteilt.)
43 Länderanteile an den Gemeinschaftssteuern (ohne Umsatzsteueranteile) zzgl. reine Ländersteuern.
47
Der Finanzausgleich der Länder (in Mill. €)
Ausgleichszahlungen
gesamt
Ausgleichsvolumen
Geberländer
Hessen
Bayern
BadenWürttemberg
NordrheinWestfalen
Hamburg
Nehmerländer
Berlin
Sachsen
SachsenAnhalt
Thüringen
Brandenburg
Niedersachsen
MecklenburgVorpommern
Bremen
RheinlandPfalz
Saarland
SchleswigHolstein
Länderfinanzausgleich
1995
18.543
2001
20.176
1995
5.724
2001
7.588
-1.101
-1.295
-1.433
-2.622
-2.298
-2.132
-1.101
-1.295
-1.433
-2.622
-2.298
-2.132
-1.763
-269
-1.763
-269
-60
-266
-60
-266
4.066
3.206
2.044
4.579
3.349
2.068
2.159
907
574
1.866
1.778
837
1.927
1.858
1.853
1.405
Bundesergänzungszuweisungen*
1995
12.819
2001
12.588
2.654
1.036
595
1.907
2.299
1.470
1.925
2.313
1.473
521
442
231
575
500
954
1.345
1.336
606
1.352
1.358
899
1.453
394
436
1.011
1.017
1.375
635
1.272
781
287
117
402
231
1.088
518
870
550
1.131
128
758
278
92
-72
146
59
1.039
200
612
219
* Zahlen für 2001: Vorläufiges Ergebnis.
Quelle: Statistisches Bundesamt
48
2.20 Die Entwicklung der Ausgaben der öffentlichen Haushalte in
verschiedenen Aufgabenbereichen
Die Aktivitäten des Staates lassen sich in bestimmte Aufgabenbereich unterteilen,
z. B. in Soziale Sicherung, den Bildungsbereich, den Bereich Öffentliche Sicherheit und
Ordnung und Bereiche der Wissenschaft und Forschung. Folgende Graphik zeigt die
Entwicklung der Ausgaben, die in ausgewählten Aufgabenbereichen seit 1970 getätigt
wurden.44 Nicht ausgewiesene Bereiche sind dabei im Bereich Sonstige
Aufgabenbereiche zusammen gefasst (darunter befinden sich z. B. Kulturelle
Angelegenheiten, Wirtschaftsförderung, Gesundheit, Sport und Erholung). Rechnet
man die Ausgaben der Bereiche zusammen, ergeben sich die ausgewiesenen
Gesamtausgaben der einzelnen Jahre.
Ausgaben der öffentlichen Haushalte nach ausgewählten
Aufgabenbereichen (Nominalwerte, in Mrd. €)
Sonstige
Aufgabenbereiche
1.200
1.000
909,4
827,6
800
951,3
950,5 962,5 961,2 932,7
866,1
721,9
Wissenschaft, Forschung,
Entwicklung außerhalb
der Hochschulen
Verteidigung
600
Öffentliche Sicherheit
und Ordnung,
Rechtsschutz
481,5
379,2
400
269,6
Schulen, Hochschulen,
übriges Bildungswesen
100,4
200
Soziale Sicherung
0
1970
1975
1980
1986
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
Anmerkungen:
Bis einschl. 1991 früheres Bundesgebiet.
Ab 1998 ohne Krankenhäuser und Hochschulkliniken mit kaufmännischem Rechnungswesen, sowie ohne
Zusatzversorgung der Sozialversicherung.
Quelle: Statistisches Bundesamt. (Stand 2002)
Im Jahr 1999 gab der Staat rd. € 506 Mrd. im Bereich Soziale Sicherheit aus (z. B.
für Sozialhilfe, Arbeitslosengeld, Rentenversicherung). Im Jahr 1970 waren es noch rd.
€ 21 Mrd., 1980 rd. € 174 und 1991 rd. € 352 Mrd. Zwischen 1970 und 1980 hat sich
dieser Ausgabenposten damit verachtfacht, in den beiden darauffolgenden Dekaden
noch einmal verdreifacht. Am stärksten zugenommen haben zwischen 1992 und 1999
44 Daten zu den Ausgaben der öffentlichen Haushalte werden regelmäßig fortgeschrieben und z. B. in den jährlich
erscheinenden Statistischen Jahrbüchern veröffentlicht (Bundesamt für Statistik).
49
die Ausgaben für die öffentliche Sicherheit und Ordnung einschl. Rechtsschutz (rd.
28 % auf € 29 Mrd.), danach Soziale Sicherheit (26 % auf € 506 Mrd.), der Bereich
Bildung (8 % auf € 81 Mrd.) und Wissenschaft, Forschung, Entwicklung außerhalb der
Hochschulen (4% auf € 9 Mrd.). Die Ausgaben für Verteidigung gingen in diesem
Zeitraum um rd. 13 % zurück auf rd. € 24 Mrd. im Jahr 1999. Die Ausgaben erhöhten
sich insgesamt um rd. 15 % auf € 951 Mrd.
Die Anteile, die die Ausgabenbereiche im Jahr 1999 an den Gesamtausgaben
einnahmen zeigt folgende Graphik.
Anteile ausgewählter Aufgabenbereiche an den Gesamtausgaben der öffentlichen Haushalte im Jahr 1999
Sonstige
Ausgabenbereiche
20%
Verteidigung
3%
Verkehr und
Nachrichenwesen
2%
Wirtschaftsförderung
4%
Öffentliche Sicherheit und
Ordnung, Rechtsschutz
3%
Schulen, Hochschulen,
übriges Bildungswesen
8%
Wissenschaft, Forschung,
Entwicklung außerhalb der
Hochschulen
1%
Wohnungswesen und
Raumordnung
3%
Gesundheit, Sport und
Erholung
1%
Soziale Sicherung
54%
Kulturelle
Angelegenheiten
1%
Quelle: Statistisches Bundesamt.
Diese Übersicht zeigt noch einmal deutlich, dass im Jahr 1999 die Ausgaben für
Soziale Sicherung den größten Anteile an den Gesamtausgaben bildeten (54 %).
Für den Bildungsbereich wurden in diesem Jahr 8 % ausgegeben, für die Wirtschaftsförderung 4 %.
50
2.21 Finanzierungsdefizite der öffentlichen Haushalte
Zu Finanzierungsdefiziten kommt es, wenn die Ausgaben von Bund, Länder und
Gemeinden ihre Einnahmen übersteigen. Dann müssen die öffentlichen Haushalte
durch die Aufnahme von Krediten ausgeglichen werden. In wirtschaftlich schwierigen
Zeiten hat der Staatshaushalt dabei mit mehreren Problemen gleichzeitig zu kämpfen.
Zum einen ist er selbst durch geringere Steuereinnahmen betroffen, zum anderen
führen Ausgaben, die die Wirtschaft wieder ankurbeln sollen (z. B. Vergabe staatlicher
Aufträge) und erhöhte Kosten für soziale Leistungen (z. B. Sozialhilfe), zur
Verschlechterung der Haushaltssituation. Ist eine Kreditaufnahme nötig, darf der Bund
jedoch maximal so viel Geld leihen, wie er für Investitionen geplant hat (Grundgesetz
Art. 115). Einfach ausgedrückt soll sich der Bund für die Zukunft nicht in höherem
Maße belasten als er vorsorgt. Langfristig wird aber ein Ausgleich der Haushalte
angestrebt. Folgendes Diagramm zeigt die Entwicklung des Bundeshaushalts, d. h.
Einnahmen, Ausgaben und die resultierenden Nettokreditaufnahmen seit 1969 und die
im „Finanzplan des Bundes 2001 bis 2005“45 angestrebte Haushaltsentwicklung.46
B u n d e s h a u s h a lt b is 2 0 0 6 (N o m in a lw e rte , i n M rd . €)
275
250
225
200
175
Nettokreditaufnahme
150
Ausgaben
125
Einnahmen
100
75
4 0 ,2
2 5 ,9 2 5 ,9
3 2 ,5 2 8 ,9
2 6 ,2 2 3 ,8 2 2 ,8
2 1 ,1
1 0 ,3
1 5 ,5
1 0 ,2
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
1988
1975
-0 ,6
1969
0
3 4 ,3
5 ,0
0 ,0
2006
1 6 ,9 1 8 ,4
25
2 4 ,6 2 7 ,2 2 0 ,1
2005
50
Quelle: Bundesministerium der Finanzen und Bundesrechnungshof. Daten bis einschl. 2000 Ist-Werte; bis 2005
Sollzahlen.
Die Graphik zeigt die Entwicklung der Einnahmen und Ausgaben des Bundes im
Liniendiagramm und die aus dem Saldo resultierenden Finanzierungsdefizite
(Balkendiagramm). Seit 1969 nahmen Ausgaben und Einnahmen des Bundes
45 Bundesministerium der Finanzen
46 Daten zu Einnahmen und Ausgaben sowie zu Finanzierungsdefiziten werden regelmäßig fortgeschrieben und z. B. in
den jährlich erscheinenden Statistischen Jahrbüchern (Bundesamt für Statistik) oder in den Monatsberichten des
Bundesministeriums der Finanzen veröffentlicht.
51
beständig zu. Doch auch in den Jahren, in denen die Einnahmen stärker stiegen als
die Ausgaben (z. B. 1989, 1992, 1994), genügten die eingenommenen Mittel nicht, um
die Ausgaben zu decken. Nach einem Einnahmeüberschuss im Jahr 1969 (€ 1 Mrd.)
erreichte der Bund 1996 das Rekorddefizit von über € 40 Mrd., konnte aber bis zum
Jahr 2000 die Finanzierungsdefizite auf einen Wert von rd. € 24 Mrd. zurückführen. Im
Durchschnitt schloss der Bundeshaushalt zwischen 1969 und 2000 jährlich mit einem
Defizit von € 24 Mrd. ab.
Das hohe Schuldenniveau der letzten über 30 Jahre engt jedoch den
finanzpolitischen Spielraum für zukünftige Entscheidungen stark ein. Allein die
Zinszahlungen binden rd. 20% der Steuereinnahmen des Bundes. Die
Bundesregierung hat sich vorgenommen, durch kontinuierliche Rückführung der
Finanzierungsdefizite bis 2006 das Ziel eines ausgeglichenen Haushalts ohne
Neuverschuldung zu erreichen. Dadurch sollen zum einen die nachfolgenden
Generationen nicht weiter belastet werden, zum anderen können freigesetzte Mittel für
wichtige Zukunftsinvestitionen (auch im Bildungsbereich) genutzt werden. Ein
ausgeglichener Haushalt trägt jedoch noch nicht zum Abbau des Schuldenberges bei,
sondern verhindert zunächst nur eine weitere Neuverschuldung. Erst die ab 2007 bei
vergleichsweise stärkeren Wachstumsentwicklungen im Einnahmebereich erwarteten
Einnahmeüberschüsse können auch zum Abbau des Schuldenstandes genutzt
werden.
52
2.22 Schuldenstand der öffentlichen Haushalte
Der Staat muss Schulden machen, wenn die laufenden Einnahmen der öffentlichen
Haushalte nicht zur Deckung der Ausgaben ausreichen. Dies kann er z. B. bei
inländischen und ausländischen Kreditinstituten tun. Die Entwicklung der Verschuldung
seit 1970 zeigt die folgende Graphik.47 Dargestellt werden die Schuldenstände von
Bund und Länder im Einzelnen (Balkendiagramm) und die der öffentlichen Haushalte
insgesamt (Liniendiagramm)48.
Schuldenstand der öffentlichen Haushalte (Nominalwerte, in Mrd. €)
1400
Bund
Länder
1200
Öffentliche Haushalte insgesamt
1069
1183 1198 1204
1153
1119
1009
1000
840
766
800
681
657
596
536
600
473
387
408
400
237
200
63
29
0
14
204
129
58 34
119
70
254
126
306
157
461
693
723
178
196
765
774
756
513
348
167
743
219
236
257
280
300
315
323
333
358
1970 1975 1980 1985 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Anmerkung: Die für den Bund ausgewiesenen Werte schließen die Verschuldung aus Sondervermögen (darunter z. B.
Erblastentilgungsfonds und Bundeseisenbahnvermögen) ein.
Quelle: Bundesministerium der Finanzen.
Der Schuldenstand der öffentlichen Haushalte (Liniendiagramm) hat seit 1970 stark
zugenommen. Zwischen 1970 und 2001 hat sich das Schuldenvolumen fast
verzwanzigfacht (von € 63 Mrd. auf € 1.204 Mrd.). Im Vergleich zum Stand vor der
Wiedervereinigung (1989) hat sich die Verschuldung deutlich mehr als verdoppelt (von
€ 473 Mrd. auf € 1.204 Mrd.). Die Schulden des Bundes haben dabei zwar
betragsmäßig stärker zugenommen (im Durchschnitt um rd. € 23,5 Mrd. pro Jahr) als
die der Länder (jährlich um rd. € 11,1 Mrd.). Setzt man die jeweiligen Zunahmen aber
47 Daten zum Schuldenstand der öffentlichen Haushalte werden regelmäßig fortgeschrieben und z. B. in den jährlich
erscheinenden Statistischen Jahrbüchern (Bundesamt für Statistik) oder in den Monatsberichten des
Bundesministeriums der Finanzen veröffentlicht.
48 In den Schuldenstand der öffentlichen Haushalte insgesamt fließen ein: Schulden des Bundes (einschl.
Sondervermögen), der Länder, der Kommunen und der Zweckverbände.
53
ins Verhältnis zu den Schuldenständen des Vorjahres, berechnet also
Zuwachsraten, so stellt man fest, dass sich der Schuldenstand des Bundes und
Länder in diesen 31 Jahren im Durchschnitt nahezu gleich entwickelt haben:
Schulden des Bundes erhöhten sich durchschnittlich um 11,1 % pro Jahr, die
Länder um 11,0 %.
die
der
Die
der
Zwischen 1990 und 2000 stieg die Gesamtverschuldung des Bundes von € 306 Mrd.
auf € 774 Mrd., im Durchschnitt um ca. 9,7 % pro Jahr. In diesen Jahren löste sich der
Bund mit diesem starken Anstieg der Schulden zunehmend von der
Schuldenentwicklung der Länder, deren Zunahme an Schulden im gleichen Zeitraum
mit durchschnittlich 7,1 % geringer war (von € 167 Mrd. auf € 333 Mrd.). Verglichen mit
durchschnittlichen Wachstumsraten im Zeitraum 1970 bis 2001 erkennt man, dass die
jährliche Zunahme im Durchschnitt abgenommen hat, die Geschwindigkeit, mit der der
Schuldenberg zunimmt, also verringert werden konnte. Im Jahr 2001 konnte der
Schuldenberg sogar um € 18 Mrd. auf € 756 Mrd. reduziert werden.
Wie kam es zu dieser scheinbar dennoch kaum zu bremsenden
Verschuldungsentwicklung? Vorgeworfen wird den öffentlichen Haushalten u.a. die
versäumte Schuldentilgung in wirtschaftlich starken Konjunkturphasen und eine zu
große Verantwortungsübernahme (und damit hohe Zahlungsverpflichtungen) des
Staates, v.a. im sozialen Bereich. Daneben führte die finanzielle Bewältigung der
deutschen Wiedervereinigung in den 1990er Jahren erneut zu hoher
Neuverschuldung49.
Um so erstaunlicher scheint die Reduktion des Schuldenstandes des Bundes auf
€ 756 Mrd. im Jahr 2001. Dies gelang, in dem er die Erlöse aus der Versteigerung von
Mobilfunk-Lizenzen (rd. € 51 Mrd.) aus dem Jahre 2000 zur Tilgung der Schulden in
den Jahren 2000 und 2001 einsetzte. Im Jahr 2000 erreichte der Bund damit eine
Reduktion der Schuldenstandsquote (Anteil der Schulden am Bruttoinlandsprodukt)
unter den Maastricht-Grenzwert von 60% des Bruttoinlandsprodukts. Es wurden
allerdings keine Schulden abgebaut, sondern nur relativ weniger Schulden
aufgenommen als im Vorjahr. Im Jahr 2001 genügten die Erlöse jedoch, um tatsächlich
Schulden abzubauen und einen Rückgang des Schuldenstandes zu ermöglichen.
49 Ursache der hohen Nettoneuverschuldung im Jahre 1990 war u.a. die Errichtung der Fonds „Deutsche Einheit‘‘ und des
Kreditabwicklungsfonds. Für die starke Zunahme des Schuldenstandes im Jahr 1995 war die Überführung der Schulden
der Treuhandanstalt (ca. € 107 Mrd.) in den Erblastentilgungsfonds (Teil des Bundes-Sondervermögens)
mitverantwortlich.
54
2.23 Der Schuldenstand der Bundesländer
Die aktuellen Schuldenstände der einzelnen Bundesländer zeigt die folgende
Tabelle, und zwar das Schuldenvolumen eines Landes insgesamt und je Einwohner. 50
Betrachtet man den Schuldenstand einzelner Bundesländer, steht im Jahr 2001
Nordrhein-Westfalen mit einem Schuldenstand von rd. € 83 Mrd. an recht einsamer
Spitze. Danach folgen Berlin und Niedersachsen mit rd. € 38 Mrd. bzw. € 37 Mrd. und
Baden-Württemberg mit insgesamt rd. € 32 Mrd. Schuldverpflichtungen.
Den geringsten Schuldenstand haben Bremen, das Saarland und MecklenburgVorpommern.
Schulden der einzelnen Bundesländer in Mrd. Euro
76,67
83,16
100
90
80
70
16,63
17,62
15,49
16,15
10,89
11,59
6,13
6,15
13,58
14,62
18,35
19,59
7,49
8,16
10
10,07
10,2
34,08
36,88
21,58
22,9
12,8
13,52
20
17,96
18,16
30
29,51
31,9
40
33,45
38,35
50
8,52
8,89
in Mrd. Euro
60
rg
bu
Ha
m
Br
em
en
Be
rli
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Sa
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nAn
Sc
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an
de
nb
ur
g
Ba
de
nW
ür
rte
m
be
rg
0
Schuldenstand insg. 2000
Schuldenstand insg. 2001
Quelle: Statistisches Landesamt Nordrhein-Westfalen
Ein anderes Bild ergibt sich, wenn man dabei die unterschiedliche Größe der Länder
bzw. die unterschiedliche Anzahl an Einwohnern berücksichtigt. Dafür teilt man den
Schuldenstand durch die Zahl der in den Ländern lebenden Personen. Man erhält den
Schuldenstand je Einwohner.
In diesem Fall liegen die drei Stadtstaaten mit großem Abstand vor den Flächenländern und einer Schuldenlast je Einwohner zwischen € 10.250 (Hamburg) und € 13.465
(Bremen). Von den Flächenländern haben Schleswig-Holstein und das Saarland mit rd.
€ 5.777 bzw. € 5.764 im Jahr 2001 den höchsten Schuldenstand. Danach folgen
Sachsen-Anhalt (€ 5.6249) und Brandenburg (€ 5.206).
50 Daten zum Schuldenstand der Länder werden regelmäßig fortgeschrieben und z. B. in den Haushaltsberichten des
Bundesministeriums der Finanzen oder von den Statistischen Landesämtern veröffentlicht.
55
Mehr Schulden je Einwohner als der Durchschnitt aller Länder (€ 4.346) hatten im
Jahr 2001 außerdem Thüringen (€ 4.787), Rheinland-Pfalz (€ 4.847), Niedersachsen
(€ 4.645), Mecklenburg-Vorpommern (€ 4.616) und Nordrhein-Westfalen (€ 4.614).
Den geringsten Schuldenstand je Einwohner weist Bayern mit € 1.479 auf.
Schuldenstand insg. der einzelnen Bundesländer
12.000
10.000
9.732
10.251
9.888
11.332
14.000
12.880
13.465
16.000
2.000
4.460
4.787
5.570
5.777
2.266
2.315
5.154
5.624
5.732
5.764
4.554
4.847
4.260
4.614
4.307
4.645
4.200
4.615
1.474
1.479
4.000
2.811
3.020
6.000
3.562
3.772
4.921
5.206
8.000
Schulden je Einwohner 2000
rg
bu
Ha
m
Br
em
en
Be
rli
n
Sa
ch
se
nAn
Sc
ha
hl
lt
es
w
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dPf
al
z
Ba
ye
rn
Br
an
de
nb
ur
g
Ba
de
nW
ür
rte
m
be
rg
0
Schulden je Einwohner
Quelle: Statistisches Landesamt Nordrhein-Westfalen
56
2.24 Schuldendienst
Wer Schulden macht, muss diese, wenn nicht auf einmal, dann in kleineren
(regelmäßig zu entrichtenden) Beträgen, zurück zahlen (Tilgung). Zu dieser Tilgung der
Schuld kommen die Zinsen dazu. Unter dem Begriff Schuldendienst werden die
Aufwendungen zusammengefasst, die für Zinsen und Tilgung aus staatlicher
Verschuldung aufzubringen sind. Nimmt der Staat neue Schulden auf (wie in den
Kapiteln zuvor beschrieben), erhöhen sich auch die Zahlungen des Schuldendienstes.
Die Entwicklung von Belastungen aus Zins und Tilgung des Bundes zeigt folgende
Graphik.51
Schuldendienst des Bundes (Nominalwerte, in Mrd. €)
250
169,2
44,0
42,4
150,4
39,9
125,9
39,2
148,9
121,4
95,5
57,0
26,0
28,7
60,5
39,8
27,1
32,8
46,4
22,4
23,4
46,4
20,2
41,8
17,5
16,4 30,6
14,9
0
7,2
25
16,6
50
23,3
75
25,4
100
96,6
125
27,3
150
41,1
175
39,4
200
40,4
180,5
Zinslast
160,5
Tilgung
225
1980 1985 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Quelle: Bundesrechnungshof. (Ist-Ergebnisse bis einschl. 2000); Bundesministerium für Finanzen: Sollzahlen für
2001 bis 2005 aus dem Finanzplan 2001 bis 2005
Die Graphik zeigt die im Rahmen des Schuldendienstes vom Bund zu entrichtenden
Beträge, aufgeteilt in Tilgungszahlungen und Zinsen. Als Folge beschleunigt
zunehmender Verschuldung in den 1990er Jahren musste der Bund entsprechend
steigende Aufwendungen für Zinsen und Tilgung aufbringen. Im Jahr 2000 mussten
dafür in der Summe rd. € 165 Mrd. gezahlt werden. Im Vergleich zum Jahr 1990 (rd.
€ 60 Mrd.) hat sich die Belastung durch den Schuldendienst damit fast verdreifacht,
verglichen mit 1980 (rd. € 24 Mrd.) hat sie sich auf das fast siebenfache erhöht. Im
51 Daten zum Schuldendienst werden regelmäßig fortgeschrieben und z. B. vom Bundesrechnungshof in seinen
Jahresberichten oder in den Finanzplänen des Bundesministeriums der Finanzen veröffentlicht.
57
Jahr 2000 nahmen die gezahlten Zinsen einen Anteil an den Gesamtausgaben von
16,3 % ein, womit diese, neben den zu leistenden Sozialkosten, den umfangreichsten
Aufgabenbereich bilden.
Die gestiegene Belastung durch die Zinslast lässt sich beschreiben, wenn man die
getätigten Zinszahlungen auf das im selben Jahr erwirtschaftete Bruttoinlandsprodukt
bezieht (Zinsquote). Während der Staat 1990 noch 1,37 % des BIPs für Zinszahlungen
aufwenden musste, beläuft sich die Quote im Jahr 2000 auf 1,93 %, d.h. pro
erwirtschafteten € 100 müssen € 2 für die Bewältigung der Zinszahlungen aufgebracht
werden.
58
3. Das Bildungsbudget: Volumen, Quellen und Entwicklung
In diesem Kapitel werden zunächst einige zentrale und für das weitere Verständnis
unverzichtbare Definitionen und Abgrenzungen vorgestellt. Daran schließt sich eine
Darstellung des Bildungsbudgets nach dem ‚Durchführungskonzept‘ (Welche
Ausgaben kommen in den einzelnen Bereichen des Bildungssystems an?) und dann
nach dem ‚Finanzierungskonzept‘ („Wo kommen diese Ausgaben her?) an. Dieses
Kapitel abschließend wird die Entwicklung des Bildungsbudgets der vergangenen
Jahre skizziert.
59
3.1 Definitionen vorab: Bildungsbudget, Bildungsausgaben, Bildungskosten
Jeder Versuch, den für Bildung geleisteten finanziellen Aufwand zu beschreiben,
setzt einige Begriffsbestimmungen und Vorklärungen voraus.
Das Bildungsbudget
Zuallererst muss geklärt werden, welche Bereiche von Bildung gemeint sind, wenn
über ein Thema wie das der Bildungsausgaben gesprochen wird. Dazu hat sich in
Deutschland seit der Erstellung des „Bildungsgesamtplans“ (1973) im Kontext der
Darstellung
des
„Bildungsbudgets“
eine
neuerdings
(2000)
modifizierte
Abgrenzungssystematik etabliert. Nach dieser Systematik setzt sich das
Bildungsbudget in der aktuellen Version aus den Ausgaben für öffentliche und private
Kindergärten, Schulen und Hochschulen (ohne Forschungsausgaben), für die
betriebliche Ausbildung im Rahmen des dualen Systems, für betriebliche
Weiterbildung, für sonstige Bildungseinrichtungen (wie z.B. Einrichtungen der
Jugendarbeit) und aus den Ausgaben von Schülern und Studierenden für Nachhilfe,
Lernmittel und dergleichen sowie aus den Ausgaben für die Förderung von
Bildungsteilnehmern (wie z.B. im Rahmen des Bafög) zusammen. Dieses
„Bildungsbudget im engeren Sinne“ wird im Rahmen des Bildungsfinanzberichts,
den die Bund-Länder-Kommission für Bildungsplanung und Forschungsförderung
(BLK) jährlich veröffentlicht, um die Ausgaben für Forschung und Entwicklung im
öffentlichen und im privaten Bereich sowie um die Ausgaben für die sonstige Bildungsund Wissenschaftsinfrastruktur (wie z.B. für Museen) ergänzt. Die so insgesamt
getätigten Ausgaben stellen das „Budget für Bildung, Forschung und
Wissenschaft“ dar – unbeschadet der Frage, ob diese Ausgaben aus öffentlichen
oder privaten Quellen stammen.
Kameralistische und kaufmännische Buchführung
Der bisher benutzte Begriff „Bildungsausgaben“ bedarf allerdings vor einer weiteren
Verwendung einer definitorischen Klärung: Die öffentliche Verwaltung arbeitet
überwiegend nach dem kameralistischen Konzept. Sie konzentriert sich in ihrer
Rechnungsführung auf den Nachweis der in einer Rechnungsperiode anfallenden
Ausgaben und Einnahmen sowie auf deren Kontrolle durch einen Vergleich mit in
einem Haushaltsplan niedergelegten Ansätzen. Beim kaufmännischen Konzept, das
überwiegend im nichtöffentlichen Bereich Anwendung findet, werden die
Aufwendungen bzw. Kosten in einer Rechnungsperiode nachgewiesen. Der
Unterschied zwischen beiden Konzepten ist kurz- und mittelfristig sowie für die
Steuerung des Bildungssystems mit dem Instrument der Ausgabenpolitik bedeutsam.
Langfristig jedoch ist dieser Unterschied weitgehend unbedeutend, da sich Ausgaben
und Kosten bei einer Betrachtung längerer Perioden angleichen. Der Unterschied
zwischen beiden Konzepten lässt sich an einem einfachen Beispiel aus dem
Bildungsbereich verdeutlichen: In der kameralistischen Buchführung, so wie sie in der
öffentlichen Verwaltung üblich ist, werden die Ausgaben für die Ausstattung eines
60
Informatikfachraums mit Computern in vollem Umfang zu den Ausgaben der
Rechnungsperiode gezählt, in der die Rechnung beglichen wird. Die Nutzung dieser
Computer in den Jahren nach ihrer Anschaffung erscheint – sieht man von
Wartungsausgaben einmal ab – den Nutzern gleichsam „kostenlos“. In der
kaufmännischen Buchführung werden die Ausgaben für eine derartige Fachraumausstattung dagegen nur in der Höhe der Abschreibung der angeschafften Computer
der jeweiligen Rechnungsperiode zugeschrieben; sie erscheinen also in der Zeit bis zu
ihrer vollständigen Abschreibung jedes Jahr als Kosten. Unbeschadet der Debatte um
die Vor- und Nachteile, die die beiden Ansätze der öffentlichen Verwaltung bieten, wird
im Bereich der Bildungsfinanzstatistik mit dem kameralistischen Ausgabenkonzept
gearbeitet. Dem schließen sich die Darstellungen in diesem Reader weitgehend an.
Wo dies nicht geschieht, wird ausdrücklich darauf verrwiesen.
Bruttoausgaben, Nettoausgaben und Grundmittel
Der dabei benutzte Ausgabenbegriff muss jedoch noch weiter geklärt werden:
Unterschieden wird zwischen den Brutto- und den Nettoausgaben sowie den
Grundmitteln. Bruttoausgaben sind alle Ausgaben, die im Zuge der Aufgabenerfüllung
von einem Bereich des Haushalts einer Ebene (Bund, Länder, Gemeinden sowie
Zweckverbände) insgesamt getätigt werden. Nettoausgaben stellen die um die
Zahlungen aus Haushalten der gleichen oder anderer Ebenen (z.B. eines Landes an
eine Kommune) verminderten Bruttoausgaben dar. Auf diese Weise werden
„Doppelzählungen“ vermieden, die sich zum Beispiel daraus ergeben könnten, dass im
Schuletat eines Bundeslandes Schulbaumittel als Ausgaben ausgewiesen werden, die
der Bezuschussung der Schulbaumaßnahmen einer Kommune dienen und die, da sie
in den Haushalt dieser Kommune eingehen, dort noch einmal als Ausgaben erscheinen
würden. Mit dem Begriff „Grundmittel“ schließlich wird eine weitere Stufe der
Ausdifferenzierung erreicht: Grundmittel sind die Nettoausgaben abzüglich der dem
jeweiligen Aufgabenbereich zurechenbaren unmittelbaren Einnahmen. Auch hier kann
ein einfaches Beispiel das Verständnis erleichtern: Wenn die Ausgaben, die für
Universitätskliniken geleistet werden, Nettoausgaben im Bildungsbereich sind, so
werden die Grundmittel daraus dadurch abgeleitet, dass die Einnahmen, die diese
Kliniken im Rahmen der Krankenbehandlung erzielen, von den Nettoausgaben
abgezogen werden. In den Darstellungen dieses Readers wird, wenn dies nicht anders
erwähnt wird, durchgängig auf Grundmittel Bezug genommen.
Technische Zusetzungen zum Ausgleich von Versorgungsleistungen für Beamte
Diese Ankündigung muss aber ein weiteres Mal präzisiert werden: Während die
Ausgaben für die Gehälter der im Bildungsbereich beschäftigten Beamten dem
jeweiligen Bildungshaushalt unmittelbar zugeordnet werden, werden die
Aufwendungen für Versorgungsleistungen (Pensionen) und Beihilfen der Beamten in
einer von den einzelnen Bereichen losgelösten Oberfunktion für alle Beamten
ausgewiesen. Daher ist eine Zuordnung der Versorgungsleistungen und Beihilfen für
im Bildungsbereich aktuell oder ehemals Beschäftigte zu den Bildungsausgaben nicht
möglich. Die Ausklammerung dieser Ausgaben produziert intern und erst Recht bei
61
internationalen Vergleichen erhebliche Verzerrungen, da die Ausgaben für die Rentenund die Krankenversicherung für im Bildungsbereich beschäftigte Arbeiter und
Angestellte in die Personalausgaben des Bildungsbereichs einbezogen werden. Das
führt dazu, dass ein Land mit einem im Vergleich zu einem anderen Land höheren
Angestelltenanteil im Bildungsbereich gleichsam automatisch höhere Bildungsausgaben ausweist: Arbeitgeberanteile bei der Renten- und Krankenversicherung tauchen
im Haushalt auf, Versorgungsleistungen für Beamte, die in eine Oberfunktion
„ausgelagert“ sind, erscheinen nicht. Um diese Verzerrung aufzuheben, ist die
Bildungsfinanzberichterstattung der Bund-Länder-Kommission für Bildungsplanung und
Forschungsförderung neuerdings – in Anlehnung an internationale Gepflogenheiten –
dazu übergegangen, die Personalausgaben für Beamte im Bildungsbereich durch
„Zusetzungen“ rechnerisch zu erhöhen: Diese Zusetzungen erhöhen die in die
Personalausgaben des Haushalts einfließenden Gehaltsausgaben um einen Anteil an
den Gehaltsausgaben, der an den Arbeitgeberbeiträgen zur Renten- und
Krankenversicherung für Angestellte angelehnt ist. Mit diesem Verfahren wird
allerdings das kameralistische Prinzip durchbrochen.
Zugrundeliegende Definitionen und Quellen
Insgesamt lässt sich zu den in diesem Reader präsentierten Daten
zusammenfassend feststellen: Es werden – wo dies nicht eigens anders angekündigt
wird – Bildungsausgaben im Sinne einer kameralistischen Buchführung präsentiert –
und zwar als Grundmittel, erhöht um die Zusetzungen für Versorgungs- und
Beihilfeleistungen für Beamte. Bezug genommen wird bei den präsentierten Daten
überwiegend auf die folgenden vier Quellen: auf den „Bildungsfinanzbericht“, der
jährlich von der BLK für Bildungsplanung und Forschungsförderung herausgegeben
wird; auf die ebenfalls jährlich vom Statistischen Bundesamt vorgelegten
„Rechnungsergebnisse der öffentlichen Haushalte für Bildung, Wissenschaft und
Kultur“; auf die „Grund- und Strukturdaten“, die das Bundesministerium für Bildung und
Forschung jedes Jahr veröffentlicht, und auf die darin zusammengestellten Daten zum
„Bildungsbudget“; und schließlich – soweit es um internationale Vergleiche geht – auf
den Band „Bildung auf einen Blick – OECD Indikatoren“, in dem die OECD im
Jahresrhythmus unter anderem auch Informationen zu „Finanz- und Humanressourcen
– Investitionen in die Bildung“ zusammenträgt. Wo weitere Quellen herangezogen
werden, wird dies ausdrücklich erwähnt. Auch wenn sich aus den unterschiedlichen
Definitionen und Abgrenzungen, die in diesen periodisch erscheinenden Publikationen
verwendet werden, zahlreiche Schwierigkeiten ergeben, bietet die Zusammenschau
dieser Quellen eine geeignete Grundlage für eine Analyse der Bildungsausgaben.
62
3.2 Der Umfang der Bildungsausgaben: Das Durchführungskonzept
Das Budget für Bildung, Forschung und Wissenschaft, das das Bildungsbudget im
engeren Sinne umfasst, lässt sich nach dem Durchführungs- und nach dem Finanzierungskonzept darstellen. Die Darstellung nach dem Durchführungskonzept erfasst die
für einzelne Bereiche des Bildungswesens getätigten Ausgaben unabhängig von der
Frage, aus welchen (öffentlichen und privaten) Quellen diese Ausgaben finanziert werden, die nach dem Finanzierungskonzept stellt die für die einzelnen Bereiche getätigten Bildungsausgaben so dar, dass die Finanzierungsquellen deutlich werden.
Der Unterschied beider Darstellungskonzepte lässt sich am Beispiel der Bildungsausgaben für private Vorschuleinrichtungen verdeutlichen. 2000 wurden für diesen Bereich insgesamt in Deutschland 7,0 Mrd. Euro ausgegeben (vgl. Tab. 3/1). Diese am
Durchführungskonzept orientierte Angabe erlaubt Analysen wie die des gesamtwirtschaftlichen Ressourceneinsatzes je Kind im privaten Vorschulbereich oder auch des
Anteils der für diesen Teil des Vorschulbereichs eingesetzten öffentlichen wie privaten
Ressourcen am gesamten Budget für Bildung, Forschung und Wissenschaft. Bei einer
Betrachtung dieser Ausgaben für den privaten Vorschulbereich nach dem Finanzierungskonzept (vgl. Tab. 3/2) richtet sich das Interesse auf die Mittelherkunft. Deutlich
wird dabei, dass von den Gesamtausgaben in Höhe von 7,0 Mrd. Euro für den privaten
Vorschulbereich 2000 der größere Teil, nämlich 3,7 Mrd. Euro, öffentlich und nur 3,3
Mrd. Euro privat getragen werden. Vereinfacht gesagt orientiert sich das Durchführungskonzept an der Frage „Was kommt in den einzelnen Bereichen des Bildungssystems an?“, während sich das Finanzierungskonzept an der Frage „Wo kommt das
Geld, das den einzelnen Bereichen zur Verfügung steht, her?“ ausrichtet. Im Folgenden sollen die Bildungsausgaben nach dem Durchführungskonzept betrachtet werden.
Das Ausgabenvolumen
2000 wurden für Deutschland insgesamt im Budget für Bildung, Forschung und
Wissenschaft 183,4 Mrd. Euro ausgewiesen. Diese gemessenen und ausgewiesenen
Ausgaben, die alle Quellen – private wie öffentliche – umfassen, enthalten allerdings
nicht alle tatsächlich getätigten Ausgaben, zum Teil deshalb nicht, weil sie nicht gemessen werden, obwohl sie im Prinzip messbar wären, zum Teil aber auch deshalb
nicht, weil es kein hinlänglich verlässliches Verfahren zur Erhebung eines Teils dieser
Ausgaben gibt. Nicht aufgenommen in dieses Budget wurden insbesondere die Ausgaben, die die Teilnahme an Bildungsprozessen erst möglich machen: die Ausgaben
für den Lebensunterhalt während der Teilhabe an institutionalisierter Bildung – mit
Ausnahme der Ausgaben, die im Rahmen der Vergabe von Förderungsgeldern (Schüler- und Studentenförderung) geleistet werden. Auch wurden Steuermindereinnahmen
als Folge von steuerlichen Begünstigungen z.B. durch Steuerfreibeträge nicht einbezogen. Schon gar nicht berücksichtigt ist dabei der Einkommensverlust, der für die Teilnehmer am Bildungssystem nach dem Ende der Schulpflichtzeit in Folge der Teilnahme an institutionalisierter Bildung entsteht. Diese sogenannten ‚Opportunitätskosten‘
ließen sich allenfalls sehr grob schätzen und hätten ohnedies in einer kameralistisch
orientierten Betrachtungsweise der Bildungsausgaben auch keinen Raum.
Nach diesen Hinweisen auf messbare, aber nicht gemessene und auf kaum
messbare Ausgaben kann die Struktur des Budgets für Bildung, Forschung und
Wissenschaft differenzierter betrachtet werden (vgl. Tab. 3/2). Von den gesamten Aus63
gaben dieses Budgets in Höhe von 183,4 Mrd. Euro entfielen im Bezugsjahr (2000) mit
128,5 Mrd. Euro (70,1%) auf das eigentliche Bildungsbudget. Von diesem Bildungsbudget wurden für den öffentlichen und privaten Vorschulbereich sowie für die Schulen
und Hochschulen zusammen 78,4 Mrd. Euro, das entsprach 61,0 Prozent des
Bildungsbudgets, ausgegeben. Dazu kamen 13,9 Mrd. Euro (10,8% des Bildungsbudgets) für die betriebliche Ausbildung (und zwar für die zum Zwecke der Ausbildung
aufgebrachten sächlichen Ausgaben und für die Ausgaben für Ausbilder und Ausbilderinnen, nicht aber für die Ausbildungsvergütungen), 9,3 Mrd. Euro (7,2% des
Bildungsbudgets) für die betriebliche Weiterbildung und 9,6 Mrd. Euro (7,5% des
Bildungsbudgets) für sonstige Bildungseinrichtungen (wie z.B. die der außerschulischen Jugendbildung oder für die Volkshochschulen und für Einrichtungen der
politischen Bildung). Schließlich enthielt dieses Bildungsbudget 4,6 Milliarden Euro
(3,6% des Bildungsbudgets) als Ausgaben von Schülern und Studierenden für
Nachhilfe, Lernmittel und dergleichen. Zu diesen Ausgaben, die sich auf die
Finanzierung des Bildungsprozesses beziehen, kommen weitere Ausgaben für die
Förderung der Teilnehmer an diesem Prozess in Höhe von 12,7 Mrd. Euro (9,9% des
Bildungsbudgets). Diese Förderungsausgaben setzen sich aus drei verschiedenen
Förderungsformen zusammen: aus den „klassischen“ Förderungen wie zum Beispiel
der Ausbildungsförderung (nach dem Bundesausbildungsförderungsgesetz), aus den
Förderungsausgaben der Bundesanstalt für Arbeit, die während der Teilnahme an bestimmten Programmen insbesondere der beruflichen Bildung gewährt werden, sowie
aus den Ausgaben, die in Form von Kindergeld wegen der Teilnahme an Bildung nach
dem Erreichen des 18. Lebensjahres geleistet werden. In dem Differenzbetrag
zwischen dem Bildungsbudget und dem Budget für Bildung, Forschung und
Wissenschaft sind unter anderem auch die aus den Hochschuletats herausgerechneten Ausgaben für Hochschulforschung enthalten; in der bei der OECD
gebräuchlichen Version des Bildungsbudgets werden die Ausgaben für die Hochschulforschung dem Bildungsbudget zugerechnet.
Betrachtet man die grobe Struktur der öffentlichen und privaten Bildungsausgaben
und beschränkt sich dabei auf das eigentliche Bildungsbudget, so wird deutlich, dass
mit 61,0% nahezu zwei Drittel des Bildungsbudgets auf die Bereiche der
vorschulischen Bildung, auf die Schulen und auf die Hochschulen entfallen. Innerhalb
dieses Blocks nimmt der Bereich der allgemein und berufsbildenden Schulen mit 55,6
Mrd. Euro eine Spitzenposition ein, gefolgt von dem der Hochschulen mit 11,5 und
dem der vorschulischen Erziehung mit 11,3 Mrd. Euro.
Anteil am Bruttoinlandsprodukt
Wenn man das Gewicht, das eine Gesellschaft durch seine Ausgabenpolitik dem
Aufgabenbereich „Bildung“ gibt, messen will, so greift man in der Regel auf die
Berechnung des Anteils der Bildungsausgaben am Bruttoinlandsprodukt dieser
Gesellschaft zurück, also des Anteils, den die Bildungsausgaben an der Summe aller
in einer Volkswirtschaft produzierten und zu Marktpreisen bewerteten Waren und
Dienstleistungen haben. Dieser Indikator für die Bedeutung der Bildungsausgaben
beträgt bei den öffentlichen und privaten Bildungsausgaben, soweit letztere gemessen
werden, 2000 in Deutschland beim Budget für Bildung, Forschung und Wissenschaft
9,1 Prozent, beim Bildungsbudget im engeren Sinne 6,3 Prozent.
64
Tabelle 3/1: Budget für Bildung, Forschung und Wissenschaft - 2000 (Durchführungskonzept)
Bereich
A
Ausgaben für den Bildungsprozeß
in
in %
MRD
von ins- des Bildungs-
Euro
gesamt
budgets
des Bruttoinlandsprodukts
1)
10
11
12
13
14
Öffentliche Vorschulen, Schulen, Hochschulen
2)
Vorschulische Erziehung
Allgemeinbildende Schulen
Berufliche Schulen3)
4)
Hochschulen
67,4
4,3
43,6
8,2
11,3
36,8
2,3
23,8
4,5
6,2
52,5
3,3
33,9
6,4
8,8
3,3
0,2
2,2
0,4
0,6
20
21
22
23
24
Private Vorschulen, Schulen, Hochschulen
2)
Vorschulische Erziehung
Allgemeinbildende Schulen
Berufliche Schulen3)
4)
Hochschulen
11,0
7,0
2,7
1,1
0,2
6,0
3,8
1,5
0,6
0,1
8,6
5,4
2,1
0,9
0,2
0,5
0,3
0,1
0,1
0,0
Öffentliche und private Vorschulen, Schulen, Hochschulen
2)
Vorschulische Erziehung
Allgemeinbildende Schulen
Berufliche Schulen3)
4)
Hochschulen
78,4
11,3
46,3
9,3
11,5
42,7
6,2
25,2
5,1
6,3
61,0
8,8
36,0
7,2
8,9
3,8
0,5
2,3
0,5
0,6
13,9
1,0
12,9
7,6
0,5
7,0
10,8
0,8
10,0
0,7
0,1
0,6
40 Betriebliche Weiterbildung der Unternehmen, privaten
5)
Organisationen ohne Erwerbszweck, Gebietskörperschaften
9,3
5,1
7,2
0,5
50
51
52
53
54
9,6
0,8
1,4
1,4
6,1
5,2
0,4
0,8
0,8
3,3
7,5
0,6
1,1
1,1
4,7
0,5
0,0
0,1
0,1
0,3
30 Betriebliche Ausbildung im Rahmen der dualen Bildung
31 des öffentlichen Bereichs
32 des nichtöffentlichen Bereichs
Sonstige Bildungseinrichtungen
Serviceleistungen der öffentlichen Verwaltung
Einrichtungen der Jugendarbeit
6)
Sonstige öffentliche Bildungseinrichtungen
7)8)
Sonstige private Bildungseinrichtungen
60 Ausgaben von Schülern und Studierenden für Nachhilfe,
Lernmittel und dergleichen
70 Ausgaben für den Bildungsprozeß insgesamt
4,6
2,5
3,6
0,2
115,8
63,1
90,1
5,7
4,4
2,1
2,3
0,0
2,4
1,1
1,3
0,0
3,4
1,6
1,8
0,0
0,2
0,1
0,1
0,0
5,2
2,8
4,0
0,3
Förderung von Bildungsteilnehmern 9)
B
10
11
12
13
Bildungsförderung durch Gebietskörperschaften
Schülerförderung
Förderung der Studierenden
Zuschüsse an Teilnehmer von Weiterbildungsmaßnahmen
20 Förderung von Bildungsteilnehmern durch die Bundesanstalt
7)8)
für Arbeit
30 Kindergeld für Bildungsteilnehmer zwischen 19 und 25 Jahren
40 Förderung von Bildungsteilnehmern insgesamt
A-B
Bildungsbudget im engeren Sinn
1)10)
C
10
11
12
13
14
D
20 Sonstige Bildungs- und Wissenschaftsinfrastruktur 1)
21 Wissenschaftliche Museen und Bibliotheken, Fachinformationszentren (ohne FuE-Ausgaben)
22 Nichtwissenschaftliche Museen und Bibliotheken
23 Ausgaben der außeruniversitären Einrichtungen für Wissenschaft und
Forschung (ohne FuE-Ausgaben)
A-D
Ausgaben für Forschung und Entwicklung
Wirtschaft
Staatliche Forschungseinrichtungen11)
Private Forschungseinrichtungen ohne Erwerbszweck
Hochschulen
3,1
1,6
2,4
0,2
12,7
6,9
9,9
0,6
128,5
70,1
100,0
6,3
50,6
35,6
1,0
5,9
8,1
27,6
19,4
0,5
3,2
4,4
2,5
1,8
0,0
0,3
0,4
4,3
2,3
0,2
0,5
2,2
0,3
1,2
0,0
0,1
1,6
0,9
0,1
183,4
100,0
9,1
Ausgaben für Bildung, Forschung und Wissenschaft zusammen
1)
Ausgaben nach dem Durchführungskonzept (Personalausgaben, laufender Sachaufwand, Investitionsausgaben, z.T. Kosten
bzw. geschätzt auf der Basis der öffentlichen Zuschüsse), Abgrenzung nach dem Konzept 2001
2)
Kindergärten (ohne Kinderhorte), Vorklassen, Schulkindergärten; Berechnungsergebnisse durch Privatisierung von Kindergärten u.U. verzerrt
3)
einschließlich Fachschulen, Berufsakademien, Schulen des Gesundheitswesens;
4)
ohne Ausgaben für die Krankenbehandlung, Forschung und Entwicklung
5)
Schätzung der Kosten für interne und externe Weiterbildung (ohne Personalkosten der Teilnehmer) auf der Basis der Erwerbstätigen
(ohne Auszubildende) laut Mikrozensus und der durchschnittlichen Weiterbildungskosten je Beschäftigten laut der zweiten Europäischen
Erhebung zur beruflichen Weiterbildung (CVTS2), eventuelle Doppelzählungen bei externen Weiterbildungsmaßnahmen (z.B. in Hochschulen)
wurden nicht bereinigt
6)
Einschließlich behördeninterner Angaben für die Beamtenausbildung, z.T. geschätzt
7)
Zuschüsse der staatlichen und kommunalen Haushalte sowie der Bundesanstalt für Arbeit an private Einrichtungen der Erwachsenenbildung sowie
der Bundesanstalt für Arbeit an private überbetriebliche Aus- und Weiterbildungsstätten; eventuelle Doppelzählungen (Duale Ausbildung, Weiterbildung) konnten nicht bereinigt werden.
8)
Aufteilung der Bildungsausgaben der Bundesanstalt für Arbeit auf Ausgaben für den Bildungsprozess
und Bildungsförderung aufgrund von vorläufigen Ergebnissen einer Studie des StBA über die Bildungsausgaben der Bundesanstalt für Arbeit
9)
Zahlungen der öffentlichen Haushalte zur Finanzierung der Lebenshaltung
auf Zuschuß- oder Darlehensbasis (brutto), einschliesslich Bafög-Darlehen der Deutschen Ausgleichsbank
10)
Berechnet nach den Methoden der FuE-Statistik (Frascati-Handbuch/OECD-Meldung)
11)
Einschl. FuE-Ausgaben der wissenschaftlichen Bibliotheken und Museen
Quelle: Statistisches Bundesamt - Berechnungen und Schätzungen auf der Basis diverser amtlicher und nichtamtlicher Statistiken
65
Tabelle 3/2: Budget für Bildung, Forschung und Wissenschaft - 2000 (Finanzierungskonzept)
Ausgaben der finanzierenden Bereiche in Mrd.Euro
Staat
Bereich
Bund
A
Ausgaben für den Bildungsprozeß
in %
von ins- des BildungsLänder Gemeinden zusammen gesamt
budgets
des
BIP
Private
Ausland
gesamte
Volkswirtschaft
Anteil des
Staates
am
Budget
1
10
11
12
13
14
Öffentliche Vorschulen, Schulen, Hochschulen
Vorschulische Erziehung2)
Allgemeinbildende Schulen
Berufliche Schulen3)
Hochschulen4)
1,1
0,0
0,1
0,0
1,0
54,0
2,4
35,2
6,7
9,8
10,0
1,1
7,5
1,4
0,0
65,1
3,5
42,8
8,1
10,8
56,5
68,4
3,7
45,0
8,5
11,3
3,2
0,2
2,1
0,4
0,5
2,2
0,9
0,8
0,1
0,5
0,0
67,3
4,4
43,6
8,2
11,3
96,7
79,5
98,2
98,8
95,6
20
21
22
23
24
Private Vorschulen, Schulen, Hochschulen
Vorschulische Erziehung2)
Allgemeinbildende Schulen
Berufliche Schulen3)
Hochschulen4)
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
3,4
0,4
2,4
0,5
0,1
3,6
3,3
0,1
0,1
0,0
7,0
3,7
2,5
0,6
0,1
6,1
7,4
3,9
2,6
0,6
0,1
0,3
0,2
0,1
0,0
0,0
4,0
3,3
0,2
0,4
0,1
0,0
11,0
7,0
2,7
1,0
0,2
63,6
52,9
92,6
60,0
50,0
Öffentliche und private Vorschulen, Schulen, Hochschulen
Vorschulische Erziehung2)
Allgemeinbildende Schulen
Berufliche Schulen3)
Hochschulen4)
1,1
0,0
0,1
0,0
1,0
57,4
2,8
37,6
7,2
9,9
13,6
4,4
7,6
1,5
0,0
72,1
7,2
45,3
8,7
10,9
62,5
75,7
7,6
47,6
9,1
11,4
3,6
0,4
2,2
0,4
0,5
6,2
4,2
1,0
0,5
0,6
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
78,3
11,4
46,3
9,2
11,5
92,1
63,2
97,8
94,6
94,8
0,1
0,1
0,0
0,4
0,4
0,0
0,5
0,5
0,0
1,0
1,0
0,0
0,9
1,1
0,0
12,9
0,0
12,9
0,0
0,0
0,0
13,9
1,0
12,9
7,2
100,0
0,0
30 Betriebliche Ausbildung im Rahmen der dualen Bildung
31 des öffentlichen Bereichs
32 des nichtöffentlichen Bereichs
40 Betriebliche Weiterbildung der Unternehmen, privaten
Organisationen ohne Erwerbszweck, Gebietskörperschaften5)
0,2
0,7
0,5
1,4
1,2
1,5
0,1
7,9
0,0
9,3
15,1
50
51
52
53
54
6,2
0,1
0,1
0,2
5,9
1,8
0,7
0,2
0,7
0,1
1,3
0,0
1,0
0,2
0,1
9,3
0,8
1,3
1,1
6,1
8,1
9,8
0,5
0,3
0,0
0,1
0,2
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
9,6
0,8
1,4
1,3
6,1
96,9
100,0
92,9
84,6
100,0
60 Ausgaben von Schülern und Studierenden für Nachhilfe,
Lernmittel und dergleichen
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
4,6
0,0
4,6
0,0
70 Ausgaben für den Bildungsprozeß insgesamt
7,7
60,4
15,8
83,9
72,8
88,1
4,2
32,0
0,0
115,9
72,4
0,7
0,3
0,4
0,0
1,1
0,5
0,6
0,0
1,3
1,3
0,0
0,0
3,0
2,0
1,0
0,0
2,6
3,2
0,1
1,3
0,0
1,3
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
4,3
2,0
2,3
0,0
69,8
100,0
43,5
0,0
5,2
0,0
0,0
5,2
4,5
5,5
0,3
0,0
0,0
5,2
100,0
Sonstige Bildungseinrichtungen
Serviceleistungen der öffentlichen Verwaltung
Einrichtungen der Jugendarbeit
Sonstige öffentliche Bildungseinrichtungen6)
Sonstige private Bildungseinrichtungen7)8)
Förderung von Bildungsteilnehmern9)
B
10
11
12
13
Bildungsförderung durch Gebietskörperschaften
Schülerförderung
Förderung der Studierenden
Zuschüsse an Teilnehmer von Weiterbildungsmaßnahmen
20 Förderung von Bildungsteilnehmern durch die Bundesanstalt
für Arbeit7)8)
30 Kindergeld für Bildungsteilnehmer zwischen 19 und 25 Jahren
1,3
1,3
0,5
3,1
2,7
3,3
0,2
0,0
0,0
3,1
100,0
7,2
2,4
1,7
11,3
9,8
11,9
0,6
1,3
0,0
12,6
89,7
Bildungsbudget im engeren Sinn
prozentuale Aufteilung der Ausgaben des Staates
14,9
15,7
62,7
65,9
17,9
18,8
95,2
100,0
82,6
100,0
4,7
33,3
0,0
128,5
74,1
Ausgaben für Forschung und Entwicklung1)10)
Wirtschaft
Staatliche Forschungseinrichtungen11)
Private Forschungseinrichtungen ohne Erwerbszweck
Hochschulen
7,7
2,1
0,6
3,7
1,3
8,1
0,5
0,3
1,7
5,7
0,1
0,0
0,1
0,0
0,0
15,9
2,6
1,0
5,4
7,0
13,8
0,8
33,6
32,3
0,0
0,3
1,0
1,1
0,7
0,0
0,2
0,2
50,6
35,6
1,0
5,9
8,2
31,4
7,3
100,0
91,5
85,4
1,3
0,3
1,4
0,2
1,5
0,0
4,2
0,5
3,6
0,2
0,1
0,0
0,0
0,0
4,3
97,7
0,0
0,8
1,3
2,1
0,1
0,0
1,0
23,8
20,6
0,5
72,3
62,7
0,1
19,1
16,6
1,5
115,3
100,0
0,0
67,0
0,0
1,1
183,4
62,9
40 Förderung von Bildungsteilnehmern insgesamt
A-B
A-B
C
10
11
12
13
14
D
20 Sonstige Bildungs- und Wissenschaftsinfrastruktur1)
21 Wissenschaschaftliche Museen und Bibliotheken, Fachinformationszentren (ohne FuE-Ausgaben)
22 Nichtwissenschaftliche Museen und Bibliotheken
23 Ausgaben der außeruniversitären Einrichtungen für
Wissenschaschaft und Forschung (ohne FuE-Ausgaben)
Ausgaben für Bildung, Forschung und Wissenschaft zusammen
prozentuale Aufteilung der Ausgaben des Staates
A-D
A-D
1)
100,0
5,7
Ausgaben nach dem Durchführungskonzept (Personalausgaben, laufender Sachaufwand, Investitionsausgaben, z.T.
Kosten bzw. geschätzt auf der Basis der öffentlichen Zuschüsse), Abgrenzung nach dem Konzept 2001
Kindergärten (ohne Kinderhorte), Vorklassen, Schulkindergärten; Berechnungsergebnisse durch Privatisierung von
Kindergärten u.U. verzerrt
3)
einschließlich Fachschulen, Berufsakademien, Schulen des Gesundheitswesens;
4)
ohne Ausgaben für die Krankenbehandlung, Forschung und Entwicklung
5)
Schätzung der Kosten für interne und externe Weiterbildung (ohne Personalkosten der Teilnehmer) auf der Basis der
Erwerbstätigen (ohne Auszubildende) laut Mikrozensus und der durchschnittlichen Weiterbildungskosten je
Beschäftigten laut der zweiten Europäischen Erhebung zur beruflichen Weiterbildung (CVTS2), eventuelle
Doppelzählungen bei externen Weiterbildungsmaßnahmen (z.B. in Hochschulen) wurden nicht bereinigt
6)
Einschließlich behördeninterner Angaben für die Beamtenausbildung, z.T. geschätzt
7)
Zuschüsse der staatlichen und kommunalen Haushalte sowie der Bundesanstalt für Arbeit an private Einrichtungen
der Erwachsenenbildung sowie der Bundesanstalt für Arbeit an private überbetriebliche Aus- und Weiterbildungsstätten;
eventuelle Doppelzählungen (Duale Ausbildung, Weiterbildung) konnten nicht bereinigt werden.
8)
Aufteilung der Bildungsausgaben der Bundesanstalt für Arbeit auf Ausgaben für den Bildungsprozess und
Bildungsförderung aufgrund von vorläufigen Ergebnissen einer Studie des StBA über die Bildungsausgaben der
Bundesanstalt für Arbeit
9)
Zahlungen der öffentlichen Haushalte zur Finanzierung der Lebenshaltung
auf Zuschuß- oder Darlehensbasis (brutto), einschließlich Bafög-Darlehen der Deutschen Ausgleichsbank
10)
Berechnet nach den Methoden der FuE-Statistik (Frascati-Handbuch/OECD-Meldung)
11)
Einschl. FuE-Ausgaben der wissenschaftlichen Bibliotheken und Museen
Quelle: Statistisches Bundesamt - Berechnungen und Schätzungen auf der Basis diverser amtlicher und nichtamtlicher
Statistiken
2)
66
3.3 Die Quellen der Bildungsausgaben: Das Finanzierungskonzept
Im Anschluss an die Darstellung der Bildungsausgaben nach dem ‚Durchführungs‘folgt nun die nach dem ‚Finanzierungskonzept‘ (vgl. Tabelle 3/2). Dabei geht es um die
Frage: „Wo kommt das Geld, das den einzelnen Bereichen zur Verfügung steht, her?“
Öffentliche und private Quellen der Bildungsfinanzierung
Bei der Betrachtung nach dem Finanzierungskonzept wird danach gefragt, woher
das ausgegebene Geld stammt. Dabei wird prinzipiell zwischen öffentlichen und
privaten Quellen unterschieden. Die öffentlichen Bildungsausgaben werden vom Bund,
von den Ländern sowie von den Gemeinden (einschließlich der Gemeindeverbände
und der Zweckverbände) getragen. Die privaten Bildungsausgaben werden im
Wesentlichen von den privaten Haushalten, von den Unternehmen, den Kirchen, den
Wohlfahrtsverbänden und den Gewerkschaften aufgebracht. Bezogen auf das gesamte
Budget für Bildung, Forschung und Wissenschaft beträgt der öffentliche Anteil im
Bezugsjahr 2000 an allen erfassten Ausgaben mit 62,9% nahezu zwei Drittel, bezogen
auf das Bildungsbudget im engeren Sinne liegt dieser Anteil mit 74,1% bei drei Viertel
des jeweiligen Ausgabenbudgets (vgl. zu diesen wie zu den folgenden Angaben Tab.
3/2). Innerhalb dieser Budgets leisten die Länder den mit Abstand gewichtigsten Teil
der öffentlichen Bildungsausgaben. Im Budget für Bildung, Forschung und
Wissenschaft liegt ihr Anteil an den Ausgaben bei 62,7%, gefolgt vom Bund mit 20,6 %
und von den Gemeinden mit 16,6%. Beim Bildungsbudget im engeren Sinne wird die
zentrale Bedeutung der Länder noch deutlicher (65,9%). In diesem Bereich, der vor
allem Forschungsausgaben nicht enthält, folgen den Ländern die Gemeinden mit
18,8%; das Schlusslicht bildet hier der Bund mit 15,7%.
In diesem Verteilungsmuster spiegelt sich die Kompetenzverteilung im kooperativen
Föderalismus der Bundesrepublik Deutschland wider: Beim Bildungsbudget im
engeren Sinne tragen die Länder mit ihrer Kulturhoheit und ihrer Zuständigkeit für die
„inneren Schulangelegenheiten“ insbesondere wegen ihrer Ausgaben für das lehrende
Personal die höchste Ausgabenlast; die Kommunen, die für die „äußeren
Schulangelegenheiten“ (also z.B. für die Errichtung und Unterhaltung der Gebäude)
zuständig sind, folgen mit beträchtlichem Abstand; der Bund mit seinen sehr
eingeschränkten Zuständigkeiten (in erster Linie für die Förderung der
Bildungsteilnehmer) bildet in dieser Rangreihe das Schlusslicht. Dass der Bund sich
beim Budget für Bildung, Forschung und Wissenschaft vor die Kommunen schiebt,
erklärt sich aus seinem relativ starken Engagement bei den Ausgaben für Forschung
und Entwicklung (in den Hochschulen, aber auch in Einrichtungen wie z.B. der
Deutschen Forschungsgemeinschaft und der Max-Planck-Gesellschaft).
Der nichtöffentliche Teil – bei dem im Folgenden auf die insgesamt geringen aus
dem Ausland aufgebrachten Ausgaben (2000: 1,1 Mrd. Euro) nicht weiter eingegangen
wird – ist in den einzelnen Bereichen des Bildungswesens sehr unterschiedlich stark
präsent. Betrachtet man die in Tabelle 3/2 zusammengefassten Aufgabenbereiche, so
wird deutlich, dass der Bereich der Schul- und Hochschulbildung, unabhängig davon,
ob er öffentlich oder privat getragen wird, zu deutlich mehr als 90% öffentlich finanziert
wird. Erkennbar abgeschwächt ist das öffentliche Engagement im vorschulischen
67
Bereich: Hier finanzieren Bund, Länder und Gemeinden nur 63,2% Prozent. Die private
Finanzierung erfolgt hier zum Teil durch die Träger, zum Teil durch die in Form von
zum Beispiel Kindergartengebühren geleisteten Beiträge der privaten Haushalte.
Besonders niedrig ist der staatliche Finanzierungsanteil mit 7,2% im Bereich des
nichtschulischen Teils der dualen Ausbildung. Der hohe Anteil privater Finanzierung
erklärt sich in diesem Bereich aus der Struktur der dualen Ausbildung, in der der
schulische Teil in der Regel öffentlich, der betriebliche Teil dagegen privat getragen
und finanziert wird. Dass hier überhaupt größere öffentliche Ausgaben zu verzeichnen
sind, liegt daran, dass Bund, Länder und Gemeinden ihrerseits als Ausbilder auftreten
und in dem Rahmen dann auch ihren betrieblichen Teil finanzieren. Ebenfalls niedrig
ist mit 15,1% der öffentliche Finanzierungsanteil im Bereich der betrieblichen
Weiterbildung, die vorwiegend durch Unternehmen, private Organisationen und
Gebietskörperschaften getragen wird. Verursachend dafür sind zum einen die
Gebühren, die Teilnehmer an beruflicher Weiterbildung vielfach entrichten müssen,
zum anderen aber auch die Tatsache, dass diese Weiterbildung von Unternehmungen
im eigenen Interesse getragen wird. Außerhalb des Bildungsbudgets im engeren Sinne
engagiert sich der Staat – wie nicht anders erwartbar – mit 85,4% stark im Feld der
Hochschulforschung und noch stärker in den Bereichen der Forschung in staatlichen
und privaten, aber nicht auf Erwerbszwecke ausgerichteten Forschungseinrichtungen,
mit lediglich 7,3% dagegen nur schwach im Bereich von Forschung in den
Unternehmen.
Dieser knappe Überblick über den nichtöffentlich getragenen Teil der
Bildungsausgaben macht implizit darauf aufmerksam, dass es bei der Finanzierung der
Bildungsausgaben im Bereich der Erhebung von Gebühren bei den Bildungsteilnehmern in Deutschland eine Mischung von Gebührenpflicht und Gebührenfreiheit
gibt: Sieht man von ersten Ansätzen zur Einführung von Studiengebühren durch
Einschreibgebühren und durch Gebühren für „Langzeitstudierende“ in einzelnen
Bundesländern ab, so sind die allgemeine Schul- und Hochschulbildung und der
schulische Teil der Ausbildung im dualen System gebührenfrei. In einem auffallenden
Kontrast dazu ist Gebührenpflichtigkeit außerhalb dieser Bereiche weit verbreitet: Bei
den Tageseinrichtungen für Kinder leisten Eltern in allen Bundesländern – wenn auch
in sehr unterschiedlicher Höhe und sozial gestaffelt – durch Gebühren Beiträge zu den
Ausgaben dieser Einrichtungen. Im Bereich der beruflichen Erstausbildung befindet
sich ein beachtlicher Teil der vollzeitschulischen berufsqualifizierenden Ausbildungsangebote (Berufsfachschulen und Schulen des Gesundheitswesens) in privater
Trägerschaft. An der überwiegenden Zahl dieser Einrichtungen werden Schulgebühren
erhoben. Auch bei der beruflichen Weiterbildung sind Gebühren eher die Regel als die
Ausnahme. Diese Mischung zwischen Gebührenpflicht und -freiheit ist systematisch
kaum begründbar, sondern überwiegend historisch gewachsen oder politisch
begründet, wie sich an der Debatte um Studiengebühren zeigt.
68
Anteil am Bruttoinlandsprodukt
So wie das Gewicht der Bildungsausgaben, die in einem Land insgesamt getätigt
werden, durch ihren Anteil am Bruttoinlandsprodukt gemessen wird, so erfolgt dies
auch für die öffentlich geleisteten Bildungsausgaben. Beim Budget für Bildung,
Forschung und Wissenschaft insgesamt beträgt dieser Anteil 5,7% (innerhalb des
Anteils der gemessenen öffentlichen und privaten Ausgaben von 9,1% - vgl. Tabelle
3/1), beim Bildungsbudget im engeren Sinne liegt er bei 4,7% (innerhalb eines Anteils
der gesamten Ausgaben von 6,3% - vgl. Tabelle 3/2).
69
3.4 Die Entwicklung der öffentlichen Bildungsausgaben
Um verfolgen zu können, wie sich die Bedeutung öffentlicher Bildungsausgaben
innerhalb Deutschlands im Verlauf der vergangenen Jahre entwickelt hat, müsste man
auf die Entwicklung des Indikators „Bildungsausgaben in Prozent des
Bruttoinlandsprodukts“ zurückgreifen können. Dies ist aber nur in sehr eingeschränkter
Weise für längere Zeitreihen möglich, da sich im Verlauf der Jahre die Definition des
Bildungsbudgets, also die Bestimmung der Ausgaben, die zum Bildungsbudget im
engeren Sinne zu zählen sind, ebenso wie die Darstellung dieser Ausgaben gewandelt
haben. Geändert haben sich in der in den Tabellen 3/1 und 3/2 verwendeten Erfassung
gegenüber den Erfassungen früherer Jahre insbesondere die folgenden Elemente: Neu
aufgenommen wurden im Verlauf der neunziger Jahre die Zusetzungen, die bei den
Personalausgaben für Versorgungsleistungen und Beihilfe vorgenommen wurden, des
Weiteren im Bereich der Förderung von Bildungsteilnehmern die Ausgaben, die die
Bundesanstalt für Arbeit an Bildungsteilnehmer leistet, die Kindergeldzahlungen, die an
über 18-Jährige infolge ihrer Teilnahme an Bildung und Weiterbildung geleistet werden
und – zuletzt – die Ausgaben von Schülern und Schülerinnen sowie Studierenden für
Nachhilfe, Lernmittel und dergleichen. Ausgegliedert wurden dagegen die Ausgaben
des Staates für hochschulinterne Forschung.
Tabelle 3/3: Öffentliche Bildungsausgaben* in % des Bruttoinlandsproduktes
Jahr
1975
1980
1985
1990
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
in % des BIP
im früheren Bundesgebiet
5,09
4,81
4,21
3,68
in Deutschland
4,13
4,31
4,18
4,19
4,19
4,11
3,99
3,96
3,95
*nach der älteren Definition des Bildungsbudgets:
Grundmittel ohne Zusetzungen für Versorgung
und Beihilfen der Beamten, ohne Förderung durch die
Bundesanstalt für Arbeit und ohne Kindergeldleistungen
für 18- bis 25jährige Bildungsteilnehmer, aber mit
öffentlichen Ausgaben für hochschulinterne Forschung
Quelle: BMBF 2003, S. 339
70
Um nun gleichwohl längerfristige Entwicklungen betrachten zu können, werden im
Folgenden die Anteile der Bildungsausgaben am Bruttoinlandsprodukt auf der Basis
der älteren Definition des Bildungsbudgets und der älteren Fassung der Personalausgaben verwendet. Der für 2000 in Tabelle 3/2 mitgeteilte Anteil der öffentlichen
Bildungsausgaben am Bruttoinlandsprodukt in Höhe von 4,7% reduziert sich bei der
gewandelten Definition und Zählweise auf 3,95% (vgl. Tab. 3/3). Die auf der Grundlage
der älteren Definition und Erfassung der Bildungsausgaben im Folgenden analysierte
Zeitreihe ist also nur unter der – allerdings plausiblen – Annahme aussagekräftig, dass
sich bei den neu hinzugenommenen ebenso wie bei den neuerdings ausgegrenzten
Ausgaben keine gegenüber den anderen Ausgabengruppen atypischen Entwicklungen
vollzogen haben.
Betrachtet man nun die Entwicklung des Gewichts der Bildungsausgaben im
früheren Bundesgebiet (bis 1990) und danach im vereinigten Deutschland, so zeigt
sich, dass der Anteil der Bildungsausgaben am Bruttoinlandsprodukt von 1975 an
(damals hatte dieser Anteil mit 5,09% seinen höchsten Stand im
Nachkriegsdeutschland erreicht) deutlich abgesunken ist – auf nur noch 3,68% im Jahr
1990. Die damit verbundene Größenordnung lässt sich durch ein gedankliches
Experiment verdeutlichen: Wenn 1990 das Bildungsbudget noch – wie 1975 – 5,09%
und nicht nur 3,68% des Bruttoinlandsprodukts ausgemacht hätte, so wäre dieses
Budget in Preisen des Jahres 1990 um 17,5 Mrd. Euro größer gewesen. Im vereinigten
Deutschland kam es dann zunächst zu einem Wiederanstieg des Anteils bis auf 4,31%
im Jahr 1993. Verursacht wurde dieser Wiederanstieg insbesondere durch steigende
Bildungsausgaben, die in den neuen Bundesländern für den Schul- und
Hochschulbereich sowie für Weiterbildungsmaßnahmen getätigt wurden. Seither sinkt
der Anteil der Bildungsausgaben am Bruttoinlandsprodukt jedoch wieder kontinuierlich
ab: auf nur noch 3,95% im Jahr 2000. Zur Beurteilung dieser Veränderungen bei den
Anteilsquoten muss man sich vergegenwärtigen, dass – bezogen auf das
Bruttoinlandsprodukt des Jahres 2000 – ein Prozentpunkt etwa 20 Mrd. Euro
entspricht.
Tabelle 3/4:Entwicklung der Ausgaben je
Schüler in Euro (real in Preisen von 1995)
Jahr
Ausgaben je
Schüler
1980
1985
1990
1995
2000
3.394
3.794
4.221
4.169
4.115
*Grundmittel mit Zusetzungen
für Pensionen und Beihilfen
Quelle: unveröffentlichte Berechnung des
Statistischen Bundesamtes
71
Die reduzierte Bedeutung der finanziellen Ausstattung des Bildungssystems, die in
dem gesunkenen Anteil der Bildungsausgaben am Bruttoinlandsprodukt zum Ausdruck
kommt, hat die einzelnen Bereiche des Bildungswesens unterschiedlich stark berührt.
Für den Schulbereich insgesamt gilt (vgl 3/4), dass sich die Ausgaben je Schüler (bei
einer Betrachtung der Grundmittel unter Hinzurechnung der Zusetzungen für
Pensionen und Beihilfen der Beamten) im Zeitraum von 1980 bis 1990 real – in Preisen
von 1995 – von 3.394 Euro auf 4.221 Euro erhöht haben; in den neunziger Jahren hat
es dann bei den realen Ausgaben je Schüler einen leichten Rückgang gegeben: in
konstanten Preisen (Preisbasis 1995) auf 4.115 Euro. Der Anstieg bis zum Beginn der
neunziger Jahre erklärt sich insbesondere daraus, dass der Rückgang der
Schülerzahlen, der die Schulentwicklung Westdeutschlands jahrelang geprägt hat (von
1980 bis 1990 verringerte sich die Schülerzahl von 11,9 auf 9,1 Millionen), nicht zu
einem entsprechenden Stellenabbau, sondern zu einer Verbesserung der
Stellenausstattung der Schulen und damit zu einer Verkleinerung der
Klassenfrequenzen geführt hat. Dieser Trend hat sich in den alten Bundesländern erst
im Laufe der 1990er Jahre umgekehrt, während er im Gebiet der neuen Bundesländer
in Folge des demographischen ‚Zusammenbruchs‘ nach 1989 einstweilen noch anhält.
Tabelle 3/5: Entwicklung der Ausgabe* je
Studierenden in Euro (real in Preisen von 1991)
Jahr
Ausgaben je
Studierenden
1980
1985
1990
1995
1998
9.055
7.040
6.693
6.739
7.376
*Grundmittel ohne Zusetzungen
für Pensionen und Beihilfen
Quelle: BLK-Bildungsfinanzbericht 2000/01, S. 95
Anders verlief die Entwicklung im Hochschulbereich (vgl. 3/5). Da derzeit andere Daten nicht verfügbar sind, werden im folgenden die Grundmittel je Studierenden ohne
die benannten Zusetzungen für Pensionen und Beihilfen in realen Preisen auf der
Preisbasis 1991 für den Zeitraum von 1980 bis 1998 referiert. In den Jahren bis 1995
schrumpften diese Ausgaben von 1980 noch 9.055 Euro auf 6.739 Euro; ab 1996 ist
ein leichter Anstieg festzustellen: auf 7.376 Euro im Jahr 1998. Dem Anstieg der Studierendenzahlen, der in Westdeutschland von 1980 erst 1,04 Millionen auf 1990 dann
1,58 Millionen führte und der sich im vereinigten Deutschland fortsetzte, folgte bis Mitte
der neunziger Jahre keine auch nur annähernd angemessene Ausgabenverstärkung.
Der leichte Wiederanstieg der Ausgaben je Studierenden führte bis 1998 aber nicht zu
einem Wiedererreichen der schon 1980 realisierten Ausgaben je Studierenden.
72
4. Vorschulische Erziehung
Für den Bereich der vorschulischen Erziehung, darunter werden bei der Berechnung
des Bildungsbudgets die Kindergärten, die Vorklassen und die Schulkindergärten, nicht
aber die Horte gefasst, wurden im Jahr 2000 insgesamt aus öffentlichen und privaten
Quellen, 11,3 Milliarden Euro aufgebracht (vgl. Tabelle 3/1): 7,2 Mrd. Euro stammten
davon aus öffentlichen Haushalten, 4,2 Mrd. Euro aus privaten Quellen (vgl. dazu
Tabelle 3/2 – Abweichungen zwischen der Gesamtsumme und den einzelnen
Ausgaben ergeben sich durch Rundungen). Mit den öffentlich aufgebrachten Ausgaben
wurden etwa zur Hälfte öffentlich getragene (3,5 Mrd. Euro) und privat getragene (3,7
Mrd. Euro) Einrichtungen des vorschulischen Bereichs finanziert. Von den privat
aufgebrachten Ausgaben entfielen 0,9 Mrd. Euro auf öffentliche (überwiegend als
entrichtete Gebühren) und 3,3 Mrd. auf nicht öffentlich getragene vorschulische
Einrichtungen (Gebühren und Trägerausgaben).
Tabelle 4/1: Kinder in Kindergärten und Kinderkrippen
(April 2000-Mikrozensuserhebung 2000)
Länder
Kinder in Kinderkrippen oder Kindergärten
davon im Alter ... bis unter ... Jahren
3-4 *
4-5 *
5-6 *
Baden-Württemberg
68,6%
91,9%
94,0%
Bayern
48,8%
82,3%
93,9%
Berlin
74,5%
83,4%
87,2%
Brandenburg
85,0%
90,3%
92,7%
Bremen
/
/
/
Hamburg
53,8%
75,6%
68,2%
Hessen
59,9%
89,4%
91,8%
Mecklenburg-Vorpommern
82,2%
79,4%
86,5%
Niedersachsen
36,9%
74,8%
81,7%
Nordrhein-Westfalen
43,0%
77,2%
89,5%
Rheinland-Pfalz
71,2%
88,7%
95,1%
Saarland
81,2%
90,8%
94,1%
Sachsen
84,1%
85,7%
88,5%
Sachsen-Anhalt
84,2%
91,4%
84,7%
Schleswig-Holstein
50,8%
79,3%
85,2%
Thüringen
85,6%
85,1%
91,3%
Deutschland
56,3%
82,9%
89,8%
Früheres Bundesgebiet
52,6%
82,3%
89,9%
Neue Länder
84,6%
87,1%
89,0%
*Bezogen auf jeweils 100 Kinder der gleichen Altersgruppe
Quelle: Die Beauftragte der Bundesregierung für Ausländerfragen: Bericht der
Beauftragten der Bundesregierung für Ausländerfragen über die Lage der
Ausländer in der Bundesrepublik Deutschland, Berlin 2002, S. 382
Mit diesen Ausgaben konnte in Deutschland insgesamt (vgl. zu den folgenden
Angaben Tabelle 4/1) im Kindergartenbereich ein Versorgungsniveau erreicht werden,
das im Jahr 2000 in der Altersgruppe der Dreijährigen für 56,3% der Kinder dieser
73
Altersgruppe reichte, in der Gruppe der Vierjährigen für 82,9% und in der der
Fünfjährigen für 89,9%. Hinter diesen Bundesdurchschnittswerten verbergen sich
beachtliche länderspezifische Ausprägungen: In den neuen Bundesländern liegt die
Versorgungsquote in allen drei der hier betrachteten Altersgruppen deutlich oberhalb
von 80%, im Gebiet der früheren Bundesrepublik stehen für die Dreijährigen im
Durchschnitt nur wenig mehr als jedes zweite Kind ein Kindergartenplatz zur
Verfügung. Neben diesem Unterschied zwischen alten und neuen Bundesländern
finden sich zusätzlich deutlich erkennbare Unterschiede bei den Versorgungsquoten
zwischen den westlichen Bundesländern.
Hinsichtlich der monatlichen Gebühren, die für einen Kindergartenplatz zu entrichten
sind, lassen sich keine bundesweit repräsentativen Angaben machen: Die Regelungen
zu den Elternbeiträgen reichen von einer selbständigen Festlegung durch die Träger
bis hin zu Festlegungen durch Landesvorgaben. Sieht man vom Saarland ab (dort ist
das letzte Kindergartenjahr grundsätzlich gebührenfrei), so aber für alle Bundesländer
Gebührenpflicht - zumeist verbunden mit Gebührenfreiheit bei geringen Einkommen
und mit sozial gestaffelten Tarifen. Ein Annäherungswert an die durchschnittliche
Gebührenhöhe bietet der folgende, sehr generalisierende Rechengang: Tabelle 3/2
weist aus, dass die öffentlichen Kindergärten mit (im Jahr 2000) 0,9 Mrd. Euro durch
Private (also in erster Linie durch die Familien der Kindergartenkinder) mitfinanziert
wurden. Wenn man davon ausgeht, dass etwa 40% (vgl. zu dieser Quote: Kreyenfeld,
M. u.a.: Kinderbetreuungspolitik in Deutschland. In: Zeitschrift für Erziehungswissenschaft 2/2002, S. 208) der im Jahr 2000 etwa 2,2 Millionen Kindergartenkinder,
also etwa 880.000 Kinder, in öffentlichen Einrichtungen betreut werden, so ergibt sich
je Kind in öffentlichen Einrichtungen ein durchschnittlicher Jahresbeitrag in Höhe von
1.022 Euro bzw. ein durchschnittlicher Monatsbeitrag von 85 Euro. Dieser für das Jahr
2000 ermittelte Durchschnittswert wird in seiner Größenordnung in etwa durch eine
ältere auf das Jahr 1996 bezogene Analyse gedeckt (Kreyenfeld u.a.: Finanzierungsund Organisationsmodelle institutioneller Kinderbetreuung. Neuwied 2001, S. 88): In
Euro umgerechnet wird dort ein Monatsbetrag von 61 Euro errechnet.
Bezüglich der Ausgaben, die derzeit für einen Platz im Vorschulbereich getätigt
werden, gibt es derzeit, anders als für den Schulbereich, der im folgenden Abschnitt
behandelt wird, keine vom Statistischen Bundesamt präsentierten Daten. Deshalb
müssen entsprechende Werte durch ‚Hilfsrechnungen' gewonnen werden. Dazu
werden in Tabelle 4/2 die verfügbaren Daten zu den im Jahr 2000 öffentlich und privat
aufgebrachten Ausgaben für vorschulische Erziehung (vgl. Tabelle 3/2) mit den
Kinderzahlen in den Einrichtungen der vorschulischen Erziehungen ‚verrechnet'. Da die
Ausgabenangaben sich auf Kindergärten ohne Horte und zusätzlich aber auf
Schulkindergärten und Vorklassen beziehen, wurden bei der Berechnung der
Kinderzahlen in den so definierten vorschulischen Einrichtungen die Zahlen der Kinder
in Kindergärten um die der Kinder in Vorklassen und Schulkindergärten erhöht. Die
Division der Gesamtausgaben in Höhe von 11,3 Milliarden Euro durch die nahezu 2,3
Millionen Kinder in Kindergärten, Vorklassen und Schulkindergärten führt zu Ausgaben
je Platz in Höhe von 4.917 Euro. Wenn man diese Ausgaben je Platz unmittelbar auch
74
als Ausgaben je Kindergartenplatz ansetzt, nimmt man eine geringfügige Verzerrung in
Kauf: Bei der hier gewählten Berechnungsweise sind bei den Ausgaben je Platz in
vorschulischen Einrichtungen auch - wie angegeben - die Ausgaben für die bundesweit
64.000 Kinder in Vorklassen und Schulkindergärten, deren Kostenstruktur sich von der
in Kindergärten leicht unterscheidet, enthalten. Zudem muss darauf verwiesen werden,
dass die Ausgabenangaben je Platz in vorschulischen Einrichtungen Angaben über die
Ausgaben je Platz in Halbtags- und Ganztagseinrichtungen nicht trennen. Gleichwohl
bietet die hier angestellte Ausgabenberechnung ganz offensichtlich einen verlässlichen
Schätzwert: Kathrin Bock-Famulla kommt in ihrer 2002 vorgelegten Studie zum
‚Volkswirtschaftlichen Nutzen von Kindertagesstätten' auf anderem Wege zu
vergleichbaren Größenordnungen.
Tabelle 4/2: Ausgaben für vorschulische Erziehung* - in Euro (2000)
öffentliche Ausgaben für vorschulische Erziehung in öffentlichen Einrichtungen
private Ausgaben für vorschulische Erziehung in öffentlichen Einrichtungen
öffentliche Ausgaben für vorschulische Erziehung in privaten Einrichtungen
private Ausgaben für vorschulische Erziehung in privaten Einrichtungen
insgesamt
Kinder in Kindergärten (ohne Krippen und Horte)
Kinder in Vorklassen und Schulkindergärten
Kinder insgesamt
Ausgaben je Kind
3.400.000.000
900.000.000
3.700.000.000
3.300.000.000
11.300.000.000
2.234.000
64.000
2.298.000
4.917
*Kindergärten (ohne Horte), Vorklassen, Schulkindergärten
Quellen:
öffentliche und private Ausgaben: vgl. Tabelle 3/2
Kinder in Kindergärten: BMBF 2003, S. 45
Kinder in Vorklassen und Schulkindergärten: KMK 2002, S. 22
Für 1999 geht sie von Ausgaben je Platz in Halbtagesstätten in Höhe von 4.100
Euro und in Ganztagesstätten in Höhe von 6.200 Euro aus. Sie legt ihren
Ausgabenberechnungen einen durchschnittlichen Ausgabenansatz je Platz in Höhe
von jährlich 5.000 Euro zu Grunde. Für das gleiche Jahr 1999 – auch dies bestätigt
noch einmal den hier eingesetzten Rechengang und sein Ergebnis – kommt die OECD
in ‚Bildung auf einen Blick - 2002‘ (Paris 2002, S. 176) auf den sich in der gleichen
Größenordnung bewegenden Wert von 4.937 kaufkraftbereinigte US-Dollar. Dieser
Wert liegt, auch wenn kein kaufkraftbereinigter Umtauschkurs zwischen Euro und USDollar bekannt ist, größenordnungsmäßig bei dem hier ermittelten Wert von 4.917 Euro
je Platz. Die für diese Darstellung durchgeführte Schätzung wie auch die beiden
anderen Referenzwerte für die jährlichen Ausgaben für einen Platz im Vorschulbereich
unterscheiden nicht zwischen den Ausgaben für öffentliche und denen für private
Einrichtungen. Eine dies differenziert ausweisende Berechnung ist auf der Basis der
verfügbaren Daten derzeit nicht möglich.
75
5. Schulen: Ausgabenhöhe, Nutzung der Ausgaben und Verteilungseffekte
Für den Bereich der öffentlichen und privaten Schulen wurden in Deutschland im Jahr
2000 insgesamt 55,6 Mrd. Euro ausgegeben: 46,3 Mrd. davon für die allgemeinbildenden
und 9,3 Mrd. davon für die berufsbildenden Schulen (vgl. Tabelle 3/1). Lediglich 1,5 Mrd.
Euro, also nur knapp 3%, der Schulausgaben wurden privat finanziert – unabhängig
davon, ob die Schulen privat oder öffentlich getragen werden.
5.1 Ausgaben für öffentliche Schulen
Für den Bereich der Schulen veröffentlicht das Statistische Bundesamt regelmäßig
Angaben über die Ausgaben je öffentlichen Schulplatz. Diese Ausgaben je Schulplatz
sind bei den allgemeinbildenden Schulen identisch mit den Ausgaben je Schüler. Im
Bereich der berufsbildenden Schulen sind die Ausgaben je Schüler da, wo es um die
Teilzeitberufsschule geht, geringer als die Ausgaben je Schulplatz: In der
Teilzeitberufsschule teilen sich mehrere Schüler und Schülerinnen einen Berufsschulplatz,
da sie nur bis zu zwei Tage der Woche in der Schule und die übrige Zeit im Betrieb
ausgebildet werden.
Tabelle 5/1 fasst die Ausgaben je Schüler im öffentlichen Schulwesen zusammen. In
Deutschland insgesamt verursachte im Jahr 2000 ein Schulplatz im öffentlichen
Schulwesen Ausgaben (Grundmittel einschließlich der Zusetzungen für Versorgungsbezüge und Beihilfen) in Höhe von 4.300 Euro. Dieser Betrag teilte sich auf die
laufenden Ausgaben mit 4.000 Euro (Personal: 3.600 Euro, laufender Sachaufwand: 400
Euro) und auf Investitionen mit 300 Euro auf. Damit fielen 93% auf laufende Ausgaben
(darunter 83,7% auf Personalausgaben) und 7,0% auf Investitionen.
Ein länderspezifischer Vergleich dieser Ausgaben je Schüler macht auf beachtliche
Unterschiede aufmerksam: Die Ausgaben differieren zwischen den Stadtstaaten
(Durchschnitt: 5.200 Euro), den Flächenstaaten der alten (Durchschnitt: 4.300 Euro) und
denen der neuen Bundesländer (Durchschnitt: 4.000 Euro). Die Unterschiede zwischen
den Flächenstaaten der neuen und alten Bundesländer erklären sich überwiegend aus
den nach wie vor unterschiedlichen Lehrergehältern. Die Ausgaben je Schüler weichen
aber auch zwischen den einzelnen alten Bundesländern – selbst bei Außerachtlassung
der Stadtstaaten – stark voneinander ab: Bayern und Baden-Württemberg belegen mit
jeweils 4.500 Euro den Spitzenplatz, das Saarland, Rheinland-Pfalz und NordrheinWestfalen bilden mit 4.200 Euro das Schlusslicht. Die Bedeutung dieses
Ausgabenunterschiedes von 300 Euro je Schüler lässt sich durch ein kleines
Rechenbeispiel klar machen: Bei einer Klasse mit 25 Schülerinnen und Schülern ergibt
dieser Ausgabenunterschied je Klasse 7.500 Euro. Dies entspricht etwa 15% des
Jahresgehaltes eines ‚durchschnittlich‘ Lehrenden und damit einem zusätzlichen
Unterrichtsvolumen von – je nach Lehramt - nahezu vier Wochenstunden je Klasse.
76
Tabelle 5/1: Öffentliche Ausgaben für öffentliche Schulen in Euro (2000)1
Region
Ausgaben je Schüler (Voll- und Teilzeit)
allgemeinbildende berufsbildende insgesamt
Schulen
Schulen
Baden-Württemberg
4.600
3.900
4.500
Bayern
4.900
3.100
4.500
Berlin
5.300
3.200
4.900
Brandenburg
4.100
2.200
3.700
Bremen
5.500
3.500
5.000
Hamburg
6.600
4.500
6.100
Hessen
4.500
3.300
4.300
Mecklenburg-Vorpommern
4.200
2.400
3.800
Niedersachsen
4.600
3.200
4.300
Nordrhein-Westfalen
4.400
3.300
4.200
Rheinland-Pfalz
4.500
3.100
4.200
Saarland
4.400
3.500
4.200
Sachsen
4.200
2.500
3.800
Sachsen-Anhalt
4.800
2.500
4.300
Schleswig-Holstein
4.600
3.300
4.300
Thüringen
4.900
2.700
4.400
Deutschland
Flächenländer:
früheres Bundesgebiet
neue Länder
Stadtstaaten
1
2
Ausgaben von 'insgesamt' für
laufenden
Personal Sachaufwand Investitionen
3.700
500
300
3.600
500
400
4.200
400
200
2.900
400
400
4.300
400
300
4.800
700
600
3.500
400
300
3.000
400
400
3.600
400
300
3.500
500
300
3.400
400
400
3.500
500
200
3.000
400
400
3.500
400
400
3.500
500
300
3.600
500
300
4.600
3.200
4.300
3.600
400
300
4.600
4.400
5.700
3.400
2.500
3.600
4.300
4.000
5.200
3.600
3.200
4.400
500
400
500
300
400
300
einschließlich Schulverwaltung
Quelle: Statistisches Bundesamt 2003
77
5.2 Schulartenspezifische Ausgaben je Schüler
Stärker noch weichen die Schulausgaben je Schüler voneinander ab, wenn man die
Ausgaben für die einzelnen Schultypen vergleicht: Je öffentlichen unterrichteten Schüler
werden im allgemein bildenden Schulsystem im Bundesdurchschnitt 4.600 Euro, in den
beruflichen Schulen im Durchschnitt von vollzeit- und teilzeitschulischen Angeboten
3.300Euro ausgegeben (vgl. Tab. 5/1). Innerhalb der allgemein bildenden Schulen öffnet
sich dabei eine Spannweite von 3.600 Euro bei den Grund- bis zu 10.900 Euro bei den
Sonderschulen. Auffallend dabei ist, dass die Ausgaben für die Grundschule am
geringsten sind, dass danach die Ausgaben für die Schulen der Sekundarstufe I (Schulen
mit mehreren Bildungsgängen, Realschulen, Orientierungs-stufen und Hauptschulen)
folgen und dass die Schulen mit Angeboten auch in der allgemein bildenden
Sekundarstufe II (Gymnasien, Gesamtschulen) – sieht man von den Sonderschulen mit
ihren besonders personalintensiven Aufgaben ab – die meisten Mittel erhalten. Die Nähe
der Ausgaben für einen Schüler im Gymnasium (5.200 Euro) und für einen Schüler einer
Gesamtschule (5.400 Euro), die wegen des höheren Anteils ganztägiger Schulen im
Gesamtschulbereich zunächst erstaunen mag, erklärt sich daraus, dass in die
Gesamtschulberechnung ein im Vergleich zu der Berechnung für die Gymnasien
erheblich geringerer Anteil von Schülern der Sekundarstufe II einfließt. Würde man, was
methodisch schwer leistbar ist, bei diesen beiden Schultypen Berechnungen nach Stufen
getrennt durchführen, so ergäben sich bei der Gesamtschule – wegen ihrer hohen Anteile
im Ganztagsbereich – im Vergleich zu den Gymnasien in der Sekundarstufe I vermutlich
deutlich höhere Ausgaben je Schüler und Schülerin.
Die genauere Betrachtung der schularten- und länderspezifischen Ausgaben je Schüler
führt wieder zu dem vertrauten Bild einer bemerkenswerten Ausgabenspreizung (vgl. Tab.
5/2): Zumeist geben die Stadtstaaten mehr als die Flächenstaaten je Schüler aus und in
der Regel wenden die Flächenstaaten im Gebiet der früheren Bundesrepublik mehr
Ressourcen je Schüler auf als die Flächenstaaten auf dem Gebiet der früheren DDR. Die
in einigen der neuen Bundesländer z.T. sehr hohen Ausgaben im Grundschulbereich
ergeben sich aus der Tatsache, dass dort im Einzelfall die Ausgaben für Hortplätze
enthalten sind. Auffallend ist schließlich, dass sich bei den alten Bundesländern das
aufgrund der Finanzkraft der Länder Bayern und Baden-Württemberg erwartbare SüdNord-Gefälle bei den Ausgaben je Schüler durchaus nicht durchgängig findet.
78
79
3.500
3.500
4.400
3.600
4.500
3.900
5.000
4.400
6.600
5.000
5.100
4.400
4.200
4.000
Quelle: Statistisches Bundesamt 2003
* Die Ausgaben enthalten in einzelnen Bundesländern die Ausgaben für den ganztägigen Schulbetrieb.
Flächenländer:
früheres Bundesgebiet
neue Länder
Stadtstaaten
Deutschland
4.300
4.200
4.900
4.300
5.400
4.400
5.600
5.200
6.600
5.400
5.400
11.000
9.800
14.600
10.900
Schulart
Grundschule Unabhängige Hauptschule Schulen mit Realschule Gymnasium Integrierte SonderOrientierungsmehreren BilGesamt- schulen
stufe
dungsgängen
schule*
Baden-Württemberg
3.300
5.100
4.300
5.600
12.700
Bayern
3.800
5.100
5.100
6.000
8.900
Berlin
4.000
5.000
6.900
4.500
5.300
6.200 13.900
Brandenburg
2.900
3.500
3.500
3.900
4.500 10.200
Bremen
4.200
4.900
6.000
4.600
6.000
6.900 16.700
Hamburg
5.700
6.300
6.400
6.200
7.300 15.300
Hessen
3.500
4.900
5.600
4.700
4.500
5.000 12.300
Mecklenburg-Vorpommern
3.500
5.200
4.200
3.900
4.100
8.700
Niedersachsen
3.600
4.400
5.200
4.500
5.600
11.200
Nordrhein-Westfalen
3.400
4.800
3.700
5.000
5.400 11.000
Rheinland-Pfalz
3.700
4.800
4.400
3.900
5.300
9.700
Saarland
3.500
4.300
4.200
4.800
4.900 12.000
Sachsen
3.300
3.900
4.300
10.000
Sachsen-Anhalt
3.700
4.200
4.500
5.000
4.900
10.000
Schleswig-Holstein
3.400
4.600
4.500
5.600
6.000 10.600
Thüringen
4.200
4.600
10.000
Region
Tabelle 5/2: Öffentliche Ausgaben für öffentliche
Schulen in Euro je Schüler (2000) nach Schularten und Ländern
5.3 Bildungsausgaben und Verteilungseffekte
Mit Bildungsausgaben sind zwangsläufig Verteilungseffekte verbunden. Die
folgenden Ausführungen konzentrieren sich auf die Darstellung der Verteilungseffekte,
die durch öffentliche Schul- und Hochschulausgaben für öffentlich und privat getragene
Schulen und Hochschulen bewirkt werden. Dies sind die beiden Bereiche, auf die mit
68,1% (allgemeinbildende Schulen: 47,6%, berufliche Schulen: 9,1% und
Hochschulen: 11,4% - vgl. Tabelle 3/2) mehr als zwei Drittel des öffentlichen
Bildungsbudgets im engeren Sinne entfallen. Zwei Sichtweisen werden dabei in den
Mittelpunkt gerückt: Zunächst werden die Ausgaben vergleichend betrachtet, die
innerhalb des gegliederten Schulwesens auf vergleichbaren Stufen je Schüler jährlich
öffentlich verausgabt werden. Sodann wird – wiederum vergleichend – vorgestellt, wie
sich diese jahresbezogenen Ausgaben je Platz zu Ausgaben für typische
Bildungskarrieren kumulieren.
Ausgabenverteilung auf Bildungsstufen
Die in den Tabellen 5/1 und 5/2 zusammengestellten Daten zu den jährlichen
Ausgaben je Schüler in öffentlichen Schulen lassen nur eine eingeschränkte
schulstufenbezogene Betrachtung zu. Offensichtlich ist, dass die Ausgaben je Schüler
von der Grundschule beginnend über die Schulen, die ausschließlich in der
Sekundarstufe I angesiedelt sind (Haupt- und Realschulen, Orientierungsstufen und
Schulen mit mehreren Bildungsgängen), bis hin zu den Schulen, die die
Sekundarstufen I und II umfassen, ansteigen. Der parallel zum Alter der Lernenden zu
beobachtende Ausgabenanstieg setzt sich im Tertiärbereich bei den Hochschulen fort
(vgl. zu den Hochschulausgaben je Studienplatz die Angaben in dem entsprechenden
Abschnitt dieses Readers). Ausnahmen von diesem Muster bilden lediglich die
Sonderschulen, die wegen der im Vergleich sehr niedrigen Klassenfrequenzen
(Sonderschulen für Lernbehinderte 2000: 12,0, andere Sonderschulen 2000: 8,8)
besonders ausgabenintensiv arbeiten.
Da die aktuellen Daten des Statistischen Bundesamtes keine differenziertere
Analyse der Ausgaben in der Sekundarstufe II zulassen, werden im folgenden ältere
Daten, die das Statistische Bundesamt für 1999 vorgelegt hat, hinzugezogen (vgl.
Tabelle 5/3). Bei diesen Daten wiederholt sich das für das Jahr 2000 berichtete Bild
des parallel zum Alter der Schüler und Schülerinnen verlaufenden Ausgabenanstiegs,
jetzt aber fortgeführt in den Bereich der Sekundarstufe II. Deutlich wird dabei, dass die
Ausgaben je Schüler in den vollzeitschulischen Bildungsgängen der Berufsfachschule
und des Fachgymnasiums oberhalb der Ausgaben für die Schulen der Sekundarstufe I
liegen (bei Außerachtlassung des Sonderschulbereichs und der Teilzeitberufsschule, in
der sich – wie schon erwähnt - mehrere Schüler und Schülerinnen einen Schulplatz
teilen). Zum Verständnis der Angaben in Tabelle 5/3 muss daran erinnert werden, dass
die Bezeichnung ‚Berufliche Schulen‘ die Gesamtheit aller Bildungsgänge ausserhalb
der allgemeinbildenden Sekundarstufe II umfasst und dass die Bezeichnung
‚Berufsschule‘ sich auf den schulischen Teil im Rahmen der Ausbildung im Dualen
System bezieht.
80
Tabelle 5/3: Öffentliche Ausgaben für öffentliche
Schulen in Euro je Schüler (1999) nach Schultypen*
Schultyp
Grundschule
Hauptschule
Realschule
Gymnasium
Integrierte Gesamtschule
Sonderschule
allgemeinbildende Schulen
Berufsschule
Berufsfachschule
Fachoberschule
Fachgymnasium
Fachschule
Berufliche Schulen insgesamt
Schulen insgesamt
Deutschland
3.426
4.704
4.244
5.113
5.215
10.328
4.448
2.096
5.675
4.397
5.624
5.215
3.119
4.193
*Grundmittel (einschließlich Zusetzungen
für Versorgungsbezüge und Beihilfen) - ohne
Ausgaben für die Schulverwaltung
Quelle: Statistisches Bundesamt 2001
Betrachtet man nun die Werte für solche Schultypen, die innerhalb der
Bildungsstufen miteinander konkurrieren, so lässt sich feststellen, dass im
Schulbereich das Verteilungsmuster der Bildungsausgaben nicht das gesellschaftliche
Prestige der einzelnen Schultypen widerspiegelt: Die Sonderschulen verursachen mehr
Ausgaben je Schulplatz als alle anderen Schultypen, die Hauptschulen sind im
Vergleich zu den Realschulen deutlich ausgabenintensiver, die Vollzeitformen der
beruflichen Schulen erhalten je Platz mehr Bildungsausgaben als Gymnasien und
Gesamtschulen. Die Erklärung für die Unterschiede der Bildungsausgaben liefern, wie
schon am Beispiel der Sonderschulen gezeigt, überwiegend die unterschiedlichen
Klassenfrequenzwerte. Diese Frequenzwertunterschiede mit ihren Konsequenzen für
die Bildungsausgaben je Schüler können – wie im Beispiel der Sonderschulen –
Ergebnis der Setzung pädagogisch begründeter Rahmenbedingungen sein, sie können
aber auch – wie im Beispiel der Hauptschulen – Ergebnis einer gar nicht intendierten
Entwicklung sein: Die Abwendung der Eltern und Schüler von diesem Schultyp hat an
den Hauptschulen zu ausgesprochen günstigen Frequenzwerten geführt (2000:
Hauptschule 21,9; Realschule 26,1; Gesamtschule-Sekundarstufe I 26,0; GymnasiumSekundarstufe I 26,7) und damit dazu beigetragen, dass die Ausgaben je Schüler an
dieser Schule im Vergleich mit denen anderer Schultypen in der Sekundarstufe I hoch
sind – obwohl ihre Lehrer niedriger eingestufte Gehälter und höhere
Unterrichtsverpflichtungen haben.
Der beschriebene parallel zum Alter der Schüler und Schülerinnen laufende Ausgabenanstieg hat in den vergangenen Jahren dazu geführt, dass eine Umschichtung von
Bildungsausgaben aus der Sekundarstufe II in die Grundschule geraten, gelegentlich
auch gefordert wurde. Diese Empfehlungen und Forderungen wurden durch OECD-
81
Daten stark gestützt, z.T. auch erst angeregt (vgl. dazu die Datenauswahl in Tabelle
5/4).
Tabelle 5/4: Ausgaben je Schüler nach Bildungsstufen in %
der Ausgaben für die Primarstufe (2000)
Land
Primarbereich
US-Dollar*
Österreich
Dänemark
Finnland
Frankreich
Deutschland
Italien
Niederlande
Portugal
Schweden
6.560
7.074
4.317
4.486
4.198
5.973
4.325
3.672
6.336
Japan
OECD-Ländermittel
5.507
4.381
SekundarbeSekundarbereich I in % des reich II in % des
Primarbereichs Primarbereichs
136
124
102
115
156
131
158
186
130
229
119
122
141
131
140
151
98
101
107
127
120
138
*kaufkraftbereinigt
Quelle: OECD 2003, S.231
Die OECD dokumentiert in ‚Bildung auf einen Blick‘ für das Jahr 2000 Daten, die
belegen, dass im Durchschnitt aller OECD-Länder die Ausgaben je Schulplatz für die
Sekundarstufe II im Verhältnis zu denen für die Primarstufe 138% ausmachen,
wohingegen in Deutschland die Ausgaben für die Sekundarstufe II 229% der Ausgaben
für die Primarstufe betragen. Diese Daten, auf die sich in Deutschland
Umverteilungsdebatten stützen, sind allerdings hoch irreführend: Sie beziehen für die
deutschen Werte der Sekundarstufe II die Nettoausgaben der Ausbildungsbetriebe für
die Vergütung ihrer Auszubildenden ein. Wenn man diesen Fehler und die daraus
abgeleiteten Fehlschlüsse vermeiden will, dann kann man nicht auf Ausgabenwerte für
die gymnasiale Oberstufe zurückgreifen, sondern muss ersatzweise die Werte des
Fachgymnasiums heranziehen. Dies erscheint zulässig: Das Fachgymnasium stellt mit
seiner dreijährigen Dauer und seiner Mischung von Grund- und Leistungskursen einen
Schultyp dar, der der gymnasialen Oberstufe – sieht man von seinen fachspezifischen
Schwerpunktsetzungen ab – sehr verwandt ist. Dies gilt auch für seine personelle
Ausstattung: 2000 betrug im Bundesdurchschnitt die Schüler/Lehrer-Relation der
Fachgymnasien 13,1, die der gymnasialen Oberstufe 12,4. Die je Schüler bzw.
Schülerin erteilten Unterrichtsstunden lagen bei den Fachgymnasien mit 1,69 dicht bei
dem Wert der gymnasialen Oberstufe (1,73). Wenn man also die Kosten je Schüler des
Fachgymnasiums ersatzweise für den nicht verfügbaren Wert der gymnasialen
Oberstufe heranzieht und in Beziehung zu den Ausgaben je Schüler im
Grundschulbereich setzt, so sieht man, dass 1999 (nur für dieses Jahr bestehen für die
Fachgymnasien Angaben zu den Ausgaben je Schüler – vgl. Tabelle 5/3) die
Ausgaben für die gymnasiale Oberstufe in der Gestalt der Fachgymnasien 164% der
Ausgaben für die Grundschule ausmachen. Diese gegenüber dem von der OECD für
82
die Sekundarstufe II für Deutschland referiertem Wert realistische Angabe lässt sich
noch auf andere Weise erhärten: Die je Schüler erteilten Unterrichtsstunden in der
gymnasialen Oberstufe (1999: 1,73 Stunden) machen 144% des entsprechenden
Wertes in der Grundschule (1999: 1,20) aus. Da die Grundschullehrer geringere
Gehälter beziehen und mehr unterrichten und da die sächlichen ebenso wie die
investiven Ausgaben im Gymnasium höher als in der Grundschule sind, ist es hoch
plausibel, dass die Ausgaben je Schüler im Gymnasium oberhalb von 144% der
Ausgaben je Schüler in der Grundschule liegen. Also kann zusammenfassend gesagt
werden: Der hier ermittelte Wert von 164% beschreibt den Unterschied der Ausgaben
je Schüler zwischen Gymnasium und Grundschule einigermaßen realistisch, er liegt
immer noch deutlich, wenn auch nicht so stark, wie die OECD-Daten es suggerieren,
über dem OECD-Ländermittelwert.
Mit einer Ausgabensteigerung auf 164%, die immer noch oberhalb der OECD-Marke
von 138% liegt, zahlt Deutschland den Preis dafür, dass es im Vergleich zu zahlreichen
OECD-Ländern sehr kleine allgemeinbildende Oberstufen hat. Um in den relativ
schmalen Jahrgängen der gymnasialen Oberstufe wenigstens ein Mindestmaß von
Differenzierung zu ermöglichen, sind kleine Kursfrequenzen und dadurch
vergleichsweise hohe Ausgaben erforderlich. In den allgemeinbildenden Oberstufen
lassen sich international vergleichbare Ausgaben nur durch Abtrennung der Oberstufen
oder durch starke Abstriche an den Differenzierungsmöglichkeiten erreichen.
Ausgabenverteilung auf Bildungskarrieren
Während sich also bei einer punktuellen Betrachtung der Jahresausgaben je
Bildungsteilnehmer ergibt, dass die Ausgaben je Schüler mit dem Alter der
Heranwachsenden steigen und dass die Ausgabenverteilung nicht durchgängig die in
der öffentlichen Wahrnehmung privilegierenden Bildungswege bevorzugt, ändert sich
das Bild bei einer Betrachtung kumulierter Ausgaben für die unterschiedlichen
Bildungswege. Dies soll an ausgewählten Bildungskarrieren gezeigt werden. In Tabelle
5/5 werden fünf unterschiedliche, jeweils aber für Teilgruppen eines Altersjahrgangs
typische Karrieren, die im Anschluss an die allen Wegen gemeinsame vierjährige
Grundschulzeit beschritten werden, nebeneinander gestellt: der „Uni plus“ benannte
Weg über das neunjährige Gymnasium, eine (auf zweieinhalb Jahre verkürzte)
Berufsausbildung im dualen System und ein Studium in der Regelzeit (fünf Jahre), der
„Uni“ genannte Weg, der ohne zwischengeschaltete Berufsausbildung nach fünf
Jahren direkt zum Hochschulexamen führt; drei weitere Wege, die nach einem
mittleren Bildungsabschluss (sechs Jahre in der Sekundarstufe I) auf einen
Berufsbildungsabschluss zielen – und zwar über eine zweijährige vollzeitschulische
Ausbildung in öffentlichen Schulen („öffentlich Vollzeit“), über eine Ausbildung im
dualen System mit einer teilzeitschulischen Komponente („öffentlich Teilzeit“ –
dreieinhalb Jahre) und über eine vollzeitschulische Ausbildung in privaten (und zumeist
gebührenpflichtigen) Berufsschulen („privat Vollzeit“). Die öffentlichen Ausgaben, die
für die Teilnehmer dieser fünf Bildungskarrieren geleistet werden, sind so ermittelt,
dass die Verweilzeiten in den einzelnen Phasen des Bildungssystems mit den
83
Ausgaben je Schüler und Jahr, die dort anfallen, multipliziert werden. Die auf diese
Weise sich ergebenden Gesamtausgaben für die einzelnen Karrieren stellen einen
Näherungswert an die tatsächlich im Durchschnitt je Bildungsweg erforderlichen
öffentlichen Ausgaben dar. Sie vernachlässigen insbesondere, dass sich die Ausgaben
im Verlauf der Jahre der jeweils erfassten Bildungskarriere verändern und dass bei den
längeren Bildungswegen höhere Kindergeldzahlungen und stärkere steuerliche
Entlastungen für die Familien der Bildungsteilnehmer bzw. für diese selbst anfallen.
Das Ergebnis dieses Rechengangs macht trotz der enthaltenen Vereinfachungen
darauf aufmerksam, dass die Betrachtung der kumulierten Ausgaben den Eindruck
einer, was die öffentlichen Ausgaben für die Plätze in konkurrierenden Bildungswegen
der unterschiedlichen Bildungsstufen angeht, egalisierenden Ausgabenpolitik aufhebt.
Wenn man die beiden quantitativ gewichtigsten Karrieren nebeneinander stellt, den
Weg, der im Anschluss an das Abitur zum Universitätsabschluss führt, und den, der
nach einer zehnjährigen Schulzeit den Abschluss einer Ausbildung im dualen System
bietet, so ergeben sich öffentliche Ausgaben von 96.200 Euro auf der einen und von
53.800 Euro auf der anderen Seite – ohne Berücksichtigung der unterschiedlich lang
gewährten steuerlichen Vergünstigungen und ohne Veranschlagung des
unterschiedlich lang gezahlten Kindergeldes. Die Ausbildungsvergütungen, die die
Auszubildenden im dualen System erhalten, werden hier nicht in die Betrachtung
einbezogen, da diese Vergütung ja nicht aus den öffentlichen Haushalten, sondern
durch die Ausbildungsbetriebe erfolgt.
84
Tabelle 5/5: Öffentliche Ausgaben für typische Bildungskarrieren in Euro
Bildungsjahr
Uni plus
Uni
1.
2.
3.
4.
16.
17.
18.
19.
20.
insgesamt
öffentlich Teilzeit
privat Vollzeit
Grundschule je Jahr:
3.600
Grundschule
5.
6.
7.
8.
9.
10.
Sekundarstufe I
11.
12.
13.
Sekundarstufe II
14.
15.
öffentlich Vollzeit
Gymnasium je Jahr:
5.200
14.400
Hauptschule/Realschule je Jahr:
4.700
Vollzeit je Jahr:
5.600
46.800
Teilzeit je Jahr:
2.100
5.250
Uni je Jahr:
7.000
46.800
Uni je Jahr:
7.000
28.200
Teilzeit je Jahr:
2.100
je Jahr:
0
11.200
7.350
0
53.800
49.950
42.600
35.000
35.000
101.450
96.200
Uni plus: Grundschule, Gymnasium, Ausbildung im Dualen System, Universitätsstudium (5 Jahre)
Uni: Grundschule, Gymnasium, Universitätsstudiumtudium (5 Jahre)
öffentlich Vollzeit: Grundschule, mittlerer Bildungsabschluß, vollzeitschulische Berufsausbildung in öffentlichen Berufsschulen (2 Jahre)
öffentlich Teilzeit: Grundschule, 6 Jahre SI (Ausgabendurchschnitt von Haupt- und Realschule), Ausbildung im Dualen System (3,5 Jahre)
privat Vollzeit: Grundschule, mittlerer Bildungsabschluß, vollzeitschulische Berufsausbildung in privaten Berufsschulen
Quellen für die Ausgaben je Bildungsplatz:
Die Jahresausgaben je Schüler im Gymnasium sind Durchschnittswerte aus den Sekundarstufen I und II (2000), die von Haupt- und
Realschule Durchschnittswerte beider Schultypen (2000), die der beruflichen Vollzeitschule sind die Ausgaben je Schüler in der
Berufsfachschule (1999), die der Universität beziehen sich auf das Jahr 1998. Diese unterschiedlichen Bezugsjahre erklären sich aus der
je Bildungsgang unterschiedlichen Aktualität der verfügbaren Daten. Die Ergebnisse der Berechnungen stellen lediglich eine
Tendenzaussage dar.
85
5.4 Zur Verwendung von Schulausgaben: Lehrverpflichtungen, Schüler/
Lehrer-Relationen, Klassenfrequenzen und Unterrichtsvolumina
Etwa 84% der Ausgaben für öffentliche Schulen sind Personalausgaben, Ausgaben,
die überwiegend zur Besoldung des lehrenden Personals eingesetzt werden (vgl. dazu
Tabelle 5/1). Dafür ‚kaufen‘ die Länder ein von Land zu Land unterschiedliches
Volumen an Unterricht, da der Unterrichtseinsatz der beschäftigten Lehrenden
deutschlandweit über je nach Land unterschiedliche Pflichtstundendeputate gesteuert
wird (vgl. Tabelle 5/6): In Abhängigkeit von dem studierten Lehramt und der Schulart,
an der Lehrerinnen und Lehrer eingesetzt werden, sind diese zur Erteilung einer
jeweils festgesetzten Zahl von Unterrichtsstunden verpflichtet. Diese Deputate reichen,
je nach Lehramt, Schulart und Bundesland von 23,5 bis zu 28 Unterrichtsstunden; in
der Regel sind die Deputate an den Gymnasien am geringsten und an den
Grundschulen am höchsten.
Die Zuweisung dieser Lehrenden mit ihren Unterrichtsverpflichtungen an die Schulen
erfolgt in der Regel nach der Zahl der Schüler und Schülerinnen oder der Zahl der
gebildeten Klassen bzw. Lerngruppen oder aufgrund einer Kombination der beiden
genannten Kriterien. Zu Vergleichszwecken hat sich das übersichtliche und leicht
praktikable Benutzen des Indikators ‚Schüler je Vollzeitlehrer-Einheit‘ (oder:
Schüler/Lehrer-Relation) durchgesetzt. Diese Rechengröße fasst das Zusammenspiel
der folgenden Faktoren ‚griffig‘ zusammen. Dies sind
− der Bedarf an Lehrerwochenstunden, den eine einzelne Klasse hat
(Wochenstundenbedarf je Klasse),
− die Größe einer einzelnen Klasse (Schüler je Klasse) und
− die Wochenstunden, die je Stelle tatsächlich an Unterricht erteilt werden, also das
Stellendeputat, vermindert um alle nicht unmittelbar unterrichtswirksamen
Stundenentlastungen, z.B. für Leitungsaufgaben (Wochenstundenangebot je
Lehrerstelle).
Diese Bestimmungsgrößen werden rechnerisch miteinander zu der S/L-Relation
verknüpft. Dabei bedient man sich der folgenden Gleichungen:
(1)
Schüler je Klasse
Schüler je Lehrer = ----------------------Lehrer je Klasse
(2)
Wochenstundenbedarf je Klasse
Lehrer je Klasse = -----------------------------------------------Wochenstundenangebot je Lehrerstelle
Durch Einsetzen der Gleichung (2) in Gleichung (1) ergibt sich die für die Ermittlung
von S/L-Relationen wesentliche Gleichung:
86
(3)
Schüler je Klasse x Wochenstundenangebot je Lehrerstelle
S/L = ---------------------------------------------------------------------------Wochenstundenbedarf je Klasse
Mit Hilfe des so bestimmten Indikators Schüler/Lehrer-Relation lässt sich einerseits
ausdrücken, wie in den einzelnen Ländern die unterschiedlichen Schularten mit
Lehrkräften ausgestattet werden und auch, wie diese Ausstattung im Vergleich der
Länder untereinander ausfällt. Tabelle 5/7 macht deutlich, dass es zwischen den
Schularten und den Bundesländern erhebliche Unterschiede gibt: Ein grober Überblick
zeigt, dass die Stadtstaaten in der Regel besser als die westlichen Flächenstaaten mit
Lehrkräften ausgestattet sind und dass das gleiche – im Vergleich wiederum zu den
westlichen Flächenstaaten – für die neuen Bundesländer gilt. Diese benötigen zum
Erhalt eines wohnortnahen Schulangebots bei stark sinkenden Schülerzahlen mehr
Lehrerstellen, um so eine Mindestqualität an kleiner werdenden Schulstandorten zu
sichern.
Die Zahl der einer Schule – aufgrund des Zuweisungsschlüssels – zur Verfügung
gestellten Lehrerstellen kann von dieser unterschiedlich genutzt werden: Wenn eine
Schule größere Klassen bildet, kann sie diesen Klassen ein höheres zeitliches
Unterrichtsvolumen zur Verfügung stellen, wenn eine Schule dagegen kleinere Klassen
bildet, ‚zahlt‘ sie dies – bei konstanter Lehrerstellenzahl – mit einem je Klasse
geringeren Unterrichtsvolumen (zu den Frequenzwerten in Deutschland vgl. Tabelle
5/8). Die Strategien, die hierbei gefahren werden, unterscheiden sich zwischen den
Bundesländern: Manche Länder setzen auf mehr Unterricht in eher größeren Klassen,
manche auf weniger Unterricht in kleineren Klassen (zum Unterrichtsvolumen vgl.
Tabelle 5/9). Bayern z.B. hat eine im Primarbereich durchschnittliche Schüler-LehrerRelation, bildet aber deutlich überdurchschnittlich große Klassen und erteilt damit – im
Ländervergleich – mit den meisten Unterricht. Das Saarland dagegen hat mit einer
dem bayerischen Wert vergleichbaren Schüler-Lehrer-Relation durchschnittlich sehr
kleine Klassen und in Folge dessen je Klasse weniger Unterricht.
87
88
Schulartunabhängige
Grund- OrientieHauptschulen rungsstufe schulen
28/29
27
28
27
27,5
27,5
26,5
28
28
28
27
27
28
26
27
28
25
25-26
27
27
28
27,5
27,5
27
27
27,8
27
28
27,5
28
27
27,5
27,5
27
Schularten
Schulen mit
mehreren
BildungsRealGymgängen
schulen nasien
27
24
24-28
23-27
26,5
24
26
26
27 27/25)/26)
27
24
26
24-25
27
27
25
26,5/27,5
26,5
23,5
27
24,5
27
27
24
26,5
26,5
25/24
27
27/26/25
25
23/24/25
26,5
23,5
26
23-26
23/24/25
24,5/23,5
23-26
24
26
26/27
26/24
24-25
26
24,5
24,5
27/26/24
26,5/25/24
Integrierte
Gesamtschulen
SonderSchulen Berufl. Schulen
26
24
26
23-27
25,5
24
26
26
27
25
26/27
24
27
24
27
25/28
26,5
24,5
26,5
24,5
27
24
26,5
24,5
25/32/40
26/27/28
25
25/27
26,5 23,5/27,5/26,5
25
23-27
KMK: Schule in Deutschland - Zahlen, Fakten, Analysen. Bonn 2002, S. 88 (dort finden sich auch erläuternde Anmerkungen)
Die Angaben beziehen sich auf das Schuljahr 2001/02. *Zwischenzeitlich hat in diesen Ländern Arbeitszeiterhöhungen gegeben.
BW *
BY
BE*
BB
HB
HH
HE
MV
NI
NW*
RP
SL*
SN
ST
SH*
TH
Land
Tabelle 5/6::
Wöchentliche Pflichtstunden der Lehrer nach Schularten in den Ländern im Schuljahr 2001/2002*
89
17,9
15,5
17,4
alte Länder
neue Länder
Deutschland
12,7
12,6
13,5
15,4
12,0
20,1
21,0
15,6
17,1
20,3
16,7
17,2
15,1
14,5
16,8
20,1
20,2
19,7
17,6
20,3
Quelle: KMK: Schüler, Klassen, Lehrer und Absolventen der Schulen 1992 bis 2001. Bonn 2001
15,3
17,5
12,5
12,6
12,1
11,7
12,6
13,1
13,0
13,5
12,3
13,1
37,4
37,8
36,1
32,9
37,8
6,8
6,8
6,8
6,0
6,9
Insgesamt Vorschul- Primar- SekundarSonderschulSekundarbereich II
bereich bereich bereich I insgesamt allgemein
bereich
beruflich
bildend Vollzeit Teilzeit insgesamt
17,0
6,1
22,2
16,7
18,3
12,2
12,2
35,3
5,3
18,0
20,5
16,6
21,1
11,7
10,7
37,8
8,6
14,9
13,5
17,1
14,2
17,3
11,3
12,5
34,2
5,9
16,2
19,9
15,4
20,1
12,5
14,3
33,8
6,0
17,5
15,7
19,6
16,9
19,9
12,5
13,7
33,3
5,7
15,2
19,6
16,1
14,4
17,5
12,7
11,7
30,7
6,4
18,1
11,6
21,8
17,1
20,1
13,2
14,3
34,2
6,8
17,1
35,1
16,7
16,4
22,4
13,7
14,3
37,5
8,4
18,1
20,1
20,8
17,3
19,8
12,3
13,3
40,2
7,6
18,4
14,4
21,2
17,8
21,5
13,4
14,1
41,1
6,7
18,3
14,2
19,7
18,0
20,6
11,8
13,7
41,1
7,2
18,6
13,0
20,2
18,4
20,2
12,0
15,4
34,6
7,2
15,6
11,0
14,3
15,3
20,7
11,6
14,6
37,1
6,3
16,0
15,3
15,3
15,8
20,4
13,6
13,3
39,5
7,8
18,2
20,2
21,3
17,2
20,0
11,7
13,7
34,8
7,6
14,2
12,2
14,1
18,9
11,3
12,3
35,0
7,4
Stadtstaaten
Flächenstaaten
BW
BY
BE
BB
HB
HH
HE
MV
NI
NW
RP
SL
SN
ST
SH
TH
Land
Tabelle 5/7: Schüler/Lehrer-Relationen nach Bundesländern und Schulstufen (2001)
Tabelle 5/8: Schüler je Klasse nach Bildungsbereichen in den
Ländern (2001)
Land
BW
BY
BE
BB
HB
HH
HE
MV
NI
NW
RP
SL
SN
ST
SH
TH
Insgesamt Primarbereich Sekundarbereich I Sonderschulen
21,9
22,2
24,5
9,0
23,6
23,9
25,5
11,7
23,1
23,1
25,5
9,4
21,3
20,3
24,1
9,4
21,8
22,5
23,6
9,2
22,8
23,7
24,7
10,6
22,4
21,5
25,1
10,7
19,9
19,3
22,1
10,3
21,5
21,5
23,8
9,5
23,9
23,7
26,4
11,3
22,7
22,2
25,2
10,0
22,2
20,1
26,3
9,3
21,1
18,7
24,3
10,3
19,0
17,3
21,9
9,6
21,2
21,5
22,8
9,9
19,1
18,2
21,5
10,0
Stadtstaaten
Flächenstaaten
22,9
22,3
23,2
22,2
25,1
24,7
9,7
10,3
alte Länder
neue Länder
22,8
20,7
22,7
19,6
25,2
23,4
10,5
9,9
Deutschland
22,4
22,2
24,7
10,3
Quelle: KMK: Schüler, Klassen, Lehrer und Absolventen der Schulen 1992 bis 2001. Bonn 2002
90
91
146+10/
176+11
-
122/125
181/184
-
7-10
Sek I
5-6
-
178+12 182+12
88+2 - 92+2
-
59
120
179
59/61
123/128
182/189
83/85
59
120
179
83/85
Sek I
5-6
7-10
Sek I
5-6
7-10
Sek I
11-12/13
1-4
5-6
7-10
Sek I
11-12/13
1)
-
-
-
118
118
57 (59)
-
BE
86
122+83)
118+8 bzw:
96
183
126
57+4
120+8
118
180+12
118
2)
57+4
53 (55)
3)
120+8
119
178+12
172+14) 2)3)
87+2 - 92+2 96 (99)4)
86
60+4
57
-
-
7-10
bzw.120+72)
90+6
BW
90
59
Klassen
1-4
5-6
5-6
BY1)
99+3
60+4
56+4
96
180
122
121
121
122
122
96
87
58
-
-
-
-
-
BB
87
60
-
-
188-216
128 (144)
120
120
120 (128)
120 (128)
90
60 (72)
-
-
-
120
120
HB
88
60
-
2)
1)
3)
177/181
119-123
58
3)
122-124
179/1812)
177/179
57
57
120-122
-
-
-
179
122
HE
90
58
57
Quelle: KMK: Schule in Deutschland - Zahlen, Fakten, Analysen. Bonn 2002, S. 88 (dort finden sich auch erläuternde Anmerkungen)
87
184
124
120
120
56
122
178
87
108
60
120
90
-
147
90
HH
108
58
57
89/90
184
123
1)
89/901)
61
61
120
181
61
119
180
154
93
61
188
127
MV
91
61
92
181
124
118
118
120
120
92
88-92
57
120
120
-
120
120
NI
88-92
57
-
86-95
179
118-126
55-59
118-126
179
55-59
118-126
179
86-95
55-59
-
-
-
179
118-126
NW
87-91
55-59
176
2)
96
176
120
88-94
176
120
56
120
176
56
120
176
88-94
56
120
56
146
90
SL
89
56
2)
56
120
176
56
120/124
176/180
96
56
176/180
120/124
56
176
120
961)
56
RP
Gesamt-Wochenpflichtstunden*) der Schüler nach Schularten und Bildungsbereichen im Schuljahr 2001/2002
*Stunden, die für alle Schüler einer Klasse Pflicht sind (ggf. also einschließlich Religion und Ethik),
ohne Förderstufen, freiwilligen Unterricht und Teilungsstunden.
Integrierte
Gesamtschule
Gymnasium
Realschule
Schularten mit
mehreren
Bildungsgängen
Hauptschule
Schulart
Grundschule
O-stufe
Tabelle 5/9:
1)
1)
1)
-
-
-
133+1
195+11)
mind. 65
-
62
189+4
127+4
62
-
-
SN
93
-
1)
90
180-186
123-129
60-64
1)
60-64
57
122
179
90
57
-
-
-
-
-
-
ST
90-98
57
-
mind. 88
190
130
56
124
180
55
121
176
mind. 88
60
-
-
-
150 (180)
90
SH
89
60
TH
60
3)
3)
5)
188+46)
67
156+3 -
5)
Kurs2:128+46)
Kurs1: 96+3
192
62
129+4
189+4
67
60
4)
158 , 191 ,
2)
1324)
98 ,131 ,
2)
-
-
97-991)
-
6. Berufliche Bildung: Betriebliche Ausgaben
Bildung und Ausbildung in der Sekundarstufe II vollziehen sich vollzeit- und
teilzeitschulisch. Im Jahr 2001 lernten von den etwa 2,7 Millionen Schülerinnen und
Schülern der beruflichen Schulen etwa 0,8 Millionen in Vollzeitschulen (30%) und 1,9
Millionen (70%) in Teilzeitschulen. Die Ausgaben für die Auszubildenden im Rahmen
des Dualen Systems werden nur zu einem kleineren Teil durch die öffentlichen
Haushalte getragen: durch das Angebot der Teilzeitberufsschule, durch die
Unterstützung ausbildender Betriebe und dadurch, dass auch der öffentliche Bereich
Duale Ausbildungsangebote macht. Neben diesen öffentlichen Ausgaben für die
Ausbildung im Rahmen des Dualen Systems treten die nicht öffentlichen
Ausbildungsbetriebe als Ausgabenträger auf.
In der Darstellung des Durchführungskonzepts des Bildungsbudgets (vgl. Tabelle
3/1) werden die jährlichen Ausgaben der betrieblichen Seite für das Jahr 2000 mit einer
Höhe von 13,9 Milliarden Euro angesetzt (1 Mrd. öffentlich, 12,9 Mrd. privat finanziert –
vgl. Tabelle 3/2). Dieses Ausgaben beziehen sich nach Auskunft des Statistischen
Bundesamtes auf die Ausgaben, die in den Ausbildungsbetrieben (öffentlichen wie
privaten) als sächliche Ausgaben im Rahmen der Ausbildung und als Ausgaben für die
betrieblichen Ausbilder anfallen, sie berücksichtigen nicht die Vergütung für die
Auszubildenden und auch nicht den positiven Beitrag, den Auszubildende zum
Betriebsergebnis erbringen.
Da in der öffentlichen Debatte um die Bereitstellung einer hinreichenden Zahl von
Ausbildungsplätzen immer wieder die Belastung der Betriebe durch die
Ausbildungsvergütungen argumentativ eingeführt wird, soll an dieser Stelle eine
aktuelle Berechnung zum Volumen dieser Belastung angeführt werden.
Berechnungen, die darauf abzielen, vollziehen sich in mehreren Schritten:
−
−
−
In einem ersten Schritt wird das Gesamtvolumen der in einem Jahr anfallenden
Ausgaben, die die Betriebe für die Ausbildung tätigen, je Auszubildenden ermittelt:
Dazu werden die Ausgaben für die Auszubildenden (Ausbildungsvergütung,
Sozialversicherungsbeiträge, tarifliche und freiwillige Sozialleistungen), die
anteiligen Ausgaben für die an der Ausbildung beteiligten Mitarbeiter sowie die
sächlichen Ausgaben (Lehr- und Lernmittel, Prüfungsgebühren, externe
Lehrgänge, Ausbildungsverwaltung) ermittelt. Die Summe dieser Ausgaben bilden
die Bruttoausgaben.
In einem zweiten Schritt wird der Geldwert der durch die Auszubildenden
geleisteten wirtschaftlich verwertbaren Arbeit, also der durch seine Arbeit
gewonnenen Erträge, ermittelt.
Ein dritter Schritt führt durch die Verminderung der je Auszubildenden geleisteten
Bruttoausgaben um die durch ihn erwirtschafteten Erträge zu den Nettoausgaben
der Betriebe.
Die schon angeführte aktuelle Studie, die vom Bundesinstitut für Berufsbildungsforschung (BIBB) vorgelegte wurde, hat diese Untersuchungsschritte auf der Grundlage einer repräsentativen Erhebung bei 2.500 Ausbildungsbetrieben jüngst vollzogen
(vgl. dazu: Walden, G./Herget, H.: ‚Nutzen der betrieblichen Ausbildung für Betriebe –
erste Ergebnisse einer empirischen Erhebung‘ sowie: Beicht, U.:/Walden, G.:
92
‚Wirtschaftlichere Durchführung der Berufsausbildung – Untersuchungsergebnisse zu
den Ausbildungskosten der Betriebe‘, beide in: Berufsbildung in Wissenschaft und
Praxis (BWP) 6/2002). Die Ergebnisse dieser Bestimmung der Nettoausgaben von
Ausbildungsbetrieben (vgl. dazu die Tabelle 6/1) lassen sich so zusammenfassen:
− In Deutschland werden im Durchschnitt jährlich je Ausbildungsplatz 16.435 Euro
Bruttoausgaben getätigt. Da diesen Bruttoausgaben – wiederum durchschnittlich7.730 Euro Erträge gegenüberstehen, belaufen sich die jährlichen Nettoausgaben je
Auszubildenden auf 8.705 Euro.
− Diese durchschnittlichen Nettoausgaben sind – in Folge des immer noch
unterschiedlichen Niveaus der Löhne – im Gebiet der alten Bundesländer mit 9.329
Euro deutlich höher als im Gebiet der neuen Bundesländer, wo sie bei 6.343 Euro
liegen.
− Neben den regionalen Unterschieden finden sich sehr ausgeprägte Unterschiede
zwischen den einzelnen Ausbildungsbereichen: Im öffentlichen Dienst sind die
Nettoausgaben mit 10.642 am höchsten, in der Landwirtschaft mit 6.183 am
niedrigsten. Diese Unterschiede erklären sich z.T. durch die unterschiedliche Höhe
der Ausbildungsvergütungen, z.T. aber auch durch Unterschiede der Erträge durch
produktive Arbeit der Auszubildenden.
Die Autoren der BIBB-Studie verweisen über das bisher hier zusammenfassend
Referierte hinausgehend darauf, dass den von ihnen ermittelten Nettoausgaben ein
z.T. quantifizierbarer, z. T. nicht quantifizierbarer Nutzen gegenüberstehe:
Ausbildungsbetriebe sparen Rekrutierungs- und Einarbeitungsausgaben bei der
Personalgewinnung und mindern die Risiken, die sich durch Fehlbesetzungen und
Fachkräftemangel ergeben können.
Tabelle 6/1: Jährliche Betriebliche Ausgaben je Auszubildenden im Rahmen der Dualen Ausbildung
Bruttoausgaben
Deutschland
Alte
Neue
Industrie und
Freie
Öffentlicher
Landwirt-
insgesamt
Bundesländer
Bundesländer
Handel
Berufe
Dienst
schaft
17.750 17.738
Handwerk
16.435
17.491
12.438
17.035
15.020
Erträge
7.730
8.162
6.095
8.218
9.082
6.393
8.837
14.395
6.780
Nettoausgaben
8.705
9.329
6.343
9.532
8.656
10.642
6.183
7.615
93
7. Hochschulen
Die folgende Übersicht zum Hochschulbereich gliedert sich in drei Abschnitte.
Zunächst werden neben den Grundmitteln verschiedene Kennziffern auf einer
makroökonomischen Basis dargestellt. Anschließend werden die Ausgaben und deren
Entwicklung bezogen auf die einzelnen Studierenden dargestellt. Den Abschluss bildet
zwei Übersichten zur Ausbildungsförderung.
94
7.1 Die Entwicklung der Netto-Ausgaben (nominal) für den Hochschulbereich
Seit 1975 sind die nominalen Ausgaben der öffentlichen Haushalte von Bund und
Ländern für den Hochschulbereich von € 5,65 Mrd. auf knapp € 18,1 Mrd. (Soll 200152)
gestiegen, d.h. sie haben sich ungefähr verdreifacht, wie die Säulen in der Abbildung
zeigen. Der Anteil des Bundes an diesen Ausgaben hat sich dabei, wie die Linie
verdeutlicht, zunächst von 15,1 % auf 9,5 % verringert, um dann in den Folgejahren ab
1980 wieder leicht auf 11,5 % anzusteigen.
En twi ckl u n g d er Ho ch s ch u l au s g ab en
30%
20000
18000
25%
16000
20%
12000
15%
10000
in %
in Mio. Euro
14000
8000
10%
6000
4000
5%
2000
0%
1975 1980 1985 1990 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2000 2001
(Soll) (Soll)
(Ist
(Ist
vorl.) vorl.)
Bund
Länder
Anteil der Bundesausgaben
Quelle: BLK Finanzbericht 2000/2001
Abbildung 7.1 Entwicklung der nominalen Hochschulausgaben in Deutschland
Die Gesamtausgaben stiegen in den jeweiligen Fünfjahresperioden zwischen 1975
und 1990 um jeweils 20 bis 27 %. Der deutliche Ausgabenanstieg zwischen 1990 und
1995, ist vor allen Dingen, aber nicht ausschließlich auf die Wiedervereinigung
zurückzuführen. In diesem Zeitraum stiegen die Ausgaben von € 10,6 Mrd. auf € 16,2
Mrd. oder um 54 % an. Wie im Abschnitt 7.2 deutlich wird, stiegen die Ausgaben in den
alten Bundesländern um 27 % und lagen damit im Trend der 20 Jahre davor. D.h. sie
stiegen von € 10,5 Mrd. auf € 14,0 Mrd. an. In den neuen Ländern wurden 1995 rund
52 Die Sollzahlen entsprechen den Planungsansätzen in den Haushalten des entsprechenden Jahres von Bund und
Ländern. Wie die Angaben für das Jahr 2000 zeigen, können die Ist-Ausgaben, d.h. die tatsächlichen Ausgaben, davon
abweichen.
95
€ 2,0 Mrd. aufgewandt, und die Ausgaben des Bundes stiegen seit 1990 von € 1,0 Mrd.
auf knapp € 1,8 Mrd. an.
In den Jahren nach 1995 schwächt sich das Ausgabenwachstum dann insgesamt
deutlich ab und die Ausgaben stiegen um insgesamt rund € 2 Mrd. von gut € 16 Mrd.
auf € 18 Mrd. an. Dies entspricht einem Wachstum von insgesamt 6,5 % in diesem
Fünfjahreszeitraum, das damit deutlich unter den Wachstumsraten früherer Perioden
lag.
Bei diesen Steigerungsraten ist zu berücksichtigen, dass es sich um nominale
Veränderungsraten handelt, die Veränderungen des Preisniveaus nicht
berücksichtigen. D.h. die realen Steigerungsraten sind deutlich niedriger, wie das
folgende Kapitel zeigt.
96
7.2 Die Entwicklung der Netto-Ausgaben (real) für den Hochschulbereich
Betrachtet man anstelle der nominalen Ausgabenentwicklung, die realen, d.h. die
preisbereinigten Werte, dann zeigt sich, dass der Anstieg mit 64 % deutlich niedriger
ausfällt. In Preisen von 1995 stiegen die Ausgaben zwischen 1975 und 2001 von
€ 10,6 Mrd. auf € 16,8 Mrd. Auf den Anteil des Bundes hat dies jedoch keinen Einfluss.
Er sank von 15 % auf zunächst 9,5 % und stieg anschließend wieder auf 11,5 % an.
Die geringere reale Ausgabensteigerung gilt vor allem für die Zeit zwischen 1975 und
1990. Hier stiegen die Ausgaben nur noch um weniger als 5 % bezogen auf die
jeweiligen Fünfjahreszeiträume zwischen 1975 und 1985. Mit 10 % war die
Ausgabensteigerung zwischen 1985 und 1990 etwas größer. Vereinigungsbedingt war
auch die reale Ausgabenentwicklung zwischen 1990 und 1995 am größten mit einem
realem Zuwachs von 32 %, d.h. einem Anstieg von € 12,3 Mrd. auf € 16,2 Mrd.
In den Folgejahren bis 2001 stiegen die realen Ausgaben nicht in allen Jahren an.
So sanken die Ausgaben 1997 und 1998 gegenüber dem Vorjahr, d.h. die
Hochschulen mussten mit sinkenden tatsächlichen Zuwendungen zurecht kommen.
Seit 1998 stiegen dann die Ausgaben auch real wieder leicht um 2 bis 3 % jährlich an.
Die geringeren realen Steigerungsraten zeigen einmal mehr, dass die Unterscheidung
zwischen nominalen und realen Veränderungen zu erheblichen Unterschieden im
Ergebnis führen. Dies gilt umso mehr, als sich zwischen 1975 und 2001 auch die
Studierendenzahlen erheblich verändert haben.
Entwicklung der Hochschulausgaben (real)
30%
20000
18000
25%
16000
14000
20%
15%
10000
in %
in Mio. Euro
12000
8000
10%
6000
4000
5%
2000
0%
1975
1980
1985
Bund
1990
1995
Länder
1996
1997
1998
1999 (Ist 2000 (Ist
vorl.)
vorl.)
2000
(Soll)
2001
(Soll)
Anteil der Bundesausgaben an den Gesamtausgaben in %
Quelle: BLK Finanzbericht 2000/2001; eigene Berechnungen
Abbildung 7.2 Entwicklung der nominalen Hochschulausgaben in Deutschland
97
7.3 Die nominale Entwicklung der Hochschulausgaben in den einzelnen
Bundesländern
Der vorliegende Abschnitt zeigt die nominale Ausgabenentwicklung in den einzelnen
Bundesländern seit 1975. Hierbei wird deutlich, dass Nordrhein-Westfalen im Jahre
2000 mit € 3,1 Mrd. die höchsten Ausgaben insgesamt zu verzeichnen hat, gefolgt von
Baden-Württemberg mit € 2,2 Mrd. und Bayern mit € 2,1 Mrd. Die geringsten
Gesamtausgaben haben das Saarland (€ 189 Mio.), Bremen (€ 210 Mio.) und
Brandenburg (€ 237 Mio.).
Betrachtet man die Entwicklung im Zeitablauf, dann zeigt sich, dass die nominalen
Ausgaben in den einzelnen Länder vor allen Dingen zwischen 1975 auf 1990 deutlich
anstiegen. Bezogen auf die jeweils fünfjährigen Intervalle beliefen sich die Anstiege auf
jeweils 20 bis 27 %. So nahmen die Ausgaben in Baden-Württemberg von € 762 Mio.
1975 auf € 1,5 Mrd. im Jahr 1990 zu. In Bayern stiegen die Ausgaben von € 890 Mio.
(1975) auf € 1,6 Mrd. (1990) und in Nordrhein-Westfalen von € 1,3 Mrd. (1975) auf
€ 2,3 Mrd. (1990). Auch in den kleineren Bundesländern, wie beispielsweise den
Stadtstaaten Hamburg, Bremen und Berlin ist ein Zuwachs zu verzeichnen, wobei
dieser in absoluten Größen natürlich wesentlich geringer ist als in den o.g.
flächengrößten Bundesländern. Relativ gesehen verlaufen die Anstiege weitgehend
ähnlich. So nahmen die Ausgaben in Berlin von € 473 Mio. (1975) auf € 905 Mio.
(1990) zu, in Bremen von € 64 Mio. (1975) auf € 128 Mio. (1990) und in Hamburg von
€ 198 Mio. (1975) auf € 380 Mio. (1990).
Ein weiterer deutlicher Anstieg verzeichnete sich innerhalb des Zeitraums von 1990
bis 1992, wobei dies nicht nur durch die Wiedervereinigung und die damit verbundene
Erhöhung der Anzahl der Bundesländer von 11 auf 16 zurückzuführen ist, sondern
auch für die alten Bundesländer alleine gilt. So stiegen die Ausgaben alleine in den
alten Bundesländern um 22 % gegenüber 1990 von € 10,5 auf € 12,9 Mrd., wobei bei
erheblicher Anteil des Anstiegs auch auf den Bund entfällt. Betrachtet man nur die
alten Länder, dann beläuft sich der Anstieg auf nur noch 16 %. Bezieht man zusätzlich
noch die neuen Ländern mit ein, dann erhöht sich das Ausgabenwachstum auf 36 %.
In den einzelnen Ländern stellt sich das Bild wie folgt dar: In Baden-Württemberg
wuchsen die Ausgaben von € 1,5 Mrd. (1990) auf € 1,7 Mrd. im Jahr 1992 an, in
Bayern von € 1,6 Mrd. (1990) auf € 1,8 Mrd. (1992) und in Nordrhein-Westfalen von
€ 2,3 Mrd. (1990) auf € 2,6 Mrd. (1992). Auch in den anderen Bundesländern zeigte
sich in den Jahren von 1990 bis 1992 eine zum Teil erhebliche Ausgabensteigerung.
So nahmen die Ausgaben in Berlin von € 905 Mio. (1990) auf € 1,3 Mrd. (1992) zu,
Hessen steigerte seine Ausgaben von € 906 Mio. (1990) auf € 1 Mrd. (1992) und
Rheinland-Pfalz von € 422 Mio. (1990) auf € 465 Mio. (1992). Die Steigerung der
Ausgaben in Berlin von fast 50 % ist natürlich durch die Wiedervereinigung und die
damit verbundene Zahl an zusätzlichen Hochschulen und Studierenden bedingt.
Innerhalb der Tabelle kommen 1992 die neuen Bundesländer hinzu. Bis zum Jahr
2000 erlebten sowohl die alten als auch die neuen Bundesländer, mit Ausnahme von
Berlin, eine stetige Ausgabensteigerung. Berlin ist das einzige Bundesland, dessen
98
Ausgaben sich von € 1,5 Mrd. (1993) auf € 1,3 Mrd. im Jahr 2000 reduzierten, teilweise
bedingt durch deutliche Kapazitätsverringerungen an den Hochschulen, aber auch
durch die hohen Übergangskosten hinsichtlich Renovierung und Verbesserung der
hochschulischen Infrastruktur.
99
100
662.721
472.693
Bayern
Berlin
469.249
Hessen
807.734
728.757
325.857
85.684
705.446
Insgesamt
Bund
5.639.521
851.822
821.850
1.012.526
334.357
445.375
164.169
465.349
2.588.064
1.092.200
172.444
1.037.807
1.644.947
223.967
1993
15.117.038
1.692.802
400.040
371.279
308.665
678.293
190.652
468.986
2.570.342
1.141.848
193.375
1.080.126
477.046
159.337
135.642
1.518.539
1.906.131
1.823.935
1994
1995
1997
1.746.582
428.797
420.746
481.002
802.731
180.350
535.418
2.976.102
171.135
321.791
1.057.683
513.532
164.673
272.911
1.337.880
2.229.311
1.915.484
1998
1.757.083
434.385
406.572
453.023
825.000
179.286
558.676
2.863.614
1.230.129
311.499
1.055.441
545.254
176.464
267.766
1.264.520
2.245.262
1.961.795
1999
1.896.053
468.892
408.875
475.657
813.689
185.053
539.826
2.941.266
1.252.180
317.808
1.112.599
542.667
202.074
263.710
1.232.912
2.186.505
2.111.468
2000
1.936.457
439.238
412.104
455.556
815.070
189.619
597.616
3.067.764
1.294.896
318.777
1.137.564
564.941
210.304
237.095
1.289.480
2.083.478
2.184.700
16.556.127 16.535.769
16.951.235 17.234.659
Quelle: Statistisches Bundesamt, Fachserie 11, Reihe 4.3.2.
1.769.119
445.353
420.919
430.670
812.125
188.713
512.521
2.783.667
1.158.092
278.418
1.082.526
485.688
158.181
220.477
1.437.938
2.076.706
1.921.060
15.540.446 16.182.173
1.658.010
437.198
400.971
374.198
767.570
186.684
477.587
2.742.843
1.086.764
249.823
1.068.040
473.779
151.278
195.054
1.388.117
1.902.475
1.890.054
Tabelle 7.3 Entwicklung der nominalen Hochschulausgaben in den Bundesländern
7.135.038 8.530.636 10.542.301 14.311.893
661.619
214.639
94.031
145.894
366.765
Thüringen
168.433
150.621
422.113
2.273.199
1.842.750
1.341.951
Schleswig-Holstein
115.646
320.562
939.519
906.433
379.993
127.952
905.216
1.581.845
1992
1.733.898
624.865
99.526
240.446
1.768.767 2.085.049
695.875
611.370
258.173
68.726
633.360
890.035 1.160.431
1990
1.508.527
327.418
125.290
1985
Sachsen-Anhalt
63.230
168.654
1.310.479
1980
1.038.709 1.158.982
Sachsen
Saarland
Rheinland-Pfalz
Nordrhein-Westfalen
Niedersachsen
492.020
197.725
Hamburg
Mecklenburg-Vorpommern
63.922
Bremen
Brandenburg
761.715
1975
Baden-Württemberg
Insgesamt gesehen sind die nominalen Ausgaben im Durchschnitt um gut 200 %
gestiegen, d.h. sie haben sich etwa verdreifacht. Betrachtet man die einzelnen Länder,
dann können Rheinland-Pfalz (254 %), Bremen und Schleswig-Holstein (je 329 %) die
höchsten Veränderungsraten vorweisen, allerdings jeweils von einem vergleichsweise
geringen Ausgabenniveau aus. Umgekehrt sind die Zuwächse in Nordrhein-Westfalen
(134 %), Hessen (242 %) und Niedersachsen (263 %) am geringsten, allerdings von
einem deutlichen höheren Niveau ausgehend.
In den neuen Bundesländern sind die nominalen Ausgaben zwischen 1992 und 2000
unterschiedlich stark angestiegen. Während z.B. Brandenburg einen Anstieg um 150 %
verzeichnen kann, allerdings ausgehend von einem geringen Niveau, beträgt der
Anstieg in Sachsen nur rund 30 %, jedoch von einem wesentlich höheren Grundniveau
aus. Berücksichtigt werden in dieser Darstellung allerdings weder die Veränderungen
des Preisniveaus noch die unterschiedlichen Studierendenzahlen.
101
7.4 Die reale Entwicklung der Hochschulausgaben in den einzelnen Bundesländern
Betrachtet man anstelle der nominalen Veränderungsraten der Zuwendungen an die
Hochschulen deren reale Entwicklung, dann zeigt sich, dass die Zuwächse deutlich
geringer ausfallen. Während die nominale Ausgabenentwicklung in den einzelnen
Bundesländern seit 1975 durchschnittlich rund 200 % betrug, d.h. sich die Ausgaben
verdreifacht haben, sind die realen Ausgaben im Bundesdurchschnitt lediglich um 60 %
angewachsen.
Da sich die Veränderungen zwischen nominalen und realen Ausgabenentwicklungen
gleichmäßig auf alle Bundesländer und den Bund verteilen, hat dies keinen Einfluss auf
die grundsätzlichen Differenzen zwischen den Bundesländern. D.h. NRW hat im Jahre
2000 mit € 3,0 Mrd. (in Preisen von 1995) die höchsten Ausgaben insgesamt zu
verzeichnen, gefolgt von Baden-Württemberg mit € 2,1 Mrd. und Bayern mit € 2,0 Mrd.
Die geringsten Gesamtausgaben haben das Saarland, Bremen und Brandenburg.
Die Betrachtung der realen Ausgabenentwicklung zeigt aber z.B., dass die
Hochschulen in Baden Württemberg 1985 mit € 1,5 Mrd. (in Preisen von 1995) weniger
als noch 1980 mit € 1,6 Mrd. zur Verfügung hatten. Dies gilt auch für andere Jahre und
Bundesländer. So sind die Ausgaben des Jahres 2000 in Bayern geringer als in allen
fünf Jahren zuvor, während die Berliner Hochschulen 2000 zwar etwas mehr Geld
erhielten als 1999, aber weniger als zwischen 1992 und 1997. Diese Liste ließe sich für
viele Bundesländer fortsetzen. Wesentlich ist als Ergebnis, dass die reale
Ausgabenentwicklung deutlich von den recht hoch erscheinenden nominalen
Wachstumsraten abweicht.
102
103
1.239.882
884.359
Bayern
Berlin
Hessen
Insgesamt
Bund
Thüringen
10.550.953
1.593.670
1.074.780
1.175.099
388.042
432.468
159.411
451.864
2.513.064
1.060.549
167.447
1.007.732
217.476
1.597.278
1993
14.519.507
1.625.890
384.228
356.604
296.465
651.482
183.116
450.448
2.468.744
1.096.714
185.731
1.037.432
458.190
153.039
130.280
1.458.516
1.830.788
1.751.840
1994
15.187.978
1.629.844
429.771
394.159
367.841
754.531
183.513
469.474
2.696.249
1.068.302
245.579
1.049.897
465.730
148.709
191.741
1.364.536
1.870.156
1.857.947
1995
1997
15.296.804
1.717.466
421.649
413.732
472.984
789.349
177.344
526.492
2.926.490
168.282
316.427
1.040.051
504.971
161.928
268.362
1.315.577
2.192.148
1.883.552
1998
16.081.537
1.708.816
422.453
395.404
440.579
802.338
174.361
543.329
2.784.951
1.196.338
302.942
1.026.448
530.276
171.617
260.411
1.229.784
2.183.585
1.907.905
1999
16.408.602
1.835.358
453.882
395.786
460.431
787.642
179.129
522.545
2.847.112
1.212.096
307.635
1.076.983
525.295
195.605
255.268
1.193.445
2.116.512
2.043.877
2000
16.749.655
1.881.963
426.877
400.507
442.736
792.133
184.283
580.798
2.981.433
1.258.456
309.806
1.105.552
549.043
204.386
230.423
1.253.192
2.024.846
2.123.220
Quelle: Statistisches Bundesamt, Fachserie 11, Reihe 4.3.2.
16.182.173
1.769.119
445.353
420.919
430.670
812.125
188.713
512.521
2.783.667
1.158.092
278.418
1.082.526
485.688
158.181
220.477
1.437.938
2.076.706
1.921.060
Tabelle 7.4 Entwicklung der realen Hochschulausgaben in den Bundesländern
10.970.611 11.155.998 12.234.990 13.897.147
1.017.285
280.696
91.306
141.666
356.136
258.977
174.805
489.888
2.638.187
1.090.370
1.051.971
441.005
148.496
1.789.349
1.303.062
Schleswig-Holstein
234.405
1.835.829
1.050.559
1992
1.683.651
317.929
151.237
419.217
2.726.737
1.056.320
953.037
426.142
112.054
922.552
1.517.561
1990
1.750.739
Sachsen-Anhalt
153.028
369.702
2.719.600
1.069.955
940.023
396.959
105.671
973.834
1.368.490
1985
1.515.667
606.757
118.297
Saarland
1980
1.597.086
Sachsen
315.534
2.451.769
Rheinland-Pfalz
Nordrhein-Westfalen
Niedersachsen
920.518
369.923
877.916
Hamburg
Mecklenburg-Vorpommern
119.591
Bremen
Brandenburg
1.425.089
Baden-Württemberg
1975
Die reale Entwicklung der Hochschulausgaben der einzelnen Bundesländer in 1.000 Euro
7.5 Entwicklung der laufenden Grundmittel für Lehre und Forschung an
Hochschulen nach Ländern
Während die bisherigen Darstellungen die Entwicklung der gesamten Grundmittel,
d.h. für investive und laufende Ausgaben betrachteten, werden nun ausschließlich die
laufenden Grundmittel betrachtet. Sie sind dabei zwangsläufig geringer als die
gesamten Zuwendungen. Ferner werden sie auf einer anderen statistischen Grundlage
(Hochschulfinanzstatistik statt Jahresrechnungsstatistik) ermittelt, so dass sie mit den
anderen Zahlen hier nicht vergleichbar sind. Zur Ermittlung der Grundmittel werden die
hochschuleigenen Einnahmen, d.h. Drittmittel und Verwaltungseinnahmen, von den
laufenden Netto-Ausgaben abgezogen, um die Netto-Zuwendungen des Landes zu
ermitteln.
Die laufenden Grundmittel belaufen sich durchschnittlich auf rund 87 % der
gesamten Ausgaben, d.h. die investiven Ausgaben machen – vereinfacht betrachtet –
rund 13 % aus. Hierbei schwanken die Anteilswerte zwischen den einzelnen
Bundesländern recht stark. Während Bremen und Mecklenburg-Vorpommern im Jahre
2000 rund ein Viertel für investive Zwecke aufwandten, waren dies in Brandenburg und
Nordrhein-Westfalen 7 bzw. 8 %.
Anhand der folgenden Abbildung lassen sich die laufenden Ausgaben (Grundmittel)
für Lehre und Forschung ablesen, die die Länder in den Jahren von 1980 bis 2000 für
die Hochschulen aufgewendet haben. So sind Baden-Württemberg, Bayern und
Nordrhein-Westfalen die Länder, die insgesamt die höchsten Grundmittel für
Forschung und Lehre an Hochschulen zur Verfügung stellen, während Bremen, das
Saarland und Brandenburg die Länder mit den niedrigsten Beträgen an Grundmitteln
für Forschung und Lehre an Hochschulen sind. Diese Verteilung galt mit Ausnahme
der neuen Bundesländer, die in dieser Darstellung erst ab 1995 erfasst sind, für den
gesamten Betrachtungszeitraum.
In den alten Bundesländern haben sich die laufenden Grundmittel in den letzten 20
Jahren meist etwa verdoppelt. In Hamburg hat sich der Aufwand verdreifacht
(Steigerungsrate 198 %), während Schleswig-Holstein einen Anstieg um 150 Prozent
verzeichnete. Bezüglich Berlin ist der deutliche Vereinigungseffekt zu vermerken. Hier
stiegen die Ausgaben zwischen 1990 und 1995 von € 780 Mio. auf € 1.328 Mio., d.h.
um 70 %. In den Folgejahren trat jedoch wieder eine Verringerung um rund € 250 Mio.
ein, d.h. insgesamt haben sich die Ausgaben in den vergangenen gut 20 Jahren knapp
verdoppelt. Hierbei sei darauf hingewiesen, dass lediglich die nominalen Ausgaben
betrachtet werden, die die tatsächliche Ausgabenentwicklung in einem sehr günstigen
Licht erscheinen lassen, wie die vorherigen Betrachtungen gezeigt haben.
Insgesamt betrachtet bleiben die Steigerungsraten in allen Bundesländern in den
letzten fünf Jahren der Betrachtungsperiode deutlich hinter den Zuwächsen früherer
Jahre zurück. Lediglich in Niedersachsen und Rheinland-Pfalz steigen die Ausgaben
um mehr als 20 % und in Sachsen-Anhalt um 40 %, allerdings ausgehend von einem
vergleichsweise geringen Niveau. Verringert haben sich die Ausgaben neben Berlin
auch in Hamburg, allerdings marginal um 2 %.
104
Die Steigerungen sind teilweise auf Zunahmen der Studierendenzahlen und damit
verbundenen Personalzuwachs zurückzuführen, zum Teil aber auch mit allgemeinen
Lohn- und Preissteigerungen zu begründen.
Die Unterschiede, die sich in der Höhe der Grundmittel je Studierenden zwischen
den einzelnen Bundesländern widerspiegeln (siehe Ausgaben je Studierenden in den
einzelnen Bundesländern), resultieren vor allen Dingen aus unterschiedlichen
Studierendenzahlen, aber aus einer unterschiedlichen Fächerstruktur oder
Gebäudeausstattung.
105
106
Laufende Ausgaben (Grundmittel) für Forschung und Lehre
1980
1985
Baden-Württemberg
793.381
913.754
Bayern
807.375 1.054.799
Berlin
553.003
648.374
Brandenburg
Bremen
77.001
76.150
Hamburg
159.878
315.156
Hessen
526.293
615.822
Mecklenburg-Vorpommern
Niedersachsen
584.488
652.070
Nordrhein-Westfalen
1.521.950 1.712.354
Rheinland-Pfalz
208.459
256.088
Saarland
87.777
99.016
Sachsen
Sachsen-Anhalt
Schleswig-Holstein
127.629
174.076
Thüringen
Bund
Summe
5.447.234 6.517.659
8.637.823
11.167.603
11.508.673
1994
11.891.884
1.595.160
1.671.982
1.254.158
170.072
123.031
464.577
878.893
192.411
890.903
2.516.305
414.926
150.751
669.802
339.094
281.578
278.240
12.216.211
1997
1.668.769
1.715.656
1.211.873
197.841
139.141
495.457
930.738
236.466
948.865
2.712.187
439.732
160.861
704.192
30.775
298.378
325.280
12.231.299
1998
1.662.450
1.721.243
1.058.261
197.898
138.425
501.678
994.338
232.018
975.415
2.707.416
477.463
162.834
705.085
32.894
338.833
325.048
12.705.695
1999
1.740.423
1.763.953
1.083.785
218.914
149.487
502.859
1.021.612
240.798
1.061.239
2.825.353
494.405
169.348
725.849
35.456
329.805
342.409
12.739.948
2000
1.711.028
1.819.703
1.069.541
218.833
153.873
476.038
971.522
240.100
1.115.687
2.854.661
504.947
164.642
734.214
38.227
316.615
350.317
Quelle: Statistisches Bundesamt, Fachserie 11, Reihe 4.3.2, 2000
12.139.412
1995
1.699.000
1.744.314
1.327.893
191.431
131.689
487.385
921.927
223.140
920.612
2.548.294
412.078
164.723
708.967
27.299
322.016
308.644
Tabelle 7.5 Entwicklung der laufenden Grundmittel in den Bundesländern seit 1980
8.149.382
an Hochschulen nach Ländern in 1.000 Euro
1990
1991
1992
1993
1.236.457
1.297.707
1.447.715
1.525.557
1.373.087
1.489.899
1.595.582
1.643.316
779.913
817.683
1.184.486
1.248.409
84.096
119.729
109.509
120.500
114.331
120.847
382.476
412.116
428.218
457.663
780.889
795.802
845.696
897.501
149.572
194.923
748.102
786.401
824.907
869.936
2.047.912
2.150.119
2.320.574
2.347.650
321.237
368.134
410.532
434.655
125.574
132.862
142.061
147.583
627.044
640.692
497.389
318.472
244.226
266.600
273.029
261.635
222.370
280.102
7.6 Anteil der Ausgaben (Grundmittel) für Forschung und Lehre an
Hochschulen am Bruttoinlandsprodukt (BIP)
Der Anteil der Hochschulausgaben (Grundmittel) für Forschung und Lehre im
Verhältnis zum Bruttoinlandsprodukt (BIP) gibt einen Hinweis darauf, welcher Anteil der
wirtschaftlichen Leistung eines Bundeslandes für Hochschulbildung aufgewendet wird.
Hierbei werden wiederum die gesamten Ausgaben auf der Grundlage der
Jahresrechnungsstatistik, allerdings ohne Zusetzungen für die Altersvorsorge oder
Krankenbehandlung der Beamten zugrundegelegt.
Bei der Betrachtung der Entwicklung der Hochschulausgaben am Bruttoinlandsprodukt wird deutlich, dass deren Anteil von 1975 bis 2000 in den meisten
Bundesländern stark abnahm. Von den alten Bundesländern können nur Bremen,
Rheinland-Pfalz, Saarland und Schleswig-Holstein im Jahre 2000 einen höheren Anteil
am BIP aufweisen als noch 1975. Allerdings verläuft die Entwicklung sehr
unterschiedlich und meist in mehreren Etappen. So sinken die Anteilswerte in vielen
Bundesländer vor allen Dingen zwischen 1975 und 1990 und bleiben danach konstant
oder steigen teilweise sogar wieder an.
Den höchsten Anteil weist – trotz eines deutlichen Rückgangs von 2,44 % auf
1,72 % – nach wie vor Berlin auf. Auf der anderen Seite geben Bayern mit 0,60 % und
Hessen mit 0,63 % den geringsten Anteil des BIP für Hochschulbildung aus.
Betrachtet man dagegen den Bundesdurchschnitt fällt folgende Entwicklung auf: Der
Rückgang der Hochschulausgaben am Bruttoinlandsprodukt wurde durch die
Wiedervereinigung kurzfristig unterbrochen, setzte sich jedoch ab 1994 erneut fort. Der
Anfang der 1990er Jahre eingetretene Anstieg begründet sich mit Blick auf den
Bundeswert vor allem durch den Beitritt der neuen Bundesländer, denn der Anteil der
Hochschulausgaben am Bruttoinlandsprodukt der neuen Bundesländern fiel deutlich
höher aus als in den alten Bundesländern. Dies liegt zum einen an dem geringeren
Bruttoinlandsprodukt der neuen Bundesländer53 als auch an den vergleichsweise
höheren Grundmitteln im Hochschulbereich54.
Eine Ausnahme innerhalb dieser Gruppe stellt jedoch Brandenburg dar, wo der
prozentuale Anteil der Hochschulausgaben im Verhältnis zum Bruttoinlandsprodukt
deutlich geringer ist als in allen anderen Bundesländer und deutlich unter dem
Durchschnitt sowohl der übrigen neuen als auch der alten Bundesländer liegt. Und das,
obwohl Brandenburg, ähnlich wie die anderen neuen Bundesländer, kein hohes
Bruttoinlandsprodukt vorweisen kann. D.h. Brandenburg weist einen sehr geringen
Betrag an Grundmitteln für die Hochschulen auf, allerdings auch bedingt durch die
fehlende Human- und Veterinärmedizin, die jeweils mit relativ hohen Kosten verbunden
sind.
Bei der Bewertung der Kennzahl „Anteil der Hochschulausgaben (Grundmittel) für
Forschung und Lehre im Verhältnis zum Bruttoinlandsprodukt“ ist allerdings zu
berücksichtigen, dass verschiedene – teilweise unabhängig voneinander ablaufende
53 Vgl. Kapitel Reales Bruttoinlandsprodukt der Länder
54 Vgl. Kapitel Ausgaben (laufende Grundmittel) für Forschung und Lehre an Hochschulen nach Ländern
107
Entwicklungen –hierauf Einfluss nehmen. Hierzu zählen neben der Anzahl der
Studierenden bzw. deren Anteil im Verhältnis zur Einwohnerzahl, die Hochschul- und
Fächerstruktur, aber selbstverständlich auch die Höhe des BIPs in einem Bundesland.
D. h. vergleicht man beispielsweise zwei Bundesländer miteinander, die in ähnliches
Bruttoinlandsprodukt vorweisen, wie zum Beispiel Sachsen und Hamburg,55 aber einen
unterschiedlich hohen Betrag an Grundmitteln für Forschung und Lehre an Hochschulen zur Verfügung stellen, erhält man unterschiedlich hohe Anteile der Hochschulausgaben am Bruttoinlandsprodukt. So gibt zum Beispiel Sachsen mit 1,13 % im
Jahre 2000 einen deutlich höheren Anteil am BIP aus als Hamburg mit 0,79 %.
Anteil der Ausgaben (Grundmittel) für Forschung und Lehre an Hochschulen am Bruttoinlandsprodukt in %
1975
1980
1985 1990
1991
1992
1993
1994
1995
1997
1998 1999 2000
Baden-Württemberg
0,92
0,87
0,77
0,73
0,72
0,73
0,78
0,77
0,76
0,71
0,71
0,74 0,74
Bayern
0,77
0,69
0,70
0,70
0,67
0,69
0,70
0,67
0,70
0,72
0,69
0,65 0,60
Berlin
2,44
2,35
2,00
1,94
1,88
2,01
2,12
1,86
1,86
1,74
1,68
1,64 1,72
0,40
0,48
0,61
0,60
0,69
0,66
0,63 0,57
Brandenburg
Bremen
0,78
0,61
0,68
0,77
0,78
0,78
0,85
0,78
0,80
0,81
0,84
0,95 0,96
Hamburg
0,82
0,77
0,78
0,73
0,69
0,74
0,76
0,72
0,77
0,74
0,79
0,78 0,79
Hessen
0,94
0,84
0,78
0,69
0,67
0,67
0,68
0,65
0,68
0,62
0,61
0,63 0,63
1,10
1,05
1,18
1,07
1,16
1,12
1,11 1,11
Mecklenburg-Vorpommern
Niedersachsen
0,94
0,92
0,88
0,79
0,73
0,77
0,79
0,72
0,73
0,73
0,73
0,73 0,74
Nordrhein-Westfalen
0,89
0,86
0,85
0,72
0,69
0,71
0,70
0,72
0,68
0,68
0,66
0,67 0,68
Rheinland-Pfalz
0,61
0,61
0,66
0,67
0,65
0,65
0,66
0,64
0,63
0,67
0,66
0,62 0,66
Saarland
0,78
0,89
0,82
0,83
0,86
0,80
0,94
0,88
0,83
0,79
0,77
0,79 0,79
1,61
1,42
1,41
1,21
1,14
1,17
1,13 1,13
1,15 1,09
Sachsen
Sachsen-Anhalt
Schleswig-Holstein
0,65
0,63
0,65
0,78
0,79
Thüringen
Bundesdurchschnitt
0,89
0,84
0,80
0,78
_
1,41
1,08
1,17
1,16
1,11
1,11
0,74
0,73
0,76
0,73
0,70
0,67
0,66 0,67
1,11
1,59
1,52
1,31
1,12
1,15
1,21 1,12
0,91
0,93
0,91
0,86
0,83
0,83
0,80 0,82
Quelle: Statistisches Bundesamt, Fachserie 11, Reihe 4.3.2, Seite 45
Tabelle 7.6 Anteil der Hochschulausgaben (Grundmittel) für Forschung und Lehre im Verhältnis zum
Bruttoinlandsprodukt
55 Vgl. Kapitel Reales Bruttoinlandsprodukt der Länder
108
7.7 Anteil der Hochschulausgaben (Grundmittel) am Gesamthaushalt
Die öffentlichen Ausgaben für die Hochschulbildung, zu denen direkte öffentliche
Finanzmittel für die Hochschulen, aber auch öffentliche Subventionen an Privathaushalte wie zum Beispiel Ausbildungsförderung zählen, im Verhältnis zu den
gesamten öffentlich Ausgaben sind ein Indiz für die Bedeutung, die Bildung für die
politischen Entscheidungsträger im Verhältnis zu anderen Politikfeldern hat.
Den höchsten Anteil gab im Jahre 2000 Baden-Württemberg mit 10,1 % aus, gefolgt
von Hessen mit 9,4 % und Nordrhein-Westfalen mit 9,0 %. Die geringsten Anteile
werden in Brandenburg mit 3,8 % und Bremen mit 5,1 % ausgegeben. Betrachtet man
die Ausgabenanteile 1975, dann zeigen sich einige, allerdings eher marginale
Verschiebungen. So gab NRW damals noch 10,8 % mehr aus als Baden-Württemberg
mit 9,8 %, gefolgt von Hessen mit 9,7 %. Die geringsten Ausgabenanteile hatten
seinerzeit Bremen mit 3,6 %, Rheinland-Pfalz mit 4,9 % und Hamburg mit 5,0 %.
Im Langzeitvergleich zeigt sich übergreifend folgende Entwicklung: Zwischen 1975
und 1991 war der Anteil der Hochschulausgaben im Verhältnis zu den Ausgaben der
öffentlichen Haushalte in nahezu allen alten Bundesländern rückläufig. Ab dem Jahr
1992 stieg der Ausgabenanteil zunächst an, sank dann leicht ab, um in den folgenden
drei Jahren leicht anzusteigen. Insgesamt ist der Anteil jedoch im Jahre 2000 meist
höher als noch 1990, allerdings teilweise wieder geringer als in den Jahren zuvor.
Ab dem Jahr 1992 sind auch die neuen Bundesländer in der Tabelle aufgelistet. Der
Anteil der Hochschulausgaben am Gesamthaushalt betrug 1992 für Mecklenburg-Vorpommern 4,9 %, für Sachsen 7,4 %, für Sachsen-Anhalt 6,1 % und für Thüringen
4,3 %. Das Land Brandenburg verzeichnete mit 1,8 % den geringsten Anteil am
Gesamthaushalt aller Lände. Dies liegt u. a. daran, dass in Brandenburg teure
Studiengänge wie Human- und Veterinärmedizin nicht angeboten werden und
demzufolge keine Hochschulkliniken zu finanzieren hat. Andererseits ist die Anzahl der
Hochschulen ebenso vergleichsweise gering wie die Anzahl der Studierenden.
Insgesamt lässt sich festhalten, dass der Anteil der Hochschulausgaben am
Gesamthaushalt bis Anfang, zum Teil auch bis Mitte der 1990er Jahre rückläufig war
und erst danach wieder leicht anstiegt.
Es ist allerdings zu berücksichtigen, dass auch die Entwicklung des Anteils der
Hochschulausgaben im Verhältnis zum Gesamthaushalt durch unterschiedliche
Faktoren beeinflusst werden kann. So führt z.B. ein Anstieg der Sozialausgaben zu
einem Absinken der Anteilswerte für die Hochschulen, sofern diese nicht in gleichem
Maße zunehmen. Umgekehrt kann deren Sinken zu einer scheinbar besseren
Ausstattung der Hochschulen führen, ohne dass sich real etwas verändert hätte.
109
Anteil der Hochschulausgaben am Gesamthaushalt in %
1975 1980 1985
Baden-Württemberg
9,82
9,15 8,92
Bayern
7,66
7,21 7,93
Berlin
7,34
7,02 6,30
Brandenburg
Bremen
3,61
2,75 3,06
Hamburg
4,96
4,86 4,91
Hessen
9,71
9,45 9,36
Mecklenburg-Vorpommern
Niedersachsen
7,90
7,84 7,72
Nordrhein-Westfalen
10,77
9,55 9,32
Rheinland-Pfalz
4,85
5,26 5,81
Saarland
6,15
6,96 5,39
Sachsen
Sachsen-Anhalt
Schleswig-Holstein
5,37
5,19 5,26
Thüringen
Länder (einschl. Stadtstaaten)
8,16
7,74 7,66
Insgesamt (einschl. Bund)
4,72
4,28 4,14
1990
9,01
8,64
6,59
1991
9,00
8,45
5,83
3,58
4,66
9,52
3,58
4,38
9,45
7,54
8,47
6,18
6,36
7,33
8,43
6,04
6,70
6,75
7,23
7,72
4,22
_
1992
9,11
8,72
6,22
1,79
3,53
4,59
9,58
4,90
7,70
8,66
6,01
6,22
7,40
6,10
6,77
4,30
1993
9,12
8,82
6,59
2,26
3,68
4,89
9,65
4,82
7,72
8,33
5,95
6,88
7,86
5,20
6,68
6,71
1994
9,28
8,63
5,95
3,03
3,50
4,74
9,38
5,59
7,21
8,71
5,89
6,69
8,61
5,77
7,01
6,88
2,14
2,16
2,9
1995
9,19
9,09
5,92
3,43
3,54
4,80
9,18
5,87
7,56
8,57
6,18
6,67
8,24
6,27
7,22
6,96
7,45
4,12
1997
9,08
9,28
5,71
3,94
3,62
4,99
8,57
6,46
7,32
8,74
6,01
6,34
7,86
6,42
7,10
6,26
7,41
4,31
1998 1999 2000
9,40 10,32 10,13
9,53 9,10 8,65
6,04 5,90 6,29
3,81 3,84 3,82
4,26 4,81 5,13
6,09 6,00 6,24
8,90 9,21 9,36
6,34 6,51 6,88
7,92 7,93 8,30
8,68 8,74 9,04
6,52 6,20 6,73
6,84 7,00 7,22
8,30 8,13 7,93
6,63 7,20 6,79
7,40 7,37 7,56
6,59 6,98 6,68
7,74 7,84 7,95
4,37 4,69 4,82
Quelle: Statistisches Bundesamt, Fachserie 11, Reihe 4.3.2
Tabelle 7.7 Entwicklung der Hochschulausgaben im Verhältnis zum Gesamthaushalt
110
7.8 Ausgaben (Grundmittel insgesamt) je Studierenden im Verhältnis zum
Bruttoinlandsprodukt (BIP) je Einwohner in den Ländern
Die Kennzahl Ausgaben (Grundmittel) je Studierenden gemessen am Bruttoinlandsprodukt je Einwohner gibt an, in welchem Verhältnis die Studierenden am
Wohlstand pro Einwohner eines Landes partizipieren. Anhand der Abbildung lässt sich
zunächst erkennen, dass die Grundmittel je Studierenden im Verhältnis zum Bruttoinlandsprodukt je Einwohner in den neuen Bundesländern (noch) höher sind als in den
alten Ländern. Zugleich nimmt aber der Anteilswert deutlich ab und nähert sich
sukzessive den westdeutschen Werten. Mit Ausnahme Brandenburgs werden in den
neuen Ländern zwischen 60 und 75 % des BIPs je Einwohner für einen Studierenden
aufgewendet. 1995 waren es noch teilweise über 100 %.
Im Vergleich dazu beliefen sich die Ausgaben je Studierenden im Verhältnis zum
BIP je Einwohner in den alten Bundesländern auf maximal 50 % (Schleswig-Holstein).
Berlin wendet mit 43 % etwas weniger auf. Die geringsten Anteilswerte haben mit
etwas mehr als 20 % Bremen, Hamburg und Nordrhein-Westfalen. Insgesamt weisen
etwa die Hälfte der Länder einen leichten Anstieg der Ausgaben je Studierenden im
Verhältnis zum BIP je Einwohner auf, während die andere Hälfte teilweise deutliche
Verringerungen aus vorweist.
140%
Grundmittel je Studierenden im Verhältnis zum BIP je Einwohner
120%
100%
in %
80%
60%
40%
20%
Sa
ch
se
Sa
n
ch
se
nAn
Sc
hl
ha
es
lt
w
ig
-H
ol
st
ei
n
Th
ür
in
ge
n
Ha
m
bu
M
rg
ec
kl
en
He
bu
ss
rg
en
-V
or
po
m
m
er
Ni
n
ed
er
No
sa
rd
ch
rh
se
ei
n
nW
es
tfa
Rh
le
n
ei
nl
an
dPf
al
z
Sa
ar
la
nd
Br
em
en
Ba
ye
rn
Be
rli
n
Br
an
de
nb
ur
g
Ba
de
nW
ür
tte
m
be
rg
0%
1995
2000
Quelle: Statistisches Bundesamt, Fachserie 11, Reihe 4.3.2
Abbildung 7.8 Grundmittel je Studierenden im Verhältnis zum BIP je Einwohner
111
7.9 Entwicklung der laufende Grundmittel je Studierenden und Studienfach
Die Kennzahl „laufende Grundmittel je Studierenden" gibt Auskunft darüber, wie viel
Grundmittel den Hochschulen für laufende Zwecke, d.h. ohne Investitionen, für jeden
einzelnen Studierenden in Abhängigkeit vom gewählten Studienfach zur Verfügung
stellt. Hierbei werden nur die laufenden Ausgaben berücksichtigt und beispielsweise
Verwaltungseinnahmen oder Drittmittel abgezogen. Sie enthalten keine Investitionsausgaben, keine Zusetzungen für die Altersversorgung und Krankenbehandlung des
verbeamteten Hochschulpersonals.
Laufende Grundmittel je Studierenden/Studienfach
30.000
25.000
Humanmedizin
in 1.000 Euro
20.000
Veterinärmedizin
Agrar-/Forst/Ernährungswissenschaften
15.000
Mathematik/Naturwissenschaften
Ingenieurwissenschaften
10.000
Kunst,Kunstwissenschaften
Sport
5.000
Sprach-/Kulturwissenschaften
Rechts-/Wirtschafts/Sozialwissenschaften
0
1995
1996
1997
1998
1999
2000
Quelle: Statistisches Bundesamt, Fachserie 11/ Reihe 4.3.2, 2000
Abbildung 7.9 Entwicklung der nominalen Hochschulausgaben in Deutschland
In allen angegebenen Jahren verursachte die Humanmedizin mit € 25.500 (1995) bis
€ 28.270 (2000) die höchsten Ausgaben. Sie ist zugleich das Fach mit den höchsten
absoluten Zuwachsbeträgen, jedoch nicht mit dem höchsten relativen Wachstum.
Dieses ist das Fach Ingenieurwissenschaften, dessen Ausgaben je Studierenden um
fast ein Drittel gestiegen sind, allerdings maßgeblich bedingt durch sinkende
Studierendenzahlen und weniger durch Ausgabenwachstum. Ferner sind die
Ausgaben je Studierenden mit knapp € 5.800 deutlich niedriger. In vergleichbarer
Größenordnung sind die Ausgaben je Studierenden in Kunst/Kunstwissenschaft, die im
Zeitablauf nahezu konstant sind.
Ungefähr doppelt so hoch sind die Ausgaben mit € 11.900 je angehenden Veterinär,
wobei diese Ausgaben um 15 % abgesunken sind.
112
Die geringsten Ausgaben je Studierende werden in den Rechts-, Wirtschafts- und
Sozialwissenschaften getätigt, die im Zeitraum von 1995 bis 2000 mit durchschnittlich
€ 2.013 je Studierenden finanziert wurden, gefolgt von den Sprach- und Kulturwissenschaften mit rund € 2.900.
Bei der Interpretation der Daten der jeweiligen Fächergruppen ist zu beachten, dass
ein Teil der Hochschulausgaben wie Zentralbibliotheken, Rechenzentren, Verwaltung
etc. nicht fächerspezifisch zugeordnet werden kann. Diese Ausgaben werden hier nicht
ausgewiesen, würden allerdings die Ausgaben gleichmäßig über alle Fachbereiche
erhöhen.
Wesentlich ist auch, dass die Veränderung der Studierendenzahlen einen
maßgeblichen Einfluss auf die Entwicklung der Ausgaben je Studierenden haben kann,
wie das am Beispiel der Ingenieurwissenschaften verdeutlicht. Hier gingen die
Studierendenzahlen zwischen 1995 und 2000 von 357.000 auf 288.000 zurück.
113
7.10 Entwicklung der nominalen Grundmittel je Studierenden nach Bundesländern
Die Entwicklung der Grundmittel insg. je Studierenden setzt die Ausgabenentwicklung in Beziehung zur Entwicklung der Studierendenzahlen. Im Bundesdurchschnitt sind die Ausgaben je Studierenden zwischen 1975 und 2000 um 44 % von
€ 6.866 auf € 9.908 angestiegen. Dies ist deutlich weniger als der Anstieg der
Gesamtausgaben erwarten lassen würde. D.h. das Ausgabenwachstum hat faktisch
nicht mit dem Wachstum der Studierendenzahlen Schritt gehalten.
Sehr unterschiedlich verteilt sich der nominale Ausgabenanstieg auf die einzelnen
Bundesländer. Während sich die Ausgaben je Studierenden im Saarland und in BadenWürttemberg zumindest verdoppelt haben, sind sie in Bremen sogar nominal um 11 %
gesunken. Mit einem Anstieg um 16 % ist die Ausgabenveränderung je Studierenden
auch in Nordrhein-Westfalen vergleichsweise gering.
Geht man von den Ausgabenbeträgen je Studierenden aus, dann liegen im Jahr
2000 von den alten Bundesländern lediglich Baden-Württemberg und SchleswigHolstein über € 11.000, während dies mit Ausnahmen Brandenburgs alle neuen Länder
sind. Mit knapp € 10.300 ist auch Bayern noch recht deutlich über dem Durchschnitt
von € 9,908, während Berlin marginal darüber liegt.
Entwicklung der nominalen Ausgaben (Grundmittel insg.) je Studierenden nach Bundesländern
1975
Baden-Württemberg
Bayern
Berlin
Brandenburg
Bremen
Hamburg
Hessen
Mecklenburg-Vorpomme
Niedersachsen
Nordrhein-Westfalen
Rheinland-Pfalz
Saarland
Sachsen
Sachsen-Anhalt
Schleswig-Holstein
Thüringen
Bund
Durchschnitt
5.866
5.722
7.068
8.825
5.420
5.852
6.742
5.393
4.804
4.525
6.314
1.037
6.866
1980
7.159
6.047
8.334
5.655
5.397
6.721
7.696
5.444
5.863
6.309
7.413
652
7.036
1985
6.298
5.785
7.699
5.853
5.532
6.336
6.573
5.135
5.568
5.668
7.334
632
6.557
1990
7.192
6.385
8.220
5.935
6.350
6.214
6.494
4.850
6.036
6.367
9.341
658
6.859
1995
8.761
8.719
10.318
11.315
6.041
7.255
7.151
14.588
7.403
5.487
6.513
8.240
12.311
15.942
10.375
16.257
979
8.959
1997
9.646
9.726
10.207
10.765
6.540
7.975
7.169
14.199
7.726
5.897
6.771
8.374
11.141
15.759
10.944
13.777
985
9.338
1998
10.960
10.058
9.761
9.726
6.793
8.707
7.275
12.724
8.144
5.695
7.146
8.619
10.991
13.874
11.073
13.057
1.005
9.460
1999
11.758
10.871
9.415
8.761
7.738
8.818
7.682
12.079
8.902
5.964
6.889
9.193
10.374
13.505
11.325
12.950
1.103
9.862
2000
11.755
10.295
9.926
7.181
7.898
9.380
7.767
11.531
9.198
6.239
7.580
9.612
9.866
11.994
11.445
11.087
1.113
9.908
Quelle: Statistisches Bundesamt, Fachserie 11. 4.3.2 (2000)
Tabelle 7.10 Entwicklung der nominalen Hochschulausgaben in Deutschland
Die geringsten Ausgaben je Studierenden haben Nordrhein-Westfalen mit € 6.240,
Brandenburg mit € 7.200, Rheinland-Pfalz mit € 7.600 und Hessen mit € 7.800. Es sei
darauf hingewiesen, dass die Ausgaben je Studierenden erheblich mit der jeweiligen
Kapazitätsauslastung korrespondiert. D.h. je größerer die Auslastung desto geringer
tendenziell die Auslastung. Würde man stattdessen die Ausgaben je Studienplatz
betrachten, würden sich teilweise erhebliche Verschiebungen ergeben.56
56 Siehe hierzu Dieter Dohmen, Effizienzpotentiale der Hochschulen in Mecklenburg-Vorpommern, Gutachten im Auftrag
des Ministeriums für Bildung und Kultur, FiBS-Forum Nr. 6 (www.fibs-koeln.de).
114
7.11 Entwicklung der realen Grundmittel je Studierenden nach Bundesländern
Die Entwicklung der realen Grundmittel insg. je Studierenden setzt die Ausgabenentwicklung in Beziehung zur Entwicklung der Studierendenzahlen und korrigiert dabei
um die Preisentwicklung. Damit sind Ausgabensteigerungen grundsätzlich geringer als
bei Betrachtung der nominalen Ausgaben.
Im Bundesdurchschnitt führt dies dazu, dass die realen Ausgaben je Studierenden
zwischen 1975 und 2000 nunmehr um 25 % von € 12.850 auf € 9.630 gesunken sind
(in Preisen von 1995). Reale Ausgabensteigerungen je Studierenden sind somit nur
noch im Saarland um 10 % und in Baden-Württemberg um 4 % zu verzeichnen. In
Bremen hat sich das Ausgabenniveau pro Studierenden mehr als halbiert, in
Nordrhein-Westfalen belaufen sich die Ausgaben auf 60 % des Betrages von 1975.
Vergleicht man nunmehr die Entwicklung der Ausgabenbeträge je Studierenden
1975 und 2000, dann hatte Bremen seinerzeit die höchsten Ausgaben je Studierenden,
während es 2000 zu den Ländern mit den geringsten Ausgaben gehörte. Nur Berlin
war damals wie 2000 noch überdurchschnittlich. Insgesamt wird mehr als deutlich,
dass die Ausgabenentwicklung nicht mit dem Wachstum der Studierendenzahlen
Schritt gehalten hat.
Entwicklung der realen Ausgaben (Grundmittel insg.) je Studierenden nach Bundesländern
1975
Baden-Württemberg
Bayern
Berlin
Brandenburg
Bremen
Hamburg
Hessen
Mecklenburg-Vorpomme
Niedersachsen
Nordrhein-Westfalen
Rheinland-Pfalz
Saarland
Sachsen
Sachsen-Anhalt
Schleswig-Holstein
Thüringen
Bund
Durchschnitt
10.975
10.705
13.223
16.511
10.140
10.948
12.614
10.090
8.988
8.466
11.813
1.940
12.846
1980
11.007
9.298
12.814
8.695
8.298
10.334
11.833
8.371
9.015
9.701
11.398
1.002
10.818
1985
8.236
7.565
10.068
7.654
7.235
8.286
8.596
6.715
7.282
7.412
9.591
827
8.575
1990
8.347
7.410
9.540
6.888
7.370
7.212
7.537
5.629
7.005
7.389
10.841
764
7.960
1995
8.761
8.719
10.318
11.315
6.041
7.255
7.151
14.588
7.403
5.487
6.513
8.240
12.311
15.942
10.375
16.257
979
8.959
1997
9.485
9.564
10.037
10.586
6.431
7.842
7.049
13.962
7.597
5.799
6.658
8.234
10.955
15.496
10.762
13.547
969
9.182
1998
10.659
9.782
9.493
9.459
6.606
8.468
7.075
12.374
7.920
5.539
6.950
8.382
10.689
13.493
10.769
12.698
977
9.200
1999
11.382
10.523
9.114
8.481
7.490
8.536
7.436
11.692
8.617
5.773
6.668
8.899
10.042
13.073
10.962
12.535
1.068
9.546
2000
11.424
10.005
9.647
6.979
7.676
9.116
7.548
11.207
8.939
6.063
7.367
9.342
9.588
11.656
11.123
10.775
1.082
9.629
Quelle: Statistisches Bundesamt, Fachserie 11. 4.3.2 (2000)
Tabelle 7.11 Entwicklung der realen Grundmittel je Studierenden in den Bundesländern
115
7.12 Ausgaben (Grundmittel) je Studierenden nach Hochschularten im
Jahr 2000
Im Folgenden wird dargestellt, wie viele Grundmittel je Studierenden in den unterschiedlichen Hochschularten aufgewendet werden, denn wie anhand der Abbildung
erkennbar, treten sowohl auf der Länder- als auch auf der Bundesebene zum Teil
enorme Unterschiede zwischen den einzelnen Hochschularten auf. Hierdurch wird
deutlich, wie unterschiedliche Hochschulstrukturen die Grundmittel je Studierenden
beeinflussen können.
Innerhalb der Ausgaben (Grundmittel) je Studierenden an den Universitäten gibt
Nordrhein-Westfalen mit nur € 4.502 deutlich weniger aus als die anderen
Bundesländer wie beispielsweise Baden-Württemberg (€ 10.116), Bayern (€ 9.306)
und Thüringen (€ 11.607). Hier spielen Auslastungsunterschiede eine maßgebliche
Rolle. So kommen in NRW durchschnittlich 2 Studierende auf einen Studienplatz.
Mecklenburg-Vorpommern, Hamburg, Berlin und Baden-Württemberg geben die
höchsten Grundmitteln je Studierenden an Fachhochschulen aus, während
Niedersachsen mit € 1.994 je Studierenden deutlich unter dem Bundesdurchschnitt
liegt. Mecklenburg-Vorpommern ist dabei das einzige Land, das für einen
Fachhochschul-Studierenden mehr ausgibt als für einen Universitäts-Studierenden.
Zusammen mit der sehr hohen Ausgaben je Studierenden an einer Kunsthochschule
von fast € 28.000 könnte dies die relativ hohen Ausgaben je Studierenden erklären.
Ausgaben je Studierenden nach Hochschularten im Jahr 2000
Universitäten
Baden-Württemberg
HochschulklinikenVerwaltungsfachhKunsthochschulenFachhochschulen
10.116
44.899
4.958
17.651
5.466
Bayern
9.308
40.559
4.754
15.476
4.427
Berlin
8.065
37.478
3.524
13.752
5.564
Brandenburg
9.487
_
347
_
4.307
10.087
_
_
10.661
4.124
Hamburg
8.251
43.720
413
12.564
5.711
Hessen
7.060
27.231
3.905
4.998
4.332
Mecklenburg-Vorpommern
8.016
41.788
_
27.952
8.791
Niedersachsen
9.981
43.240
1.067
10.349
1.994
Nordrhein-Westfalen
4.502
35.672
6.385
13.570
4.418
Rheinland-Pfalz
7.046
20.360
4.897
_
4.711
Saarland
9.900
11.951
_
11.510
7.258
Sachsen
8.749
52.132
13.616
17.960
6.046
Sachsen-Anhalt
9.419
50.175
3.243
12.280
6.417
Schleswig-Holstein
8.113
41.449
767
13.774
7.266
Bremen
Thüringen
Bundesdurchschnitt
11.607
37.579
1.732
13.242
6.626
7.534
38.332
4.549
13.759
4.862
Quelle: Statistisches Bundesamt, Fachserie 11, Reihe 4. 3. 2
Tabelle 7.12 Ausgaben je Studierenden nach Hochschultyp und Bundesland
Bei den Hochschulkliniken geben die Länder Sachsen mit € 52.132, BadenWürttemberg mit € 44.899 und Sachsen-Anhalt mit € 50.175 je Studierenden deutlich
mehr aus als beispielsweise Rheinland-Pfalz mit € 20.360 und das Saarland mit
116
€ 11.951. Diese beiden Länder bilden das 'Schlusslicht' bezüglich der Ausgaben für
Hochschulkliniken, während in Bremen und Brandenburg keine Hochschulkliniken
existieren. Bei den Ausgaben je Studierenden hatten wir gesehen, dass diese
insgesamt niedriger sind als in vergleichbaren Ländern.
Auch für die Kunsthochschulen treten erhebliche Unterschiede in der Höhe der
ausgegebenen Grundmittel je Studierenden auf. So wendet Mecklenburg-Vorpommern
mit € 27.952 je Studierenden doppelt so viel aus wie im Bundesdurchschnitt. Auf Platz
zwei steht Sachsen mit € 17.960, gefolgt von Baden-Württemberg mit € 17.651 je
Studierenden. Mangels Kunsthochschulen werden für Rheinland-Pfalz keine
Grundmittel je Studierenden ausgewiesen. Dies ist in Brandenburg anders; hier gibt es
zwar Kunsthochschulen, allerdings liegen nach Angaben des Statistischen
Bundesamts für Brandenburg für das Jahr 2000 keine Angaben vor.57
Bei den Verwaltungsfachhochschulen fallen die hohen pro-Kopf-Ausgaben in
Sachsen auf, mit € 13.600 das dreifache des Bundesdurchschnitts. Allerdings
unterstehen diese Hochschulen nicht dem Bildungs- oder Wissenschaftsministerium,
sondern dem Innenministerium und bilden Beamte für den gehobenen nichttechnischen Dienst in der öffentlichen Verwaltung aus. Während Bremen keine
Verwaltungsfachhochschulen hat und deshalb keine Ausgaben ausweist, lagen für
Mecklenburg-Vorpommern und das Saarland laut Statistischem Bundesamt zum
Zeitpunkt der Erhebung für diese beiden Bundesländer keine Daten bzw. Informationen
vor.
57 Angaben des Statistischen Bundesamts zu Folge fehlten zum Zeitpunkt der Erhebung die brandenburgischen Daten
bezüglich der Kennzahl, so dass die Ausgaben je Studierenden für Kunsthochschulen mit 0 ausgewiesen wurden
117
7.13 Bildungsbeteiligung und Sozialstruktur
Der Begriff der Sozialstruktur umfasst die Wirkungszusammenhänge in einer mehrdimensionalen Gliederung der Gesamtgesellschaft in unterschiedlichen Gruppen nach
wichtigen sozial relevanten Kriterien und den Beziehungen dieser Gruppen
untereinander. Um die Sozialstruktur eines Landes darzustellen, werden Modelle
konzipiert, mit Hilfe derer versucht wird, die Gesamtbevölkerung so zu gliedern, dass
Gruppierungen mit ähnlichen Soziallagen und damit verknüpften typischen Subkulturen
und Lebenschancen entstehen.
Im Folgenden geht es um die Bildungsbeteilung nach sozialstrukturellen Kriterien,
d. h. um die Verteilung der Bildungsbeteilung in den unterschiedlichen Gruppen.
Das Ziel der Bildungsexpansion seit Ende der 1960er Jahre war eine Veränderung
der Lage und Perspektiven der SchülerInnen und StudentInnen. Kennzeichnend für die
Erfolge der damaligen sozialen Öffnung war die Mobilisierung bildungsferner
Schichten, der Abbau sozialer Zugangsbarrieren und die Verbesserung der
Bildungschancen für Mädchen. Seit der Bildungsexpansion, durch die vor allem der
sekundäre und tertiäre Bildungsbereich ausgebaut wurde, erwerben immer mehr
Menschen mittlere und höhere Bildungsabschlüsse, so dass sie auch immer länger im
Bildungssystem verweilen.
Mit Blick auf die Chancengleichheit stellt sich die Frage, ob es die
Bildungsexpansion tatsächlich geschafft hat, den unterschiedlichen Anteil der Beteiligung an höheren Bildungseinrichtungen zwischen den verschiedenen sozialstrukturellen Ausgangslagen auszugleichen bzw. abzubauen oder ob weiterhin
Unterschiede bezüglich der Bildungsbeteiligung und der Sozialstruktur bestehen.
Die folgende Abbildung zeigt die Bildungsbeteiligung der sozialen Herkunftsgruppen
und teilt diese Gruppen in hoch, gehoben, mittel und niedrig ein.58
Bei einer längerfristigen Betrachtung, d. h. bei einer Betrachtung des Zeitraums von
1982 bis 2000 lassen sich Veränderungen erkennen. So konnte sich der
Studentenanteil der höchsten Herkunftsgruppe bei einer Entwicklung von 17 % 1982
auf 33 % im Jahr 2000 nahezu verdoppeln, während der Anteil der untersten
Herkunftsgruppe in der Tendenz, von 23 % 1982 auf 12 % im Jahr 2000, rückläufig
war. Verringert hat sich auch der Anteil der mittleren Herkunftsgruppen, während der
Anteil der Personen aus gehobenen Herkunftsgruppen zunächst bis Mitte der 1990er
Jahre anstieg und dann wieder auf das Ausgangniveau absank.
58 Hoch: mittlere Selbstständige, Angestellte in gehobener Position, Beamte des höheren Dienstes mit Hochschulabschluss
und größere Selbstständige mit und ohne Hochschulabschluss; gehoben: kleinere und mittlere Selbstständige,
Angestellte mit qualifizierter Tätigkeit in mittlerer und gehobener Position, Beamte des gehobenen Dienstes mit
Hochschulabschluss; mittel: kleinere Selbstständige, Angestellte mit qualifizierten Tätigkeiten und Beamte des
gehobenen Dienstes ohne Hochschulabschluss; niedrig: un- und angelernte Arbeiter, Facharbeiter, unselbstständige
Handwerker, Angestellte mit ausführenden Tätigkeiten
118
Studierende nach sozialer Herkunft - Entw icklung von 1982 - 2000
100%
17
22
23
26
26
80%
in %
26
60%
40%
34
32
33
26
27
31
33
31
31
27
26
28
28
29
28
20%
23
21
18
15
14
14
13
1982
1985
1988
1991
1994
1997
2000
0%
niedrig
mittel
gehoben
hoch
Quelle: 16. Sozialerhebung
Abbildung 7.13 Soziale Herkunft der Studierenden in Deutschland
Fazit: Soziale Disparitäten der Bildungsbeteilung erweisen sich als außerordentlich
zäh, denn obwohl theoretisch im Grunde alle Sozialschichten in ähnlicher Weise von
der Bildungsexpansion profitierten, führte dies nicht zur erwarteten Veränderung in der
Struktur der Zusammensetzung der Studierendenschaft. Obwohl die Chancen, einen
höheren Bildungsabschluss zu erreichen, verbessert haben sollten, hat sich der Anteil
der niedrigen und mittleren Schichten verringert und der hohen erhöht.
119
8. Weiterbildung
Vorbemerkung
Der Weiterbildungsbereich gilt als vierte Säule des Bildungswesens neben dem
Schul-, Hochschul- und Dualen Berufsbildungssystem und ist inzwischen, gemessen
an den Teilnehmerzahlen, der größte Bildungssektor in Deutschland. In auffallendem
Kontrast dazu steht die unbefriedigende (finanz-)statistische Datenlage in diesem
Bereich. Die Informationsbasis über Ausgaben und Kosten für Weiterbildung in
Deutschland muss insgesamt als defizitär charakterisiert werden. Nur zu einem
geringen Teil stehen Daten amtlicher Statistiken zur Verfügung. Wichtigste Quelle sind
verschiedene Stichprobenerhebungen, deren Ergebnisse allerdings aufgrund
begrifflicher und methodischer Unterschiede nicht direkt vergleichbar sind. Eine
umfassende Darstellung der Aufwendungen im Weiterbildungsbereich und der
Kostenbelastung der einzelnen Weiterbildungsfinanciers ist zur Zeit nicht möglich. Zur
Begründung sind folgende Punkte anzuführen:
Das Finanzvolumen der Anbieter im Bereich der allgemeinen Weiterbildung ist
nahezu unbekannt, da allein für die Volkshochschulen systematisch erhobene Daten
vorliegen. Die Statistiken zur öffentlich finanzierten Weiterbildung sind höchst
unvollständig, weil z.B. Ausgaben für die Weiterbildung der Beschäftigten im
öffentlichen Dienst nur zum Teil dokumentiert sind (für die Lehrerfortbildung) und keine
Angaben zu den indirekten Kosten vorliegen, d.h. den Kosten der öffentlichen Hand in
Form von Einnahmeausfällen, die durch die steuerliche Abzugsfähigkeit der
betrieblichen und individuellen Aufwendungen für Weiterbildungsmaßnahmen
entstehen. Erhebungen der betrieblichen Weiterbildungskosten sehen sich mit dem
Problem konfrontiert, dass viele Betriebe nicht über getrennte Budgets und
Kostenstellen für Weiterbildungsmaßnahmen verfügen.
Die Frage, wer letztlich die Kosten der Weiterbildung trägt („Kosteninzidenz“), lässt
sich nicht zuverlässig beantworten. Die verfügbaren statistischen Angaben beziehen
sich stets nur auf Ausgaben- bzw. Kostendaten auf der „Zahlerebene“, auf der die
Vorfinanzierung der Weiterbildung erfolgt (Öffentliche Hand, Betrieb, Individuum).
Refinanzierungsmöglichkeiten bleiben dabei unberücksichtigt. Weder Unternehmen
noch Weiterbildungsteilnehmer sind wegen der Refinanzierungsmöglichkeiten über das
Steuersystem in dem Maße belastet, wie es die Ausgaben- bzw. Kostenerhebungen
vermuten lassen (Expertenkommission Lebenslangen Lernens 2002, S. 116/17).
Die Berechnung des gesamtgesellschaftlichen Finanzierungsvolumens unter
Einschluss aller Weiterbildungsfinanciers wird durch das Problem der Kosteninzidenz
nicht beeinträchtigt, wohl aber durch Doppelzählungen. So werden z.B. die
Aufwendungen der Bundesanstalt für Arbeit für präventive betriebliche
Weiterbildungsmaßnahmen sowohl in deren Budget als auch in dem der
subventionierten Betriebe erfasst. Ein weiteres Problem bei der Berechnung eines
gesamtgesellschaftlichen Finanzierungsvolumens auf der Basis unterschiedlicher
statistischer Quellen stellt die Inkompatibilität der für den öffentlichen Bereich nach der
120
Kameralistik erfassten Ausgabendaten und der für den Wirtschaftssektor dem
betrieblichen Rechnungswesen entnommenen Kostendaten dar.
Die im Folgenden präsentierten Zahlen zum Ausgaben- bzw. Kostenvolumen der
betrieblichen, öffentlichen bzw. öffentlich geförderten und individuellen Weiterbildung
stehen – wie dargelegt – unter dem Vorbehalt, dass sie die Weiterbildungsaufwendungen nur unvollständig abbilden, aus verschiedenen Quellen stammen
(Problem der Datenkompatibilität) und – wegen nicht erfasster Refinanzierungen der
Weiterbildungsausgaben/-kosten – die tatsächliche Belastung der einzelnen Financiers
unklar bleibt.
121
8.1 Kosten der betrieblichen Weiterbildung
Gesamtkosten
Daten zu den betrieblichen Weiterbildungsaufwendungen liefern einmal die vom
Institut der Deutschen Wirtschaft (IW) alle drei Jahre in Zusammenarbeit mit den
Industrieund
Handelskammern,
den
Handwerkskammern
und
den
Landwirtschaftsorganisationen durchgeführten Stichprobenerhebungen der Weiterbildungsaktivitäten und –kosten in Betrieben der deutschen Wirtschaft aus dem
Produzierenden Gewerbe, der Bauwirtschaft und dem Dienstleistungssektor. Erfasst
werden verschiedene Formen der betrieblichen Weiterbildung: interne und externe
Lehrveranstaltungen
und
Seminare,
Informationsveranstaltungen
(Vorträge,
Fachtagungen, Fachmessen), Lernen am Arbeitsplatz, selbstgesteuertes Lernen mit
Medien. Die jüngste – bislang nur zum Teil ausgewertete – Erhebung stammt aus dem
Jahre 2001. Zum anderen stehen Daten aus zwei Stichprobenerhebungen des
europaweit durchgeführten Continuing Vocational Training Survey (CVTS) aus den
Jahren 1994 (CVTS 1) und 1999 (CVTS 2) zur Verfügung. Diesen Erhebungen liegt ein
engerer Weiterbildungsbegriff als den IW-Erhebungen zugrunde (z.B. werden keine
Umschulungsmaßnahmen zur Weiterbildung gezählt). Außerdem werden darin nur
Betriebe mit mindestens zehn Mitarbeitern erfasst und es erfolgt eine Beschränkung
auf interne und externe Lehrveranstaltungen. Auf der Basis der CVTS 2-Erhebung ist
eine Schätzung der Gesamtkosten der betrieblichen Weiterbildung (unter Ausschluss
von Personalkosten der Teilnehmer) für das Bildungsbudget vorgenommen worden
(vgl. Kapitel 3).
Beide Erhebungen sehen sich mit dem Problem einer unzureichenden Rücklaufquote konfrontiert (IW 2001: 14,7 %; CVTS 2 : 31,3 %). Da weiterbildungsaktive
Unternehmen in den Stichproben überrepräsentiert sein dürften, fallen darauf
basierende Schätzungen der gesamten Weiterbildungskosten zu hoch aus. So wird
denn auch in der IW-Erhebung konzediert, dass die Ergebnisse der Hochrechnung nur
im Sinne einer Größenordnung, aber nicht als exakte und hinreichend statistisch
gesicherte Daten gewertet und interpretiert werden können (Weiß 2000, S. 36).
Nach der Hochrechnung des IW sind 2001 in Deutschland insgesamt 16,9 Mrd.
€ von den Betrieben der gewerblichen Wirtschaft für Weiterbildung aufgewendet
worden. Mit 13 Mrd. € sind die Aufwendungen in den alten Bundesländern rund dreimal
so hoch wie in den neuen Bundesländern (3,9 Mrd. €). Für das Bildungsbudget
vorgenommene Schätzungen auf der Basis der CVTS 2-Erhebung gelangen für das
Jahr 2000 zu einem Kostenvolumen für die betriebliche Weiterbildung von 15,4 Mrd.
€ (ohne Personalkosten der Teilnehmer).
Kosten je Teilnehmer, je Mitarbeiter, je Teilnehmerstunde und je Weiterbildungsmaßnahme
In Tabelle 8.1 sind verschiedene Kennzahlen aus den IW-Erhebungen der Jahre
1992, 1995, 1998 und 2001 zusammengestellt. Da in der politischen Diskussion der
Weiterbildungsfinanzierung zunehmend auf die CVTS-Untersuchung Bezug
122
genommen wird und deren Ergebnisse auch in das Bildungsbudget einfließen, sind die
aus dieser Erhebung zu den einzelnen Kennzahlen vorliegenden Informationen für
Vergleichszwecke ergänzend berücksichtigt worden.
Tabelle 8.1
Kostenkennziffern für die betriebliche Weiterbildung in €
1995
1998
Kosten je Maßnahme
7.482
6.811
7.626
Kosten je Mitarbeiter
984
854
1.128
Kosten je Teilnehmer
1.163
1.155
1.137
1.723
43
53
55
63
Kosten je
Teilnehmerstunde
2001*
1999
1992
869
(CVTS 2)
624
* Weitere Kostenkennziffern für 2001werden vorrausichtlich im Herbst 2003 durch das IW
veröffentlicht
Quelle: Weiß, 2000; Weiß, 2003; Egner, 2001
Der Vergleich der Kostenkennziffern aus den IW-Erhebungen (1992, 1995, 1998)
zeigt, dass sich – über alle Wirtschaftsbereiche betrachtet – die Kosten je Teilnehmer
im Zeitverlauf trotz gestiegener Kosten je Teilnehmerstunde (als Folge gestiegener
Personal- und Personalzusatzkosten) wenig verändert haben. Dies deutet auf eine
kürzere Dauer der einzelnen Weiterbildungsmaßnahmen hin. Im Vergleich zu 1998
sind die Weiterbildungsaufwendungen je Mitarbeiter um fast ein Viertel
zurückgegangen und entsprechen etwa dem Wert von 1995. Zum Ausdruck kommt
darin eine verringerte Dauer der Weiterbildung je Mitarbeiter (vgl. Weiß, 2003).
Vergleicht man die Kennzahlen-Werte aus der IW-Erhebung von 1998 mit denen der
CVTS 2-Erhebung von 1999, dann zeigen sich z.T. deutliche Abweichungen. Sie
lassen sich u.a. damit erklären, dass in der IW-Erhebung besonders weiterbildungsaktive Unternehmen erfasst worden sind. In der vom IW für 1998 vorgenommenen
gesamtwirtschaftlichen Hochrechnung werden deshalb auch nicht die in der Stichprobe
ermittelten durchschnittlichen Weiterbildungskosten von 1.128 € zugrunde gelegt,
sondern ein deutlich niedrigerer Wert von 730 €. Die Differenz bei den Kosten je
123
Teilnehmer im Umfang von fast 600 € dürfte u.a. damit zusammenhängen, dass in der
CVTS 2-Erhebung, der ein engeres Verständnis von Weiterbildung zugrunde liegt, mit
der Beschränkung auf interne und externe Lehrveranstaltungen die kostenintensivste
Form der Weiterbildung erfasst worden ist.
Weiterbildungskosten je Mitarbeiter und Teilnehmer nach Wirtschaftsbereichen
Hinter den durchschnittlichen Weiterbildungskosten je Mitarbeiter und Teilnehmer
verbergen sich beträchtliche Unterschiede zwischen den Wirtschaftsbereichen. Das
Kredit- und Versicherungsgewerbe weist die höchsten Weiterbildungskosten sowohl je
Teilnehmer (2.825 €) als auch je Beschäftigten (2.304 €) auf. Am Wenigsten
investieren das Bau- und Gastgewerbe (vgl. im Einzelnen Abbildung 8.1)
Abbildung 8.1
Kosten je Teilnehmer und je Beschäftigter in Unternehmen mit
Lehrveranstaltungen nach Wirtschaftsbereichen in €, CVTS 2 (1999)
Bergbau, Gewinnung von Steinen und Erde
155
Gastgewerbe
138
397
705
210
Bergbau
741
299
Handel
1.021
Mit dem Kredit- und Versicherungswesen verbundene
Tätigkeiten
920
1.661
596
Verarbeitendes Gewerbe
1.731
820
Dienstleistungen
1.996
1.086
Energie- und Versorgungswesen
2.000
1.178
Kredit- und Versicherungswesen
0
500
1.000
2.825
1.500
Kosten je Teilnehmer
2.000
2.500
Kosten je Beschäftigter
Quelle: Egner, 2001
Struktur der Gesamtkosten nach Kostenarten
Wie Abbildung 8.2 verdeutlicht, entfällt mit 43 % der größte Anteil der Gesamtkosten
auf die Lohn- und Gehaltskosten für Teilnehmer an Lehrveranstaltungen während der
Arbeitszeit (indirekte Kosten/Personalausfallkosten), gefolgt von Zahlungen und
Gebühren an Weiterbildungsanbieter für die Teilnahme der Beschäftigten an externen
Lehrveranstaltungen (19 %) und den Aufwendungen für internes Weiterbildungs-
124
3.000
personal (13,3 %). Reisekosten, Spesen, Tagegeld sowie Kosten für Räume und
Ausstattung machen weniger als 10 % der Gesamtkosten aus.
Abbildung 8.2
Anteil der Kostenarten an den Weiterbildungskosten insgesamt in Unternehmen mit
Lehrveranstaltungen - CVTS 2 (1999)
Internes
Weiterbildungspersonal
13 %
Räume, Ausstattung
6%
Personalaufwendungen
für die Teilnehmer
44 %
Reisen, Spesen, Tagegeld
8%
Externes
Weiterbildungspersonal
10 %
Zahlungen, Gebühren
19 %
Quelle: Egner, 2001
125
8.2 Öffentliche und öffentlich geförderte Weiterbildung
Die öffentliche Hand tritt in der Rolle des Weiterbildungsfinanciers einmal bei der
Weiterbildung für die eigenen Beschäftigten auf, zum anderen bei der von ihr
geförderten Weiterbildung (Weiterbildungsanbieter, Betriebe, Individuen). Die
öffentliche Finanzierung der Weiterbildung nimmt häufig die Form einer echten
Mischfinanzierung an, d.h. mehrere Gebietskörperschaften sind an der Finanzierung
der Kosten bzw. Subventionen beteiligt. Der größte Teil der Ausgaben wird von den
Kommunen und Ländern getätigt. Von den 2,5 Mrd. € (Nuissl/Pehl 1997), mit denen
sich die öffentliche Hand (ohne Bundesanstalt für Arbeit) 1997 an der Finanzierung der
Weiterbildung beteiligte, wurde jeweils eine Mrd. € von den Ländern und von den
Kommunen aufgebracht. Dabei handelt es sich vor allem um Zuschüsse an die
Volkshochschulen. Der Bund finanziert mit einem Beitrag von 500 Mill. € insbesondere
Modellmaßnahmen und Bildungsprogramme (Nagel/Jaich, 2002). Diese Zahlen sind
unvollständig und stellen eine Untergrenze öffentlichen Finanzierungsengagements
dar, denn: „Ausmaß und konkrete Ausgestaltung der öffentlich finanzierten
Weiterbildung in Deutschland (erweisen sich) als derart vielschichtig, dass eine
detaillierte und umfassende Darstellung der öffentlichen Förderprogramme und
institutionell geförderten öffentlichen Bildungsanbieter sowie der eigenen
Weiterbildungsausgaben der öffentlichen Hände noch aussteht“ (Expertenkommission
Finanzierung Lebenslangen Lernens 2002, S.105). Allein für die Volkshochschulen, die
traditionellen Träger der Erwachsenenbildung, liegen systematisch erhobene Daten
vor, so dass wenigstens für diesen Bereich Angaben über die zur Verfügung
stehenden Finanzvolumina und die Finanzierungsstruktur gemacht werden können.
Was die Aufwendungen für die Weiterbildung der eigenen Beschäftigten betrifft, so
lassen sich zumindest die Ausgaben der Bundesländer für Lehrerfortbildung berichten.
Wenn in diesem Abschnitt ferner die Weiterbildungsaufwendungen der Bundesanstalt
für Arbeit aufgeführt werden, dann ist zu berücksichtigen, dass die Mittel zwar durch
eine öffentliche Institution verteilt werden, die Gelder allerdings aus Beiträgen der
Arbeitgeber und Arbeitnehmer zur Arbeitslosenversicherung stammen und deshalb nur
bedingt zu den öffentlichen Weiterbildungsaufwendungen zu zählen sind.
Aufwendungen und Finanzierungsstruktur der Volkshochschulen
2001 belief sich das den Volkshochschulen zur Verfügung stehende Finanzvolumen
auf ca. 820 Mill. €. Mit 383 Mill. € (=43 %) stammt der größte Teil davon aus
öffentlichen Haushalten. 361 Mill. € (=39 %) wurden durch Teilnehmergebühren und
179 Mill. € (=18 %) durch Einnahmen aus anderen Quellen (z.B. EU-Mittel, AFG-Mittel)
aufgebracht. In den letzten Jahren hat sich das Gewicht leicht zugunsten der
letztgenannten Kategorie verschoben.
126
Abbildung 8.3
Finanzierungsstruktur der Volkshochschulen - 2001
andere Einnahmen
18 %
Teilnehmende
39 %
Landeszuschüsse
16 %
Zuschüsse von
Gemeinden
27 %
Quelle: Volkshochschulstatistik, 2001
Für einen Teil der aus öffentlichen Haushalten stammenden Mittel der
Volkshochschulen, die Landeszuschüsse, liefert der BLK-Bildungsfinanzbericht nach
Bundesländern differenzierte Ausgabendaten (Grundmittel). Insgesamt beziffert die
BLK für 1999 die Ausgabensumme der Länderhaushalte für Volkshochschulen (ohne
die Länder Bayern, Sachsen und Sachsen-Anhalt) auf 185 Mill. €. Wie sich dieser
Betrag auf die einzelnen Bundesländer verteilt, zeigt Abbildung 8.4.
127
Abbildung 8.4
Ausgaben für Volkshochschulen in Mill. € (1999)*
60
52,3
50
50,2
40
30
20
15,6
13
10
3
5,3
7,8
9,9
9,5
7,8
2,1
4,4
4,6
0
n
n
n
n
lz
rg
rg
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en
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er
fa
se
se
la
al
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bu
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Rh
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ch
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b
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N
kl e
ec
M
n
rli
Be
*
Bayern, Sachsen und Sachsen-Anhalt machen keine Angaben
Quelle: Statistisches Bundesamt/BLK Bildungsfinanzbericht 1999/2000, Heft 89-II, S.18ff.
Ausgaben der Bundesländer für Lehrerfortbildung
Insgesamt haben die Bundesländer im Jahr 1999/2000 knapp 128 Mill. € (Grundmittel) für Lehrerfortbildung ausgegeben. Im Durchschnitt belaufen sich die Ausgaben
pro Lehrer auf 264 €. Im Bundesländervergleich zeigen sich beträchtliche
Unterschiede. Schleswig-Holstein und Mecklenburg-Vorpommern, die beiden
Spitzenreiter, geben mehr als fünfmal so viel pro Lehrer für deren Fortbildung aus wie
Baden-Württemberg, Nordrhein-Westfalen und Niedersachsen, die mit rund 100 € am
Ende rangieren (vgl. Abbildung 8.5).
128
Abbildung 8.5
Ist-Ausgaben für Lehrerfortbildung (Grundmittel) pro Lehrer in € (1999/2000)*
660
700
556
600
500
424
400
325
290
300
200
410
153
109
214
211
106
104
135
125
142
100
0
y
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h
Rh
Sa
hl
ur
dr
Sc
or
nb
N
e
kl
ec
M
Ausgaben für Lehrerfortbildung (Grundmittel) pro Lehrer
Mittelwert
* Bremen macht keine Angaben
Quelle: Statistisches Bundesamt/BLK Bildungsfinanzbericht 1999/2000, Heft 89-II; Bmbf/ Grund- und Strukturdaten
1999/2000
Ausgaben der Bundesanstalt für Arbeit für Weiterbildung
Die Bundesanstalt für Arbeit fördert Weiterbildung von Arbeitslosen, von Ungelernten
und von Personen, die von Arbeitslosigkeit bedroht sind. Grundlage für die gewährten
Zahlungen (Weiterbildungsaufwendungen, Hilfe zum Lebensunterhalt) ist das
Arbeitsförderungsgesetz (AFG) im Sozialgesetzbuch (SGB III). Finanziert werden
sowohl Fortbildungsmaßnahmen, die der Erhaltung und Anpassung von Kenntnissen
dienen, als auch Umschulungen, die zu einem anerkannten Abschluss führen. Die
Maßnahmen werden meist von Weiterbildungsinstitutionen im Auftrag des Arbeitsamts
durchgeführt.
In der Statistik des Arbeitsamts werden sowohl direkte als auch indirekte
Weiterbildungskosten (Hilfen zum Lebensunterhalt während der Weiterbildungsmaßnahme) erfasst.
129
Abbildung 8.6
Ausgaben der Bundesanstalt für Arbeit für individuelle Förderung der beruflichen
Weiterbildung und Trainingsmaßnahmen in Mrd. € (1990-2000)
12
10
9,7
9
8
7,9
7,6
6,9
6
6
4,3
3,7
4
3,3
6,4
6,3
3,5
2,9
3,6
2,8
6,7
6,8
4
4
2,8
2,7
2
0
1990
1991
1992
1993
1994
Deutschland
1995
1996
West
1997
1998
1999
2000
Ost
Quelle: ANBA: 9/2001; Faulstich/Gnahs, 2001
Mit der Wende kam es zu einem starken Anstieg der Ausgaben der Bundesanstalt
für Arbeit zur Förderung der beruflichen Weiterbildung. 1992 hatten sie mit 9,7 Mrd.
€ ihren Höchststand erreicht. Nach einem deutlichen Rückgang der Ausgaben bis 1994
kam es bis 1996 zu einem Wiederanstieg, dem 1997 ein erneuter Rückgang auf 6,4
Mrd. € folgte. Das danach erreichte Niveau liegt rund ein Drittel unter dem Spitzenwert
von 1992. Während in den alten Bundesländern seit 1997 ein leichter Aufwärtstrend zu
verzeichnen ist, sind die Ausgaben in den neuen Ländern geringfügig zurückgegangen.
130
8.3 Individuelle Weiterbildung
Repräsentative Daten zu den von Weiterbildungsteilnehmern getragenen Kosten der
beruflichen Weiterbildung wurden erstmals Anfang der 90er Jahre in einer vom
Bundesinstitut für Berufsbildung (BIBB) durchgeführten Erhebung vorgelegt (von
Bardeleben/Beicht/Holzschuh 1994). Danach beliefen sich 1992 die durchschnittlichen
Aufwendungen je Teilnehmer auf 728 € in den alten und auf 984 € in den neuen
Bundesländern. Auf der Basis dieser Zahlen wurde für Deutschland ein Gesamtbetrag
für teilnehmerfinanzierte Weiterbildungsaufwendungen von 5 Mrd. € ermittelt (3,93
Mrd. € für die alten und 1,12 Mrd. € für die neuen Bundesländer). Wird der
weiterbildungsbedingte Freizeitverlust der Teilnehmer berücksichtigt und mit dem
durchschnittlichen Nettostundenlohn bewertet, dann steigen die Gesamtkosten auf
mehr als 18 Mrd. €.
Aktuelle Zahlen zu den individuellen Weiterbildungsaufwendungen stammen aus
einer Erhebung des Instituts der Wirtschaft (Weiß 2001). In einer repräsentativen
Telefonbefragung wurden 1003 Personen u.a. danach gefragt, in welchem Umfang sie
1999 an eigenfinanzierter beruflicher und allgemeiner Weiterbildung teilgenommen
haben, wie hoch die Weiterbildungskosten waren, die sie selbst getragen haben, und
ob sie bereit sind, in Zukunft selbst in Weiterbildung zu investieren. Nicht in allen
geprüften Aspekten erfüllt die Stichprobe allerdings die Repräsentativitätsbedingung:
Verglichen mit dem Durchschnitt der Bevölkerung sind Frauen, ältere Personen und
nicht berufstätige Personen mit einem höheren Anteil in der Stichprobe vertreten, da
diese Gruppen telefonisch leichter erreichbar sind.
131
Durchschnittliche Weiterbildungsaufwendungen
Im Durchschnitt sind 1999 von den Befragten, die an Weiterbildung teilgenommen
und diese zumindest teilweise selbst finanziert haben, 219 € investiert worden. Dieser
Betrag entfällt nahezu vollständig (189 € = 86 %) auf Seminare und Lehrgänge. Dabei
zeigen sich keine substanziellen Unterschiede zwischen Männern (191 €) und Frauen
(186 €). Dies überrascht, wenn man berücksichtigt, dass Frauen in geringerem Umfang
berufstätig sind und im Durchschnitt niedrigere Gehälter beziehen.
Abbildung 8.7
Häufigkeitsverteilung der eigenfinanzierten Seminarkosten von
Weiterbildungsteilnehmern nach Höhe der Kosten (1999)
60
48,2
50
43,7
38,3
40
29,8
30
20
10
23,4
19,6
16,1
14,5
19,4
22,3
16,1
8,5
0
Bis 51€
52 bis 256€
Männer
256 bis 511€
Frauen
über 511€
insgesamt
Quelle: Weiß, 2001
Aus Abbildung 8.7 ist ersichtlich, dass die Mehrheit der Befragten nur zwischen 51 €
und 256 € aus der eigenen Tasche für Seminare und Lehrgänge ausgibt. Frauen
investieren häufiger als Männer in „preisgünstige Lehrveranstaltungen“ unter 256 € und
seltener in teure Maßnahmen.
132
Abbildung 8.8
Aufwendungen für Weiterbildung nach Ausbildungsabschluss in € (1999)
700
574
600
500
389
400
268
300
200
99
100
26
An
ga
be
ch
lu
ss
ei
ne
us
s/
k
Ab
sc
hl
H
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in
Be
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sb
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Ab
sc
hl
us
s
ld
un
g
0
Quelle: Weiß, 2001
Erwartungsgemäß eng hängt die Höhe der individuellen Weiterbildungsaufwendungen mit dem Schul- bzw. Berufsabschluss zusammen. Mit durchschnittlich
574 € geben Hochschulabsolventen die mit Abstand höchste Summe aus, während
Ungelernte nur 26 € in die eigene Weiterbildung investieren.
133
Gesamtvolumen privater Weiterbildungsausgaben
Abbildung 8.9
Hochrechnung privater Weiterbildungsaufwendungen in Mrd. € (1999)
7
6
Aufwendungen
insgesamt
6,6
Lernen durch
Seminare und
Lehrgänge
5,8
5
4
3
2
1
Lernen durch
Fachliteratur
0,5
Lernen mit
computergestützten
Programmen
0,3
0
Quelle: Weiß, 2001
Die Ergebnisse der Stichprobenerhebung sind auf der Basis von Daten der
Erwerbsstatistik gewichtet und auf alle Erwerbstätigen im Alter von 20-65 Jahren
übertragen worden. Auf diese Weise ergibt sich ein Gesamtvolumen der privaten
Weiterbildungsausgaben aller Erwerbstätigen von 6,6 Mrd. €. Der größte Anteil (5,8
Mrd. €) wurde für Seminare und Lehrgänge ausgegeben.
134
8.4 Gesamtfinanzierungsvolumen für Weiterbildung
Tabelle 8.2
Gesamtfinanzierungsvolumen für Weiterbildung in Mrd. *
1992
Staat/Öffentlicher Sektor
Bund, Länder und Gemeinden
Bundesanstalt für Arbeit (ohne
Rehabilitation)
Arbeitgeber/Wirtschaft
Teilnehmer/Privatpersonen
insgesamt
1995
1998*
2001
Absolut
%
Absolut
%
Absolut
%
Absolut
%
11,6 (12,6)
27,6
9,7
24,8
8,6 (8,3)
21,8
8,6 (8,2)
23,3
1,9 (2,1)
4,5
2,1
5,4
2,2 (2,1)
5,6
2,0 (1,9)
5,4
9,7 (10,5)
23,0
7,6
19,4
6,4 (6,2)
16,2
6,6 (6,3)
17,8
25,4 (27,5)
60,0
23,9
61,1
62,9
21,4 (20,5)
57,8
5 (5,4)
11,9
5,5
14,0
15,2
7,0 (6,7)
18,9
42,0 (45,6)
100
39,1
100
100
37,0 (35,5)
100
24,8
(24,1)
6 (5,8)
39,4
(38,3)
* Zahlen in Klammern: preisbereinigte Ausgabensumme (Preisbasis: 1995)
Quelle: Weiß, 2000; Weiß, 2003; Bmbf, 2001/2002; Bundesanstalt für Arbeit, 2000, eigene Berechnung
Tabelle 8.2 gibt einen nach Weiterbildungsfinanciers differenzierten Überblick über
die gesamten Weiterbildungsaufwendungen für die Jahre 1992, 1995, 1998 und 2001.
Nochmals betont sei, dass die Zahlen das Ergebnis methodisch unterschiedlicher
Berechnungen sind. Auch sind den Zeitvergleich beeinträchtigende Änderungen der
amtlichen Statistik bei der Erfassung der Erwerbstätigen zu berücksichtigen. Deutlich
wird, dass mit einem Finanzierungsvolumen von 21,4 Mrd. € und einem Anteil von
57,8 % 2001 die Wirtschaft den wichtigsten Financier darstellt. Dieser Betrag enthält
auch Lohn- und Gehaltszahlungen der Weiterbildungsteilnehmer, die in den
Weiterbildungsausgaben des Bildungsbudgets fehlen. Es folgt der Staat/öffentlicher
Sektor mit 8,6 Mrd. € (= 23,2 %). Die Teilnehmer liegen mit 7 Mrd. € (18,9 %) an dritter
Stelle, wobei zu berücksichtigen ist, dass dabei kein bewerteter Freizeitverlust in
Ansatz gebracht wurde.
Im Vergleich der drei Erhebungsjahre (1992, 1995, 1998) zeigt sich, dass bei
insgesamt leicht rückläufigem Finanzierungsvolumen der Staat/öffentlicher Sektor als
Financier an Bedeutung eingebüßt hat. Im Jahr 2001 kann verglichen mit 1998 wieder
135
ein höherer Finanzierungsanteil des Staates festgestellt werden, während die
Ausgabensumme konstant geblieben ist. Zwischen 1992 und 1998 ist der relative
Finanzierungsbeitrag der Wirtschaft annähernd gleich geblieben; doch ist 2001 ein
deutlicher Anteilsrückgang zu verzeichnen. Einen Bedeutungszuwachs hat die Gruppe
der Teilnehmer erfahren.
136
9. Deutschlands Bildungsbudget im Spiegel des internationalen Vergleichs
Vorbemerkung
Internationale bildungsstatistische Vergleiche haben für die nationale Bildungspolitik
eine immer wichtiger werdende Orientierungsfunktion. Diese Funktion können solche
Vergleiche jedoch nur angemessen erfüllen, wenn Methodik, Datenbasis und auswertung auf einem soliden Fundament gegründet sind. Bei der Harmonisierung der
internationalen bildungsstatistischen Berichterstattung sind in den letzten Jahren
beträchtliche Fortschritte erzielt worden. Dies gilt nicht zuletzt für den Bereich
„Bildungsausgaben und –finanzierung“. Datenlücken konnten geschlossen, die
Methodik der Ausgabenerfassung präzisiert und die Vergleichbarkeit der Daten
erheblich verbessert werden. Maßgeblichen Anteil daran haben die Arbeiten der OECD
an der Entwicklung eines Indikatoren-Tableaus für eine umfassende Bildungsberichterstattung. Die Ergebnisse der in diesem Rahmen vorgenommen
vergleichenden Analysen werden in der jährlich erscheinenden (auch als CD
verfügbaren) Veröffentlichung "Bildung auf einen Blick“ („Education at a Glance“)
vorgelegt. In weiten Bereichen des nationalen bildungspolitischen Diskurses stellt diese
Publikation mittlerweile einen unverzichtbaren Referenzrahmen dar. Dem soll im
folgenden mit der Zusammenstellung wichtiger finanzstatistischer Daten und
Indikatoren und ihrer Interpretation Rechnung getragen werden.
Nicht finanzstatistisch erfasst ist in dem Berichtssystem der OECD bislang der
Weiterbildungsbereich. Deshalb wird hier eine andere Quelle herangezogen: die im
Rahmen des EU-Programms FORCE (Formation Continue en Europe) unter der
Bezeichnung Continuing Vocational Training Survey (CVTS) 1994 und 1999
durchgeführten Erhebungen zur beruflichen Weiterbildung in den Mitgliedstaaten der
Europäischen Union sowie (1999) in osteuropäischen Beitrittsländern.
Die zu erfüllenden Anforderungen bei der Bereitstellung von Daten für das
Indikatoren-Tableau der OECD haben auch die nationalen statistischen
Berichtssysteme nachhaltig beeinflusst. Gleichwohl gibt es weiterhin Unterschiede
zwischen dem nationalen Berichtssystem des Statistischen Bundesamtes und dem der
OECD, die es bei der Interpretation der Zahlen zu beachten gilt. Abweichungen zu dem
für Deutschland erstellten Bildungsbudget (vgl. Kapitel 3) ergeben sich z.B. aus
unterschiedlichen Definitionen und Abgrenzungen. So fehlen im Bildungsbudget der
OECD die Weiterbildungsausgaben (einschließlich der Ausgaben der Bundesanstalt
für Arbeit). Dafür sind in den Hochschulausgaben auch die Forschungsausgaben
enthalten, die im nationalen Bildungsbudget unberücksichtigt bleiben.
Um die in den jeweiligen Landeswährungen vorliegenden Ausgabendaten
vergleichbar zu machen, reicht es nicht aus, Anpassungen über Wechselkurse
vorzunehmen. Wenn beispielsweise der Kurs des US-$ einen € beträgt, heißt das
nicht, dass 100 US-$ in den USA die gleiche Kaufkraft haben wie 100 € in
Deutschland. Diesem Sachverhalt wird bei internationalen Vergleichen durch
Berechnung von Kaufkraftparitäten (KKP) Rechnung getragen. Kaufkraftparitäten sind
137
Währungsumrechnungskurse, die die Kaufkraft der verschiedenen Währungen
ausgleichen. Sie geben an, wie viele nationale Währungseinheiten derselbe Warenund Dienstleistungskorb in den einzelnen Ländern kostet. Auf der Basis solcher
Währungsumrechnungskurse werden von der OECD die in Landeswährungen
vorliegenden Ausgabendaten in US-$ umgerechnet. In den Tabellen heißt es
dementsprechend: „Ausgaben in US-$, kaufkraftbereinigt“
138
9.1 Anteil der Ausgaben für Bildungseinrichtungen am Brutto-Inlandsprodukt
(BIP)
Dieser Indikator bringt zum Ausdruck, welcher Anteil des Volksvermögens in
Bildungseinrichtungen investiert wird; er zeigt, welche Bedeutung der Staat dem
Bildungsbereich beimisst und für wie wichtig er Investitionen in das „Humankapital“
seiner Bevölkerung hält.
Die Ausgaben für Bildungseinrichtungen umfassen
− Ausgaben für Schulen, Hochschulen und andere öffentliche und private
Einrichtungen, die selbst Bildungsangebote bereitstellen oder deren Bereitstellung
durch administrative, beratende oder fachliche Dienstleistungen unterstützen,
− öffentliche und private Ausgaben für nicht unterrichtsbezogene Dienstleistungen im
Bildungsbereich (z.B. Schülertransport) sowie
− Ausgaben für Forschung und Entwicklung in Bildungseinrichtungen.
Anteil der Bildungsausgaben am BIP
Abbildung 9.1
Anteil der öffentlichen und privaten Ausgaben für Bildungseinrichtungen
am BIP (2000)
ed
Ka en
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k
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U
SA
%
8
7
6
5
4
3
2
1
0
öffentlich
privat
OECD-Mittelwert
Prozentzahlen: Anhang 2, Tab. 2a
Quelle: OECD, 2003: Tab. B2.1a
Im Mittel (ungewichteter Mittelwert der Datenwerte aller Länder) investierten die
OECD Länder 2000 5,5 % ihres BIP in Bildungseinrichtungen. Den höchsten Anteil am
BIP weisen Korea (7,1 %) und die USA (7,0 %) auf, den niedrigsten die Türkei (3,4 %).
Deutschland liegt mit 5,3 % leicht unter dem OECD-Mittelwert. Berücksichtigt werden
muss, dass Deutschland im internationalen Vergleich mit 1 % einen der höchsten
139
Anteile privater Bildungsausgaben am BIP aufweist – eine Folge insbesondere der von
der Wirtschaft getätigten Aufwendungen für den betrieblichen Teil der
Berufsausbildung im Rahmen des Dualen Systems. Nur Korea, die USA, Australien,
Japan und Kanada übertreffen diesen Wert. Gegenüber 1999 sind die privaten
Bildungsausgaben in Deutschland allerdings um 0,2% zurückgegangen. Betrachtet
man nur die öffentlichen Bildungsausgaben, nimmt Deutschland im internationalen
Vergleich eine noch wesentlich ungünstigere Position ein: Mit 4,3 % liegt der Anteil um
0,5 Prozentpunkte unter dem OECD-Mittel; unter 25 Ländern belegt Deutschland
zusammen mit den Niederlanden und Spanien Rang 18. Den höchsten Anteil der
öffentlichen Ausgaben am BIP weisen die nordeuropäischen Länder Dänemark,
Schweden und Norwegen auf. Griechenland, Japan und die Türkei liegen mit einem
Anteil von weniger als 4 % am unteren Ende.
Veränderung des Anteils der Bildungsausgaben am BIP
Abbildung 9.2
117
122
107
108
98
100
118
120
100
121
130
119
120
117
109
105
127
113
114
120
122
115
111
110
106
120
109
130
115
105
140
138
150
121
131
90
91
Prozentuale Veränderung
160
130
129
159
170
160
Veränderungen der Ausgaben für Bildungseinrichtungen (2000,1995=100) im Vergleich zu
Veränderungen des BIP (2000, 1995=100)
80
70
n
lie
ra
t
s
Au
d
na
Ka
a
ZK
C
h
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la
la
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n
h
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Fr
eu
D
Veränderung des realen BIP (2000, 1995=100)
n
o
n
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al
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ik
bl
ge
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la
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G
is
ak
v
o
Sl
Veränderungen Bildungsausgaben (2000, 1995=100)
Quelle: OECD, 2003: Tab.:X 2.3, B2.2
Von zwei Ausnahmen abgesehen (Tschechische Republik, Norwegen) sind in allen
OECD-Staaten, für die vergleichbare Daten zur Verfügung stehen, die realen ( d.h. um
Preissteigerungen bereinigten) Bildungsausgaben gestiegen, in den meisten Fällen um
140
über 5 %. Einen deutlich höheren Zuwachs von 30 bis 40 % haben Australien, Irland
und Portugal zu verzeichnen; an der Spitze liegt Griechenland mit einem realen
Ausgabenanstieg von 60 %. Vergleicht man die Entwicklung bei den
Bildungsausgaben mit der des Bruttoinlandsprodukts, dann zeigt sich, dass der reale
Anstieg der Bildungsausgaben in den meisten Ländern hinter der Steigerung des
Wohlstandes zurückbleibt. Eine Ausnahme davon stellen die Länder mit einer – als
Reaktion auf eine überdurchschnittliche Zunahme der Bildungsbeteiligung - besonders
expansiven Ausgabenentwicklung im Bildungsbereich dar (Australien, Portugal,
Griechenland). In Irland konnte der Zuwachs bei den realen Bildungsausgaben zwar
nicht mit der Veränderung beim BIP Schritt halten; doch sorgte das hohe
Wirtschaftswachstum in diesem Land dafür, dass die Bildungsausgaben gleichwohl um
38 % gesteigert werden konnten. In Deutschland fällt ein schwacher Anstieg des
Wohlstandsniveaus mit stagnierenden Bildungsausgaben zusammen.
Ausgabenanteil der einzelnen Bildungsbereiche am Bruttoinlandsprodukt
Ein gleicher Gesamtanteil der Bildungsausgaben am BIP bedeutet nicht
zwangsläufig, dass sich die relativen Bildungsausgaben auch in allen
Bildungsbereichen entsprechen. Unterschiede in der politischen Prioritätensetzung,
Bildungsbeteiligung, Kostensituation oder Dauer der Ausbildung zwischen den Ländern
liefern eine Erklärung für differente BIP-Anteile. Welche Position Deutschlands beim
Vergleich mit dem OECD-Durchschnitt einnimmt, verdeutlicht Abbildung 9.3.
Abbildung 9.3
Bildungsausgaben als Anteil des BIP nach Bildungsbereichen im OECDDurchschnitt und Deutschland im Vergleich, 2000
Elementarbereich
2 7
19
24
4
Primar-/Sekundarbereich I
11
Sekundarbereich II
4
2
41
24
40
23
Post-sekundärer, nicht tertiärer
Bereich
Tertiärbereich
Nicht zuordnebar
OECD
Deutschland
Quelle: OECD, 2002: Tab.:B2.1c
141
In Deutschland ist der auf den Primar- und Sekundarbereich I entfallende Anteil des
BIP (40 %) niedriger als im OECD-Durchschnitt (41 %). Entsprechend mehr wird im
Postsekundären, nicht-tertiären Bereich und Elementarbereich investiert. Der Anteil der
Ausgaben für den Sekundarbereich II am BIP hat im Vergleich zu 1999 - vor allem
aufgrund eines Rückgangs der privaten Bildungsausgaben - gegenüber den anderen
Bildungsbereichen an Gewicht verloren. Ein erheblich niedrigerer Anteil des BIP ist
dagegen im Tertiärbereich gebunden.
Exkurs: Einflussfaktoren des Anteils der Bildungsausgaben am BIP
Die besondere Bedeutung, die dem Indikator „Anteil der Bildungsausgaben am BIP“
in der politischen Diskussion zukommt, lässt es angebracht erscheinen, auf einige
Aspekte hinzuweisen, die im Blick auf eine bessere Einschätzung des Aussagegehalts
dieses Indikators zu berücksichtigen sind. So ist bei der Interpretation der international
differierenden Indikatorwerte zu beachten, dass die Höhe der nationalen
Bildungsausgaben von einer Reihe von Faktoren beeinflusst wird, die sich ihrerseits
zwischen den Ländern unterscheiden. Dazu zählen insbesondere als demographischer
Faktor der Anteil der bildungsrelevanten Bevölkerung, d.h. der Bevölkerung im Alter
von 5 bis 29 Jahren, sowie die Bildungsbeteiligung und die Dauer der Ausbildung.
Welchen Einfluss diese Faktoren auf den Anteil der Bildungsausgaben am
Bruttoinlandsprodukt haben, lässt sich anschaulich darstellen, wenn man die
hypothetische Frage rechnerisch beantwortet: „Was wäre, wenn Land X z. B. einen
Anteil der Bildungsbevölkerung hätte wie der Durchschnitt der OECD-Länder und alles
andere konstant bliebe (ceteris paribus-Bedingung)“. Im Folgenden sind solche
Berechnungen für die demographische Komponente und die Bildungsbeteiligung
vorgenommen worden.
Die Größe der Bevölkerung im üblichen Bildungsalter beeinflusst maßgeblich die
Nachfrage nach schulischer und beruflicher Grundbildung in einem Land. Bei
vergleichbarem Volkseinkommen muss ein Land mit einem relativ großen Anteil junger
Menschen
an
der
Bevölkerung
einen
größeren
Prozentsatz
seines
Bruttoinlandsprodukts in Bildung investieren, um seinen jungen Menschen die gleichen
Bildungsmöglichkeiten zu bieten wie ein Land mit einem geringeren Anteil der
Bildungsbevölkerung. In Deutschland ist 1999 der Anteil der Altersgruppe im
Ausbildungsalter mit 29 % im OECD-Vergleich am niedrigsten und um über 6
Prozentpunkte unter dem OECD-Mittel (35,1 %). Unterstellt man, der Anteil der 5- bis
29-Jährigen entspräche in Deutschland dem mittleren Anteil der OECD-Länder, dann
wäre es – ceteris paribus – nötig, den Bildungsanteil des BIP um einen Prozentpunkt
zu erhöhen. Mit 6,6 % läge dann der Bildungsanteil am BIP deutlich über dem OECDDurchschnitt von 5,7 % (1999)59.
59 Der Anteil der „Bildungsbevölkerung‘‘ liefert freilich keine hinreichende normative Begründung für eine bestimmte BIPQuote der Bildungsausgaben. Eine relativ kleine Bildungsbevölkerung könnte unter Hinweis darauf zu besonderen
Bildungsanstrengungen Anlass geben, dass eine nur „spärlich‘‘ nachwachsende Generation besonders gut ausgebildet
sein muss, wenn die wirtschaftliche Zukunft des Landes nicht gefährdet sein soll.
142
Abbildung 9.4
Rückgang/Anstieg des Anteils der Bildungsausgaben am BIP in %, wenn die
Bildungsbeteiligung im Tertiärbereich in jedem Land dem Ländermittel entspräche
(1999)*
2
1,5
1
1,3
0,5 0,4
0,2 0,2 0,2 0,1
0
0
0
0
0
0
0
-0,1 -0,1 -0,1 -0,2 -0,2 -0,2 -0,2
-0,5
-1
-0,3 -0,3
-0,5 -0,6
-1
-1
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n
-1,5
M
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z
C
ZK
%
0,5
1,8
Quelle: OECD,2002. Abbildung B2.3
*Da die Indikatoren „Anteil der bildungsrelevanten Bevölkerung“ und „Bildungsbeteiligung (nach Bildungsstufen)“ in
„Education at a Glance – 2003“ nicht behandelt werden, sind die Zahlen in Exkurs: Einflussfaktoren des Anteils der
Bildungsausgaben am BIP nicht aktualisiert.
Ein ähnlicher rechnerischer Effekt wie vom Anteil der bildungsrelevanten
Bevölkerung geht von der Bildungsbeteiligung aus. Besonders deutlich zeigt sich dies
im Tertiärbereich. Abbildung 9.4 veranschaulicht, wie sich der Anteil der Bildungsausgaben am BIP in den einzelnen Ländern bei sonst gleichen Bedingungen ändern
würde, wenn die Bildungsbeteiligung in allen Ländern gleich wäre. In Ländern mit
überdurchschnittlicher Bildungsbeteiligung im Tertiärbereich wie in Japan, Korea,
Finnland und den USA wären substanzielle Anteilsminderungen im Umfang von bis zu
einem Prozentpunkt zu erwarten; andere Länder mit unterdurchschnittlicher
Bildungsbeteiligung wie vor allem die Türkei und Mexiko müssten ihren Ausgabenanteil
am BIP beträchtlich steigern. Auch Deutschland und die Schweiz zählen zu den
Ländern, bei denen ein Anteilszuwachs zu erwarten wäre.
143
9.2 Anteil der Bildungsausgaben am öffentlichen Gesamthaushalt
Dieser Indikator bringt zum Ausdruck, welcher Anteil der gesamten öffentlichen
Ausgaben für Bildung eingesetzt wird; er zeigt an, welcher Stellenwert der Bildung in
einem Land im Vergleich zu anderen öffentlichen Aufgabenbereichen zukommt.
Die bei diesem Indikator berücksichtigten Bildungsausgaben sind (in der
Abgrenzung der OECD) weiter gefasst als beim Indikator „Anteil der Bildungsausgaben
am Brutto-Inlandsprodukt“. Sie enthalten neben den öffentlichen Ausgaben für
Bildungseinrichtungen auch öffentliche Subventionen an private Haushalte (z.B.
Stipendien und Darlehen für Studiengebühren und Lebensunterhalt) und Zahlungen an
andere private Einheiten für Bildungszwecke (z.B. Subventionen an Unternehmen für
Lehrlingsausbildungsprogramme).
Im politischen Diskurs spielt der Indikator „Anteil der Bildungsausgaben am
öffentlichen Gesamthaushalt“ eine wichtige Rolle; doch ist sein Aussagegehalt im
internationalen Vergleich erheblich eingeschränkt. Der Grund dafür liegt in der
unterschiedlichen Staatstätigkeit. Die relative Größe der öffentlichen Haushalte, d.h.
der Anteil der gesamten öffentlichen Ausgaben (Gebietskörperschaften und
Sozialversicherungen) am Bruttoinlandsprodukt („Staatsquote“), variiert stark (z.B. in
Abhängigkeit von der Organisation der Sozialen Sicherung), was sich unmittelbar auf
den Anteil der Bildungsausgaben auswirkt. Länder mit identischem Ausgabenvolumen
im Bildungsbereich können deshalb beim Indikator „Anteil der Bildungsausgaben am
öffentlichen Gesamthaushalt“ höchst unterschiedliche Werte aufweisen.
Abbildung 9.5
Öffentliche Bildungsausgaben als Prozentsatz der öffentlichen
Gesamtausgaben (2000)
25
20
%
15
10
5
M
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ik
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N Kor
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w a
eg
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Sl
ow
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la
G
nd
rie
c h CZ
en K
la
nd
0
Prozentzahlen im Anhang 2, Tab. 2a
Quelle: OECD, 2003: Tab. B4.1
144
Der Blick auf die OECD-Länder zeigt (vgl. Abb. 9.5), dass 2000 von ihnen im
Durchschnitt 13 % ihrer gesamten öffentlichen Mittel für Bildung aufgewendet worden
sind, wobei die Anteile zwischen 8,8 % (Griechenland) und 23,6 % (Mexiko) streuen.
Deutschland rangiert mit einem Anteil von 9,9 % unter 24 Ländern, für die Angaben
vorliegen, zusammen mit Italien an drittletzter Stelle. Gegenüber 1995 ist – von zwei
Ausnahmen abgesehen (Japan und Norwegen) – in sämtlichen Ländern der Anteil der
Bildungsausgaben am öffentlichen Gesamthaushalt gestiegen, d.h. es hat eine
Verschiebung zugunsten des Bildungsbereichs gegeben (vgl. OECD 2002, S. 199).
Der Vergleich der Anteile der Bildungsausgaben unter Berücksichtigung der relativen
Größe der öffentlichen Haushalte (Staatsquoten) zeigt, dass bis zu einer Staatsquote
von etwa 35% die Ausgabenanteile für Bildung mit abnehmender relativer Größe des
öffentlichen Haushalts steigen (vgl. OECD 2002, S 196) . Dies gilt z. B. für Länder wie
Australien, die Slowakische Republik und Korea. In den übrigen OECD-Staaten, in
denen die Staatsquote mehr als 35 % ausmacht, zeigt sich indes kein Zusammenhang
zwischen der Höhe des öffentlichen Haushalts und der Höhe der Bildungsausgaben.
So weist z.B. Schweden mit der höchsten Staatsquote unter den OECD-Ländern fast
den gleichen Bildungsanteil am öffentlichen Gesamthaushalt wie Irland auf, ein OECDLand mit einer relativ geringen Staatsquote. Und: Norwegen hat den dritthöchsten
Anteil von Bildungsausgaben am Staatshaushalt, Griechenland den niedrigsten,
obwohl beide Länder eine fast identische Staatsquote aufweisen.
145
9.3 Ausgaben je Bildungsteilnehmer
Die Kennzahl „Ausgaben je Bildungsteilnehmer“ setzt die direkten öffentlichen und
privaten Bildungsausgaben ins Verhältnis zur Anzahl der Bildungsteilnehmer in den
einzelnen Bildungsbereichen; ihr kommt im internationalen Vergleich besondere
Bedeutung als indirekter Qualitätsindikator von Bildungssystemen zu.60
Abbildung 9.6
Ausgaben je Bildungsteilnehmer (2000)
(US-$, kaufkraftbereinigt)
12000
10000
8000
6000
4000
2000
0
9625
5138
4137
ic
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e
rb
ta
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E
h
P
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e
b
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S
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tu
s
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I
OECD-Mittelwert
1
66461
6063
5575 5470
43814198
S
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uf
st
r
a
nd
u
ek
10898
9571
II
Deutschland
reine Schulausgaben für Deutschland ohne den betrieblichen Teil der dualen Ausbildung,
2000
Quelle: OECD, 2002: Tab.B1.1; Baumann, 2003
Im Durchschnitt geben die OECD-Länder im Elementarbereich (3-Jährige und älter)
4.137 US-$, im Primarbereich 4.381 US-$, im Sekundarbereich I 5.575 US-$, im
Sekundarbereich II 6.063 US-$ und im Tertiärbereich 9.571 US-$ je Teilnehmer aus.
Hinter diesen Durchschnittswerten verbergen sich jedoch beträchtliche Unterschiede
zwischen den einzelnen OECD-Ländern. Tendenziell gilt, dass diese Unterschiede mit
steigender Bildungsstufe zunehmen (vgl. Tab. 9.1).
60 Den Ergebnissen der internationalen PISA-Studie zufolge (OECD 2001) gehen höhere Ausgaben je Schüler mit höheren
mittleren Kompetenzniveaus einher. Dieser statistische Zusammenhang lässt sich allerdings nicht dahingehend
interpretieren, dass eine Steigerung der teilnehmerbezogenen Bildungsausgaben automatisch die Qualität der
Bildungsergebnisse verbessere. Von entscheidender Bedeutung dürfte sein, wie die Mittel verwendet werden. Die
empirische Forschung kann dazu allerdings nicht mit eindeutigen Befunden aufwarten (Weiß/Steinert 2001).
146
Elementar-, Primar- und Sekundarbereich
Tabelle 9.1
Ausgaben je Bildungsteilnehmer in US-$ (kaufkraftbereinigt), 2000
OECDLändermittel
Australien
Belgien
Elementarbereich
Primarbereich
Sekundarbereich I
Sekundarbereich II
4.137
4.381
5.575
5.957
k.a.
4.967
6.579
7.424
4.310
1
6.8891
3.282
6.889
CZK
2.435
1.827
3.134
3.360
Dänemark
4.255
7.074
7.222
8.164
Deutschland
5.138
4.198
5.470
9.625 (6.4462)
Finnland
3.944
4.317
6.737
5.641
Frankreich
4.119
4.486
7.076
8.334
Italien
5.771
5.973
7.089
7.308
Japan
3.376
5.507
5.904
6.615
Kanada
6.120
4
5.947
4
5.947
5.9474
Korea
1.949
3.155
3.655
4.440
Mexiko
1.385
1.291
1.289
2.317
Niederlande
3.920
4.325
6.100
5.671
Norwegen
13.170
6.550
8.185
8.925
Österreich
5.471
6.560
8.934
8.165
Polen
2.278
2.1055
2.1055
1.790
Portugal
2.237
3.672
5.151
5.563
Slowak.Rep.
1.644
1.308
1.558
2.448
Spanien
3.370
3.941
5.185
5.185
Schweiz
3.114
6.631
8.012
11.622
Schweden
3.343
6.336
6.238
6.411
Ungarn
2.511
2.245
2.109
2.829
GBR
6.677
3.877
5.9911
5.9911
USA
7.980
6.995
8.855
8.855
1
2
Sekundarbereich insgesamt
reine Schulausgaben ohne betrieblichen Teil der dualen Ausbildung, 2000
4
Sekundar- und Primarbereich insgesamt
5
Sekundarbereich I und Primarbereich insgesamt
Quelle: OECD, 2003: Tab. B1.1 ; Baumann, 2003
147
Im Elementarbereich reicht die Streubreite von 1.385 US-$ (Mexiko) bis 13.170 US-$
(Norwegen). Deutschland gibt hier 5.138 US-$ je Teilnehmer aus und liegt damit um
fast 25% über dem Durchschnitt aller OECD-Länder (4.137 US-$). Im Primarbereich
streuen die Ausgaben je Schüler von 1.291 US-$ in Mexiko bis 7.074 US-$ in
Dänemark. Deutschland nimmt mit einem Betrag von 4.198 US-$ eine
unterdurchschnittliche Position ein. Im Sekundarbereich I gibt Spitzenreiter Österreich
mit 8.234 US-$ fast acht Mal mehr aus als Mexiko (1.289 US-$). Auch hier liegt
Deutschland mit einem Betrag von 5.470 US-$ unter dem OECD-Durchschnitt (5.975
US-$). Einen Spitzenplatz nimmt Deutschland dagegen – hinter der Schweiz – im
Sekundarbereich II ein. Die Aufwendungen je Schüler liegen hier mit 9.625 US-$ um
60 % über dem OECD-Durchschnitt (5.919 US-$). Ein Drittel davon (3.179 US-$)
entfällt auf die von den Betrieben aufgewendeten Nettokosten für Auszubildende.
Rechnet man die Nettokosten heraus, ergibt sich für die Schulausbildung im
Sekundarbereich II ein Betrag von 6.446 US-$. In Tabelle 9.1 ist auch dieser Wert
ausgewiesen.
Tertiärbereich
Abbildung 9.7
Ausgaben je Studierenden (2000)
(US-$, kaufkraftbereinigt)
25.000
20.000
15.000
10.000
5.000
0
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N
D
G
Ausgaben je Studierenden
OECD-Mittelwert
Absolutzahlen: Anhang 2, Tab. 2b
Quelle: OECD, 2003: Tab.:B1.1
148
Im Tertiärbereich geben die Länder der OECD durchschnittlich 9.571 US-$ je
Studierenden aus; allerdings ist die Streubreite sehr groß. Sie reicht von 20.358 US-$
(USA) bis 3.222 US-$ (Polen). In Deutschland liegen die Ausgaben je Studierenden in
dem Berichtsjahr mit 10.898 US-$ knapp über dem OECD-Ländermittel. Wichtig ist der
Hinweis, dass in diesen Zahlen neben den Aufwendungen für Hochschullehre und administration auch Aufwendungen für Forschung und Entwicklung an den
Hochschulen enthalten sind, deren Anteil aufgrund bestehender Unterschiede in der
Forschungsorganisation nicht unerheblich zwischen den Ländern differiert. Einen
hohen Anteil an Forschungs- und Entwicklungsausgaben je Studierenden weisen die
tertiären Bildungseinrichtungen in Schweden, Deutschland und den Niederlanden auf.
Richtet sich das Interesse ausschließlich auf die Bildungsleistung der Hochschulen
(Lehre), dann sind die forschungs- und entwicklungsbezogenen Ausgabenbestandteile
zu eliminieren (vgl. Abb. 9.8).
Abbildung 9.8
Ausgaben je Studierenden für die Lehre (2000)
(US-$, kaufkraftbereinigt)
18.000
16.000
14.000
12.000
10.000
8.000
6.000
4.000
2.000
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Ausgaben je Studierenden für die Lehre
Sp
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Au
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a
ad
Ka
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U
SA
0
OECD-Mittelwert
Absolutzahlen: Anhang 2, Tab. 2b
Quelle: OECD, 2003, Tab.B6.2
Auch in diesem Fall behalten die USA mit 16.982 US-$ ihren Spitzenplatz, gefolgt
von Kanada mit 11.093 US-$. In Deutschland macht der Ausgabenanteil für Forschung
und Entwicklung fast 40 % aus, so dass mit 6.643 US-$ je Studierenden für
Lehrausgaben nur noch eine durchschnittliche Position erreicht wird (OECDDurchschnitt 6.701 US-$).
149
Die querschnittliche Betrachtung der jährlichen Ausgaben je Studierenden spiegelt
aufgrund von Unterschieden in der Dauer und Intensität der Studiengänge in den
einzelnen OECD-Ländern nicht die Gesamtkosten für die tertiäre Ausbildung eines
typischen Studierenden wider.
Abbildung 9.9
Kumulative Ausgaben je Studierenden über die durchschnittliche
Studiendauer im Tertiärbereich (1999)
(in US-$, kaufkraftbereinigt)
lie
n
nk
re
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h
G
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Au and
st
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de
rla
nd
e
90.000
80.000
70.000
60.000
50.000
40.000
30.000
20.000
10.000
0
Kumulative Ausgaben je Studierenden über die durchschnittliche Studiendauer im Tertiärbereich
OECD-Mittelwert
Absolutzahlen: Anhang 2, Tab. 2b
Quelle: OECD, 2003, Tab.B1.3
Die
durchschnittliche
Studiendauer
im
Tertiärbereich
A
(theoretische
Gesamtstudiendauer eines Studiengangs mindestens drei Jahre) schwankt zwischen
2,6 Jahren (Australien) und 7,3 Jahren (Österreich). Das Ländermittel liegt bei 4,8
Jahren (Deutschland: 6 Jahre). Multipliziert man die in einem Jahr anfallenden
Ausgaben je Studierenden jeweils mit der durchschnittlichen Dauer tertiärer
Studiengänge in den einzelnen Ländern, erhält man die kumulativen Ausgaben je
Studierenden (vgl. Abb. 9.9). Bei Verwendung dieses Indikators verschiebt sich die
Rangfolge der OECD-Länder zum Teil beträchtlich. Dies zeigt sich in besonders
augenfälliger Weise am Beispiel Deutschlands. Mit kumulativen Ausgaben je
Studierenden in Höhe von 52.962 US-$ nimmt die Bundesrepublik hinter Schweden
(69.561 US-$), Österreich (66.948 US-$) und der Schweiz (66.867 US-$) den vierten
Platz ein. Die hohen Ausgaben in der Schweiz und in Schweden kommen durch die
hohen jährlichen Ausgaben je Studierenden zustande. In Österreich tragen sowohl die
lange Studiendauer als auch die hohen jährlichen Ausgaben je Studierenden zu dem
150
Ergebnis bei. Australien und die Niederlande geben jährlich einen höheren Betrag je
Studierenden als Deutschland aus; doch fallen die kumulativen Ausgaben je
Studierenden aufgrund einer geringeren durchschnittlichen Studiendauer niedriger als
für Deutschland aus.
Veränderung der Ausgaben je Schüler und Studierenden im Vergleich zur Entwicklung
der Teilnehmerzahlen zwischen 1995 und 1999
Abbildung 9.10
Veränderungen der Ausgaben je Schüler und der Schülerzahlen im Primarund Sekundarbereich (1999, 1995=100)*
128
130
Prozentuale Veränderung
125
134
129
120
120
113
115
109
108
110
104
105
105
103103
105104
108
103
100
100
95
97
95
90
99
97 98
99
98
96
97
96
92
88
85
en
Po
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st
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lie
n
Sp
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n
Fr
an
kr
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nd
la
a
Veränderungen der Ausgaben je Schüler (1999, 1995=100)
Fi
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ad
Ka
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G
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ng
la
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ch
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w
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N
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C
ZK
80
Veränderungen der Schülerzahlen (1999, 1995=100)
Quelle: OECD, 2002: Grafik B1.2; OECD, 2001: Tab C1.4
*Da der Indikator „Veränderung der Schülerzahlen im Primar- und Sekundarbereich“ in „Education at a Glance – 2003“
nicht behandelt wird, sind die Zahlen an dieser Stelle nicht aktualisiert.
Aus Abbildung 9.10 geht hervor, dass in den meisten Ländern – in einigen um mehr
als ein Viertel - die Ausgaben je Schüler im Primar- und Sekundarbereich zwischen
1995 und 1999 real (d.h. unter Ausschaltung von Preissteigerungen) gestiegen sind,
unabhängig davon, ob die Schülerzahlen zu- oder abgenommen haben. Nur in vier
Ländern ist ein realer Rückgang zu verzeichnen, darunter auch in Deutschland: Vor
dem Hintergrund des auf den öffentlichen Haushalten lastenden Konsolidierungsdrucks
konnten die Schulbudgets im Beobachtungszeitraum nur unterproportional an die
expandierenden Schülerzahlen angepasst werden. Rückblickend auf die Entwicklung
in den letzten zwei Jahrzehnten lässt sich für Deutschland allerdings konstatieren, dass
die realen Ausgaben je Schüler um über 20 % gestiegen sind.
151
Abbildung 9.11
Veränderungen der Ausgaben je Studierenden und der
Studierendenzahlen im Tertiärbereich (2000, 1995=100)
Prozentuale Veränderung
220
194
200
180
154
160
152
139
140
120
114
120
110
105
100
80
60
92
91
93
95
111
100
116
120
106
100
99
95
112
103
130
126
123
112
96
68
K
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Irl
d
Veränderungen der Ausgaben je Studierenden (2000, 1995=100)
Veränderungen der Studierendenzahlen (2000, 1995=100)
Quelle: OECD, 2003: Abbildung B6.1 ; OECD, 2001: Tab.C2.2
Ein vom Schulbereich zum Teil deutlich abweichendes Bild zeigt die Entwicklung im
Tertiärbereich. In fast allen Ländern sind die Studierendenzahlen zwischen 1995 und
1999 gestiegen. Nur einige Länder, die einen moderaten Zuwachs bei den
Studierendenzahlen von weniger als 20 % zu verzeichnen haben, sind jedoch in der
Lage gewesen, Ihre Hochschulbudgets so zu erhöhen, dass der prozentuale Anstieg
der realen Ausgaben je Studierenden sogar höher ausfiel (z.B. Spanien, Irland).
Insbesondere Länder mit hohen Wachstumsraten bei den Studierendenzahlen - wie
einige der ehemaligen Ostblockstaaten (Ungarn, Tschechische Republik) – haben ihre
Hochschulbudgets nicht entsprechend anpassen können, was sich in einem Rückgang
der realen Ausgaben je Studierenden von 10 bis über 30 % manifestiert. Die leichte
positive Veränderung bei den Ausgaben in Deutschland sollte nicht darüber
hinwegtäuschen, dass die Ausgaben je Studierenden seit Mitte der 70er Jahren im
Zuge der von den Universitäten zu bewältigenden Überlastsituation real beträchtlich
zurückgegangen sind.
152
Ausgaben je Bildungsteilnehmer im Verhältnis zum BIP pro Kopf
Die Bildungsausgaben je Schüler/Studierenden gemessen am BIP pro Kopf sind ein
Maßstab für die Bildungsausgaben unter Berücksichtigung des relativen Wohlstands
eines Landes. Im Vergleich der Länder lässt sich feststellen, ob diese einen ihrem
Wohlstandsniveau entsprechenden Betrag je Bildungsteilnehmer aufwenden.
Die für die einzelnen Länder ermittelten Relationen sind in den Abbildungen 9.12 a-c
als Punkte dargestellt. Die regressionsanalytische Verarbeitung der Werte führt zu
einer Geraden, die der Punkteverteilung am besten angepasst ist. Kennt man das BIP
pro Kopf eines Landes, dann lässt sich auf der Geraden der Erwartungswert für die
Ausgaben je Teilnehmer ablesen.
Der Verlauf der Geraden von links unten nach rechts oben zeigt an, dass es sich
zwischen den beiden Merkmalen „BIP pro Kopf“ und „Ausgaben je Bildungsteilnehmer“
um einen positiven Zusammenhang handelt: Mit wachsendem Wohlstand (BIP pro
Kopf) steigen auch die je Bildungsteilnehmer getätigten Ausgaben. Im Tertiärbereich ist
dieser Zusammenhang deutlicher ausgeprägt als im Primar- und Sekundarbereich.
Abbildung 9.12 a
Ausgaben pro Schüler im Primarbereich im Verhältnis zum BIP pro Kopf (2000)
(US-$, kaufkraftbereinigt)
8.000
DNK
7.000
SWE
6.000
USA
AUT NOR
NOR
ITA
Ausgaben pro Schüler
JAP
5.000
AUS
FRA
FIN
4.000
PRT
ESP
POR
2.000
NDL
UKM
IRL
GRC
KOR
3.000
DEU
HUN
CZK
MEX
1.000
0
0
5.000
10.000
15.000
20.000
25.000
30.000
35.000
40.000
BIP pro Kopf
Quelle: OECD, 2003:Tab.B1.1, Tab.X1.2, Anhang 3
153
Abbildung 9.12 b
Ausgaben je Schüler im Sekundarbereich I u. II im Verhältnis zum BIP pro Kopf
(2000)
(US-$, kaufkraftbereinigt)
12.000
10.000
CHE
Ausgaben je Schüler
AUT
8.000
USA
NOR
DNK
FRA
ITA
AUS
DEU
JAP
SWE
FIN
UKM
NDL
6.000
PRT
ESP
IRL
KOR
GRC
4.000
CZK
HUN
2.000
POL
MEX
0
0
5.000
10.000
15.000
20.000
25.000
30.000
35.000
40.000
BIP pro Kopf
Quelle: OECD, 2002:Tab.B1.1, Tab.B1.2, Anhang 3
154
Ausgaben je Studierenden
Abbildung 9.12 c
Ausgaben je Studierenden im Tertiärbereich im Verhältnis zum BIP pro Kopf
(2000)
(US-$, kaufkraftbereinigt)
22.000
21.000
20.000
19.000
18.000
17.000
16.000
15.000
14.000
13.000
12.000
11.000
10.000
9.000
8.000
7.000
6.000
5.000
4.000
3.000
2.000
1.000
0
USA
CHE
SWE
DNK
AUS
JAP
NOR
NDL DNK
IRL
AUT
DEU
UKM
FRA
FIN
ITA
HUN
ESP
CZK
MEX
GRC
POL
0
5.000
10.000
15.000
20.000
25.000
30.000
35.000
40.000
BIP pro Kopf
Quelle: OECD, 2002:Tab.B1.1, Tab.X1.2, Anhang 3
Länder, die in den Abbildungen 9.12 a-c oberhalb der Regressionsgeraden liegen,
geben je Bildungsteilnehmer mehr aus, als von ihnen aufgrund ihres BIP pro Kopf zu
erwarten wäre. Bei Ländern, die unterhalb der Regressionsgeraden liegen, würde man
aufgrund ihres BIP pro Kopf höhere als die tatsächlich getätigten Ausgaben erwarten.
Deutschland zählt, was die Aufwendungen je Bildungsteilnehmer im Tertiärbereich und
insbesondere im Primarbereich betrifft, zu diesen Ländern. Erwartungsgemäß fallen
dagegen die Ausgaben je Schüler im Sekundarbereich aus.
Im Tertiärbereich sind es vor allem die USA, die Schweiz, Dänemark und Schweden,
die durch besonders positive Abweichungen vom Erwartungswert auffallen. Im Falle
der USA und Schwedens ist dies insofern bemerkenswert, als es sich dabei um Länder
mit einer hohen Bildungsbeteiligung im Tertiären Sektor handelt. In der Schweiz wird
dagegen ein überdurchschnittlicher Anteil des Wohlstandes für eine geringe Zahl von
Studierenden aufgewendet. Deutschland gibt im Tertiärbereich zwar einen
unterdurchschnittlichen Anteil seines BIP pro Kopf aus (vgl. Abb. 9.12 c), liegt jedoch
aufgrund der relativ niedrigen Bildungsbeteiligung in diesem Bereich bei der
Ausgabensumme je Studierenden mit 10 898 US-$ über dem OECD-Durchschnitt.
155
Aus den Abbildungen 9 a-c wird zugleich deutlich, dass Länder mit einem im OECDVergleich niedrigen Wohlstandsniveau einen deutlich höheren Anteil ihres BIP pro Kopf
für einen Schüler bzw. Studierenden aufwenden müssten, um insgesamt die gleiche
Ausgabensumme zu erreichen wie wohlhabendere Länder. Im Primarbereich lässt sich
dies im Vergleich zwischen Österreich und den USA demonstrieren. Beide Länder
geben in etwa den gleichen Betrag je Schüler aus. Österreich muss dafür aber einen
höheren Anteil seines BIP pro Kopf einsetzten (23 % ) als die USA (20 %).
156
9.4 Ausgabenstruktur: Verteilung der Gesamtausgaben auf Ausgabenkategorien
Haben sich die bisherigen Betrachtungen auf einen Vergleich der gesamten Bildungsausgaben bezogen, so geht es jetzt um eine nach Ausgabenkategorien
differenzierte Darstellung der Mittelverwendung. Sie soll einige Länderspezifika in der
Kostenstruktur ihrer Bildungssysteme und der Ressourcenkombination deutlich
machen. Solch Spezifika werden immer wieder mit Unterschieden in der Leistungsfähigkeit von Bildungssystemen, ihrer Effektivität und Effizienz, in Verbindung gebracht.
Insbesondere die jüngsten internationalen Schulleistungs-Studien (TIMSS, PISA)
haben den Blick auf die Mittelverwendung gelenkt, nachdem sich zeigte, dass die Höhe
der globalen Ausgaben je Schüler keine hinreichende Erklärung für die gefundenen
Unterschiede in den mittleren Leistungsniveaus der Länder liefern. Im Folgenden soll
zunächst vergleichend dargestellt werden, wie sich die gesamten Ausgaben auf
Investitionsausgaben und laufende Ausgaben verteilen. Danach wird die Struktur der
wichtigsten Ausgabenkategorie, der laufenden Ausgaben, näher untersucht. Den
Personalausgaben kommt dabei besondere Bedeutung zu. Deshalb werden sie einer
detaillierteren Analyse unterzogen.
Aufteilung
Ausgaben
der
Gesamtausgaben
auf
Investitionsausgaben
und
laufende
Investitionsausgaben sind Ausgaben für Sachmittel mit einer Nutzungsdauer von
mehr als einem Jahr. Dazu gehören z.B. Aufwendungen für Gebäude, Renovierungen
und größere Instandsetzungsarbeiten an Gebäuden sowie Ausgaben für
Ausstattungen. Laufende Ausgaben sind finanzielle Aufwendungen für Güter und
Dienstleistungen, die für den laufenden Betrieb von Bildungseinrichtungen jedes Jahr
erforderlich sind. Sie umfassen u. a. Ausgaben für Personal, die Bewirtschaftung von
Grundstücken, Gebäuden etc., Mieten, Pachten und Zinszahlungen.
Die für die Leistungserstellung im Bildungsbereich charakteristische hohe Personalintensität äußert sich darin, dass die laufenden Ausgaben den weitaus größten Teil der
Gesamtausgaben ausmachen. Im Primar-, Sekundar- und post-sekundären, nichttertiären Bereich liegt er im Durchschnitt der OECD-Länder bei über 92%, wobei die
Spannweite von weniger als 83 % in Griechenland und Island bis über 98% in Mexiko
reicht.
Im Tertiärbereich entfällt ein größerer Teil der Gesamtausgaben auf Investitionen. Im
Durchschnitt der OECD-Länder beläuft er sich auf 12 %. In 16 von 25 Ländern (auch in
Deutschland) liegt der Anteil der Investitionsausgaben bei 10 % und mehr, in drei
Ländern sogar über 20 %. Die Unterschiede gegenüber den anderen Bildungsbereichen hängen mit differenten „Produktionsstrukturen“ im Hochschulsektor
zusammen: dem geringeren Anteil lehrenden Personals und der größeren Bedeutung
von Betriebsmitteln in Verwaltung, Forschung und Lehre.
Aufteilung der laufenden Ausgaben auf Personalvergütungen und sonstige laufende
Ausgaben
157
Die laufenden Ausgaben an Schulen und Hochschulen bestehen zu einem
erheblichen Teil aus Gehältern für lehrendes und nicht-lehrendes Personal. Der Rest
setzt sich aus sonstigen laufenden Ausgaben zusammen, zu denen z.B. Ausgaben für
Unterrichts- und Hilfsmaterialien, für die Bewirtschaftung von Gebäuden, Mietzahlungen für Lehreinrichtungen und Zahlungen für Serviceleistungen gehören.
Im Primar-, Sekundar- und post-sekundären Bereich entfallen durchschnittlich 80 %
der laufenden Ausgaben auf die Vergütung des im Bildungsbereich beschäftigten
Personals, wobei die Streubreite beträchtlich ist. In einigen Ländern wie zum Beispiel
in Schweden und der Tschechischen Republik entfallen weniger als 70 % der
laufenden Ausgaben auf die Personalaufwendungen. In der Türkei, Griechenland,
Portugal und Mexiko hingegen beträgt der Anteil der sonstigen laufenden Ausgaben
weniger als 10 % Auch Deutschland liegt mit einem Anteil von 14,3 % deutlich unter
dem OECD-Ländermittel. Die Abweichungen zwischen den Ländern dürften zum Teil
mit Unterschieden im Ausmaß der „Fremd- und Eigenfertigung“ zusammenhängen,
d.h. in manchen Ländern werden zusätzliche Dienstleistungen verstärkt „am Markt“
erworben, die in anderen Ländern durch eigenes Personal erbracht werden.
Im Tertiärbereich wird mit durchschnittlich 31 % deutlich mehr als in den übrigen
Bildungsbereichen für andere laufende Ausgaben aufgewendet. Der Grund hierfür sind
wesentlich höhere Kosten der Einrichtung und Ausrüstung im Bereich der höheren
Bildung (OECD, 2001: S.120). Auch hier zeigen sich beträchtlich Unterschiede
zwischen den Ländern.
Aufteilung der Personalausgaben auf lehrendes und nicht-lehrendes Personal
Der Ländervergleich des Personalausgaben-Anteils für Lehrpersonal und nichtlehrendes Personal gibt Hinweise auf den Grad der Spezialisierung in
Bildungsbetrieben. Zum nicht-unterrichtenden Personal im Primar-, Sekundar- und
post-sekundären, nicht-tertiären Bereich gehören z.B. Schulleiter, die nicht selbst
unterrichten, Beratungslehrer, Hausmeister und Verwaltungspersonal.
Im Durchschnitt der OECD-Länder, für die entsprechend differenzierte Daten
vorliegen (Angaben für Deutschland fehlen bislang), werden im Primar-, Sekundar- und
postsekundären, nicht-tertiären Bereich 15 % der gesamten Personalausgaben für
Beschäftigte, die nicht in der Lehre eingesetzt sind, aufgewendet (vgl. OECD 2002,
Tab. B 6.3). Deutlich darüber liegen mit einem Viertel der Personalausgaben
Dänemark und die USA. In diesen Ländern ist in den Bildungseinrichtungen eine
stärkere Funktionsdifferenzierung anzutreffen. Es ist sicherlich kein Zufall, dass es sich
in beiden Fällen um Länder mit stärker dezentralen Finanzierungssystemen handelt,
d.h. in denen lokale Finanzierungsquellen noch einen substanziellen Beitrag zur
Ressourcenausstattung
leisten.
Offensichtlich
fördert
dies
eine
stärker
kostenorientierte Personaleinstellung. In die gleiche Richtung wirkt auch die Zuweisung
von Globalbudgets an die Bildungseinrichtungen. Darauf deutet z.B. der für das
Vereinigte Königreich ausgewiesene Anteilswert für nicht-lehrendes Personal hin, der
mit 21% ebenfalls überdurchschnittlich ausfällt.
158
Im Tertiärbereich ist aufgrund der großen Bedeutung von Forschungs- und
Entwicklungstätigkeiten
sowie
anderen
Dienstleistungen
der
Anteil
der
Personalausgaben für nicht-unterrichtendes Personal deutlich höher als im Primar-,
Sekundar- und post-sekundären, nicht-tertiären Bereich. Im Durchschnitt der Länder,
für die entsprechend differenzierte Zahlen vorliegen, entfällt rund ein Viertel auf die
Vergütung der nicht-lehrenden Beschäftigten. Einige Länder wie Australien und die
USA erreichen sogar einen Anteil von fast oder mehr als einem Drittel (vgl. OECD
2002, Tab. B 6.3). Für Deutschland liegen auch hier noch keine differenzierten
Angaben vor.
159
9.5 Exkurs: Determinanten der Personalausgaben im Schulbereich
Mit durchschnittlich 80 % entfällt der größte Teil der laufenden Bildungsausgaben
auf Personalausgaben, von denen wiederum 80 % dem Lehrpersonal zufließen. Im
Blick darauf erscheint es angebracht, diesem gewichtigsten Ausgabenposten
besondere Aufmerksamkeit zu schenken. Die Höhe der Personalkosten für Lehrendes
Personal hat einen starken Einfluss auf die Ausgaben je Schüler. Unterschiedlich hohe
Werte bei diesem Indikator können das Ergebnis einer differenten Personalausstattung
oder/und Besoldung sein, die unterschiedliche Prioritätensetzungen der Länder bei der
Mittelverwendung widerspiegeln. Im Folgenden soll dies am Beispiel der
Lehrergehälter genauer untersucht werden. Dazu erfolgt eine ländervergleichende
Betrachtung der einzelnen, die Personalausgaben determinierenden Faktoren: Höhe
der Lehrergehälter, vorgesehene jährliche Unterrichtsstundenzahl der Lehrer
(Lehrdeputat), vorgesehene jährliche Unterrichtsstundenzahl für die Schüler und
Schüler-Lehrer-Relation.
Höhe der Lehrergehälter
Der von der OECD vorgenommene Besoldungsvergleich berücksichtigt die Höhe
des gesetzlichen bzw. vertraglich vereinbarten Anfangsgehalts, des Gehalts nach 15
Jahren Berufserfahrung und des Höchstgehalts.
160
Tabelle 9.2
Lehrergehälter im Sekundarbereich I, 2001
Gehalt nach 15
Anfangsgehalt/
Mindestausbildung
Jahren
Berufserfahrung/
Höchstgeh
alt
Mindestausbildung
OECD-
Jahre zwischen
Anfangs- und
Höchstgehalt
23.283
31.968
38.787
25
Australien
28.025
39.665
39.665
10
Belgien (fl.)
24.618
34.475
42.028
27
CZK
10.704
13.941
18.429
32
Dänemark
31.165
35.297
35.297
8
Deutschland
39.853
49.053
51.210
28
England
23.297
36.864
36.864
8
Finnland
22.320
30.945
32.429
20
Frankreich
24.016
31.501
45.501
34
Italien
25.400
31.072
37.798
35
Japan
22.800
43.043
54.921
35
Korea
25.045
42.713
68.449
37
Mexiko
14.993
19.588
32.240
14
Niederlande
28.498
35.055
43.552
22
Norwegen
28.942
32.621
35.502
28
Österreich
24.251
33.187
50.428
34
Portugal
19.585
28.974
52.199
26
Schottland
22.388
35.872
35.872
11
Spanien
30.228
35.215
43.790
39
Schweiz
41.358
54.852
64.707
24
Schweden
21.498
25.722
28.722
k.a.
Ungarn
6.340
8.957
12.200
40
USA
28.693
41.595
49.728
k.a.
Ländermittel
Quelle: OECD, 2003: Tab. D5.4
161
Im Durchschnitt aller OECD-Länder beträgt das mittlere gesetzlich bzw. vertraglich
festgelegte Gehalt nach 15 Jahren Berufserfahrung eines Lehrers im Primarbereich
30.047 US-$, im Sekundarbereich I 31.968 US-$ und im Sekundarbereich II 34.250
US-$ (Angaben jeweils für 2001). Deutschland liegt in allen drei Bereichen mit rund
30 % deutlich über dem OECD-Durchschnitt. Die Streubreite ist beträchtlich und geht
mit Wohlstandsunterschieden zwischen den Ländern einher61.
Die Differenz zwischen Anfangs- und Höchstgehalt fällt in den einzelnen Ländern
höchst unterschiedlich aus und macht im Durchschnitt zwischen 66 % (Primarbereich)
und 70 % des Anfangsgehalts aus. In Dänemark z.B. beträgt die Differenz zwischen
Anfangs- und Höchstgehalt bei Lehrern des Primarbereichs und Sekundarbereichs I
nur 13 %, in Korea dagegen 173 %.
Ein Lehrer an einer öffentlichen Schule im Sekundarbereich benötigt im Durchschnitt
25 Jahre, um vom Mindest- zum Höchstgehalt zu gelangen, wobei die Zeitspanne von
7 bis 40 Jahre reicht. In Deutschland erhält ein Lehrer nach 28 Jahren Berufstätigkeit
das Maximalgehalt (vgl. OECD, 2001). Da das Dienstalter ein wichtiges Kriterium bei
der Staffelung der Lehrergehälter darstellt, kann sich die Altersverteilung der Lehrer
beträchtlich auf die Bildungsetats auswirken. Ein Land wie Deutschland, in dem über
40% der Primar- und Sekundarstufenlehrer älter als 50 Jahre sind, benötigt einen
höheren Anteil seines Bildungsetats für die Besoldung seiner Lehrer als etwa Länder
wie Korea oder Österreich, in denen weniger als 20 % der Lehrer dieses Alter bereits
erreicht haben.
In Tabelle 9.2 sind die Zusammenhänge noch einmal für die Besoldung der Lehrer
der Sekundarstufe I veranschaulicht.
Vorgesehene jährliche Unterrichtsstundenzahl der Lehrer
Die in Abbildung 9.13 aufgeführten Werte geben Auskunft über die
Jahresstundenzahl, die ein Vollzeitlehrer nach offiziellen Vorschriften des jeweiligen
Landes unterrichten muss. Je niedriger der Bildungsbereich, desto höher ist in der
Regel die zu leistende jährliche Unterrichtsstundenzahl. Zwischen den einzelnen
Ländern gibt es beträchtliche Unterschiede bei der Regelung der Arbeitszeit von
Lehrern. Während sich in einigen Ländern die formale Arbeitszeit ausschließlich auf die
für den Unterricht verwendete Zeit bezieht, beinhaltet sie in anderen Ländern auch die
Zeit für Tätigkeiten außerhalb des Unterrichts. (OECD, 2001: S.237). Die Zahlen sind
daher nur bedingt vergleichbar.
61 Es besteht ein enger Zusammenhang zwischen BIP pro Kopf und dem gesetzlich bzw. vertraglich festgelegten
Lehrergehalt nach 15 Jahren Berufserfahrung in den OECD Staaten (r=.6).
162
Abbildung 9.13
Jährliche Unterrichtsstundenzahl je Lehrer in der Sekundarstufe I (2000)
1.400
1.200
1.000
800
600
400
200
Jährliche Unterrichtsstundenzahl je Lehrer
Is
la
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Ja n
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0
Ländermittel
Absolutzahlen: Anhang 2: Tab. 2c Schweiz,2000
Quelle: OECD, 2003: Tab.D6.2
Im Sekundarbereich I muss ein Lehrer im Durchschnitt 720 Unterrichtsstunden
ableisten. In Mexiko und den USA ist die Unterrichtsstundenzahl mit über 1.000
Stunden am höchsten, am niedrigsten fällt sie mit 553 Stunden in Korea aus. Ein
deutscher Lehrer im Sekundarbereich I liegt mit 735 Unterrichtsstunden leicht über
dem Durchschnitt.
Schüler-Lehrer-Relation
Abbildung 9.14 gibt einen Überblick über die Schüler-Lehrer-Relationen in
ausgewählten OECD-Staaten. Ins Verhältnis gesetzt werden dabei jeweils die Zahl der
Schüler eines Bildungsbereichs zu der Zahl der Lehrer (Vollzeitlehrer-Einheiten) in
diesem Bereich. Das zahlenmäßige Schüler/Lehrer-Verhältnis ist nicht gleichzusetzen
mit der Klassengröße. Bei identischer Schüler-Lehrer-Relation kann der Unterricht in
unterschiedlich großen Klassen erfolgen, je nachdem wie die beiden anderen
Determinanten der Schüler-Lehrer-Relation, das Lehrdeputat und die vorgesehene
Unterrichtsstundenzahl der Schüler, ausfallen. Je höher die Schulstufe, desto günstiger
ist in der Regel die Schüler-Lehrer-Relation (Ländermittel Primarbereich: 17/1;
Sekundarbereich I: 15/1; Sekundarbereich II:14/1).
163
Abbildung 9.14
Schüler je Lehrer in der Sekundarstufe I (2000)
35
30
25
20
15
10
5
Schüler je Lehrer
G
rie tug
al
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en
la
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No
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Po
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G
BR
0
Ländermittel
Absolutzahlen: Anhang 2: Tab. 2c
Quelle: OECD, 2003: Tab. D2.2
Vorgesehene jährliche Unterrichtsstundenzahl der Lehrer je Schüler
Bei der Berechnung dieses Indikators wird die jährlich vorgesehene Unterrichtszeit je
Lehrer durch die Anzahl der Schüler je Lehrer dividiert. Es ergibt sich die jährlich von
einem Lehrer je Schüler aufgewendete Unterrichtsstundenzeit („Aufmerksamkeitsindikator“).
Eine günstige Betreuungsrelation erhöht bei gleicher Unterrichtsstundenzahl je
Lehrer die Anzahl der Unterrichtsstunden der Schüler je Lehrer, eine ungünstige
Betreuungsrelation verringert diese. Gleichzeitig erhöht sich bei gleichbleibender
Schüler-Lehrer-Relation die Unterrichtsstundenzahl der Schüler je Lehrer, wenn sich
die Unterrichtsstunden je Lehrer erhöhen und umgekehrt.
164
Abbildung 9.15
Jährliche Unterrichtsstundenzahl der Lehrer je Schüler in der
Sekundarstufe I (2001)
80
70
60
50
40
30
20
10
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Ko
r
ik
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Zahl der jährlichen Unterrichtsstunden je Schüler
D
eu
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en
0
Ländermittel
Absolutzahlen: Anhang 2: Tab. 2c
Quelle: OECD, 2003: Tab.D6.2, Tab. D2.2 + eigene Berechnung
Die jährlich vorgesehene Unterrichtsstundenzahl der Lehrer je Schüler schwankt
zwischen weniger als 30 Stunden in Korea und 70 Stunden in der Schweiz und den
USA. Im OECD-Durchschnitt bekommt ein Schüler jährlich 53 Stunden
„Aufmerksamkeit von einem Lehrer“, in Deutschland 47 Stunden.
165
9.6 Private Finanzierungsbeteiligung im internationalen Vergleich
Die prekäre Lage der öffentlichen Haushalte und die weiter gestiegenen
quantitativen und qualitativen Anforderungen an die Bildungssysteme haben dort zu
einer erheblichen Verschärfung der finanziellen Engpasssituation geführt. Diese
Entwicklung hat ein verstärktes Interesse an Möglichkeiten einer intensiveren
Beteiligung des privaten Sektors (Haushalte, Unternehmen) an der Finanzierung von
Bildungsaufgaben entstehen lassen. Aber auch Effizienz- und Chancengleichheitsargumente werden für eine höhere private Finanzierungsbeteiligung vorgebracht (vgl.
z.B. Sachverständigenrat Bildung 1998). Wie schon im Zusammenhang mit der
Darstellung des Anteils der Bildungsausgaben am Bruttoinlandsprodukt deutlich wurde
(vgl. Abschnitt 9.1), gibt es zwischen den OECD-Staaten beträchtliche Unterschiede im
Privatisierungsgrad der Bildungsfinanzierung. Dieser Sachverhalt soll im Folgenden
vertiefend betrachtet werden.
Die Bandbreite des Anteils der privaten Mittel für Bildungseinrichtungen
(einschließlich staatlich subventionierter privater Mittel) reicht in den OECD-Ländern,
für die Daten vorliegen, von ca. 3 % und weniger in Norwegen, Portugal, Schweden
und der Türkei bis zu einem Anteil zwischen 25 und 40 % in Australien, Japan, Korea
und den Vereinigten Staaten (OECD 2003, S. 256). Deutschland zählt mit einem Anteil
von 18 % zu den OECD-Staaten mit einem relativ hohen Privatisierungsgrad. Im
OECD-Ländermittel liegt der Anteil bei 12%. Erfasst sind in den privaten
Aufwendungen nur die Ausgaben für Bildungseinrichtungen, d.h. es fehlen (bislang
zumindest) sämtliche privaten Aufwendungen außerhalb von Bildungseinrichtungen
(z.B. für Nachhilfe, Lernmaterialien).
166
Tabelle 9.3
Relative Anteile öffentlicher und privater Ausgaben für Bildungseinrichtungen, 2000
Primar-/Sekundar- und
Elementarbereich
post-sekundärer, nicht-tertiärer
Tertiärbereich
Bereich
Aus
Aus
Aus
Aus
Aus
Aus
öffentlichen
privaten
öffentlichen
privaten
öffentlichen
privaten
Quellen
Quellen
Quellen
Quellen
Quellen
Quellen
OECD-Ländermittel
82,7
17,3
92,8
7,2
78,6
21,4
Australien
60,7
39,3
84,8
15,2
51,0
49,0
CZK
90,8
9,2
91,7
8,3
85,5
14,5
Dänemark
81,8
18,2
97,8
2,2
97,6
2,4
Deutschland
63,1
35,9
80,5
19,5
91,8
8,2
Finnland
87,7
12,3
99,5
0,5
97,2
2,8
Frankreich
95,9
4,1
93,0
7,0
85,7
14,3
Griechenland
k.a.
k.a.
91,7
8,3
99,7
0,3
Italien
97,0
3,0
97,8
2,2
80,3
19,7
Irland
40,2
59,8
96,0
4,0
79,2
20,8
Japan
51,3
48,7
91,7
8,3
44,9
55,1
Kanada
92,0
8,0
92,4
7,6
51,0
49,0
Korea
25,9
74,1
80,8
19,2
23,3
76,7
Mexiko
88,3
11,7
86,1
13,9
79,4
20,6
Niederlande
97,4
2,6
94,6
5,4
77,4
22,6
Norwegen
100
0
99,2
0,8
96,2
3,8
Österreich
83,4
16,6
95,8
4,2
96,7
3,3
Portugal
k.a.
k.a.
99,9
0,1
92,5
7,5
Slowak.Rep.
98,5
1,5
97,6
2,4
91,2
8,8
Spanien
81,5
18,5
93,0
7,0
74,4
25,6
Schweiz
k.a.
k.a.
89,0
11,0
k.a.
k.a.
Schweden
100
0
99,0
0,1
88,1
11,9
Ungarn
89,8
10,2
92,7
7,3
76,7
23,3
GBR
95,9
4,1
88,7
11,3
67,7
32,3
USA
91,2
8,8
90,0
10,0
33,9
66,1
Quelle: OECD, 2002: Tab. B3.1
Im Elementarbereich stammen im Durchschnitt der erfassten OECD-Länder 17,3 %
der für Bildungseinrichtungen getätigten Ausgaben aus privaten Quellen, wobei die
Anteile von weniger als 1 % bis 74 % reichen. Mit einem Anteil von 36 % liegt
Deutschland deutlich über dem Ländermittel und wird nur von vier Ländern – Japan,
167
Korea, Irland und Australien – übertroffen. In Deutschland kommen diese Mittel einmal
aus den Budgets der Träger privater Kindergärten, zum anderen aus dem Aufkommen
an Gebühren, die die privaten Haushalte für die Inanspruchnahme institutioneller
Kinderbetreuung bezahlen (vgl. im Einzelnen Kapitel 4).
Im Primar- und Sekundarbereich sowie im postsekundärem, nicht-tertiären Bereich
werden im Ländermittel 7,2 % der Ausgaben für Bildungseinrichtungen aus privaten
Quellen finanziert. Fast dreimal höher liegt der für Deutschland ausgewiesene
Spitzenwert (19,5 %) Am anderen Ende rangieren Schweden und Portugal mit Anteilen
von 0,1 %. Die privaten Finanzierungsanteile sind abgekoppelt vom Privatschüleranteil
in den Ländern. Schulische Bildung wird überall als öffentliche Aufgabe angesehen. In
manchen Ländern (z.B. den Niederlanden) wird diese Aufgabe zu einem erheblichen
Teil von Schulen in privater Trägerschaft wahrgenommen, d.h. Schulen, bei denen eine
nicht staatliche Einheit die Entscheidungsverantwortung inne hat ( z.B. Kirchen). Auch
diese Schulen werden meist zu einem erheblichen Teil (so auch in Deutschland) oder
sogar vollständig (Niederlande) öffentlich finanziert, d.h. es handelt sich um
staatsabhängige Privatschulen. Als staatsunabhängig gelten Privatschulen, wenn mehr
als 50 % ihrer Kernfinanzierung aus privaten Quellen erfolgt. Dieser Typus ist nur in
einigen wenigen OECD-Ländern die vorherrschende Privatschulform (z.B. USA,
Japan).
Der für Deutschland ausgewiesene hohe private Finanzierungsanteil von fast einem
Viertel im Primar-, Sekundar- und post-sekundären, nicht-tertiären Bereich ist das
Ergebnis des starken Finanzierungsengagements der Wirtschaft in der
Berufsausbildung im Rahmen des Dualen Systems (vgl. ausführlich Kapitel 6). Auch in
der Schweiz erklärt dies den überdurchschnittlichen privaten Finanzierungsanteil von
11 %. Unklar ist, warum Österreich als drittes deutschsprachiges Land mit einer
vergleichbaren Organisation der Berufsausbildung lediglich einen privaten
Finanzierungsanteil von 4,2 % aufweist.
In den meisten Ländern ist der private Finanzierungsanteil im Tertiärbereich deutlich
höher als im Primar- und Sekundarbereich. Im Durchschnitt der OECD-Länder beläuft
er sich auf ein Fünftel. Angesichts der hohen privaten Erträge der
Hochschulausbildung (bessere Beschäftigungsmöglichkeiten, höhere Einkommen,
größerer Schutz vor Arbeitslosigkeit) wird offensichtlich eine stärkere private
Finanzierungsbeteiligung der Hauptnutznießer für gerechtfertigt erachtet. Gleichwohl
verbirgt sich auch hinter dem Durchschnittswert im Tertiärbereich eine beträchtliche
Streubreite im privaten Finanzierungsanteil. Er reicht von 3 % und weniger (Finnland,
Dänemark) bis zu 77 % (Korea). In Korea sind 75% der Studierenden an privaten
Hochschulen eingeschrieben, die zu 95 % aus Studiengebühren finanziert werden (vgl.
OECD, 2002).
Fazit: Der private Finanzierungsanteil im Hochschulbereich differiert im
internationalen Vergleich beträchtlich. Er ist im Durchschnitt dreimal höher als im
Primar-, Sekundar- und post-sekundären, nicht-tertiären Bereich. Der durchschnittliche
private Finanzierungsanteil im Elementarbereich ist nur unwesentlich geringer als der
des Tertiärbereichs. Deutschland fällt global betrachtet durch ein beachtliches Niveau
168
an privaten Bildungsausgaben auf. Ungewöhnlich ist indes im internationalen Vergleich
die Verteilung des privaten Finanzierungsengagements auf die verschiedenen
Bildungsbereiche. Während der private Anteil im Elementarbereich etwa doppelt so
hoch ist wie im OECD-Mittel, liegt der private Anteil im Tertiären Bereich deutlich unter
dem Ländermittel. Der internationale Spitzenwert, den Deutschland im
zusammengefassten Primar-, Sekundar- und post-sekundären, nicht-tertiären Bereich
erreicht, ist das Ergebnis der Aufteilung der Verantwortung für die berufliche
Ausbildung und deren Finanzierung im Sekundarbereich II zwischen Staat und
Wirtschaft.
Immer wieder wird die Frage gestellt, ob die privaten Mittel die öffentliche
Finanzierung ersetzen oder ergänzen. Für den Elementarbereich ist diese Frage nicht
eindeutig zu beantworten. Was den Primar-, Sekundar- und post-sekundären, nichttertiären Bereich betrifft, so finden sich Anhaltspunkte für die Kompensationsthese:
Auffallend viele ärmere Länder weisen relativ hohe private Finanzierungsanteile auf.
Diese Länder sind angesichts unzureichender öffentlicher Budgets oftmals gezwungen,
durch die Bereitstellung privater Bildungsangebote, die von den wohlhabenderen
Schichten genutzt und (teil)finanziert werden, ihren Bildungsauftrag im Schulbereich zu
erfüllen. Ein anderes Bild zeigt sich im Tertiärbereich: In Ländern mit einem höheren
BIP pro Kopf ist der private Finanzierungsanteil meist höher (Ausnahme: Korea). Die
Vermutung, dass in diesem Bildungsbereich offensichtlich höhere private Ausgaben
öffentliche Investitionen eher ergänzen als ersetzen, wird auch durch den Vergleich der
Entwicklung der öffentlichen und privaten Ausgaben zwischen 1995 und 1999 gestützt:
Länder mit dem höchsten Anstieg der privaten Finanzierung haben auch den höchsten
Anstieg der öffentlichen Ausgaben zu verzeichnen. Länder mit hohen privaten
Finanzierungsanteilen im Tertiärbereich sind zumeist auch die Länder mit den
höchsten Ausgaben je Studierenden.
169
9.7 Aufwendungen für Weiterbildung im europäischen Vergleich
Vorbemerkung
Im OECD-Berichtssystem ist der Weiterbildungsbereich bislang nicht finanzstatistisch erfasst. Doch liegen zumindest für den europäischen Raum zur beruflichen
Weiterbildung vergleichbare Daten aus den beiden EU-Erhebungen „Continuing
Vocational Training Survey“ (CVTS) aus den Jahren 1994 (CVTS 1) und 1999 (CVTS
2) vor. Die zweite Erhebung ist in allen Mitgliedstaaten der EU, in Norwegen und in
neuen Bewerberländern (Bulgarien, Tschechische Republik, Estland, Ungarn, Lettland,
Polen Rumänien, Slowenien) unter Beteiligung von insgesamt 76.000 Unternehmen
(davon 3 184 in Deutschland) mit wenigstens zehn Beschäftigten durchgeführt worden.
Neben wichtigen Informationen zu Formen, Inhalt und Umfang beruflicher
Weiterbildung in Unternehmen werden in dieser Erhebung auch Ergebnisse zu den
Kosten und Finanzierungsformen von betrieblichen Weiterbildungskursen berichtet
(Nestler/Kailis 2002; Egner 2001).
Erfasst werden (1) die direkten Kosten, die den Unternehmen 1999 für
Weiterbildungskurse entstanden sind: Zahlungen und Gebühren für externe
Lehrveranstaltungen, Reisekosten/Spesen und Tagegeld, (anteilige) Personalaufwendungen für internes Personal, das ausschließlich (teilweise) für die Weiterbildung
tätig ist, Kosten für Räume und Ausstattung sowie Unterrichtsmaterialien, (2) indirekte
Kosten („Lohnausfallkosten“) und (3) der Saldo aus Beiträgen an nationale und
regionale Weiterbildungsfonds und Einnahmen aus diesen externen Quellen.
Auf der Basis der aus diesen Kostenkategorien berechneten Gesamtkosten sind für
Zwecke vergleichender Analysen verschiedene Kennzahlen gebildet worden, u.a. die
Gesamtkosten je Beschäftigten und Kursstunde, der Anteil der direkten und indirekten
Kosten an den gesamten Weiterbildungskosten und den Arbeitskosten. Die dazu
vorliegenden Vergleichsdaten sind in den nachstehenden Tabellen dargestellt. Um
Unterschiede im Preisniveau zwischen den einzelnen Ländern auszugleichen, wurden
die Kosten in Kaufkraftstandards (KKS) berechnet. Sie geben an, wie viele nationale
Währungseinheiten derselbe Umfang an Waren und Dienstleistungen in den einzelnen
Ländern kostet.
170
Weiterbildungskosten je Beschäftigten
Abbildung 9.16
Gesamtkosten von Weiterbildungskursen je Beschäftigten in
Unternehmen mit Weiterbildungskursen in KKS, 1999
1.400
1.200
1.169
1.049
941
1.000
907 882
805
800
762 758
668
630
600
577
410
400
305 294 293 285
238
200
197 181
133 109
0
DK
NO
NL
S
B
L
L
N
IR FI
E
P
D
A
HU
BG
CZ
EE
SI
PL
LV
LT
Ro
Gesamtkosten von Weiterbildungskursen je Beschäftigter
EU-Mittelwert
Beitrittsländer-Mittelwert
Quelle: Eurostat, 2002
Die Gesamtkosten für Weiterbildungskurse je Beschäftigten lagen 1999 im
Durchschnitt der berücksichtigten Länder bei 552 KKS und reichen von 109 KKS in
Rumänien bis 1 169 KKS in Dänemark. Deutschland liegt mit 557 KKS leicht über dem
Durchschnitt. Deutlich unterdurchschnittlich fällt die Position Deutschlands indes beim
Vergleich der EU-Mitgliedstaaten aus. Nur Österreich wendet mit 410 KKS noch
weniger als Deutschland auf. Zu berücksichtigen ist dabei freilich, dass den Ländern
ohne Duale Berufsausbildung höhere Aufwendungen für Maßnahmen der
Qualifikationsanpassung im Rahmen der Weiterbildung entstehen. Die Spitzenreiter
Dänemark, Norwegen, Niederlande und Schweden zeichnen sich nicht nur durch
beträchtlich höhere Kosten je Mitarbeiter aus, sondern auch durch einen hohen Anteil
weiterbildender Unternehmen (Dänemark 96 %, Schweden 91 %, Niederlande 88 %,
Norwegen 86 %; im Vergleich: Deutschland 75 %). Die Gesamtkosten je Mitarbeiter
variieren mit der Unternehmensgröße und dem Wirtschaftszweig. Der höchste Betrag
wird in der Regel von Großunternehmen (250 und mehr Beschäftigte) und
Unternehmen des Kredit- und Versicherungswesens aufgewendet.
171
Weiterbildungskosten je Teilnehmer
Abbildung 9.17
530
537
606
598
662
869
1.000
737
1.033
1.056
1.261
1.175
1.354
1.429
1.466
1.431
1.473
1.477
1.500
1.476
1.583
1.600
1.844
2.000
1.670
2.132
2.138
2.500
2.316
Weiterbildungskosten je Teilnehmer in KKS, 1999
500
Gesamtkosten
Beitrittsländer-Mittelwert
O
Sl
R
Z
PL
C
LT
LV
U
H
BG
EE
A
N
G
R
U
K
FI
E
P
S
IR
L
F
B
D
L
I
D
K
N
L
N
O
0
EU-Mittelwert
Quelle: Grünewald, Moraal, Schönfeld (Hrsg.): 2002
Bezieht man die Gesamtkosten der betrieblichen Weiterbildung auf die Teilnehmer,
dann liegt Italien mit 2.316 KKS an der Spitze, gefolgt von Dänemark (2.138 KKS), den
Niederlanden (2.132 KKS) und Norwegen (1.844 KKS). Deutschland liegt mit 1.600
KKS im oberen Drittel. Am unteren Ende rangieren die Bewerberländer.
172
Weiterbildungskosten je Kursstunde
Abbildung 9.18
Kosten von Weiterbildungskursen je Kursstunde nach Kostenarten in KKS,
1999
80
70
60
25
50
23 25 23
23
40
11
30 22
22 16 18
22 19 14
30
20
19 22
47
36 33 34
29
10
37
21
27
10 10
9
10
7
8
9
23 21
21 24 22 18 19 22
16 13
15 13 15 14 13
0
I
N
O
D
N
L
D
K
B
S
U
K
L
A
FI
N
F
direkte Kosten
P
IR
L
G
R
E
EE
BG
C
Z
H
U
LV
PL
Sl
7
6
9
LT
7
R
O
Personalausfallkosten
Quelle: Grünewald, Moraal, Schönfeld (Hrsg.): 2002
Ein Faktor, der die Weiterbildungskosten je Mitarbeiter bzw. je Teilnehmer stark
beeinflusst, sind die Weiterbildungskosten je Kursstunde. Diese waren 1999 in Italien,
Norwegen und Deutschland am höchsten. Die Implikationen unterschiedlicher
Weiterbildungskosten je Kursstunde für die Weiterbildungsintensität (Kursstunden je
Teilnehmer) lassen sich beim Vergleich Deutschlands und Portugals verdeutlichen.
Portugiesische Unternehmen geben in etwa gleich viel für Weiterbildung je Mitarbeiter
aus wie deutsche Unternehmen. Allerdings weist Portugal deutlich niedrigere Kosten je
Kursstunde auf als Deutschland. Unternehmen in Portugal können demzufolge für ihr
Weiterbildungsbudget je Mitarbeiter mehr Kursstunden erwerben als deutsche
Unternehmen. Dies wird bestätigt, wenn man die durchschnittlichen Kursstunden je
Mitarbeiter in EU-Mitgliedstaaten betrachtet (Nestler/Kails 2002). Während sich in
Deutschland die durchschnittliche Weiterbildungsintensität 1999 auf 27 Stunden belief
– unter den EU-Mitgliedstaaten ist dies der niedrigste Wert – kamen in Portugal die
Teilnehmer an betrieblichen Weiterbildungsmaßnahmen im Durchschnitt auf 38
Stunden. Die im europäischen Vergleich geringe Weiterbildungsintensität in
Deutschland bei gleichzeitig hohen Weiterbildungskosten deutet darauf hin, dass
deutsche Unternehmen ihre betriebliche Weiterbildung vor allem auf kurzfristige
Maßnahmen für einen relativ kleinen Teil der Beschäftigten konzentrieren.
173
Abbildung 9.18 gibt zugleich einen Überblick über die Verteilung der Gesamtkosten
je Kursstunde auf direkte und indirekte Kosten (Personalausfallkosten). In der weit
überwiegenden Mehrzahl der Länder entfällt ein größerer Teil der Gesamtkosten auf
die direkten Kosten. Zahlungen und Gebühren für externe Weiterbildungsanbieter und
externes Weiterbildungspersonal stellen dabei die gewichtigste Kostenkategorie dar.
Nur in fünf Ländern (Belgien, Frankreich, Luxemburg, Griechenland, Spanien)
übersteigen die Personalausfallkosten die direkten Kosten. Ein Grund dafür könnte
darin liegen, dass in diesen Ländern die Teilnahme an beruflicher Weiterbildung in
stärkerem Maße als in anderen Ländern während der Arbeitszeit erfolgt.
Anteil der Weiterbildungskosten an den gesamten Arbeitskosten
Tabelle 9.3
Kosten von Weiterbildungskursen als Anteil an den gesamten
Arbeitskosten aller Unternehmen nach Kostenarten in %, 1999
0,20,3
0,5
0,3 0,5
0,3 0,5
RO
LT
PL
0,8
0,8
0,40,5
0,9
0,3
0,7
1
0,4
0,8
GR
BG
LV
0,40,5
0,60,7
HU
P
1,1
1,2
1,2
SI
0,5
0,8
0,5
1,3
A
1,3
E
0,5
0,8
0,9
1,5
0,7 0,9
0,9
0,6
D
B
0,6
I
1,5
1,6
1,2
0,5
EE
0,7
CZ
NO
1,8
1,2
1
1
0,9
L
1,7
1,3
1
1
F
IRL
1,9
1,9
1,4
2,4
1,5
1,1 1,3
1,3
FIN
S
2,4
2,8
1,7
1,4
DK
2,4
1,6
1,1
NL
2,3
1,2
2,8
1,7
3
0,8
UK
0
0,5
2,8
1
1,5
Gesamtkosten
2
2,5
Direkte Kosten
3,6
3
3,5
4
Personalausfallkosten
Quelle: Grünewald, Moraal, Schönfeld (Hrsg.): 2002
174
Hinweise auf die grundsätzliche Bereitschaft der Unternehmen, in die Weiterbildung
ihrer Mitarbeiter zu investieren, gibt der Anteil der Weiterbildungskosten an den
gesamten Arbeitskosten aller Unternehmen. Dieser Anteil lag 1999 zwischen 0,5 % in
Rumänien und 3,6 % im Vereinigten Königreich. Mit einem Wert von 1,5 % rangiert
Deutschland im Mittelfeld, allerdings hinter den meisten EU-Mitgliedstaaten. Auch hier
sind wiederum Unterschiede in der Organisation der beruflichen Erstausbildung zu
berücksichtigen.
175
Anhang 1
Abkürzungen (OECD):
Aus-Australien, BEL-Belgien, BFL-Belgien (flam.Gem), DNK-Dänemark, FINFinnland, FRA-Frankreich, GRC-Griechenland, IRL-Irland, ISL-Island, ITA-Italien,
JPN-Japan,
CAN-Kanada,
KOR-Korea,
LUX-Luxemburg,
MEX-Mexiko,
NZL-
Neuseeland, NLD-Niederlande, NOR-Norwegen, AUT-Österreich, POL-Polen, PRTPortugal, SWE-Schweden, CHE-Schweiz, SVK-Slovakische Republik, ESP-Spanien,
CZE-Tschechische Republik, TUR-Türkei, HUN-Ungarn, UKM-Vereinigtes Königreich,
USA-Vereinigte Staaten.
Abkürzungen (FORCE):
A-Österreich, B-Belgien, DK-Dänemark, D-Deutschland, E-Spanien, F-Frankreich,
FIN-Finnland, GR-Griechenland, I-Italien, IRL-Irland, L-Luxemburg, NL-Niederlande, PPortugal,
S-Schweden,
UK-Großbritannien,
NO-Norwegen,
BG-Bulgarien,
CZ-
Tschechische-Republik, EE-Estland, HU-Ungarn, LV-Lettland, LT-Litauen, PL-Polen,
RO-Rumänien, SI-Slowenien.
176
Anhang 2
Tabelle 2a
Anteil
der
Ausgaben
Bildungseinrichtungen am BIP
für Anteil
der
Ausgaben
Bildungseinrichtungen
für BIP pro Kopf (in US-Dollar,
am kaufkraftbereinigt)
öffentlichen Gesamthaushalt
Pri
Öffentlich
Gesamt
vat
OECD-Ländermittel
4,8
0,6
5,6
13,0
22.854
Australien
4,6
1,4
6,0
13,9
26.325
Österreich
5,4
0,3
5,7
11,0
28.040
Belgien
5,1
0,4
5,5
k.a.
26.392
Kanada
5,2
1,2
6,4
13,1
28.130
Tschechische Republik
4,2
0,5
4,6
9,7
13.806
Dänemark
6,4
0,3
6,7
15,3
28.755
Finnland
5,5
0,1
5,6
12,2
25.357
Frankreich
5,7
0,4
6,1
11,4
25.090
Deutschland
4,3
1,0
5,3
9,9
26.139
Griechenland
3,7
0,2
4,0
8,8
15.885
Ungarn
4,4
0,6
5,0
14,1
12.204
Island
5,7
0,6
6,3
14,6
28.143
Irland
4,1
0,4
4,6
13,5
28.285
Italien
4,5
0,4
4,9
10,0
25.095
Japan
3,5
1,2
4,6
10,5
26.011
Korea
4,3
2,8
7,1
17,6
15.186
Luxemburg
k.a.
k.a.
k.a.
k.a.
48.239
Mexiko
4,7
0,8
5,5
23,6
9.117
Niederlande
4,3
0,4
4,7
10,7
27.316
Neuseeland
5,8
k.a.
5,8
k.a.
20.372
Norwegen
5,8
0,1
5,1
16,2
36.242
Polen
5,2
k.a.
5,2
12,2
9.547
Portugal
5,6
0,1
5,7
12,7
16.786
Slowakische
4,0
0,2
4,2
14,7
11.278
Spanien
4,3
0,6
4,9
11,2
20.195
Schweden
6,3
0,2
6,5
13,4
26.161
Schweiz
5,3
0,4
5,7
15,1
29.617
Türkei
3,4
0
3,4
k.a.
6.211
Vereinigtes Königreich
4,5
0,7
5,3
11,8
24.964
Republik
177
Vereinigte Staaten
4,8
2,2
7,0
15,5
34.602
Quelle: OECD, 2003
Tabelle 2b
Ausgaben pro Studierenden (2000)
In US-Dollar - kaufkraftbereinigt
Ausgaben pro Studierenden Ausgaben pro Studierenden für die Kumulative Ausgaben pro
im Tertiärbereich insgesamt
Lehre
Studierenden
über
die
durchschnittliche
Studiendauer
Tertiärbereich insgesamt
OECD-Ländermittel
9.571
6.701
40.371
Australien
12.854
8.835
32.521
Österreich
10.851
7.148
66.948
Belgien
10.771
7.098
k.a.
Kanada
14.983
11.093
k.a.
Tschechische Republik
5.431
4.151
k.a.
Dänemark
11.981
8.553
50.199
Finnland
8.244
5.323
50.469
6.094
39.200
8.373
Frankreich
Deutschland
10.898
6.643
52.962
Griechenland
3.402
2.359
17.723
Ungarn
7.024
5.140
28.448
Island
7.994
k.a.
21.424
Irland
11.083
9.552
35.909
Italien
8.065
7.717
44.278
Japan
10.914
k.a.
k.a.
Korea
6.118
k.a.
20.985
Luxemburg
k.a.
k.a.
k.a.
Mexiko
4.688
3.918
16.044
Niederlande
11.934
7.230
46.543
Neuseeland
k.a.
k.a.
k.a.
Norwegen
13.353
k.a.
k.a.
Polen
3.222
2.443
k.a.
Portugal
4.766
k.a.
k.a.
Slowakische Republik
4.949
4.105
k.a.
Spanien
6.666
5.182
30.330
Schweden
15.097
7.869
69.561
Schweiz
18.450
k.a.
66.867
Türkei
4.121
4.071
k.a.
178
im
Vereinigtes Königreich
9.657
5.950
34.202
Vereinigte Staaten
20.358
16.982
k.a.
Quelle: OECD, 2003
179
Tabelle 2c
Determinanten der Personalausgaben (Sekundarstufe I, 2001)
Jährliche
Unterrichtsstundenzahl
Schüler je Lehrer
je
Jährliche
Unterrichtsstundenzahl der
Lehrer
Lehrer je Schüler
OECD-Ländermittel
714
14,5
Australien
825
12,6**
65
Österreich
627
9,8
63
Belgien (FL.)
716
k.a.
k.a.
Kanada
k.a.
18,4
k.a.
Tschechische Republik
605
14,5
42
Dänemark
640
11,1
58
Finnland
555
10,9
51
13,5
47
637
Frankreich
Deutschland
735
15,7
47
Griechenland
629
9,8
62
Ungarn
555
11,2
50
Island
634
k.a.
k.a.
Irland
735
15,9
46
Italien
612
9,9
62
Japan
557
16,6
34
Korea
553
21,0
26
Luxemburg
k.a.
9,1*
k.a.
Mexiko
1.182
29,2
40
Niederlande
867
17,1*
51
Neuseeland
968
18,7
52
Norwegen
633
9,3
68
Polen
k.a.
13,1
k.a.
Portugal
641
9,9
65
Slowakische Republik
634
14,5
43
Spanien
564
11,0*
51
Schweden
k.a.
12,4
k.a.
Schweiz
859**
12,1**
71
Türkei
k.a.
k.a.
k.a.
Vereinigtes Königreich
k.a.
17,3
k.a.
Vereinigte Staaten
1.127
16,3
66
* Sekundarbereich insgesamt
** 2000
180
Quelle: OECD, 2003
10. Bildungsfinanzierung in Deutschland - Analyse und Gestaltungsvorschläge
10.1 Vorgehensweise
Der rechtsökonomische Ansatz ist im Rahmen der Institutionenökonomie entwickelt
worden. Systemverhalten wird hierbei auf Handlungen von Individuen reduziert. Dem
Ansatz liegt also ein methodologischer Individualismus zugrunde. Es ist ein
ökonomischer Ansatz. Bildung wird nicht als meritorisches Gut betrachtet, d. h. die
Finanzierung der Bildung kann nicht allein dadurch gerechtfertigt werden, dass es sich
um Bildung handelt. Ein Problem dieses Ansatzes ist, dass die intrinsische Motivation
berücksichtigt werden muss. Sie führt teilweise dazu, dass die extrinsische Motivation
verdrängt wird oder umgekehrt. Ein Beispiel ist die Entwicklung der Blutspenden in den
USA. Ursprünglich handelte es sich um eine karitative Betätigung der Menschen, für
die sie keine Entschädigung verlangten. Als für Blutspenden Geld bezahlt wurde, ging
die Spendenbereitschaft zurück. Die karitative (intrinsische) Motivation wurde
verdrängt.
Bei der Untersuchung der Bildungsfinanzierung in Deutschland ergeben sich große
Probleme der Datenerhebung. Auch wenn man sich auf Finanzierungsmodelle
beschränkt, treten Probleme bei der Übertragung ausländischer Modelle auf
Deutschland auf. Dies hängt damit zusammen, dass im Ausland häufig
unterschiedliche Leitbilder im Hintergrund der Bildungsfinanzierung stehen. So werden
z. B. - vergröbert betrachtet - die Studierenden in den skandinavischen Ländern als
junge Staatsbürger betrachtet. Aufgabe des Staates ist es, diese Bildungsphase zu
finanzieren. Anderswo, insbesondere in den angelsächsischen Ländern, sind die
Studierenden hingegen Investoren. Da sie aus den Bildungsmaßnahmen später
Erträge zu erwarten haben, erwartet man von ihnen eine Mitfinanzierung der
Maßnahmen. In den südeuropäischen Ländern sieht man die Studierenden in erster
Linie als Familienmitglieder. Wenn der Staat Studienförderung betreibt, versteht sich
diese als Familienförderung.
Der Ansatz orientiert sich am sogenannten Minimumprinzip. Ein vorgegebenes, als
effizient bezeichnetes Nutzenniveau der Bildung soll mit minimalem Ressourceneinsatz
erreicht werden. Im internationalen Vergleich ist das deutsche Bildungsniveau zu
niedrig, wie unter anderem die PISA-Studie belegt. Dem gegenüber wäre das
Maximumprinzip auf die Finanzierung im Rahmen des gegenwärtigen, vorgegebenen
Etats ausgerichtet und würde danach fragen, wie die Mittel am besten (effizientesten)
verteilt werden können.
181
10.2 Kindertagesstätten
Es ist bekannt, dass Kinder im Alter zwischen drei und sechs Jahren besonders gut
lernen. Der im Bereich der Kindertagesstätten ausgegebene Bildungseuro ist der am
effizientesten
ausgegebene
Bildungseuro.
Deshalb
empfiehlt
sich
eine
Gebührenfreiheit der Kindergärten, die notfalls durch Steuererhöhungen
sicherzustellen ist. Im Gutachten wird die Finanzierung durch Gutscheine abgelehnt
und stattdessen ein gebührenfreies System von Kindertagesstätten gefordert. Nur
durch beitragsfreie Kindertagesstätten, möglichst ganztags betrieben, können die
Kinder im erforderlichen Umfang betreut und ausgebildet werden.
Zu fragen ist in diesem Zusammenhang, wie die öffentliche Finanzierung erfolgen
soll, ob pro Kind, pro Gruppe oder pauschal. Die jeweilige Höhe des Finanzbedarfs der
Tagesstätten soll pro Gruppe bestimmt werden. Würde man die Kindertagesstätten pro
belegtem Platz finanzieren, dann hätten kleine Nachfrageschwankungen schon
Auswirkungen auf die Finanzierungsgrundlage. Dem gegenüber ist die Finanzierung
pro Gruppe vorzuziehen. Die Finanzierung sollte in erster Linie Sache des jeweiligen
Bundeslandes sein, erst in zweiter Linie Sache der Kommunen.
Kindertagesstätten können durch die öffentliche Hand, durch Wohlfahrtsverbände
oder durch Private betrieben werden. Die Vielfalt der Träger soll durch die
Finanzierungsvorschläge nicht angetastet werden. Es ist aber davon abzuraten, einen
Marktwettbewerb zur Realisierung eines bedarfsgerechten Angebots zu initiieren. Eine
solche Form der Koordination wäre mit sehr hohen Kosten verbunden. Zum Einen
würde ein hoher Verwaltungsaufwand bei der Ermittlung des Bedarfs und bei den
Vertragsverhandlungen entstehen. Zum Anderen könnten Kosten aufgrund von
fehlerhaften Bedarfsplanungen entstehen, z. B. wenn das vereinbarte Angebot nicht
den Präferenzen der Nachfrager entspricht.
10.3 Schulen
Die Ausstattung der allgemeinbildenden Schulen lässt zu wünschen übrig. Die
Kommunen sind oft nicht mehr in der Lage, die Schulen angemessen auszustatten und
durch Reparaturen instand zu halten. Es ist zu fragen, ob Dritte in die Finanzierung der
Schulen einbezogen werden können. Dies kann durch Werbung, durch Sponsoring,
durch Public-Private Partnership, durch Elternvereine oder durch Einschränkung der
Lehr- und Lernmittelfreiheit geschehen. Problematisch ist die Public-Private
Partnership. Es besteht die Gefahr, dass sich hier die privaten gegenüber den
öffentlichen Interessen durchsetzen. Die Lehr- und Lernmittelfreiheit sollte nur im
Notfall eingeschränkt werden. Im Falle einer solchen Einschränkung besteht die Gefahr
der sozialen Polarisierung. Die Einführung von Wettbewerbselementen in Form einer
Budgetierung und einer generellen Marktorientierung ist insofern problematisch, als nur
die Abhängigkeit von der Bürokratie durch die Abhängigkeit vom Markt ersetzt wird.
182
Zu Recht wird von vielen die Wiedereinführung des Schüler-Bafög nach dem Vorbild
der siebziger Jahre gefordert. Die niedrige Akademikerquote in Deutschland resultiert
in erster Linie aus der Tatsache, dass zu wenige Schüler die Hochschulreife erreichen.
Ein Ausbau des Schüler-Bafög kann dazu beitragen, die soziale Selektivität der
allgemeinbildenden Schulen abzubauen.
10.4 Berufsausbildung
Es ist bekannt, dass die Wirtschaft zu wenige Ausbildungsplätze zur Verfügung
stellt. Die Ausbildungsquote der Betriebe ist zurückgegangen. Die gilt auch und gerade
für Großbetriebe. Besonders dramatisch ist die Situation in den neuen Bundesländern.
Hier tritt die Finanzierung durch den Staat zunehmend an die Stelle der betrieblichen
Finanzierung.
Es erscheint zweckmäßig, durch eine Fondslösung die mangelnde
Ausbildungsbereitschaft der Betriebe anzugehen. Wer nicht im Rahmen einer durch die
jeweiligen Umsätze bestimmten Quote ausbildet, muss eine Abgabe bezahlen. Diese
Abgabe wird in einem Fonds verwaltet und für Ausbildungsmaßnahmen zur Verfügung
gestellt. Die Fonds sollen branchenbezogen organisiert werden. Die Organisation der
Fonds kann durch Tarifvertrag geregelt werden. Vorbild ist hier der Metalltarifvertrag in
Nordwürttemberg-Nordbaden, der eine Agentur, aber noch keine Fonds vorsieht.
10.5 Hochschulen
Effizienzprobleme
Die Effizienz der bundesdeutschen Hochschulen lässt ebenso zu wünschen übrig
wie die Höhe der Studienanfängerquote, die im Jahre 1999 bei 28 % lag, während sie
in den angelsächsischen Ländern erheblich höher lag. Auch wenn man die
Unterschiede in den jeweiligen Hochschulsystemen berücksichtigt, ist es doch
erstaunlich, dass in Ländern mit vergleichbaren Schul- und Hochschulsystemen wie
Italien (40 %), Frankreich (35 %) und Dänemark (34 %) eine erheblich höhere
Studienanfängerquote erreicht wurde. Zum Einen kann dieser Befund damit
zusammenhängen, dass es in Deutschland ein attraktives Berufsausbildungssystem
gibt, das auch als Alternative für Abiturienten zu betrachten ist. Zum Anderen hängt
dies aber mit der bereits angesprochenen sozialen Selektivität der Schulen in
Deutschland zusammen.
Es gibt viele Möglichkeiten, die Effizienz der Hochschulen zu verbessern. Hierzu
zählen Konzepte wie Globalhaushalte, Evaluierungen der Lehre und Ranglisten
zwischen den Hochschulen. Als eine zusätzliche Möglichkeit der Effizienzsteigerung
wird von einigen die Einführung von Studiengebühren angesehen. Es ist zu fragen, ob
durch die Studiengebühren die Finanzlage der Hochschulen verbessert werden kann.
183
In Nordrhein-Westfalen wurde neulich deutlich, dass der Finanzminister eventuelle
Studiengebühren in den allgemeinen Haushalt des Landes einstellen will. Auch wenn
er dies nicht tut, ist doch zu erwarten, dass parallel zum Ansteigen der
Studiengebühren die staatlichen Leistungen an die Hochschulen zurückgefahren
werden.
Studiengebühren
Zu fragen ist ferner, ob durch Studiengebühren effiziente Studienentscheidungen
induziert werden. Führen sie zu einem effizienten Nachfrageverhalten der
Studierenden? Die Antwort ist nicht eindeutig. In erster Linie sind eingeschränkte
Informationen, niedrige Wohn- und Transportkosten sowie die regionalen
Verbindungen dafür maßgeblich, dass viele Studierende an ihrem Heimatort studieren.
Solange die Informations-, Transport- und Unsicherheitsprobleme der Studierenden
nicht bewältigt sind, ist nicht damit zu rechnen, dass durch Studiengebühren effiziente
Studienentscheidungen induziert werden.
Die Monopolkommission fordert in einem Gutachten aus dem Jahre 2000 die
Einführung von Studiengebühren, weil die Nachfrage nach Studienplätzen reduziert
werden müsse. Sie geht davon aus, dass wir zu viele Studierende haben. Dies
entspricht auch dem „Alltagswissen“ vieler Professoren. Vergleicht man aber die
Studienanfängerquote in Deutschland mit der entsprechenden Quote anderer Länder,
dann wird deutlich, dass wir nicht zu viele, sondern zu wenige Studierende haben.
Hieraus resultiert ein starkes Argument gegen die Einführung von Studiengebühren.
Studiengebühren führen auch nicht notwendig zu mehr Wettbewerb der Anbieter
(Hochschulen). Es ist gegenwärtig nicht wahrscheinlich, dass die Hochschulen die
eingehenden Studiengebühren in erster Linie zur Verbesserung der Lehre verwenden
würden.
Zum Teil wird behauptet, dass durch Studiengebühren Chancenungleichheiten und
Ungerechtigkeiten zwischen bestimmten Bevölkerungsgruppen beseitigt oder
verhindert werden. Im Hintergrund steht das Schlagwort: „Die Krankenschwester
finanziert das Studium des Chefarztes“. Im Rahmen einer Längsschnittstudie haben
Sturn und Wohlfahrt aber gezeigt, dass jedenfalls in Österreich die Akademiker durch
den Einstieg in eine höhere Steuerprogression die Aufwendungen zurückzahlen,
welche der Staat während des Studiums auch in Form entgangener Studiengebühren
zu ihren Gunsten getätigt hat. Diese Überlegung kann auch nicht mit dem Argument
entkräftet werden, es handele sich hier um ein Problem des Steuersystems. Da
Besserverdienende typischerweise Akademiker sind, kann durch eine entsprechende
Progression in der Einkommenssteuer die Einführung von Studiengebühren aus
Gerechtigkeitsgründen vermieden werden.
184
10.6 Weiterbildung
Der Bereich der Weiterbildung ist nicht eindeutig definiert und nicht systematisch
rechtlich geregelt. Es ist nicht einfach, den Weiterbildungsbereich von anderen
Bildungsbereichen abzugrenzen. Ein Zweitstudium in einem anderen Studienfach kann
man als Weiterbildung, aber auch als Erstausbildung in dem neuen Fach betrachten.
Ein großer Teil des Weiterbildungsbereichs ist markförmig organisiert. Der direkte
private Finanzierungsanteil ist im Vergleich zu anderen Bildungsbereichen relativ hoch.
Im internationalen Vergleich ist festzustellen, dass zu wenig weitergebildet wird.
Außerdem ist die Beteiligung an der Weiterbildung vor allem vom Schulabschluss, von
der beruflichen Qualifikation und Tätigkeit abhängig. An Weiterbildungsmaßnahmen
nehmen vorzugsweise Personen teil, die schon qualifiziert sind. Diese unterschiedliche
Beteiligung verstärkt noch die Ungleichheit im Bereich der beruflichen Weiterbildung.
Insbesondere im Bereich der allgemeinen Weiterbildung gibt es wenig Transparenz.
Die Informationen müssen mühsam aus den einzelnen Institutionen zusammengesucht
werden. Im Jahre 2000 ist die Teilnahme an der Weiterbildung erstmals
zurückgegangen. Die Gründe sind unklar.
Betrachtet man die soziodemografische Struktur der Weiterbildungsteilnahme, so
wird deutlich, dass sich mangelnder Berufsabschluss, Arbeitslosigkeit und der
Berufsstatus des Arbeiters negativ bemerkbar machen. Positiv bemerkbar machen sich
Hochschulabschluss, Erwerbstätigkeit und der Status des Beamten oder des
Selbständigen. Die geschlechtsspezifische Benachteiligung von Frauen gegenüber den
Männern wurde in den letzten 20 Jahren weitgehend abgebaut.
Zur Verbesserung der Weiterbildungsfinanzierung wird vorgeschlagen, Fonds
einzuführen, wobei die französische Lösung als vorbildlich angesehen wird. Die
Unternehmen zahlen auf gesetzlicher Grundlage einen festzulegenden Prozentsatz
vom Umsatz in den Fonds ein, wenn sie nicht entsprechend ausbilden. Die
Fondsverwaltung erfolgt nach dem Vorschlag dezentral, branchenspezifisch und
paritätisch besetzt zwischen Arbeitgeber- und Arbeitnehmerseite. Die Fondsmittel
werden für institutionelle Weiterbildungsmaßnahmen verwendet; man kann daraus
Gebühren, Fahrtkosten und Kosten der Freistellung bezahlen. Die Verknüpfung der
Finanzierung der Erstausbildung und der Weiterbildung durch Fonds ist möglich. Die
Finanztöpfe sollten aber getrennt gehalten werden. Auf tarifvertraglicher Grundlage gibt
es in Deutschland z. B. einen Aus- und Weiterbildungsfonds der Gerüstbauer. Er
funktioniert sehr gut und wurde erst im Jahre 2001 verlängert. Es ist zu vermuten, dass
tarifliche Fonds weniger bürokratisch als staatliche sind.
Besonders hervorzuheben ist, dass die Einrichtung von tariflichen Fonds den Staat
nichts kostet, während die Einführung von Kindertagesstätten und Ganztagsschulen
erheblich ins Geld läuft.
185
Als flankierende Maßnahmen zu derartigen Fonds können Arbeitszeitkonten,
Jobrotation und eine Verbesserung der betrieblichen Mitbestimmung betrachtet
werden. Im Zusammenhang mit der Umsetzung der Vorschläge der Hartz-Kommission
wurden Ende 2002 Gutscheine für die berufliche Weiterbildung im Rahmen der
Arbeitsförderung nach dem SGB III eingeführt. Der Erfolg dieses Konzepts ist sehr
zweifelhaft, da den Arbeitslosen die Konsumentensouveränität fehlt und die Einführung
der Gutscheine mit Mittelkürzungen einhergeht..
10.7 Zusammenfassung und Ausblick
Die Mängel des deutschen Bildungssystems, die im internationalen Vergleich
deutlich werden, sollten nicht allein durch eine effizientere Verwendung der
bestehenden Finanzmittel, sondern durch zusätzliche Finanzmittel behoben werden
(Minimumprinzip). Am Wichtigsten sind gebührenfreie Kindergärten und
Ganztagsschulen.
Aber
auch
im
Weiterbildungsbereich
sind
finanzielle
Verbesserungen notwendig. Hier sind allerdings weniger staatliche Mittel notwendig,
weil für die betriebliche Weiterbildung ebenso wie für die betriebliche Erstausbildung
Fonds eingeführt werden können. Von der Einführung von Studiengebühren ist
abzuraten, da sie zu einer Abschreckung führen würden, durch die sich in der
derzeitigen Situation der ohnehin im internationalen Vergleich schon niedrige Anteil
von Studienbewerbern in Deutschland weiter verringern würde. Die Bildungsmisere
kann aber nicht in einer Linie durch bessere Finanzierungskonzepte behoben werden.
Gleichrangig muss eine Reform der Bildungsorganisation, der Bildungs- und
Studieninhalte verwirklicht werden.
Prof. Dr. Bernhard Nagel
186
11. Studiengebühren und ihre sozialen Auswirkungen
11.1 Studienkosten
Wenn man die sozialen Auswirkungen von Studiengebühren untersucht, gehen viele
von der landläufigen Auffassung aus, dass das Studium in Deutschland für die
Studierenden kostenlos sei. Dies ist nicht richtig. Aus einer Untersuchung von
Beckmann im Jahre 1997 ergibt sich, dass der private Finanzierungsanteil etwa 1/3
beträgt. Dies bedeutet, dass die Studierenden 1/3 der Kosten ihres Studiums selbst
oder durch ihre Eltern zu tragen haben. Der Hauptkostenblock, an den auch von den
Studierenden selbst meist nicht gedacht wird, sind die sog, Opportunitätskosten, d. h.
der Verzicht auf ein Arbeitseinkommen während des Studiums. Sie sind deshalb relativ
hoch, weil die Studierenden mit ihrer abgeschlossenen Schulbildung bereits die
Möglichkeit haben, auf dem Arbeitsmarkt zu relativ hohen Gehältern einzusteigen.
Hinzu kommen die Lebenshaltungskosten, die für die Studierenden insofern nicht ganz
so hoch wie für Andere sind, weil sie u. a. von den niedrigen Mensapreisen profitieren.
Eine Entlastung erhalten die Studierenden durch Bafög, durch die
Kindergeldzahlungen, die der Staat an ihre Eltern gibt, durch Subventionen aller Art, zu
denen auch begünstigte Monatskarten der Verkehrsbetriebe und Versicherungsleistungen zählen.
11.2 Alternativen
Wenn man die Effizienz der Einführung von Studiengebühren aus
gesamtwirtschaftlicher und gesamtgesellschaftlicher Sicht untersucht, muss man
insbesondere fragen, inwieweit sich Studienbewerber durch derartige Gebühren vom
Studium abschrecken lassen. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass die Studierenden in
Deutschland und Österreich als Alternative ein ausgebautes System der dualen
Berufsausbildung vorfinden. Derartige Alternativen sind in den angelsächsischen
Ländern nicht gegeben, da es dort keine systematische Berufsausbildung nach
mitteleuropäischem Muster gibt. Insofern ist es nicht verwunderlich, dass die
Studierenden in den USA bereit sind, relativ hohe Studiengebühren zu zahlen. Sie
betrachten das Studium als notwendige Voraussetzung für einen späteren Beruf, in
dem sie entsprechend hohe Verdienstmöglichkeiten haben. In Deutschland und
Österreich können auch die Absolventen der dualen Berufsausbildung in relativ hohe
Gehaltsstufen aufsteigen.
187
11.3 USA
In den USA wurden in den letzten Jahren erhebliche Steigerungen der Studiengebühren beobachtet. Dies gilt vor allem für die privaten Universitäten, zu denen auch
die berühmten Universitäten wie Harvard, Yale, Stanford und andere zählen. Nicht so
teuer sind die State Universities, die wiederum im Durchschnitt erheblich über den
Community Colleges liegen. Letztere bieten allerdings nur zweijährige
Studienprogramme im Gegensatz zu den vierjährigen Programmen der State
Universities und Private Universities an.
Zu beobachten ist, dass die Armen in die Community Colleges abgedrängt werden.
Die Reichen konzentrieren sich auf die Private Universities und State Universities,
während sie die sog. Liberal Arts Colleges, die ebenfalls vierjährige Studienprogramme, aber darüber hinaus keine Master-Programme anbieten, in letzter Zeit
nicht mehr so stark frequentieren.
Was die Studienförderung in den USA anbelangt, sind dort in sehr hohem Umfang
private Stipendien und Spenden von Privatleuten als Finanzierungsgrundlage der
Universitäten zu beobachten. Der Bund und die Einzelstaaten fördern die Studierenden
mit Zuschüssen und Darlehen, wobei in den letzten Jahre eine starke Verschiebung
von den Zuschüssen auf die Darlehen zu beobachten ist. Dies hängt insbesondere mit
der zunehmenden Finanzknappheit der Einzelstaaten zusammen.
Ebenfalls in den letzten Jahren wurden die steuerlichen Abzugsmöglichkeiten für
Studiengebühren entwickelt und ausgebaut. Es gibt in fast allen Mitgliedstaaten sog.
Prepaid Tuition Plans, die meist von privaten Firmen verwaltet werden. Man kann die
Studiengebühren vorab ganz oder zum Teil zahlen und damit die späteren
Steigerungen der Gebühren „unterlaufen“. Zum Teil wird dies noch steuerlich gefördert.
Hinzu kommen die sog. 529 Education Savings Programs. Danach wird das
Bildungssparen steuerlich gefördert, entweder durch eine sofortige steuerliche
Abzugsmöglichkeit oder durch spätere Steuervorteile.
Insgesamt ist über die gesamten USA zu beobachten, dass die Verschuldung der
Studierenden in den letzten Jahren dramatisch angewachsen ist. Zwar gibt es nach wie
vor das großzügig ausgebaute Stipendienwesen. Wer an der Harvard-Universität
zugelassen ist, braucht sich um eine Finanzierung meistens nicht zu sorgen. Daneben
kann man über Jobs an der Universität seine finanzielle Situation aufbessern. Dennoch
ist in den USA eine Spaltung zwischen Arm und Reich zu beobachten, was die
Studiermöglichkeiten anbetrifft.
188
11.4 Australien
In Australien gibt es seit 1989 das HECS-Programm (Higher Education Contribution
Scheme). Die Studiengebühren können sofort bezahlt werden. Man erhält dann einen
Barzahlungsrabatt von 25 %. Sie können auch nach dem Abschluss des Studiums
bezahlt werden. Der Staat fungiert hier als Versicherer, weil er die Rückzahlung der
gestundeten Studiengebühren erst ab einer bestimmten Jahreseinkommenshöhe
verlangt. Diese wurde in den letzten Jahren von A$ 28 495 auf A$ 20 701 gesenkt. Seit
dem Jahre 1997 gibt es eine Spreizung und Erhöhung der Studiengebühren. Am
wenigsten zahlen die Studierenden der Geisteswissenschaften. Am meisten zahlen die
Studierenden der Medizin, der Zahnmedizin und Tiermedizin; in die teuerste Kategorie
fallen allerdings auch die Jurastudiengänge, obwohl es sich hier um eine (relativ
kostengünstige) reine Buchwissenschaft handelt. Mit der Spreizung der
Studiengebühren versucht der Staat, einen Teil der Bildungsrendite abzugreifen,
welche die Studierenden erwarten können.
Unklar ist, ob die Studiengebühren zu einer Abschreckung von Studierenden aus
niedrigen Einkommensschichten geführt haben. Es gibt hierzu widersprüchliche
Zahlen. Der allgemeine Anstieg der Studierendenzahlen in Australien ist als Indiz
insofern irreführend, als es vor 1989 einen Numerus Clausus gab, der mit Einführung
des HECS-Systems abgebaut wurde.
Zu vermuten ist, dass die australischen Universitäten sich in Zukunft zu
Marktuniversitäten entwickeln, die nach betriebswirtschaftlichen Kriterien vorgehen.
Dies muss nicht schlecht sein. Es wird aber dann problematisch, wenn für Reiche,
welche sich verpflichten, höhere Studiengebühren zu bezahlen, einen Rabatt beim
Eintritt in bestimmte Studiengänge gegeben wird. Dies ist bereits heute in einigen
Master-Studiengängen zulässig. Reiche, die mehr zahlen, werden von einigen
Universitäten auch bei einem niedrigeren Notendurchschnitt als die anderen
aufgenommen.
Zu vermuten ist, dass auch in Australien die Erhöhung des Kostenanteils der
Studierenden selektiv auf die Nachfrage gewirkt hat und noch wirkt.
11.5 Neuseeland
In Neuseeland gibt es sein 1992 Bildungskredite und eine Erhöhung der
Studiengebühren, die von 1992 (1 300 NZ $) bis 1998 (3 300 NZ $) angestiegen ist. Zu
berücksichtigen ist allerdings, dass in Neuseeland 36 % der Studierenden Stipendien
erhalten. Dies gilt insbesondere auch für die Maoris, für die es spezielle
Förderungsprogramme gibt. Zu berücksichtigen ist ferner, dass das Studium durch
Bildungskredite subventioniert wird, für die ein verbilligter Zinssatz bezahlt werden
muss. Unklar ist, ob die Studiengebühren in Neuseeland zu einer Abschreckung von
189
Studienbewerbern aus niedrigen Einkommensschichten geführt haben. Fundierte
Studien fehlen.
In den letzten Jahren kam es wegen des neoliberalen Kurses der Labour Party zu
einer Spaltung der Partei. Der „fundamentalistische“ Flügel der Labour Party setzte
sich bei den Wahlen durch. Die darauf gewählte Ministerpräsidentin Clark wurde
neulich durch Wahlen im Amt bestätigt.
11.6 England
In England wurde durch die New Labour-Regierung im Jahre 1998 ein System von
Studiengebühren eingeführt, das 1999 mit der Ablösung von Zuschüssen durch
zinslose Darlehen gekoppelt wurde. Die Studiengebühren betrugen ursprünglich 1
000£ im Jahr; zum Einschreibungstermin im Jahre 2002 werden sie auf 1 100£ jährlich
erhöht. Die Darlehen betragen allgemein 3 815£ im Jahr; wer in London wohnt, erhält 4
700£, wer bei seinen Eltern wohnt, nur 3 020£. 42 % der Studierenden zahlen keine
Studiengebühren, 19 % zahlen die Studiengebühren teilweise.
Im Jahre 2002 legte ein Ausschuss des britischen Unterhauses den sog. Post-16Student-Support-Report vor. Der Ausschuss verlangt höhere Darlehensbeträge und
eine Heraufsetzung der Darlehensobergrenzen. Außerdem wird ein höheres PostCode-Premium gefordert. Damit ist gemeint, dass die Studierenden, die aus Gegenden
mit besonders niedrigem Einkommen stammen, besonders gefördert werden. Die
Auswahl wird nach der Postleitzahl (Post-Code) getroffen. In einem Minderheitsvotum
verlangte der Abgeordnete Holmes von der Liberal Party die Ablösung der
Studiengebühren für England durch nachgelagerte Studiengebühren nach
schottischem Vorbild. Außerdem sprach er sich dagegen aus, den berühmten
Universitäten wie Oxford und Cambridge sog. Top-up fees zu erlauben, d. h.
Gebühren, die über die normalen Studiengebühren hinaus gehen und den Marktwert
dieser Universitäten ausschöpfen sollen. Genau diese Top-up fees will die britische
Regierung in England und Wales ermöglichen; jedenfalls hat sie dies in einem
Weißbuch vom Januar 2003 angekündigt. In Gegenzug sollen die durch Top-up fees
begünstigten Universitäten soziale Förderungsprogramme aufstellen.
11.7 Schottland
In Schottland wurde im Jahre 1999 die Regionalautonomie verwirklicht. Das
schottische Parlament ist u. a. für die Studiengebühren zuständig. Da in Schottland
Verhältniswahlrecht gilt, war die Labour Party bei der Regierungsbildung auf die Liberal
Party angewiesen. Diese rang ihr das Zugeständnis ab, dass Schotten an schottischen
Universitäten keine Studiengebühren zahlen, sich aber verpflichten müssen, nach dem
Abschluss des Studiums und einer gewissen Karenzzeit 2 000£ in den Graduate
190
Endowment Fund of Scotland einzuzahlen (nachgelagerte Studiengebühren). Der
Betrag, der zu zahlen ist, wurde 2002 auf 2 050£ erhöht. Auch in Schottland gibt es bei
den nachträglich zu zahlenden Studiengebühren nach australischem Vorbild eine
Versicherungslösung, d. h. man muss erst ab einer bestimmten Einkommensgrenze
zahlen.
Arme Studierende werden in Schottland durch Zuschüsse bis zu einem Einkommen
von 15.000 £ der Eltern jährlich unterstützt. Außerdem gibt es bursaries, aus denen
Studierende ebenfalls finanziert werden können. Hinzu kommen Sonderprogramme für
Graduierte.
Es gibt Anhaltspunkte dafür, dass Schottland seine Begabungsreserven besser
ausnützt als England. Zwischen 1999 und 2000 stiegen die Studierendenzahlen von
Schotten in Schottland um 9,9 %, zwischen 2000 und 2001 stiegen sie um weitere 5,0
%. Die entsprechenden Zahlen für England lauten 1,6 % und 2,3 %. Besonders
deutlich wird der Unterschied zwischen den beiden Ländern, wenn man die Zahlen
zusammen zählt, die für Engländer und Schotten im gesamten Vereinigen Königreich
gelten. Zwischen 2001 und 2002 hat sich die Zahl der Studienbewerber aus
Schottland, die im Vereinigten Königreich studieren wollen, um 3,2 % erhöht. Die
entsprechende Steigerung in England beträgt nur 0,5 %. Zwischen 2002 und 2003
lauten die entsprechenden Zahlen für Schottland 4,2% für England 1,9%.
11.8 Österreich
In Österreich wurde von der ÖVP-FPÖ-geführten Bundesregierung im Jahre 2000
relativ kurzfristig ein Konzept von Studiengebühren durchgesetzt. Seit dem
Wintersemester 2001/02 müssen jährlich etwa 726 € Studiengebühren bezahlt werden.
Dies hat zu einem Rückgang der Studierendenzahlen um 20 %, zu einem Rückgang
der Ersteinschreibungen um 15 % geführt. Davor hatte es drei Jahre lang Steigerungen
der Ersteinschreibungen um jeweils etwa 8 % gegeben. Im Sommersemester 2002
ging die Zahl der Ersteinschreibungen sogar um 15,8 % zurück. Im Wintersemester
2002/03 stieg sie zwar wieder an, liegt aber noch um ca. 5% unter den Zahlen vor
Einführung der Studiengebühren.
Es ist unklar, wo diese Studierenden bzw. Studienbewerber geblieben sind. Bei den
Studierendenzahlen insgesamt kann man vermuten, dass Karteileichen aus den
Statistiken verschwunden sind. Die Zahl von 20 % für 2001/02 erscheint dennoch
hoch. Bei den Ersteinschreibungen ist ziemlich sicher, dass die fehlenden 15 % nicht
an die Fachhochschulen gegangen sind. Es bleiben die privaten Einrichtungen übrig.
Alternativ dazu könnten diese Studienbewerber direkt in den Beruf gegangen sein.
191
1996 gab es in Österreich eine ähnliche Situation. Es wurde Leistungen im Bereich der
Studienförderung gekürzt. Die Zahl der Studienbewerber sank ab. Es gab
insbesondere auch sinkende Übertrittsquoten von sog. BHS-Absolventen, d. h. von
Absolventen der berufsbildenden höheren Schulen.
Die kurzfristigen Auswirkungen der Einführung von Studiengebühren sind
überraschend groß. Obwohl die Studiengebühren relativ niedrig sein, haben sie zu
einem drastischen Rückgang bei der Ersteinschreibungen geführt. Es ist zu fragen, ob
Studiengebühren ein politischer Preis ähnlich wie der Benzinpreis sind, auf den die
Betroffenen besonders sensibel reagieren.
11.9 Niederlande
In den Niederlanden wurde im Jahre 1986 ein neues System der Studienförderung
eingeführt. Es gibt Grundstipendien für Alle. Hinzu kommen zusätzliche Stipendien für
Bedürftige und Darlehen. Daneben gibt es für Alle Studiengebühren.
In den letzten Jahren war zu beobachten, dass das Grundstipendium absank; die
zusätzlichen Stipendien und die Darlehen stiegen an. Ebenfalls konnte eine Steigerung
der Studiengebühren beobachtet werden. Insgesamt haben die Studiengebühren zu
keiner erkennbaren Absenkung der Bewerberzahlen an niederländischen Hochschulen
geführt. Dies ist insofern verständlich, als alle Studierenden ein Grundstipendium
erhalten, aus dem sie die Studiengebühren bezahlen können. Andererseits wurden in
den letzten Jahre Erfolgskontrollen eingeführt. Dies ging so weit, dass die
Studienförderung, auch das Grundstipendium, zuerst nur als Darlehen ausgezahlt wird.
Erst wenn man einen Studienfortschritt durch entsprechende Leistungsnachweise
belegen kann, wird das Darlehen in einen Zuschuss (Grundstipendium) umgewandelt.
Die darüber hinaus zur Verfügung gestellten Darlehen werden von niederländischen
Studierenden nicht gerne genommen. Zum einen können damit, da die Darlehensraten
immer gleich sind, Schwankungen im Finanzierungsbedarf nicht ausgeglichen werden,
zum anderen können die Studierenden ihre finanzielle Situation durch Semesterjobs
aufbessern. Auch erklären sich viele Eltern bereit, ihren Kindern finanzielle Zuschüsse
zu gewähren, damit sie nicht auf die staatlichen Darlehen angewiesen sind.
11.10 Zusammenfassung und Perspektiven
Aus der Betrachtung der verschiedenen Länder ergibt sich, dass die Studiengebühren
nicht isoliert betrachtet werden dürfen. Man muss sie im Zusammenhang mit den
übrigen Studierkosten betrachten und hierbei auch die Opportunitätskosten und die
Lebenshaltungskosten einbeziehen. Die Abschreckung, die durch Studiengebühren in
Österreich verursacht wurde, kann nicht allein durch ökonomische Faktoren erklärt
192
werden. Vielleicht muss man hier kulturelle Faktoren hinzunehmen. Zu vermuten ist
z. B., dass die Bereitschaft von Studienbewerbern, sich zu verschulden, in Österreich
niedriger als in den USA ist. Hinzu kommt wohl, dass die Studiengebühren in
bestimmten Ländern als politischer Preis betrachtet werden.
Die Akzeptanz von Studiengebühren hängt auch mit der Strategie zusammen, welche
bei ihrer Einführung gewählt wird. Wenn man, wie in den Niederlanden, die
Studiengebühren mit der Einführung eines allgemeinen Grundstipendiums koppelt, ist
die Bereitschaft, Studiengebühren zu akzeptieren, höher als in anderen Ländern.
Schließlich ist bei der Einführung von Studiengebühren auch an psychologische
Wirkungen zu denken. Die Studiengebühren in Schottland wurde besser aufgenommen
als die Studiengebühren in Österreich. Dies hängt sicherlich damit zusammen, dass sie
in Schottland nur nachträglich bezahlt werden müssen und in einen bestimmten Fonds
eingespeist werden, der für den Bildungs- und Hochschulbereich zur Verfügung steht.
Fragt man danach, ob Studiengebühren abschreckend auf Studienbewerber wirken
und dadurch ein Hindernis bei der Ausschöpfung von Begabungsreserven darstellen,
dann muss man Zuschüsse, Darlehen und Studiengebühren insgesamt betrachten.
Außerdem spielt es eine erhebliche Rolle, ob die Studiengebühren den Hochschulen
verbleiben.
Insgesamt kann in Deutschland zum gegenwärtigen Zeitpunkt aufgrund der
Erfahrungen in Österreich nur von der Einführung von Studiengebühren abgeraten
werden. Sie dürften einen ähnlichen Abschreckungseffekt wie in Österreich haben,
insbesondere dann, wenn sie wie in Österreich in den allgemeinen Staatshaushalt
fließen und nicht von vorneherein den Hochschulen verbleiben. Wenn sich das
Problem der Unterfinanzierung der Hochschulen aber infolge der zurückgehenden
Steuereinnahmen verschärft, ist neben den bisher diskutierten Effizienzverbesserungen im Studienbetrieb, z. B. auch den Globalhaushalten, auch an
Steuerungsmodelle nach dem Muster des Studienkontenmodells zu denken, das der
rheinland-pfälzische Wissenschaftsminister Zöllner im November 2001 vorgestellt hat.
Allerdings muss eine einseitige Bevorzugung von Akademikern vermieden werden,
wenn es um Ansprüche auf eine finanzielle Beteiligung des Staates an
Weiterbildungsmaßnahmen geht, die in dem Zöllner-Modell enthalten sind. Es ist zu
fragen, ob nicht alle Bürgerinnen und Bürger einen Darlehensanspruch auf die
Finanzierung von Weiterbildungsmaßnahmen erhalten sollen, wobei die Rückzahlung
des Darlehens an das Erreichen eines bestimmten Einkommensniveaus gekoppelt
werden sollte.
Prof. Dr. Bernhard Nagel
193
12. Bildung ist ein (un-)zahlbares Gut
12.1 Das öffentliche Gut Bildung finanzierbar machen
Weitgehend stellt die Theorie und Praxis der Finanzpolitik nicht mehr das Ziel in den
Mittelpunkt, die ökonomischen, sozialen und ökologischen Funktionen des Staates für
die Gesellschaft empirisch abgesichert zu definieren, um darauf die Instrumente der
Finanzierung auszurichten. Vielmehr dominiert heute das Ziel, im Zuge der
Reduzierung der Finanzmittel für die öffentlichen Hände Ausgaben ohne Rücksicht auf
die Folgen für die dringend notwendige Wahrnehmung staatlicher Aufgaben
einzusparen. Diese Praxis trifft mittlerweile für den Bund, die Länder und die
Gemeinden zu. Der Einspardruck wird völlig losgelöst von der Frage nach der
angemessenen Wahrnehmung öffentlicher Funktionen durch die zwei zentralen
Bereiche der staatlichen Einnahmen erzeugt, die gleichsam als unerschütterlich
Prämissen gelten: einerseits Senkung der öffentlichen Kreditaufnahme und
andererseits rigorose Steuerverzichte.
12.2 Finanzierungsbedarf – Folge von Staatsaufgaben
Am Beispiel der radikalen Senkung der öffentlichen Neuverschuldung wird deutlich,
dass am Ende die gut gemeinte Konsolidierung der Staatshaushalte die
gesamtwirtschaftliche Entwicklung und den ökologischen Umbau für künftige
Generationen belastet. Im Vordergrund steht das verabsolutierte und falsch
begründete Ziel, die öffentliche Neuverschuldung abzubauen. Die Basis bilden die
beiden Verordnungen des „Stabilitäts- und Wachstumspakts“, die im Juli 1997 in
Amsterdam durch den Ministerrat der EU beschlossen wurden. Danach ist mittelfristig
in den Mitgliedsländern die staatliche Nettokreditaufnahme auf Null zurückzuführen, ja
die öffentlichen Haushalte sollten Überschüsse produzieren. Kurzfristig konjunkturell
wird im Regelfall die zulässige Neuverschuldung auf maximal 3% des
Bruttoinlandsprodukts reduziert. Bei Überschreiten dieser Grenze setzt ein Verfahren
ein, an dessen Ende Strafgelder durch das betroffene Mitgliedsland aufzubringen sind.
Diese Reglementierung der Staatsverschuldung dient dem Ziel, eine Euro-Inflation
durch übermäßige Defizite der öffentlichen Haushalte zu verhindern. Dabei ist jedoch
theoretisch wie empirisch der Einfluss expansiver Staatsverschuldung auf den
Währungsgeldwert an sich schon heftig umstritten. Unbezweifelbar ist jedoch, dass die
restriktive Kreditpolitik das wirtschaftliches Wachstum und die Beschäftigung belastet.
Bei der Verfolgung des Ziels, die öffentlichen Haushalte durch Abbau der
Neuverschuldung zu sanieren, ist die Bundesregierung gescheitert. Einschränkungen
bei öffentlichen Ausgaben haben die ohnehin schwache Wirtschaftsentwicklung
belastet. Sinkende Steuereinnahmen und steigende Kosten der Arbeitslosigkeit sind
die Folge. Am Ende fallen die Staatsschulden höher aus. Das Jahr 2003 bestätigt
dieses Schuldenparadoxon dramatisch. Gegenüber der Planung eines Neudefizits von
mehr als 18 Mrd. € stieg die Nettokreditaufnahme des Bundes am Ende auf über
38 Mrd. €. Hier zeigt sich, wie durch eine von den gesamtwirtschaftlichen Folgen
194
abgetrennte Politik der Einsparungen die Entwicklungsbedingungen des Staates, der
Wirtschaft und Gesellschaft belastet worden sind. Die wirtschaftliche Wachstumsschwäche und hohe Arbeitslosigkeit machen einerseits ein konjunkturelles
Gegensteuern mit dem Finanzierungsinstrument Neuverschuldung notwendig.
Konjunkturbedingte Defizite müssen hingenommen werden. Andererseits ist es
sinnvoll, öffentliche Infrastrukturaufgaben per Kreditaufnahme zu finanzieren. Dies
sieht Art. 115 GG, der im Ausmaß der öffentlichen Investitionen eine Verschuldung
zulässt, vor. Die Nettokreditaufnahme ist das einzige Finanzierungsinstrument des
Staates, mit dem künftige Generationen an der heute hergestellten Verbesserung ihrer
Lebensverhältnisse fiskalisch künftig beteiligt werden können. Vererbt werden nicht nur
die Schulden, sondern auch die Gläubigerpositionen (Vermögen) an künftige
Generationen. Der Konflikt der Umverteilung zwischen Zinsbeziehern und Zinszahlern
muss allerdings in jeder Generation gemanagt werden. Vererbt werden, soweit die
Kreditaufnahme der Finanzierung von öffentlicher Infrastruktur gilt, bessere Lebensund Produktionsverhältnisse. Das Beispiel Schuldenfinanzierung zeigt, wie durch den
Verzicht auf die Analyse der staatlichen Funktionen, die es damit zu finanzieren gilt, zu
Fehlentwicklungen kommt. Am Ende wird Gesellschaft ärmer.
Noch deutlicher als bei der Staatsverschuldung zeigt sich der massive Vorrang der
Gestaltung der Steuerfinanzierung gegenüber der notwendigen Sicherung öffentlicher
Aufgaben. Deutschland befindet sich in einem Steuersenkungsrausch ohne Rücksicht
auf die Frage, was dies für die Finanzierbarkeit öffentlichen Aufgaben bedeutet. Die
gesamtwirtschaftliche Steuerquote, als die gegenüber dem Bruttoinlandsprodukt für die
Finanzierung staatlicher Aufgaben abgezweigten Einnahmen, erreicht in diesem Jahr
einen historischen Tiefpunkt in der Geschichte der Bundesrepublik. Die geradezu
peinliche Widersprüchlichkeit offenbaren Parteien im Bundestag, wenn sie einerseits
weitere massive Nettoentlastungen durch die Steuerreform propagieren, andererseits
aber dringliche Felder alter und neuer öffentlicher Aufgaben beschwören, wie die
Finanzierung von Einrichtungen zur Vereinbarkeit von Familie und Beruf sowie der
Bildung. Anhänger der Neoklassik in der Wirtschaftswissenschaft sowie die neoliberale
Politik machen es sich verdammt einfach. Ihre Devise lautet: Ein öffentlich
ausgegebener Euro ist Verschwendung, während dessen Einsatz in der
Privatwirtschaft immer auch die ökonomische Wohlfahrt steigert. Diese Politik des
Einsparens mit dem Ziel, die Steuerbelastung zu senken und die Neuverschuldung
zumindest auf Null herunterzuschrauben, wird mit dem Versprechung gerechtfertigt,
am Ende würden die wirtschaftlichen Wachstumskräfte gestärkt und die
Arbeitslosigkeit abgebaut. Diese Versprechung geht jedoch nicht in Erfüllung. Im
Gegenteil, durch den erzeugten Druck, staatliche Ausgaben rigoros zu kürzen, fehlt es
der Wirtschaft an Umsätzen. In einem sich kumulierenden Prozess werden am Ende
weit über den Kürzungsimpuls hinaus die ökonomische Wertschöpfung und die
Beschäftigung reduziert. Diese Steuerpolitik, die gesamtwirtschaftlich die
Wachstumskräfte nicht stärkt, macht den Staat ärmer und damit handlungsunfähig,
während durch die entsprechende Entlastungskonzentration nach Abzug der Steuern
die Einkommensstarken und Vermögenden gewinnen. John Kenneth Galbraith hat
195
bereits Ende der 1950er Jahr diesen politisch erzeugten Widerspruch zwischen
„öffentlicher Armut und privaten Reichtum“ für die USA beschrieben, der im Zuge des
Um- und Abbaus der öffentlichen Sektoren jetzt in Deutschland an Kraft gewinnt.
Die Logik der Finanzpolitik muss endlich wieder in Kraft gesetzt werden: Die öffentlichen Aufgaben und die daraus resultierenden Aufgaben müssen aus den
Funktionsdefiziten der privatwirtschaftliche Konkurrenz abgeleitet werden. Dies bezieht
sich auf wirtschaftliche, soziale und ökologische Anforderungen. Auf deren
Realisierung sind dann die Instrumente staatlicher Finanzierung auszurichten. Solche
öffentlich sicherzustellenden Aufgaben auch zugunsten des Wirtschaftssystems sind
u.a.:
- zukunftsfähiges Angebot an öffentlichen Dienstleistungen;
- öffentliche Güter wie die Sicherung von Bildung und Hochschulen;
- Vereinbarkeit von Familie und Beruf;
- öffentliche Infrastruktur vor allem auch zum ökologischen Umbau.
In meinem Beitrag „Bildung ist ein (un-)bezahlbares Gut“ wird gezeigt, dass es sich
bei Bildung um ein staatlich zu gewährleistendes öffentliches Gut handelt. Über den
individuellen Nutzen hinaus profitieren die persönliche Umgebung, die Unternehmen,
wie überhaupt die Gesellschaft von der individuellen, sozialen und ökonomischen
Produktivkraft Bildung. Es sind die „externen Effekte“, die Bildung als öffentliches Gut
konstituieren. Im Prinzip muss der Staat diesen Aufgabenbereich fiskalisch
sicherstellen. Auf dieser Grundlage lassen sich jedoch unterschiedliche Formen der
Organisation des Bildungsangebots vorstellen.
Also, aus dieser funktionalen Ableitung öffentlicher Aufgaben folgt die Notwendigkeit,
deren Finanzierung sicher zu stellen. Dabei stellt sich die Frage, wie mit der
vorrangigen Behauptung, ausreichende Finanzierungsspielräume seien nicht mehr
gegeben, umzugehen ist. Dabei wird der Zwang zum Einsparen auch noch zur
Sachzwangslogik verklärt. Am Beispiel des Instruments öffentliche Kreditaufnahme ist
bereits gezeigt worden: Es gibt durchaus die Möglichkeit, dieses Instrument
gesamtwirtschaftlich und zur Finanzierung öffentlicher Investitionen verstärkt
einzusetzen. Dazu ist es jedoch die Loslösung von der Reduktion der
Staatsverschuldung als Verursacherin von Inflation hin zu deren funktional rationalem
Einsatz erforderlich. Was ist von der These zu halten, durch eine prohibitive
Besteuerung würden das Wirtschaftswachstum stranguliert und Arbeitslosigkeit
erzeugt? Daher gebe es keinen Spielraum für Steuererhöhungen, im Gegenteil die
Belastung müsse reduziert werden. Davon kann jedoch keine Rede sein. Durch
massive Steuersenkungen in den letzten Jahren ist die Basis öffentlicher
Finanzierbarkeit deutlich geschwunden – auch weil die versprochenen
Wachstumseffekte ausgeblieben sind. Umso wichtiger ist es, das Steuersystem wieder
auf das Ziel, öffentliche Aufgaben auch zugunsten der Wirtschaft finanzierbar zu
196
machen. Dabei müssen vor allem rationale Kriterien der Verteilung der Steuerlast
eingehalten werden.
12.3 Trends im deutschen Steuersystem
Spielräume einer funktionsbezogenen Besteuerung einerseits und echter
Reformbedarf andererseits werden auf dem Hintergrund der Trends des deutschen
Steuersystems sichtbar:
Der Anteil der gesamten (kassenmäßigen) Steuereinnahmen am Bruttoinlandsprodukt ist vom Spitzenwert mit knapp 23,1% auf den historischen tiefsten Wert von
knapp 20,9% zurückgeführt worden (Tabelle. Derzeit wird nur noch etwas mehr als ein
Fünftel des Bruttoinlandsprodukts über Steuern zur Finanzierung öffentlicher Aufgaben
abgeschöpft. Durch die zum Teil vorgezogene Steuerentlastung wird sich dieser Trend
in 2004 fortsetzen und ab 2005 verstärken. Würde unter ansonsten gegebenen
Bedingungen die Steuerquote von 2000 in 2003 gelten, verfügten die öffentlichen
Hände über knapp 43 Mrd. € - das sind 9,2% - an Mehreinnahmen. Würde dieser
Betrag zur Verfügung stehen, könnten wichtige Maßnahmen in den Schulen und
Hochschulen finanziert werden. Dagegen hat der Verzicht auf diese Einnahmen
maßgeblich zur Krise der öffentlichen Finanzen beigetragen und den Druck auf die
öffentliche Neuverschuldung erhöht.
- Während die gesamtwirtschaftliche Steuerquote seit 2000 gesenkt wurde, hat sich
auch die Verteilung der Steuerlast deutlich verschoben. Die Umverteilung zeigt sich
zum einen darin, dass erstmals seit 2001der Anteil der indirekten Steuern (50,9%) den
Anteil der direkten Steuern (49,1%) überholt hat. Der Trend zur steigenden relativen
Belastung mit indirekten Steuern zeichnete sich längerfristig ab. In den letzten Jahren
hatten maßgeblichen Einfluss auf die Spitzenstellung der Umsatzsteuer die
Senkungsrunden bei den Steuern vom Einkommen sowie die Anhebung insbesondere
der Ökosteuer. Dieser Trend wird sich fortsetzen. Bei den indirekten Steuern –
insbesondere der allgemeinen Umsatzsteuer – bildet der private Konsum und nicht das
Einkommen die Besteuerungsbasis. Der Anteil des privaten Konsums am verfügbaren
Einkommen gewinnt an Bedeutung. Spiegelbildlich verliert das Prinzip der gerechten
Besteuerung nach der ökonomischen Leistungsfähigkeit im deutschen Steuersystem
an Bedeutung. Diese relative Entlastung bei den direkten Steuern und damit die
Zurückdrängung des Prinzips der ökonomischen Leistungsfähigkeit wird vor allem
durch die angebotsorientierte Steuerlehre, die Steuern auf Unternehmenskosten
reduziert, propagiert.
Zum anderen wird die durch die rot-grüne Steuerpolitik bewegte Umverteilung der
Steuerlast vor allem durch Verschiebungen innerhalb der Steuern vom Einkommen
sichtbar (vgl. Tabelle. Seit 2002 ist der Anteil der Lohnsteuer an der gesamten
Einkommenssteuer erneut auf 80% gestiegen (Anteil der Lohnsteuer am gesamten
197
Steueraufkommen 2003 bei 30,2%). Die veranlagte Einkommensteuer bewegt sich
dagegen auf niedrigem Niveau. Allerdings ist die Aussagefähigkeit dieser Einkunftsart
begrenzt. Denn Vorauszahlungen bei der Einkommensteuer und Nachzahlungen bei
der Lohnsteuer im Rahmen des Lohnsteuerjahresausgleichs sowie die Auszahlung von
Investitionszulagen und der Eigenheimzulage werden in diesem „Clearingkonto“
zusammengefasst. Die Umverteilung zugunsten der Unternehmenswirtschaft zeigt sich
jedoch deutlich bei der Körperschaftsteuer für die Kapitalgesellschaften. Ihr Anteil am
gesamten Einkommen ist von 12,3% in 2000 im darauf folgenden Jahr ins Minus
gerutscht. Die bereits erwähnten Ursachen sind: Verrechnung von Verlusten und die
Auskehrung der einbehaltenen Gewinne, die zuletzt mit 40% besteuert wurden. Im
vergangenen Jahr konnte wieder der Anteil auf das Niveau von 1995 gesteigert
werden, während jedoch die Gewinne deutlich zugenommen hatten. Im Zuge der
Auskehrung früher einbehaltener Gewinne, die zum Rückgang der Körperschaftsteuer
führt, schlägt sich in der deutlichen Zunahme des Anteils der nicht veranlagten Steuern
vom Ertrag nieder. Denn hierbei handelt es sich maßgeblich um die Kapitalertragsteuer
auf ausgeschüttete Gewinne der Kapitalgesellschaften, die im Quellenabzugsverfahren
an die Finanzämter fließen.
Der
Rückführung
der
gesamten
Steuereinnahmen
gegenüber
dem
Bruttoinlandsprodukt hat zusammen mit der vergleichsweise größeren Entlastung der
Unternehmenswirtschaft
und
Einkommensstarken
die
wirtschaftliche
Wachstumsdynamik nicht wesentlich positiv beeinflusst und damit den Abbau von
Arbeitsplätzen nicht verhindern können. Die deutlichen Kostenentlastungen über
Steuersenkungen sind nicht in die Finanzierung arbeitsplatzwirksamer Investitionen
umgesetzt worden. Diese Entwicklung zeigt, dass die wirtschaftliche Wachstumsschwäche derzeit nicht durch die Kostenseite gebremst, sondern durch unzureichende
Nachfrageerwartungen verursacht wird. Die angebotsorientierte Lehre, die in Steuern
nur Kosten sieht, hat offensichtlich versagt. Die viel beschworenen Selbstfinanzierungseffekte von Steuersenkungen über die Ankurbelung des Wirtschaftswachstums und damit steigende Steuereinnahmen sind ausgeblieben. Diese Hoffnung
auf Selbstheilung folgt eher den Erwartungen einer Voodoo-Ökonomik. Gewiss ist,
durch die Steuerpolitik ist der Staat am Ende ärmer geworden. Der Druck auf
Einsparungen, aber auch die Nettokreditaufnahme durch den Staat hat zugenommen.
Durch diese steuerpolitisch miterzeugte Finanzkrise ist die konjunkturelle Entwicklung
belastet
worden.
Mit
negativer
Langzeitwirkung
werden
dringliche
Infrastrukturausgaben nicht mehr finanzierbar. Der Widerspruch „öffentliche Armut im
privaten Reichtum“, den John Kenneth Galbraith 1958 zur Charakterisierung der
Entwicklung in den USA nutzte, ist durch eine Steuerpolitik, die einerseits den Staat
fiskalisch ärmer gemacht hat und andererseits den privaten Einkommens- und
Vermögensreichtum stärkt, vertieft worden. Die wachsende öffentliche Armut zeigt sich
vor allem auf der Ebene der Gemeinden, die über die Folgen der Steuersenkungen
hinaus noch über Umverteilungsmaßnahmen noch durch den Bund die Länder sowie
durch vergleichsweise hohen Kosten der Arbeitslosigkeit belastet worden sind.
198
12.4 Steuereinnahmen mobilisieren
Die Gesamtbesteuerung muss wieder auf die Finanzierung der öffentlichen Aufgaben ausgerichtet werden. Dazu gehört die Verteilung der Steuerlast nach dem
Prinzip der Leistungsfähigkeit. Der Ideologie über Steuern als bloße Last muss die
Tatsache gegenübergestellt werden, dass Vorteile der damit finanzierten Aufgaben den
Individuen, der Wirtschaft und Gesellschaft zu gute kommen. Radikale Reformen, die
am Ende nur die Steuereinnahmen massiv reduzieren, sind schädlich, weil sie
staatliche Gestaltung verhindern. An die Stelle des heutigen Steuersenkungswahns
sollte eine seriöse und ökonomisch machbare Finanzierung öffentlicher Aufgaben
treten. Zur Wiederherstellung der Akzeptanz der Besteuerung gehören gerechte
Lastverteilung, konsequenter Steuereinzug und Transparenz.
Die Vorschläge von Merz/CDU, der CSU, der F.D.P. und Paul Kirchhof setzen auf
eine Vereinfachung des Tarifs einerseits und den Abbau von Steuervorteilen
andererseits.62 Netto führen alle Vorschläge allerdings in unterschiedlichem Ausmaß zu
Steuerausfällen bei den Gebietskörperschaften. Nachdem in diesem Jahr allein wegen
der Senkung des Steuertarifs mit Steuerausfällen von 15 Mrd. € zu rechnen ist und
eine letzte Senkungsrunde in 2005 zum Zuge kommt, gibt es keinen Spielraum mehr
für eine weitere Senkung der Einkommensteuer.
- Zur Gestaltung der Einkommensteuer wird folgender Tarif vorgeschlagen:
(steuerfreier) Grundfreibetrag von 7000 € (Allein stehend), Eingangsteuersatz 15%,
anschließende Phase linearer Progression bis 70 000 € zu versteuerndes Einkommen,
ab dem der Spitzensteuersatz von 48,5% eintritt. Gegenüber dem ab 2005 gesetzlich
zum Zuge kommenden Tarif können die Gebietskörperschaften gemäß ihren Anteilen
an dieser Gemeinschaftsteuer mit deutlichen Mehreinnahmen rechnen.
- Steuervorteile, Steuerprivilegien sollten genau auf ihre Ziele hin überprüft werden.
Eine weitere Kürzung der Entfernungspauschale ist derzeit nicht zumutbar. Die
steuerliche Sonderregelung für Zuschläge auf Sonn, - Feiertags- und Schichtarbeit
muss beibehalten werden, da die Steuerausfälle durch Einkommenserhöhung nicht
kompensiert werden. Vor allem müssen die vielen Steuerschlupflöcher im Rahmen der
Umwidmung von Kosten der individuellen Lebensführung als Betriebsausgaben
gestopft werden. Dazu gehört auch die Aufhebung des Bankengeheimnisses (§ 30a
Abgabenordnung), um damit die gesetzlich gewollte Besteuerung der Zins- und
Spekulationseinkünfte sicher zu stellen.
- Für alle Unternehmen (Personenunternehmen und Kapitalgesellschaften) ist eine
Mindestbesteuerung vorzusehen. Die Verrechnung von früheren Verlusten mit
heutigen Gewinnen ist deutlich einzuschränken.
62
Vgl. Rudolf Hickel, Merz, Kirchhof und Co. --- Die Republik im Steuersenkungsrausch; in: Blätter für deutsche und
internationale Politik 2/2004
199
- Nach dem Leistungsfähigkeitsprinzip sind auch die Vermögensbestände bei den
privaten Haushalten zu besteuern. Denn Vermögen trägt zur ökonomischen Leistungsfähigkeit bei. Auf der Basis eines ausreichenden Freibetrags für eine Immobilie
und einem Steuersatz von über 1% wären jährlich durch eine verfassungskonforme
Vermögensteuer ca. 8 Mrd. € zu mobilisieren. Die Einnahmen sollten zweckgebunden
für die Finanzierung des Bildungssystems verwendet werden (Durchbrechen des
Nonaffektationsprinzips)).
- Bei der Erbschaft- und Schenkungsteuer muss endlich die Bemessungsgrundlage
für Grund und Boden an die Marktbewertung angepasst werden. Diese durch das
Bundesverfassungsgericht verlangte Anpassung führt zu Zusatzeinnahmen.
- Auch bei der Grundsteuer sollten die Marktwerte (anstatt die Einheitswerte von
1964 in Westdeutschland und 1936 in Ostdeutschland) genutzt werden.
- Die schwere Finanzkrise der Kommunen verlangt eine ergiebige, recht
konjunkturunabhängige
Besteuerung
der
kommunalen
Wirtschaft.
Diese
Gemeindewirtschaftsteuer sollte die Freiwilligen und Selbständigen als Nutznießer des
kommunalen Angebots in die Besteuerung einbeziehen. Die zum Gesamtunternehmen
beitragenden Zinsen für Fremdkapital, Mieten und Pachten gehören ebenfalls in
Bemessungsgrundlage.
Die Mobilisierung von Steuereinnahmen nach dem Prinzip gerechter Lastverteilung
macht den Staat wieder handlungs- und damit zukunftsfähig.
200
Tabelle 12.1
1995
1997
1999
2000
2001
2002
2003S
Anteil der Steuern vom Einkommen (in vH) 1)
Lohnsteuer
82
79,2
72
70,5
70,5
80
80
Veranlagte Einkommenssteuer 2)
4,1
1,8
5,9
6,3
5,1
4,5
3,1
Nicht veranlagte
Steuern v. Ertrag 3)
4,9
4,7
6,1
7
12,2
8,5
6,4
Zinsabschlag
3,6
3,6
3,3
3,8
5,3
5,1
4,8
Körperschaftssteuer
5,2
10,6
12,1
12,3
-0,2
1,7
5,1
Anteil am gesamten Steueraufkommen
Steuern vom
Einkommen
45,5
42,6
43,2
43,7
40,8
39,7
39,8
Vermögensbesitz
2,7
2,2
2
2
2,1
2,2
2,1
Gewerbebetrieb
5,2
6,1
6
5,8
5,5
5,3
5,1
Auf den Vermögensverkehr 4)
1,2
1,7
2,1
1,8
1,8
1,8
1,8
Umsatz
28,8
30,2
30,3
30,1
31,1
31,3
30,8
Mineralölsteuer
8,9
8,3
8
8,1
9,1
9,6
9,8
Steuern vom
Anteil der direkten und indirekten Steuern am Steueraufkommen
Direkte Steuern
53,9
51,5
51,9
52,2
49,1
48
47,8
Indirekte Steuern
46,1
48,5
48,1
47,8
50,9
52
52,2
Gesamtwirtschaftliche Steuerquote (kassenmäßiges Steueraufkommen zum
Bruttoinlandsprodukt)
Steuerquote
23,1
21,8
22,9
23
21,5
20,9
20 1/2
Quelle: Bundesministerium der Finanzen, Finanzbericht 2004, eigene Berechnungen
s
Ergebnis Arbeitskreis „Steuerschätzungen“ vom Mai 2003
1
)
Lohnsteuer,
veranlagte
Einkommensteuer,
nicht
veranlagte
Einkommensteuer,
Steuern
vom
Ertrag,
Zinsabschlag, Körperschaftsteuer, Solidaritätszuschlag
2)
Vorauszahlungen der Einkommensteuerpflichtigen, Korrekturen durch Nachzahlungen, Erstattungen auch
an Arbeitnehmer, Auszahlung von Investitionszulagen, Eigenheimzulage, also eine Art “Clearingkonto“ der
Einkommensbesteuerung
3)
4)
Wichtigste Quelle Kapitalertragsteuer auf ausgeschüttete Gewinne der Kapitalgesellschaften
Erbschaftsteuer und Grunderwerbsteuer
Prof. Dr. Rudolf Hickel
201
13. Bildung als soziale Frage des 21. Jahrhunderts - Kurzthesen zum
Beitrag „Bildung ist ein (un-)bezahlbares Gut“
13.1Grundlegende Anmerkungen zu Staatsaufgaben und deren Finanzierung
1. Unter dem Ziel Zukunftsfähigkeit der Menschen, der Gesellschaft und der Wirtschaft
müssen die Staatsaufgaben erneut definiert werden. Das derzeit dominierende
neoklassisch/neoliberale Paradigma räumt den Marktkräften monokausal nach dem
Motto den Vorrang ein: Jeder privat ausgegebene Euro ist dem öffentlich eingesetzten
Euro überlegen. Damit wird die Notwendigkeit gestaltender Politik – auch zur
Kompensation eines objektiv wirkenden Marktversagens – verdrängt und die
Zukunftsfähigkeit Deutschlands schwer belastet. Allerdings ist bei der Implementierung
von Staatsaufgaben zwischen der eigentlichen Produktion im öffentlichen Sektor und der
finanziellen Gewährleistung öffentlicher Aufgaben durch andere Institutionen zu
unterscheiden.
2. Der öffentliche Finanzierungsbedarf wird durch die erneut definierten Staatsaufgaben
bzw. –ausgaben bestimmt. Abgesehen von den Beiträgen zur Finanzierung sozialer
Aufgaben und der Nettokreditaufnahme für öffentliche Investitionen sowie zur
gesamtwirtschaftlichen Steuerung ist die Finanzierung vor allem der allokativen
Staatsaufgaben durch das Steuersystem zu gewährleisten. Bei der Verteilung der
Steuerlast gilt vorrangig das sozial gerechte Prinzip Leistungsfähigkeit („ability to pay“):
Mit wachsender Leistungsfähigkeit – etwa einem zusätzlich zu versteuernden Euros wächst die steuerliche Belastung (derzeit lineare Progression bei der
Einkommensteuer.) Die Steuerpolitik, die sich in den letzten Jahren stark auf die Pflege
der Einkommensstarken, der Vermögenden sowie die Kapitalgesellschaften konzentriert
hat, sollte zum Prinzip gerechter Verteilung der Steuerlast bei der Finanzierung
notwendiger öffentlicher Aufgaben zurückfinden.
13.2 Das öffentliche Gut Bildung: gesellschaftliche und ökonomische
Zukunft finanzieren
1. Bildung ist und bleibt ein öffentliches Gut. Adam Smith, der heute als Kronzeuge für
die neoliberale Strategie der Privatisierung öffentlicher Aufgaben zitiert wird, hat im
Widerspruch zu seiner heutigen Vereinnahmung bereits in seinem Grundsatzwerk
„Wohlstand der Nationen“ 1776 (im fünften Buch „Über den Staat“) Bildung als öffentlich
zu sicherndes Gut klar definiert: Der Staat muss „solche Werke“ herstellen und
unterhalten, „die, wenn sie auch für eine große Gesellschaft höchst vorteilhaft sind, doch
niemals einen solchen Profit abwerfen, dass sie einem einzelnen oder einen kleinen
Anzahl von Personen die Kosten ersetzen und deren Einrichtung und Unterhaltung
daher von keinem einzelnen und keiner kleinen Anzahl von Personen erwartet werden
darf.“
-
202
Bildung erzeugt über das Individuum hinaus positive Drittwirkungen
(„externe Effekte“).
-
Bildung ist eine ökonomische Produktivkraft,
Wachstumstheorie in Vordergrund stellt.
die
die
neue
-
Bildung ist im wahrsten Sinne des Wortes individuelles Vermögen,
das gesellschaftlich positiv wirkt.
-
Bildung erhöht die soziale Konsistenz einer Gesellschaft und damit
auch die Chance, den Werte- und sozial-ökonomischen
Strukturwandel besser zu bewältigen.
2. Die Produktion von Bildung muss als öffentliches Gut durch öffentliche
Finanzierung gewährleistet werden. Dabei ist dem spezifischen Charakter
dieser Produktion Rechnung zu tragen. Es handelt sich um eine interaktive
Produktion zwischen den „Anbietern“ und „Nachfragern“ (Mensch-MenschBeziehung). Die Produktion ist daher notwendigerweise personalintensiv. Es
macht keinen Sinn, den Produktivitätsbegriff aus der Industrie zu übernehmen
(Mensch-Maschine-Beziehung). Bei der öffentlichen Finanzierung durch
Steuern ist das Prinzip der Leistungsfähigkeit anzuwenden. Schließlich profitiert
die Gesellschaft als Ganze vom hochwertigen Bildungsvermögen. Die
Finanzierung dieses öffentlichen Guts über Gebühren würde zur
Unterversorgung führen, vor allem sozial Schwache ausgrenzen.
Zur Finanzierung dieses öffentlichen Gutes durch die Verbesserung der
allgemeinen Haushaltslage der Gebietskörperschaften werden mit Blick auf die
aktuelle steuerpolitische Entwicklung folgende Vorschläge unterbreitet:
-
Verzicht
auf
ein
Vorziehen
der
dritten
Stufe
der
Einkommensteuerreform von 2005, die mit der 2004 wirksam
werdenden zweiten Stufe zu einem Einnahmeausfall bei allen
Gebietskörperschaften von insgesamt 26 Mrd. € führen würde. Die
viel beschworene Wachstums- und Beschäftigungsdynamik bleibt
aus
und
damit
sind
steigende
Steuereinnahmen
(Gegenfinanzierung) nicht zu erwarten.
-
Eine Erhöhung des normalen Mehrwertsteuersatzes ist wegen der
Verletzung des Prinzips Leistungsfähigkeit (ab hohen Einkommen
wachsende regressive Wirkung)und aus konjunkturellen Gründen
abzulehnen.
-
Die
Einkünfte
aus
Geldvermögen
(Zinsen,
Dividenden,
Spekulationsgewinne) werden künftig konsequent im Rahmen der
Einkommensteuer individuell veranlagt (Verzicht auf die geplanten
Abgeltungssteuern).
-
Die Vermögensteuer, die derzeit durch das Urteil des
Bundesverfassungsgerichts nur ausgesetzt ist, wird unter
verfassungskonformen Bedingungen und mit hohen Freibeträgen
wieder eingesetzt.
-
Der Auftrag des Bundesverfassungsgerichts zur Anpassung der
Erbschaft- und Schenkungsteuer durch die Anhebung der
203
Bewertung der Immobilien in Richtung Marktwerte wird endlich
realisiert.
-
Die Befreiung von Steuern bei Gewinnen aus der Veräußerung von
inländischen Kapitalbeteilungen der Kapitalgesellschaft wird
aufgehoben. Die derzeitige Praxis ist steuersystematisch und
ordnungspolitisch widersinnig.
-
Die
am
Bundesrat
bisher
gescheiterten
Ansätze
der
Bundesregierung zu einer Mindestbesteuerung von Unternehmen
werden wieder aufgenommen (vor allem die üppige Verrechnung
von Verlusten mit Gewinnen).
-
Entsprechend dem Vorschlag der Bundesregierung wird die
Gewerbesteuer zu einer kommunalen Wertschöpfungsteuer
(einschließlich der Freiberufler) umgebaut.
-
Steuersubventionen werden unter Berücksichtigung sozialer und
ökologischer Ziele abgebaut.
-
Legale Schlupflöcher im Steuersystem werden zugeschüttet und die
Steuer- bzw. Wirtschaftskriminalität massiv bekämpft.
BILDUNG ALS ÖFFENTLICHES GUT MUSS DURCH DAS STEUERSYSTEM
ÜBER EINE GERECHTE LASTVERTEILUNG FINANZIERT WERDEN: SCHLIEßLICH
IST SIE ÜBER DEN GEWINN FÜR DIE EINZELNEN HINAUS EINE ZENTRALE
RESSOURCE FÜR DIE WIRTSCHAFT UND GESELLSCHAFT DER ZUKUNFT.
Prof. Dr.Rudolf Hickel
204
Autorenverzeichnis
Klemm, Klaus, Prof. Dr. phil., Professor für Erziehungswissenschaft (empirische
Schulforschung) an der Universität GH Essen. Forschungsschwerpunkte:
Bildungsplanung, Bildungsökonomie, Schulgeschichte
Weiß, Manfred, Prof. Dr. rer. oec., Deutsches Institut für Internationale
Pädagogische Forschung; zahlreiche Veröffentlichungen zum Arbeitsschwerpunkt
„Ökonomie des Bildungswesens“
Dohmen, Dieter, Dr., Leiter des Forschungsinstituts für Bildungs- und
Sozialökonomie (FiBS), Köln
Nagel, Bernhard, Prof. Dr. jur., Fachbereich Wirtschaftswissenschaften, Fachgebiet
Wirtschaftsrecht, Universität Kassel.
Hickel, Rudolf, Prof. Dr. rer. pol., Fachbereich Wirtschaftswissenschaft, Institut für
Arbeit und Wirtschaft (IAW), Universität Bremen
205
Literatur
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4/2003.
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der Bundesregierung für Ausländerfragen über die Lage der Ausländer in der
Bundesrepublik Deutschland. Berlin 2002
Beicht,
U./Walden, G:: Wirtschaftliche Durchführung der Berufsausbildung –
Untersuchungsergebnisse zu den Ausbildungskosten der Betriebe. In:
Berufsbildung in Wissenschaft und Praxis 6/2002
BLK: Bildungsfinanzbericht 2000/01. Bände I und II. Bonn 2002.
BLK: Bildungsfinanzbericht 1999/2000. Bonn: BLK 2001.
BMBF: Grund- und Strukturdaten 2001/02. Bonn 2003
BMBF: Grund- und Strukturdaten 2000/2001. Bonn 2002.
BMBF: Grund- und Strukturdaten 1999/2000. Bonn 2001.
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Auftrag der GEW. Bielefeld 2002
Bundesanstalt für Arbeit: Amtliche Nachrichten der Bundesanstalt für Arbeit (Anba)
Nr.9. Nürnberg: Bundesanstalt für Arbeit 2001.
Bundesanstalt für Arbeit: Amtliche Nachrichten der Bundesanstalt für Arbeit (Anba)
Nr.4. Nürnberg: Bundesanstalt für Arbeit 2003.
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OECD: Bildung auf einen Blick 2001. Paris: OECD 2001.
OECD: Bildung auf einen Blick 2002. Paris: OECD 2002.
OECD: Bildung auf einen Blick 2003. Paris: OECD 2003.
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Schülerinnen und Schülern im internationalen Vergleich. Opladen:
Leske+Budrich 2002: S.427-454.
Weiß, R.: Betriebliche Weiterbildung 2001 – Ergebnisse einer IW-Erhebung. In: IWTrends 1/2003.
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Weiß, R.: Weiterbildung in Eigenverantwortung. Ergebnisse einer telefonische
Befragung. Köln: Deutscher Instituts-Verlag 2001.
Weiß, R.: Wettbewerbsfaktor Weiterbildung – Ergebnisse der Weiterbildungserhebung
der Wirtschaft. Köln: Deutscher Instituts-Verlag 2000.
207
208
Gewerkschaft Erziehung und Wissenschaft
Antrag auf Mitgliedschaft
Bitte in Druckschrift ausfüllen
Persönliches
Berufliches
Frau / Herr
_________________________________________________
_________________________________________________
Zuname (Titel)
Berufsbezeichnung für Studierende: Berufsziel
_________________________________________________
_________________________________________________
Vorname
Diensteintritt / Berufsanfang
_________________________________________________
_________________________________________________
Straße, Nr.
Tarif- / Besoldungsgruppe
_________________________________________________
_________________________________________________
Land (D für BRD), Postleitzahl, Ort
Betrieb / Dienststelle
Fachgruppe
Bruttoeinkommen € monatlich
_________________________________________________
_________________________________________________
e-mail-Adresse
Träger des Betriebs / der Dienststelle
_________________________________________________
_________________________________________________
Geburtsdatum
Straße, Nr. des Betriebs / der Dienststelle
Nationalität
_________________________________________________
_________________________________________________
gewünschtes Eintrittsdatum
Postleitzahl, Ort des Betriebs / der Dienststelle
Telefon
_________________________________________________
bisher gewerkschaftlich organisiert bei von
bis
(Monat/Jahr)
Beschäftigungsverhältnis
_________________________________________________
Name / Ort der Bank
_________________________________________________
Kontonummer
_________________________________________________
Bankleitzahl
angestellt
beamtet
in Rente
pensioniert
Altersübergangsgeld
arbeitslos
Honorarkräfte
beurlaubt ohne Bezüge
teilzeitbeschäftigt mit ____Std./Woche
im Studium
ABM
Vorbereitungsdienst/Berufspraktikum
befristet bis_____________________
Sonstiges
_________________________________________________
_________________________________________________
Jedes Mitglied der GEW ist verpflichtet, den satzungsgemäßen
Beitrag zu entrichten und seine Zahlungen daraufhin regelmäßig zu
überprüfen. Änderungen des Beschäftigungsverhältnisses mit Auswirkungen auf die Beitragshöhe sind umgehend der Landesgeschäftsstelle
mitzuteilen. Überzahlte Beiträge werden nur für das laufende und
das diesem vorausgehende Quartal auf Antrag verrechnet. Die
Mitgliedschaft beginnt zum nächstmöglichen Termin. Der Austritt ist
mit einer Frist von drei Monaten schriftlich dem Landesverband zu
erklären und nur zum Ende eines Kalendervierteljahres möglich.
_________________________________________________
Mit meiner Unterschrift auf diesem Antrag ermächtige ich die GEW
zugleich widerruflich, den von mir zu leistenden Mitgliedsbeitrag
vierteljährlich von meinem Konto abzubuchen. Die Zustimmung zum
Lastschrifteinzug ist Voraussetzung für die Mitgliedschaft. Wenn
mein Konto die erforderliche Deckung nicht aufweist, besteht seitens
des kontoführenden Geldinstituts keine Verpflichtung zur Einlösung.
_________________________________________________
_________________________________________________
Ort, Datum
_________________________________________________
Unterschrift
wird von der GEW ausgefüllt
_________________________________________________
_________________________________________________
GEW-KV/-OV
Fachgruppe
Dienststelle
_________________________________________________
Tarifbereich
Beschäftigungsverhältnis
Kassiererstelle
_________________________________________________
Mitgliedsbeitrag €
Startmonat
Der GEW-Hauptvorstand leitet Ihren ausgefüllten Antrag autoDie uns von Ihnen angegebenen personenbezogenen Daten sind nur
matisch an den für Sie zuständigen Landesverband der GEW weiter. zur Erfüllung unserer satzungsgemäßen Aufgaben auf Datenträgern
gespeichert und entsprechend den Bestimmungen des Bundesdatenschutzgesetzes geschützt.
Vielen Dank!
Ihre GEW
Fachgruppe
Betrieb/Dienststelle
Nach § 11 der GEW-Satzung bestehen folgende
Fachgruppen:
Hierunter versteht die GEW den jeweiligen Arbeitsplatz
des Mitglieds.
Im Hochschulbereich bitte den Namen der Hochschule/
der Forschungseinrichtung und die Bezeichnung des Fachbereichs/Fachs angeben.
−
−
−
−
−
−
−
−
−
−
−
Erwachsenenbildung
Gesamtschulen
Gewerbliche Schulen
Grundschulen und Hauptschulen
Gymnasien
Hochschule und Forschung
Kaufmännische Schulen
Realschulen
Schulaufsicht und Schulverwaltung
Sonderschulen
Sozialpädagogische Berufe
Berufsbezeichnung
Geben Sie hier bitte Ihren Beruf oder Ihre Tätigkeit an, ein
getragen werden sollen auch Arbeitslosigkeit oder
Ruhestand.
Tarifgruppe/Besoldungsgruppe
Bitte ordnen Sie sich einer dieser Fachgruppen zu.
Die Angaben Ihrer Vergütungs- oder Besoldungsgruppe
errmöglicht die korrekte Berechnung des satzungsgemäßen Beitrags. Sollten Sie keine Besoldung oder keine
Vergütung nach BAT erhalten, bitten wir Sie um die
Angabe Ihres Bruttoeinkommens.
Unsere Anschriften
GEW Baden-Württemberg
Silcherstraße 7, 70176 Stuttgart
Telefon: 0711/21030-0
Telefax: 0711/2103045
GEW Bayern
Schwanthalerstraße 64, 80336 München
Telefon: 089/544081-0
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Telefon: 0421/33764-0
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60077 Frankfurt am Main
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Telefax: 0385/4852724
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99096 Erfurt
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Telefax: 0361/59095-60
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Gewerkschaft Erziehung und
Wissenschaft
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60489 Frankfurt am Main
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GEW Rheinland-Pfalz
Neubrunnenstraße 8, 55116 Mainz
Telefon: 06131/28988-0
Telefax: 06131/28988-80
GEW Saarland
Mainzer Straße 84, 66121 Saarbrücken
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Telefax: 0681/66830-17
GEW Sachsen
Nonnenstraße 58, 04229 Leipzig
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Telefax: 0341/4947406
GEW Sachsen-Anhalt
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Telefax: 0391/7313405
GEW Schleswig-Holstein
Legienstraße 22-24, 24103 Kiel
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Telefax: 0431/554948
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Postfach 7266
53072 Bonn
Thomas-Mann-Str. 1
53111 Bonn
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Telefax: 0228/692945
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Parlamentarisches Verbindungsbüro
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10197 Berlin
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Telefax: 030/235014-10
Die GEW im Internet:
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Herausgeber:
GEW-Hauptvorstand, Frankfurt am Main,
Stand: Juli 2002

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