POUR USAGE OFFICIEL
FONDS MONETAIRE INTERNATIONAL
Département des finances publiques
CAMEROUN
EXECUTION BUDGETAIRE EN MODE BUDGET DE PROGRAMME
ET REFORME DES CONTROLES ADMINISTRATIFS
MISSION FINANCEE PAR LE JAPON DANS LE CADRE DU PROJET DE RENFORCEMENT DE LA GESTION
BUDGETAIRE ET DES ADMINISTRATIONS DOUANIERES AU SEIN DE LA CEMAC
Maximilien Queyranne, Xavier Rame, Denis Schrameck et Anne Caels
Juillet 2012
Le présent rapport contient des conseils techniques fournis par
les services du Fonds monétaire international (FMI) aux
autorités du Cameroun (le « bénéficiaire de l’AT »), en réponse
à leur demande d’assistance technique. Ce rapport (dans sa
totalité, en partie ou sous une forme résumée) peut être
communiqué par le FMI aux administrateurs du FMI et à leurs
services, ainsi qu’aux autres organismes et entités du
bénéficiaire de l’AT et, à leur demande, aux services de la
Banque mondiale et aux autres fournisseurs d’assistance
technique et bailleurs de fonds dont l’intérêt est légitime, sauf si
le bénéficiaire de l’AT s’y oppose explicitement (voir
http://www.imf.org/external/np/pp/eng/2009/040609.pdf,
Operational Guidelines for the Dissemination of Technical
Assistance Information à l’adresse disponible en anglais
uniquement). La communication du présent rapport (dans sa
totalité, en partie ou sous une forme résumée) en dehors du FMI,
à des parties autres que les organismes et entités du bénéficiaire
de l’AT, les services de la Banque mondiale et les autres
prestataires d’assistance technique et bailleurs de fonds dont
l’intérêt est légitime, requiert le consentement explicite du
bénéficiaire de l’AT et du Département des finances publiques
du FMI.
3
Table des matières
Page
Acronymes et abréviations ...........................................................................................................5
Principales conclusions de la mission ..........................................................................................7
I. Sécuriser la bascule en exécution budgétaire par programme ..................................................9
A. Situation actuelle ....................................................................................................9
B. Evaluation et perspectives ......................................................................................10
Recommandations ...........................................................................................12
II. Renforcer le cadre d’exécution du budget...............................................................................13
A. Constats des missions antérieures ..........................................................................13
B. Situation actuelle ....................................................................................................14
Une exécution budgétaire marquée par des écarts sensibles entre prévisions
et réalisations ...................................................................................................14
L’existence d’une fonction support ministérielle en matière financière .........16
La nécessaire modernisation du processus d’exécution budgétaire ................17
Un système d’information vieillissant ............................................................20
Un cadre réglementaire à adapter ....................................................................21
C. Evaluations et perspectives.....................................................................................22
D. Recommandations ..................................................................................................23
III. Clarifier et préciser le dispositif d’exécution budgétaire en mode budget de programme ....24
A. Etat des lieux de la préparation budgétaire ............................................................24
Constats des missions antérieures ...................................................................24
Situation actuelle .............................................................................................24
B. Rôle et responsabilité des acteurs ...........................................................................26
Situation actuelle .............................................................................................26
Evaluation et perspectives ...............................................................................26
Recommandations ...........................................................................................29
C. L’exécution financière des programmes ................................................................29
Situation actuelle .............................................................................................29
Evaluation et perspectives ...............................................................................31
Recommandations ...........................................................................................32
IV. Adapter le contrôle interne des finances publiques pour maitriser les risques induits par
les nouveaux modes de gestion ....................................................................................................32
A. Evaluation du champ du contrôle administratif .....................................................32
Constats des missions antérieures ...................................................................32
Situation actuelle .............................................................................................33
Evaluation et perspectives ...............................................................................34
Recommandations ...........................................................................................34
B. Evolutions des contrôles administratifs en mode budget de programme ...............35
Situation actuelle .............................................................................................35
Evaluation et perspectives ...............................................................................37
Recommandations ...........................................................................................41
Annexe 1 : Propositions techniques de modification du projet de décret portant règlement
général de comptabilité publique .................................................................................................42
Annexe 2 : Modèle d’arrêté de délégation de signature ..............................................................46
4
5
ACRONYMES ET ABREVIATIONS
ACCT
AE
AN
ANTILOPE
Agence comptable centrale du trésor
Autorisations d’engagement
Assemblée nationale
Application de gestion de la solde des fonctionnaires
ARMP
Agence de régulation des marchés publics
BAD
BM
CAA
CDBF
CDMT
CEMAC
CF
CGAF
CGE
CMB
CONSUPE
Banque Africaine de Développement
Banque mondiale
Caisse autonome d’amortissement
Conseil de discipline budgétaire et financière
Cadre de dépenses à moyen terme
Communauté économique et monétaire de l’Afrique centrale
Contrôle financier
Compte général de l’administration des finances
Compte général de l’État
Comité multi-bailleurs
Contrôle supérieur de l’État
CP
Crédits de paiement
CSFP
CUT
DENO
DGB
DGTCFM
DGSN
DP
DSRP
DSCE
FCFA
FMI
IGF
INTOSAI
LFI
LFR
LR
LRFE
Comité sectoriel finances publiques
Compte unique du trésor
Dépenses engagées et non ordonnancées
Direction générale du budget
Direction générale du trésor et de la coopération financière et monétaire
Délégation Générale de la Sûreté Nationale
Direction de la prévision
Document de stratégie de réduction de la pauvreté
Document de stratégie pour la croissance et l’emploi
Francs de la communauté financière d’Afrique
Fonds monétaire international
Inspection générale des finances
Organisation internationale des Institutions supérieures de contrôle
Loi de finances initiale
Loi de finances rectificative
Loi de règlement
Loi portant régime financier de l’État
MINADER
Ministère de l’agriculture et du développement rural
MINDEF
Ministère de la Défense
MINEDUB
Ministère de l’éducation de base
MINEPAT
MINFI
PGT
PMFP
PPBS
RGCP
SNH
STP
TCC
TPG
Ministère de l’économie de la planification et de l’aménagement du territoire
Ministère des finances
Paierie générale du trésor
Plan de modernisation des finances publiques
Planification-programmation-budgétisation-suivi
Règlement général sur la comptabilité publique
Société nationale des hydrocarbures
Secrétariat technique permanent
Titre de confirmation de créance
Trésoriers payeurs généraux
6
PREFACE
À la demande du Ministre des finances du Cameroun, une mission d’assistance technique du
Fonds monétaire international (FMI) a séjourné à Yaoundé du 10 au 23 juillet 2012. La
mission, dirigée par M. Maximilien Queyranne, comprenait M. Xavier Rame, Economiste,
M. Denis Schrameck et Mme Anne Caels, experts du Département des finances Publiques. A
son arrivée, la mission a été reçue par M. Gilbert DidierEdoa, Directeur général du budget et
Cyrile Edou Alo’o, Secrétaire technique du comité de pilotage de la réforme des finances
publiques et Directeur de la réforme budgétaire. Au sein du MINFI, la mission a tenu des
séances de travail avec la direction générale du budget, la direction générale du trésor, de la
coopération financière et monétaire. Elle a rencontré la direction générale de l’économie et
de la gestion de l’investissement public du Ministère de l’économie, de la planification, et de
l’aménagement du territoireainsi que le Secrétariat permanent à la réforme administrative du
Ministère de la fonction publique et de la réforme administrative.Elle s’est entretenue avec
MM. le directeur des ressources financières et le directeur de l’enseignement primaire du
Ministère de l’éducation de base, ainsi qu’avec le contrôleur financier du ministère.La
mission a tenu une séance de travail avec la Commission des finances de l’Assemblée
Nationale, sous la haute présidence de Mme Rosette Ayayi. De plus, elle a été reçue par M.
le Président de la chambre des comptes de la Cour suprême.
La mission s’est déplacée dans la région de l’Ebolowa, où elle a été reçue par M. le
Gouverneur, MM. les délégués régionaux à l’enseignement de baseet à l’agriculture, ainsi
que MM. le fondé de pouvoir de M. le Trésorier payeur général et le contrôleur financier
régional. La mission s’est entretenue avec des représentants de l’Union européenne. Elle a
organisé une séance travail avec les partenaires techniques et financiers du Comité sectoriel
Finances publiques.
La mission a présenté ses conclusions aux autorités au terme de son séjour.
Tous les membres de la mission tiennent à exprimer leur sincère gratitude pour la
coopération et la disponibilité de ses interlocuteurs, et pour l’hospitalité traditionnelle
camerounaise. La mission remercie également de son appui M. Jean-Michel Dumont,
conseiller résident auprès du Ministre des Finances pour la coopération française.
Cette mission a été financée par le Japon dans le cadre du projet de renforcement de la
gestion budgétaire et des administrations douanières au sein de la CEMAC.
7
PRINCIPALES CONCLUSIONS DE LA MISSION
La stratégie de modernisation des finances publiques accorde la priorité à court terme à
l’adoption de la loi de finances pour 2013 en budgets de programme et à la préparation de
son exécution. Sur le fondement de l’expérience acquise lors d’une première expérimentation
en 2012, la préparation du budget de programme 2013 semble bien maitrisée.
La mission a relevé l’existence de nombreux facteurs qui devraient faciliter la mise en œuvre
de la LRFE. Le niveau et les capacités des agents chargés de l’exécution budgétaire
remarquable. De même, l’expérience acquise en matière de déconcentration de
l’ordonnancement et du contrôle financier, ainsi que le travail de sensibilisation mené dans le
cadre de la préparation du budget 2012 ont permis d’anticiper un certain nombre de
changements majeurs. Enfin, la DRB joue pleinement son rôle d’impulsion, de conception et
d’animation.
En revanche, la mission constate la persistance de facteurs de risque pouvant perturber
l’exécution budgétaire 2013 s’ils n’étaient maitrisés. L’adaptation du système d’information
financière de l’Etat, compte tenu de sa complexité, doit être menée dans des conditions
assurant son fonctionnement régulier au 1er janvier 2013.Il est recommandé de définir un
plan alternatif pour assurer l’exécution budgétaire, au cas où les évolutions du système
d’information ne seraient pas achevées et pleinement validées, dans les délais requis. Enfin,
des textes réglementaires, visant à préciser les dispositions de la LRFE, nécessitent d’être
finalisés (projets de décrets portant RGCP ou relatif au contrôle administratif) ou élaborés
(circulaire de la gestion en AE-CP).
La mission soutient la stratégie retenue pour l’introduction de l’exécution budgétaire en
mode programme qui repose sur une évolution a minima des procédures et structures
existantes afin de minimiser son impact sur le fonctionnement quotidien des services. Dans
ce cadre, le projet de « Manuel de l’exécution du budget-programme », établi par la DGB,
constitue une base utile permettant d’expliciter les principes, définitions et notions relatifs à
la gestion financière par programme. Toutefois, la mission a formulé un ensemble de
recommandations de formes et de fonds visant à clarifier les concepts employés et à préciser
les processus et schémas organisationnels requis par l’exécution budgétaire des programmes.
Ainsi, la mission recommande, notamment de distinguer le responsable de programme du
Ministre et de fusionner sa fonction avec celle de coordonnateur de programme appelée à
disparaitre. De plus, il est recommandé de retenir un schéma visant au cumul des fonctions
de responsable de programme et d’ordonnateur délégué et de préciser le contenu et les
modalités d’exercice des fonctions de responsable de programme, de gestionnaire de crédits
et de gestionnaire de ressources.
Le nouveau régime financier de l’Etat promeut une acception étendue du périmètre organique
et fonctionnel du contrôle administratif.L’analyse du projet de manuel fait apparaître la
8
nécessité de procéder à une clarification des concepts et à une définition réglementaire
permettant de préciser la nature des différents types de contrôle associés à la gestion
budgétaire rénovée. De plus, un travail complémentaire doit être effectué afin d’aligner les
concepts sur les normes et bonnes pratiques internationales.
La mission réitère les constats précédemment formulés sur le projet de décret relatif aux
contrôles administratifs. Le projet de décret fixant le régime particulier du contrôle
administratif pourrait être recentré sur les contrôles a posteriori, en excluant les contrôles du
comptable (régis par le projet de décret portant RGCP) et du contrôleur financier (renvoyé à
un décret spécifique). Le décret aurait pour objet de préciser la nature et le contenu des
différents types de contrôle, et pour le contrôle interne et l'audit internes, ainsi que le contrôle
de gestion, d’en préciser la gouvernance et l'organisation au sein de l’Etat. Une déclinaison
ministérielle de ce projet de décret permettrait une adaptation aux spécificités des structures
administratives, tout en promouvant la responsabilisation des ordonnateurs et les nouvelles
typologies de contrôle introduites par la LRFE.
Le développement et l’adaptation du contrôle interne budgétaire, comme dispositif de
maitrise des risques, au contexte de la programmation et de l’exécution en mode budget de
programme, doit, au moins à court terme, être piloté par la DGB. Dans ce contexte, la
fonction de contrôleur financier doit évoluer afin de donner à la DGB une assurance
raisonnable quant à la maitrise globale des risques résultant des actes à incidence financière
effectués par les ordonnateurs. Enfin, le développement d’une fonction d’audit interne,
conforme aux normes et bonnes pratiques internationales, devrait, à terme, contribuer au
renforcement de l’efficacité, de l’efficience et de l’effectivité de l’exécution budgétaire.
Le rôle de l’évaluation de la performance et du contrôle de gestion pour la conception et le
suivi de l’exécution des budgets de programme doit être précisé. Le pilotage, le suivi et
l’évaluation de la performance des politiques publiques sont, actuellement, peu développés.
Le système antérieur de gestion des finances publiques était fondé sur une logique de budget
de moyens, peu propice au développement des pratiques évaluatives ou de pilotage physicofinancier des politiques publiques. Dans ce contexte, le MINFI devrait être le point de
référence de la conception, de la promotion et du suivi du contrôle de gestion auprès des
ordonnateurs, même si, d’un point de vue opérationnel, le contrôle de gestion pourrait être
confié aux DRFM ministérielles. Dans le contexte de l’installation du comité interministériel
d’examen des programmes, une réflexion doit être menée sur l’évaluation de la performance
des budgets de programme, fondée sur l’appréciation de la qualité de leur pilotage et de leur
performance à partir des RAP.
9
I. SECURISER LA BASCULE EN EXECUTION BUDGETAIRE PAR PROGRAMME
A. Situation actuelle
1.
La stratégie de modernisation des finances publiques mise en œuvre par les
autorités accorde la priorité à court terme à l’adoption de la loi de finances pour 2013
en budgets de programme et à son exécution à partir du1er janvier 2013, conformément
aux délais fixés dans la LRFE du 26 décembre 2007. Les autorités en ont fait leur objectif
principal pour 2013 et lui ont en conséquence donné prioritésur lesautres chantiers de la
réforme de la gestion financière, dont la mise en place d’une comptabilité d’exercice selon
une trajectoire plus progressive. Ainsi, la transposition des directives CEMAC adoptées en
décembre 2011 a été repoussée après la bascule en gestion par budgets de programme (hors
RGCP en cours de refonte), afin de ne pas « faire de réformes sur la réforme ». Cette
stratégie, conforme aux délais de transposition des directives accordés aux Etats membres
(fin 2013), apparaît justifiée, s’agissant en particulier de la mise en place de la nouvelle
nomenclature économique et fonctionnelle du budget de l’Etat. Dans ce contexte, priorité est
donnée à la modification de la nomenclature portant sur la classification programmatique.
2.
S’agissant de la présentation du budget en programme, une première
expérimentation en 2012 et les travaux en cours pour la LFI 2013 contribuent à une
préparation effective de la mise en œuvre de la LRFE.La loi de finances pour 2012 a été
présentée de manière expérimentale en budget de programmes, et des projets de performance
des administrations (PPA) ont été élaborés par des ministères pilotes, la loi demeurant
adoptée et mise en œuvre en budget de moyen. Les travaux de préparation du projet de loi de
finances(PLF) pour 2013 en budget de programme, qui ont pu s’appuyer sur des efforts
importants de formation des ministères sectoriels et sur l’élaboration d’un guide
méthodologique, étaient en cours lors de la mission. Ils devraient permettre sa présentation et
son vote par programme conformément au calendrier prévu par la LRFE, même si des
améliorations pourront être apportées progressivement à la maquette des programmes, à leur
structuration interne, à la ventilation des dépenses par programme et aux objectifs et
indicateurs de performance.
3.
De nombreux facteurs positifs devraient faciliter la bascule en
exécutionbudgétairepar programme. Un projet de manuel d’exécution budgétaire en
programmes a été préparé et soumis à la Mission pour évaluation. Comme préconisé par la
précédente mission du Département, le projet de RGCP a été repris et est en cours de
modification, pour l’aligner sur la directive CEMAC portant RGCP. Les capacités des cadres
chargés de l’exécution budgétaire sont remarquables, en administration centrale comme dans
les services déconcentrés. De même, l’expérience acquise en matière de déconcentration de
l’ordonnancement et du contrôle financier ont permis d’anticiper un certain nombre de
changements majeurs. Enfin, la Direction de la réforme budgétaire (DRB) joue pleinement
son rôle d’impulsion, de conception et d’animation.
10
4.
Toutefois, les prérequis identifiés par la précédente mission du Département
pour l’exécution en budget de programme ne sont toujours pas atteints. Cette mission
avait conclu que « compte tenu des risques associés à cette évolution, elle ne pourrait être
envisagée que si les conditions nécessaires suivantes étaient réunies d’ici la fin 2012 : (i) le
respect des règles d’exécution et une meilleure remontée d’informations ; (ii) l’évolution des
applications informatiques ;(iii) la définition des règles de gestion pour les responsables de
programmes et la mise en place d’une organisation de la fonction financière et comptable
dans les ministères; (iv) un ajustement de la nomenclature budgétaire ».
5.
La mission constate que ces principaux risques ne sont pas pleinement maîtrisés
à la date de la rédaction du présent rapport.Les systèmes d’information pour l’exécution
budgétaire et la tenue de la comptabilité n’ont pas encore évolué pour prendre en compte la
nomenclature programmatique et la gestion en autorisations d’engagement (AE). Les travaux
techniques de définition des évolutions fonctionnelles sont inachevés, et leur financement
n’est pas identifié. En l’état, les modalités et règles de gestion en budget de programme
6.
restent encore à préciser pour partie. Le projet de manuel, qui constitue une très
bonne base de travail et de réflexion, appelle une clarification des concepts, du rôle des
acteurs et de la chaîne de la dépense et devra évoluer pour constituerun guidepratique pour
les acteurs de la chaine de la dépense. Les textes réglementaires nécessitent d’être finalisés,
s’agissant du projet de RGCP et du projet de décret relatif au contrôle administratif, ou
élaborés s’agissant de la circulaire de la gestion en AE-CP.
B. Evaluation et perspectives
7.
A moins de six mois de la bascule en budget de programme, la priorité des
autorités devrait être de sécuriser l’exécution budgétaire en privilégiant une exécution
par programme dans la continuité de la gestion actuelle. Il serait périlleux de modifier les
responsabilités des acteurs et les procédures actuelles d’exécutionet de contrôle de la
dépense, malgré leur imperfection et leur lourdeur. Cela pourrait notammentobliger à
modifier le déploiement, les profils d’utilisateurs et les processus des systèmes d’information
budgétaires et comptables qui vont déjà être impactés par ailleurs.Dans ce contexte, le projet
de manuel d’exécution budgétaire, dont les ambitions actuelles ne pourraient être atteintes
qu’à moyen terme, serait recentré sur les modalités pour assurer une bascule dans des
conditions de continuité avec la gestion actuelle. Ce manuel pourrait identifier un schéma
cible, à moyen terme, afin de sensibiliser dès à présent les différents acteurs sur les réformes
à mettre en œuvre dans les prochaines années.
8.
La transposition des directives CEMAC et leur mise en œuvre progressive, étalée
sur huit années dans le cas des budgets de programme, serait l’occasion de progresser
vers une gestion plus complète par programme. L’alignement sur les directives CEMAC
constitue une occasion d’inscrire la gestion en budgets de programme dans une approche
progressive, tout en permettant au Cameroun de conserver son rôle moteur dans ce domaine
11
pour la sous-région. Ainsi l’encadrement des règles de virement ou l’introduction des
mécanismes de fongibilité asymétrique, visant à protéger l’investissement et à prévenir tout
abondement des dépenses de personnel en gestion, pourront être acclimatés dans la durée, en
fonction de la montée en charge de la gestion par programme.
9.
A court terme, la plus grande priorité devrait être donnée à l’adaptation des
systèmes d’informationà la classification programmatique, ainsi qu’à l’exécution et au
suivi en AE-CP. Si la nomenclature par programme devait ne pas être intégrée dans les
systèmes budgétaires et comptables avant fin 2012, l’exécution en budget de programme se
révèlerait difficile. Compte tenu des incertitudes liées à l’ampleur des évolutions
fonctionnelles à réaliser et de l’absence de financement à ce stade, la DGB devrait d’ores et
déjà travailler à un scénario alternatif, qui pourrait prendre les contours suivants :
•
exécuter le budget en moyens, la préparation du budget et sa présentation au
Parlement au niveau le plus fin prévue par la LRFE le permettant ;
•
élaborer un modèle de fichier extracomptable pour le suivi de la consommation des
dépenses d’investissement en AE et CP correspondants, et former les ministères
sectoriels à leur utilisation ;
•
rendre compte de l’exécution budgétaire par programme en loi de règlement, sur la
base d’un tableau de passage entre la nomenclature actuelle et la nomenclature
programmatique, dont les modalités techniques devraient être expertisées en amont de
la bascule par la DGB ;
•
préparer un cadre de compte rendu du dispositif de performance ;
10.
L’adoption du nouveau RGCP devrait être un préalable à la bascule en budgets
de programme au 1er janvier 2013. Si les travaux de transposition des autres directives, qui
n’ont pas été entamés, peuvent être conduits dans le courant de l’année 2013, pour ne pas
perturber la bascule en budgets de programme, il est essentiel que le décret portant RGCP
soit pris avant la fin de l’année 2012. L’alignement de ce décret sur la directive CEMAC
correspondante devrait être recherché, sous réserve de dispositions constitutionnelles ou
législatives en vigueur y faisant obstacle. L’adoption d’un décret portant contrôle
administratif et de la circulaire sur la gestion en AE et CP devrait également être réalisée
avant le début du prochain exercice budgétaire. La circulaire annuelle d’exécution budgétaire
devrait également évoluer pour tenir compte de l’ensemble de ces évolutions. L’appui
apporté par la mission sur ces projets de texte est de nature technique et ne constitue en
aucun cas un avis juridique. Les autorités devront procéder au travail de finalisation des
textes et veiller à leur conformité avec le droit positif camerounais.
11.
Les aspects de mise en place matérielle de la réforme, comme l’adaptation des
documents-type et des formulaires supports de la gestion financièredoivent
égalementêtre préparés. La mise en place d’un système de gestion informatique n’ayant pas
12
fait disparaitre le circuit papier, la DGB devrait dans un premier temps recenserles besoins
d’évolution puis les mettre en œuvre avant la bascule, afin de fournir des documents adaptés
à la gestion par programme (cartons, bons d’engagement et de commande, formulaires de
délégation de crédit…).
12.
Les agents des ministères sectoriels devraient être formés à la gestion budgétaire
par programme, et en particulier aux nouvelles fonctionnalités des systèmes
d’information avant la fin de l’année. Il s’agit prioritairement de les préparer à
l’introduction de la nomenclature programmatique età la gestion en AE-CP. En outre, il
convient de communiquer à cette occasion sur le caractère progressif de la réforme, afin
d’éviter une démobilisation des gestionnaires qui n’auraient pas tiré immédiatement tous les
fruits de ces nouveaux modes de gestion.
Recommandations
•
Privilégier une bascule en budget de programme sans modifier les rôles et les
procédures d’exécution de la dépense ;
•
Finaliser de manière urgente le cahier des charges et identifier le financement
pourl’évolutiondes systèmes d’informationbudgétaires et comptables ;
•
Etudier un scénario alternatif permettant l’exécution en budget de moyen et un
compte rendu en budget de programme, si l’adaptation du système d’information
actuel ne pouvait être réalisée dans les délais impartis ;
•
Elaborer un tableau de suivi extracomptable des AE et des CP correspondants ;
•
Finaliser le projet de décret RGCP en l’alignant sur la directive CEMAC
correspondante et l’adopter avant fin 2012 ;
•
Prendre le décret sur le contrôle administratif modifié et la circulaire sur la gestion en
AE-CP avant la bascule;
•
Recentrer le projet de manuel d’exécution par programme en distinguant les règles
applicables au 1er janvier 2013 du schéma-cible de gestion à moyen terme ;
•
Faire évoluer les formulaires et documents-types pour l’exécution en budgets de
programme ;
•
Former les gestionnaires des ministères sectoriels aux évolutions des règles de gestion
par programme et des systèmes d’information.
13
II. RENFORCER LE CADRE D’EXECUTION DU BUDGET
A. Constats des missions antérieures
13.
La mission du Département des finances publiques d’avril 2010 avait relevé « la
nécessaire modernisation de la chaine de la dépense » induite tant par l’évolution du
cadre législatif de la gestion financière publique que par la recherche d’une maitrise
accrue des procédures régissant la dépense publique. Son analyse portait, notamment, sur
les mécanismes d’exécution de la dépense, la problématique des arriérés et des restes à payer
et les dispositifs de contrôle.
14.
L’analyse de l’exécution des budgets 2008 et 2009 mettait en exergue des « taux
d’exécution globalement satisfaisants », en dépit de « disparités significatives entre les
ministères et entre les dépenses courantes et les dépenses d’investissement ». Ainsi, les
crédits ouverts au titre de l’exercice 2008 avaient été ordonnancés à 82,8 %. Toutefois,
plusieurs ministères, dont certains relèvent de secteurs stratégiques (transport, eau,
énergie…), présentaient une consommation de leurs crédits inférieure à 70%.
15.
L’analyse des procédures d’exécution des dépenses constatait l’existence de
« procédures simplifiées permettant de contourner la complexité et les lenteurs de la
procédure de droit commun mais qui comportent parfois d’importants risques au plan de
la discipline budgétaire ». Facteur de lenteur, la procédure matérielle d’accréditation des
ordonnateurs délégués par les chefs des départements ministériels et des ordonnateurs
secondaires par les responsables territoriaux réduisait l’effet positif de la rapidité de la mise à
disposition des crédits en début d’exercice. Le système de distribution des carnets de bons
d’engagement aux ordonnateurs et des carnets de bons de commande aux services
déconcentrés se traduisait également par un effet similaire. Le rapport relevait aussi que « la
superposition des contrôles formels exercés sur les mêmes éléments à la fois par le
contrôleur financier et le comptable public alourdit la gestion de la chaîne de la dépense
sans donner une assurance suffisante quant à la régularité des opérations ». La mission
soulignait également l’incidence du dispositif de régulation budgétaire sur l’engagement de
certaines dépenses qui induisait une pression sur la chaîne de la dépense en fin d’exercice et
constituait une cause de l’existence des dépenses engagées non ordonnancées (DENO). Dans
ce contexte, l’existence de procédures dérogatoires d’exécution de la dépense visait à
fluidifier l’exécution de la dépense. Toutefois, ces procédures se traduisaient par un
affaiblissement des dispositifs de contrôle interne visant à sécuriser l’exécution budgétaire
tant du point de vue de la maitrise de la dépense publique que fiduciaire. Ainsi, la mission
relevait que la maitrise des arriérés de paiement et des restes à payer demeurait un point de
vigilance, tout en soulignant la mise en place de mesures visant à la renforcer.
16.
La mission du Département des finances publiques de décembre 2011 avait
souligné que le Cameroun avait mis en place la déconcentration de l’ordonnancement
en octroyant, de fait, cette fonction aux ministres sectoriels. Si une telle déconcentration
14
constitue un avantage dans la perspective de la mise en place de budgets de programme, la
mission avait recommandé qu’elle s’accompagne de la redéfinition du rôle et la
responsabilité des acteurs dans la gestion administrative et financière des programmes. Cette
organisation financière des ministères sectoriels devait être articulée avec la chaîne
comptable, et en particulier avec le projet d’éclatement de la pairie générale du Trésor en six
paieries ministérielles spécialisées.
17.
De plus, cette mission avait relevé que la LRFE et le projet de décret portant
RGCP devaient être mis en conformité avec les directives de la CEMAC portant loi
organique relative aux lois de finances (LOLF) et RGCP. Elle avait invité les autorités à
reprendre le projet de RGCP afin qu’un groupe de travail l’actualise pour assurer sa
convergence avec la directive CEMAC et qu’il soit adopté sans délai à l’issue de ces travaux. Il
s’agissait en particulier de : (i) circonscrire le champ du projet de RGCP à l’Etat et à ses
établissements publics administratifs; (ii) distinguer opérations budgétaires et de trésorerie;
(iii) adopter des règles de nature à garantir la séparation des exercices ; (iv) encadrer les
procédures dérogatoires et les régies d’avance et de les mettre en conformité avec la directive
sur le RGCP ; (iv) clarifier la responsabilité du comptable public et les fonctions de
certificateur dévolues à la future Cour des comptes.
B. Situation actuelle
Une exécution budgétaire marquée par des écarts sensibles entre prévisions et
réalisations
18.
L’analyse de l’exécution budgétaire relative à l’exercice 2010 fait apparaitre un
écart significatif entre le niveau des dotations initiales et celui des dotations budgétaires
finales des chapitres ministériels. Cet écart est de -17,49%, l’essentiel de l’ajustement
résultant de la réduction des crédits dévolus à l’investissement (- 38,91 %). Ainsi neuf
ministères 1 ont connu une réduction de leurs crédits d’investissement supérieure à 50 %. En
revanche tant la faiblesse du taux d’engagements non ordonnancés que la bonne
consommation des dotations finales sont satisfaisantes. Toutefois, il n’est pas possible de
déterminer si ce résultat tient à uneamélioration des procédures d’exécution budgétaires ou
s’il traduitl’importance des réductions de crédits opérées.
1
MINIMIDT, MINSEP, MINCULTURE, MINJEUN, MINDAF, CONTROLE SUPERIEUR ETAT,
MINESUP, MINFI et MINRESI.
15
Tableau 1: Dépenses de fonctionnement et d’investissement des chapitres ministériels
(exercice 2010)
dont fonctionnement
dont investissement
(a) Dotations Initiales
Total fonctionnement et
investissement des
chapitres ministériels
1,760,467,000,000.00
1,181,722,000,000.00
578,745,000,000.00
(b) Dotations Finales
1,498,344,000,000.00
1,081,723,450,000.00
416,620,550,000.00
-262,123,000,000.00
-99,998,550,000.00
-162,124,450,000.00
(c = b-a) Ecarts entre
dotations finales et
dotations initiales
Ecarts entre dotations
finales et dotations initiales
(en %)
(d) Engagements
-17.49%
-9.24%
-38.91%
1,416,671,971,017.49
1,016,928,257,957.49
399,743,713,060.00
(e) Ordonnancements
1,413,327,811,187.00
1,014,506,835,950.00
398,820,975,237.00
(f = d-e) Engagements non
3,344,159,830.49
2,421,422,007.49
922,737,823.00
ordonnances
Engagements non
0.24%
0.24%
0.23%
ordonnancés (en %)
(e/b)Taux de consommation
94.33%
93.79%
95.73%
des dotations finales
Source : mission à partir des données de l’article 3 de la loi 2011/021 du 14 décembre 2012 portant loi de
règlement de l’exercice budgétaire 2010
Une gestion centralisée d’un montant significatif de crédits
19.
A l’échelon interministériel, la gestion opérationnelle de certaines lignes de
crédits demeure centralisée. Ainsi, en matière de salaire, le ministère des finances est
l’ordonnateur des dépenses salariales à partir des crédits relatifs aux salaires ouverts au sein
de chaque chapitre budgétaire. Le ministre des finances est également l’ordonnateur unique
des dépenses d’intervention et de celles relatives aux dépenses communes. En 2012, le
montant ordonnancé de ces deux derniers types de dépenses était équivalent à 15,5 % et 4,47
% du total des dépenses de l’ensemble des chapitres ministériels. Les fonds de contrepartie
font également l’objet d’une gestion centralisée qui fait intervenir le MINEPAT et la Caisse
Autonome d’Amortissement. La centralisation de la gestion de certains types de crédits est
rationnelle et relève de choix d’organisation visant à sécuriser l’exécution de dépenses qui
sont considérées, à juste titre, comme étant critiques. Enfin, le processus de recentralisation
de l’exécution des marchés publics, consécutif à la création du Ministère des marchés
publics, contribuera à terme à une concentration des actes de gestion afférents à une part
significative de l’achat public.
20.
A l’échelon ministériel, les dépenses d’investissement demeurent centralisées
alors que celles de fonctionnement sont parfois très atomisées. Les ministres délèguent
largement leur pouvoir d’ordonnancement en matière de dépenses de fonctionnement dans le
cadre de la procédure dite d’accréditation.Cette accréditation n’est valable que pour des
lignes budgétaires précises pour chacun des ordonnateurs « délégués », par nature
16
économique. Au MINEDUB, outre le Ministre et son Secrétaire d’Etat, 17 ordonnateurs
« délégués » ont été désignés par le Ministre 2. Au MINADER, 26 ordonnateurs délégués sont
accrédités dans IBIS. De fait, une analyse d’un échantillon restreint des dépenses de
fonctionnement effectuées par ces ordonnateurs « délégués » fait apparaitre qu’elles relèvent
fréquemment des dépenses courantes du service nécessaire à son fonctionnement quotidien et
que les lignes budgétaires concernées sont d’un montant individuel faible. Les dépenses
d’investissement sont, en revanche, ordonnancées uniquement par le Ministre.
L’existence d’une fonction supportministérielle en matière financière
21.
Les ordonnateurs « délégués » ont des fonctions financières limitées à
l’engagement juridique et à la certification du service fait. Ils initient la dépense sur des
bons d’engagement papier, qu’ils adressent ensuite à la Direction des affaires générales
(DAG, pour les ministères de moins de 6000 agents) ou les DRFM (pour les plus grands
ministères) pour contrôle de conformité et saisie de l’engagement comptable dans DEPMI
central. L’ordonnateur préside la commission de réception, qui est également composée du
comptable matière, du prestataire et éventuellement d’un agent technique (pour certains types
de prestation). Il liquide au dos de la facture, qui est adressée au contrôleur financier pour
saisie et visa. L’acte d’ordonnancement n’est pas matérialisé, le visa de liquidation du
contrôleur financier valant ordre de payer et étant transmis directement par le contrôleur
financier au comptable publique pour prise en charge et paiement.
22.
Dans un contexte d’éclatement de l’ordonnancement, la DRFM assure, à
l’échelon ministériel, des fonctions support en matière financière. Elle est tout d’abord
ordonnateur délégué de ses propres crédits et de certaines dépenses communes (formation par
exemple). Les décrets d’organisation du MINEDUB 3 et du MINADER 4 leur attribuent des
fonctions support en matière d'élaboration et d'exécution du budget de leur ministère, de
préparation et de programmation des marchés publics, et degestion desbiens meubles et
immeubles. Pour le MINADER, son décret va plus loin en lui reconnaissant un rôle de
coordination de la gestion financière du ministère, ainsi que de développement etde
vulgarisation des méthodes de gestion des ressources financières.
2
: le Secrétaire général, deux directeurs de politique (suivi de l’éducation de base, enseignement primaire et
maternel), 8 inspecteurs et inspecteurs généraux (dont certains sont conseillers techniques du Ministre), et 6
directeurs ou présidents chargés de fonctions transverses : le Directeur des ressources financières et du matériel
(DRFM), le Directeur des ressources humaines (DRH), le Directeur de la planification et de la programmation,
le Chef de la cellule juridique, et deux présidents des commissions de marchés publics.
3
Décret n° 2005/140 du 25 avril 2005.
4
Décret n° 2005/118 du 15 avril 2005.
17
23.
Dans la pratique, les DRFM font fonction d’intermédiaire entre le contrôle
financier et les directions techniques, pour le compte desquelles elles réalisent des actes
matériels de gestion. Elles repartissent les quotas d’engagement trimestriels entre les
ordonnateurs « délégués », sur instruction du Ministre, et assurent la centralisation des
procédures de marché public (préparation des marchés, mise en forme après la commission
de passation des marchés) pour lesquellesseul le Ministre est ordonnateur en qualité de
maitre d’ouvrage. La DRFM assure des fonctions de contrôle de premier niveau des bons
d’engagement et de leur saisie dans DEPMI, et de distribution des titres de confirmation de
créance (TCC), édités par le contrôleur financier, aux ordonnateurs « délégués ». En
revanche, les actes de gestion administrative des personnels (hors recrutement, centralisé au
MINOFPRA) leur échappent puisqu’ils sont initiés par la DRH qui ne leur est pas rattachée.
La nécessaire modernisation du processus d’exécution budgétaire
24.
Les règles relatives à l’exécution des dépenses publiques, résultant des
dispositions législatives et réglementaires, sont précisées au moyen d’une circulaire
annuelle. Ainsi, les procédures de dépense applicables au titre de l’exercice 2012 sont
définies par la circulaire n° 0001/MINFI du 10 janvier 2012 « portant instructions relatives à
l’exécution, au suivi et au contrôle du budget de l’Etat, des établissements publics
administratifs, des collectivités territoriales déconcentrées et des autres organismes
subventionnés pour l’exercice 2012 ». La revue de cette circulaire permet de mettre en
évidence les principales caractéristiques de la chaine de la dépense.
Les mécanismes de régulation budgétaire
25.
La régulation budgétaire s’appuie sur trois mécanismes complémentaires : le
blocage de précaution, les quotas d’engagement des dépenses et le plan d’engagement
des dépenses budgétaires. Le blocage de précaution consiste à rendre disponible, en début
d’exercice, 90 % des crédits destinés à l’achat de biens et services. Un certain nombre
d’exception à cette règle sont prévues. Elles concernent, notamment, les chapitres
budgétaires correspondants à certains pouvoirs publics constitutionnels (Assemblée
Nationale, Conseil Economique et Social et Cour Suprême), au MINEP et au MINFOF, ainsi
que « les crédits destinés aux opérations de développement du budget d’investissement
public ». Les quotas d’engagement (de 25%) visent à répartir les crédits budgétaires au cours
de l’exercice. Ils sont notifiés trimestriellement aux ministres qui en effectuent la sousrépartition au sein de leurs services, avec l’appui de leurs directions financières (DRFM ou
DAG). Le plan d’engagement budgétaire ministériel vise à assurer la cohérence globale de la
gestion financière annuelle en mettant en relation les données relatives aux quotas
d’engagement, à la programmation de la passation et de l’exécution des marchés et au plan
de trésorerie. Le plan d’engagement budgétaire doit être élaboré, au plus tard, le 15 février.
18
La mise à disposition des crédits
26.
La procédure matérielle d’accréditation des ordonnateurs délégués par les chefs
des départements ministériels et des ordonnateurs secondaires par les gouverneurs
demeure un facteur de ralentissement du démarrage de la gestion. Même si la circulaire
dispose que la désignation des ordonnateurs délégués doit intervenir au plus tard le 20
janvier, des retards de moindre ampleur persistent.
27.
De même, la gestion des carnets de bons d’engagement ou de commande qui
constituent le support matériel de la mise à disposition des crédits, respectivement aux
échelons centraux et déconcentrés, demeure une procédure matérielle chronophage.
28.
Les virements de crédits au sein d’un chapitre sont plafonnés à 15% de la
dotation initiale. Ils sont autorisés, le cas échéant, par le ministre des finances, un avis du
Ministre chargé des investissements publics étant requis pour les crédits d’investissement
public. Par dérogation à ce principe, les crédits relatifs aux dépenses de personnel et de
fluides ne peuvent pas faire l’objet de virement au profit d’autres lignes. A contrario, les
dotations des catégories de dépense « 27 – immobilisations non reparties » et « 69 –
Provisions de fonctionnement », regroupant des crédits dont la destination n’a pu être
déterminée lors de la préparation du budget, ne peuvent qu’abonder d’autres lignes
budgétaires et ne peuvent servir de support direct à l’exécution d’opérations financières.
Cette pratique semble ignorer les dispositions de l’article 17 de la LRFE qui limitent
l’inscription au budget de crédits à des catégories de dépenses limitativement
énumérées :charges et remboursement de la dette, réparations civiles, mise en jeu des
garanties et catastrophes. Les provisions actuelles ne rentrent pas dans ces catégories.
Ellestraduisent les difficultés d’élaboration du budget.
L’exécution des dépenses
29.
La procédure normale d’exécution des dépenses comprend 4 phases distinctes :
l’engagement, la liquidation, l’ordonnancement et le paiement. En droit,les trois
premières phasessont mises en œuvre par l’ordonnateur, le paiement relevant de la
responsabilité du comptable public.Conformément aux dispositions du décret du 16 mai 1977
portant aménagement de la législation financière de l’Etat, l’engagement est obligatoire. Au
vu de la facture définitive, l’ordonnateur procède à la liquidation et transmet l’ordonnance de
paiement et l’ensemble des pièces justificatives au contrôleur financier qui vise le dossier
avant de la transmettre au comptable public.Il convient de relever que la procédure de
règlement des dépenses non ordonnancées (DENO) concerne uniquement les prestations
exécutées au cours de l’exercice budgétaire précédent qui n’ont pas été ordonnancées. Cette
procédure prévoit que ces dépenses doivent être réengagées prioritairement sur les crédits de
l’exercice courant.
19
30.
En pratique, l’exécution concrète de la dépense fait intervenir plusieurs acteurs.
La phase d’engagement juridique est initiée par l’ordonnateur délégué. Le formulaire papier
est contrôlé puis saisi dans DEPMI Central par la DRFM. Le contrôleur financier après visa
effectue l’engagement comptable. De même la liquidation et l’ordonnancement font
intervenir tant l’ordonnateur délégué,que la DRFM et le contrôleur financier.Le paiement
relève de la compétence exclusive du comptable.
31.
Ainsi, le contrôleur financier, placé auprès des ministères, effectue un contrôle
substantiel à trois étapes de la chaine de la dépense.Le contrôle financier a été
déconcentré dans les ministères sectoriels, un contrôleur de la DGB étant placé auprès de 34
ministères. Ce réseau est coordonné par la Division du contrôle budgétaire, de l’audit et de la
qualité de la dépense de la DGB. Au MINEDUB, le contrôleur financier est assisté de 2 chefs
de service, et d’une dizaine d’agents. Son contrôle intervient aux stades de l’engagement
juridique, de l’engagement comptable et de la liquidation. Au stade de l’engagement
juridique, il mène un contrôle de régularité par rapport à la réglementation, ainsi que sur les
projets de marchés publics, le contrôleur financier étant membre de droit de la commission
de passation des marchés. Un nouveau contrôle est effectué au stade de l’engagement
comptable, appelé « contrôle de conformité », qui outre la disponibilité des crédits, consiste à
vérifier la situation fiscale détaillée du prestataire. Après visa, le contrôleur financier émet le
titre de confirmation de la créance (TCC) dans IBIS. La troisième étape du contrôle, après
certification du service fait et liquidation par l’ordonnateur, dite de « validation budgétaire »,
vise à vérifier sur pièces à nouveau l’ensemble du dossier, y compris le calcul de la
liquidation. La transmission de la « dépense validée » par le contrôleur financier au payeur
vaut ordonnancement.
32.
L’adaptation du réseau comptable aux volumes d’actes à prendre en charge et à
payer est en cours.La paierie générale du Trésor, dont la mission précédente du
Département avait souligné l’engorgement, est en cours d’éclatement en paieries spécialisées,
placées respectivement auprès des six ministères à plus forte volumétrie : Agriculture,
Défense, Education de base et Enseignement secondaire (payeur commun aux deux
ministères), Santé publique, Travaux publics et MINESEC. Un décret du Président de la
République a été signé à cet effet, les travaux d’aménagement des locaux et de raccordement
informatique sont en cours, ainsi que la nomination des payeurs.
33.
L’exécution budgétaire est perturbée par un certain nombre de facteurs.
Ainsi,l’impossibilité de recourir à des marchés pluriannuels, résultant de la stricte annualité
budgétaire en l’absence de dispositif de type AE-CP, contraint à effectuer l’ensemble des
actes préparatoires à l’exécution de la dépense au cours de l’année. L’addition des retards
dans la mise à disposition effective des crédits et des délais inhérents aux procédures de
marché se traduit par une difficulté pour consommer effectivement les crédits. La mission n’a
pas été en mesure d’analyser les données relatives aux délais associés à chaque étape de la
procédure de la dépense et n’est donc pas en mesure de déterminer exactement l’impact de
ces perturbations.
20
34.
Dans ce contexte, le recours à des procédures de dépense dérogatoires peut être
perçu comme un moyen de pallier les lourdeurs de la procédure normale. Un certain
nombre de dérogations à la procédure normale sont prévues telles que la procédure de
paiement sans ordonnancement préalable (PSOP) qui fait l’objet d’un encadrement défini
dans la circulaire annuelle d’exécution budgétaire. De même, certaines procédures, telle que
la procédure d’avance de trésorerie,permettent, en principe à titre exceptionnel, de procéder à
des paiements sans engagement et ordonnancement préalables. La mission n’a pas été en
mesure de quantifier le volume de dépenses effectuées selon des procédures dérogatoires.
Toutefois, l’importance des soldes des comptes d’imputation provisoire non soldés en fin
d’exercice peut traduire la difficulté que rencontre le Trésor à régulariser certaines
opérations. Dans le système actuel qui lie étroitement comptabilités générale et budgétaire,
les dépenses sans ordonnancement préalable créent des distorsions difficilement traçables en
comptabilité. Ainsi, les paiements réalisés avant liquidation ou sans ordonnancement
préalable sont comptabilisés dans des comptes d’imputation provisoire. Ces derniers ne sont
soldés qu’au moment où une imputation budgétaire est fournie au comptable, cette
couverture budgétaire n’intervenant pas systématiquement, ou bien pouvant être réalisée sur
un montant inférieur au paiement effectué.
Un système d’information vieillissant
35.
L’exécution de la dépense repose, de l’engagement au paiement, sur un système
d’information morcelé. Il s’appuie sur un parc applicatif composé des logiciels :
•
IBIS et DEPMI qui couvrent les phases d’engagement, d’ordonnancement et de
liquidation ;
•
CADRE et PATRIOT, qui couvrent la phase comptable ;
•
SYSTAC et SYGMA qui relient le Trésor et la BEAC.
36.
La coexistence d’IBIS et de DEPMI ne constitue pas une solution
optimale.L’application principale d’exécution du budget est IBIS, application de technologie
ancienne, peu ergonomique et difficilement adaptable.L’application DEPMI offre des
fonctionnalités complémentaires à IBIS qu’elle était destinée, initialement, à remplacer. Les
ordonnateurs ministériels, via leurs DRFM, disposent désormais, a minima, d’un poste de
travail DEPMI et ne sont plus contraints de faire saisir leurs dossiers de dépense par le
contrôleur financier. DEPMI est la seule application déployée à l’échelon local. Une mission
d’Afritac Centre avait relevé, en 2007, la complexité des interactions entre IBIS et DEPMI et
les problèmes résultant de leur coexistence : communication manuelle, double saisie et
incohérence des données d’exécution du budget. Ce diagnostic a été confirmé par une
mission d’Afritac Centre de décembre 2011.
21
37.
L’adaptation des procédures et des logiciels actuels de la chaîne de la dépense
aux évolutions en cours représente un défi majeur. Un dossier de spécifications
fonctionnelles et techniques a été élaboré pour procéder à la maintenance évolutive de
l’ensemble des applications impactées par les évolutions en cours. La revue du dossier de
spécifications générales 5 met en évidence la complexité d’une telle évolution dans un délai
de quelques mois. Les évolutions fonctionnelles recensées concernent 6 logiciels (PREBIC,
IBIS, DEPMI ORDONNATEUR, DEPMI CENTRAL et DECONCENTRE, SEBIC et
CADRE). Ils incluent également les interfaces entre DEPMI, IBIS, CADRE et avec le
système d’information de la Prospective, de la Planification, de la Programmation et du Suivi
du MINEPAT. Pour chaque logiciel, les modifications portent sur des structures de fichiers
(tables), des traitements informatiques, des grilles d’écrans et des états. Le dossier de
spécifications générales retient une stratégie visant à minimiser le volume de modifications.
Cependant, une telle évolution, si elle est certainement maîtrisable au niveau de chaque
application, est complexe à effectuer à l’échelle du système d’information d’ensemble. Les
procédures de test devront donc faire l’objet d’une grande rigueur afin de garantir la
conformité et la fiabilité du système d’information à l’issue des travaux de maintenance
évolutive à trois niveaux : au niveau de chaque composant d’un logiciel, au niveau du
logiciel et à celui du système d’information pris dans son ensemble. Le cahier des charges
consulté est incomplet et ne spécifie pas de manière suffisamment détaillé les évolutions
attendues. Les procédures nécessaires à la sélection d’un prestataire n’avaient pas encore
débutées lors de la mission, et le financement n’avait pas été identifié. Compte tenu de
l’ampleur des travaux à réaliser, cette situation constitue un risque majeur.
Un cadre réglementaire à adapter
38.
La recommandation visant à réviser le projet de RGCP, formulée par la mission
de décembre 2012, a été suivie. Un groupe de travail constituéau sein du
MINFIaélaboré un nouveau projet de texte, qui n’a pas encore été adopté. Ce projet
représente un progrès majeur dansl’alignement sur la directive portant RGCP de la CEMAC :
les opérations de trésorerie sont distinguées desopérations budgétaires (chapitre III, articles
86 à 91), le mécanisme de réquisition du comptable par l’ordonnateur a été introduit (article
76), le principe du compte unique du Trésor a été consacré (article 96) et les caractéristiques
des comptabilités budgétaire, générale et d’analyse des coûts ont été précisées.
39.
Toutefois, des écarts demeurent avec la directive portant RGCP et les bonnes
pratiques. Il reste difficile d’identifier les dispositions à caractère général applicables à
l’ensemble des organismes publics, y compris les collectivités locales, de celles qui ne
concernent que l’Etat. En outre, le projet de décret ne prévoit pas pour les établissements
5
« Cahier des charges du projet 2.27 de mise en conformité des logiciels existants pour le passage au budget
programme en 2013 », Direction générale du budget, 17 mai 2012.
22
publics administratifs de régime financier et comptable distinct de celui de l’Etat, à la
différence de la directive RGCP qui lui consacre sa dernière partie.
40.
Le projet de RGCPpourrait en outre encadrer certaines pratiques qui nuisent à
la fiabilité des balances générales des comptes. Ce texte devrait fixer un délai de
régularisation de 60 jours pourles dépenses sans ordonnancement préalables (article 65),
conformément àla directive RGCP. Par ailleurs, la période complémentaire budgétaire
(article 111-3) devrait être ramenée de deux à un mois, comme prévu dans la directive
RGCP, et l’imputation après la fin de l’exercice de dépenses et recettes budgétaires par voie
d’autorisation parlementaire exceptionnelle (article 111-4) devrait être proscrite, comme le
recommandait déjà la précédente mission du Département. Les régies d’avance n’ont pas été
davantage encadrées dans le nouveau projet de RGC, en particulier s’agissant de la liste des
dépenses payables par cette procédure dont, comme l’indique l’exposé des motifs,« la liste
reste à arbitrer » et qui reste inchangée.
41.
Enfin, des confusions persistent en matière de comptabilité. Les opérations de
trésorerie et de financement n’ont pas vocation à être retracées en comptabilité budgétaire,
comme le prévoit de manière erronée l’article 89, mais en comptabilité générale et dans le
tableau des flux de trésorerie.
C. Evaluations et perspectives
42.
L’introduction des nouveaux modes de gestion induits par la pleine application
de la LRFE s’effectuera dans un environnement complexe. Retirer les bénéfices associés
à une gestion en mode budget de programme implique de procéder à des changements
techniques, tels que l’adaptation des systèmes informatiques et l’introduction d’une
nomenclature programmatique. Elle nécessite également de renforcer l’ensemble de la chaine
budgétaire, de la prévision à l’exécution, afin de donner une assurance raisonnable au
responsable de programme quant aux moyens qui lui sont alloués pour atteindre ses objectifs
et lui fournir les données nécessaires au pilotage de son programme. Cela suppose également
de développer les mécanismes de contrôle et de responsabilisation des responsables de
programme afin d’assurer la soutenabilité budgétaire et la régularité de leurs actes de gestion.
43.
L’inadaptation des systèmes d’information constitue le principal facteur de
risque. La possibilité de prendre en compte la nomenclature programmatique n’est pas
encore certaine. Il en va de même de sa capacité à mettre en œuvre une gestion en AE-CP.
Aucun plan alternatif ne semble avoir été préparé.
44.
L’entrée en vigueur de la LRFE au 1er janvier 2013 devrait être l’occasion de
formaliser les procédures de délégation et de responsabiliser pleinement des
ordonnateurs délégués. L’article 51-4 de la LRFE transfère le pouvoir d’ordonnateur
principal aux chefs de départements ministériels, et prévoit qu’ils peuvent le déléguer par un
acte administratif. En début d’exercice, chaque ministre devrait prendre un arrêté de
délégation de signature indiquant les lignes budgétaires pour lesquelles cette délégation est
23
accordée, pour chacun des ordonnateurs délégués. Cet arrêté serait publié au journal
officiel,permettant une plus grande transparence et un meilleur suivi des fonctions
d’ordonnancement dans les ministères par la DGB, l’information demeurant aujourd’hui
suivie au niveau des contrôleurs financiers ministériels. Un modèle d’arrêté de délégation est
proposé en annexe du rapport, qui pourrait être diffusé en annexe du guide sur l’exécution en
budget de programme. Sur la base de cette délégation juridique, la procédure d’accréditation
pourrait être mise rapidement en œuvre (dépôt des spécimens de signature et des matricules
des ordonnateurs délégués). La même procédure devrait être suivie au niveau déconcentré, le
gouverneur délégant ainsi formellement sa signature.
45.
la définition d’un schéma d’organisation financière type identifiant les fonctions
support assurées par les DRFMpermettrait d’asseoirleur rôle dans la gestion financière.
La forte dilution du pouvoir d’ordonnancement présente un risque en termes de qualité des
actes de gestion, compte tenu de la faiblesse des fonctions financières au sein des services
des ordonnateurs délégués. Les décrets d’organisation des ministères étudiés confient des
fonctions financières transversales aux DRFM, qui ne sont pas précisées dans la circulaire du
10 janvier 2012 relative à l’exécution budgétaire. Dans la perspective de l’exécution en
budget de programme, cette circulaire gagnerait à être complétée sur ce point, et à être
éclairée par le manuel sur l’exécution budgétaire en mode programme, en fonction du
nouveau schéma de gestion proposé (voir infra).
46.
En outre, le projet de RGCP devrait s’employer à mieux encadrer les
procédures de dépenses exceptionnelles, qui sont régies par une simple circulaire
annuelle sur l’exécution du budget.Les procédures décrites dans cette circulaire sont peu
précises et laissent ainsi un large champ d’interprétation. Il en est ainsi de la procédure dite
« d’avances de trésorerie », qui permet un déblocage de fonds par un comptable sur
instruction du Ministre des finances, sans engagement budgétaire préalable. De même,
s’agissant des dépenses éligibles à la demande de procédure simplifiée (DPS), elles sont
seulement listées sur le bordereau lui-même. Cette situation confère à la DGB la faculté
d’inclure tout type de dépense dans cette procédure. L’analyse des procédures de dépenses
identifie des pistes d’évolution des procédures qui devraient trouver leur écho dans le RGCP
(voir supra).
D. Recommandations
A court terme
•
Prendre dès janvier 2013 un arrêté de délégation de l’ordonnancement pour chaque
ministère et chaque échelon déconcentré ;
•
Décrire des fonctions supports types dévolues aux DRFM dans la circulaire annuelle
sur l’exécution budgétaire et les préciser dans le manuel d’exécution budgétaire en
mode programme ;
24
•
Veiller à la stricte application des dispositions de l’article 17 de la LRFE en
supprimant les provisions budgétaires qui n’ont pas le caractère d’un crédit évaluatif ;
•
Encadrer les procédures dérogatoires dans le cadre du projet de RGCP.
III. CLARIFIER ET PRECISER LEDISPOSITIF D’EXECUTION BUDGETAIRE EN MODE BUDGET
DE PROGRAMME
A. Etat des lieux de la préparation budgétaire
Constats des missions antérieures
47.
La précédente mission du Département avait souligné l’avancée que
représentaient la préparation et la présentation du PLF 2012 en budget de
programmes, à titre expérimental. Elle avait constaté les progrès effectués en matière
d’articulation des phases de planification, de programmation et de budgétisation, de structure
budgétaire et de nomenclature. En revanche, les dispositifs de gestion de la pluriannualité
demeuraient perfectibles. Des projets de performance des administrations (PPA) avaient en
outre été élaborés par quelques ministères pilotes. Toutefois, l’ensemble des dépenses de
personnel était présenté dans un programme unique, ce qui ne permettait pas une réelle
ventilation de ces dépenses par politiques publiques. La structuration en fonctions,
programmes, actions, activités et paragraphes présentait également des faiblesses et
mélangeaitdes anciennes catégories du budget de moyens avec celles d’un budget de
programme.
48.
A court terme, la mission avait formulé une série de recommandations visant à
clarifier les concepts et à améliorer l’architecture des programmes et leur structuration
interne, pour notamment : (i) actualiser le manuel d’élaboration du budget de programmes
en distinguant bien les concepts d’un budget de moyens de ceux d’un budget de programmes;
(ii) engager une revue de la nouvelle structuration budgétaire ; (iii) élaborer un document
synthétique présentant l’ensemble des fonctions, programmes et actions, pour mettre en
exergue la nouvelle orientation « politique publique » du budget de l’État ; (iv) engager le
travail de répartition des dépenses de personnel par programme.
Situation actuelle
49.
La DGB et les ministères sectoriels étant lors de la mission en phase de préconférence budgétaire, la mission n’a pu consulter un projet de loi de finances pour
2013 mais souligne la forte mobilisation des ministères rencontrés. La mission n’a donc
pas été en mesure d’apprécier la pertinence de la structurationen programmes et actions et la
qualité du dispositif de performance, en particulier desindicateurs, qui étaient
apparuesperfectibles dans le budget 2012. Toutefois, la mobilisation de l’administration
25
apparaît réelle, comme en témoigne la publication de la circulaire présidentielle du 9 juillet
2012 relative à la préparation du budget pour 2013, deux mois avant sa date de publication
habituelle. Cette circulaire indique que« l’élaboration se fera intégralement sous la forme de
budgetprogramme, conformément à la loi 2007/006 du 26 décembre 2007 portant régime
financier de l’Etat ». Elle réaffirme l’objectif d’articuler les documents de planification et de
programmation et le budget, comme préconisé par les missions récentes du FMI.
50.
La DRB a mené au cours du premier semestre 2012 des actions d’appui
méthodologique et de formation des ministères sectoriels. Le projet de guide d’élaboration
des budgets de programme et les supports de formation ont été clarifiés, avec l’appui du
Département des finances publiques. Un document synthétique de présentation de l’ensemble
des programmes a été mis à disposition des autorités, et reste à exploiter pour le PLF 2013.
51.
La révision de la structure des programmes était en cours lors de la mission,
selon les axesd’amélioration identifiées par la précédente mission. Le cadre budgétaire
complet, y compris le dispositif de performance (objectifs et indicateurs), est en cours de
saisie par les ministères dans l’application PREBIC de préparation budgétaire, qui a été
adaptée à la nouvelle nomenclature par programme.La circulaire présidentielle indique que
« l’affectation des dépenses de personnel dans les programmes se fera de manière
systématique, afin de dégrossir véritablement le programme-support ». Cette prescription est
nouvelle et importante compte tenu que les dépenses de masse salariale représentent près du
tiers du budget. Le Comité interministériel d’examen des programmes a tenu en fin de
mission une réunion relative à la revue des programmes du PLF 2013 en cours d’élaboration.
52.
La mission a pu examiner la présentation d’ensemble des programmes du
MINEDUB pour la pré-conférence budgétaire.Les 4 programmes correspondent aux
fonctions de base du ministère : enseignement préscolaire, enseignement primaire,
alphabétisation, et administration générale. Chaque programme comporte entre 4 et 6 actions,
ce qui est conforme à la recommandation nationale d’un maximum de 8 programmes par
ministère. Le découpage et l’intitulé des actions montrent toutefois une certaine confusion
entre « action » et « objectif », les actions étant dans plusieurs cas non pas des sousprogrammes, mais des objectifs. Concernant la performance, il y a un seul objectif
stratégique pour le programme dans son ensembleet un seul objectif par action, et chaque
action a un seul indicateur, conformément à ce qui est préconisé. La qualité d’ensemble des
indicateurs apparaît bonne, puisqu’ils mesurent l’impact des résultats, et nonl’activité oules
moyensmis en œuvre. Ces indicateurs donnent seulement la valeur de l’année de référence
(c'est-à-dire la plus récente connue) et la valeur-cible (presque toujours 2015), mais pas la
valeur attendue pour l’année budgétée.
26
B. Rôle et responsabilité des acteurs
Situation actuelle
53.
Le projet de « Manuel de l’exécution du budget-programme », établi par la DGB,
constitue une base utile permettant d’expliciter les principes, définitions etnotions
relatifs à la gestionfinancière par programme. Ce texte, remis à la mission, est une
première version très complète dans sa conception, mais comportant encore des points non
rédigés ou à rédaction provisoire. Il apparaît comme une somme des principes et règles
devant gouverner la gestion des finances publiques et constitue ainsi un apport utile à leur
meilleure connaissance au sein des administrations de l’Etat. Le champ du projet de manuel
embrasse à la fois l’exécution technique et financière du programme, la comptabilisation des
opérations budgétaires, les mécanismes de compte rendu, ainsi que les dispositifs de contrôle,
d’évaluation et d’audit des programmes.
54.
Les différents acteurs de l’exécution du budget de programme sont identifiés
dans ce projet de manuel, qui détaille leurs rôles et responsabilités. Il s’agit des
intervenants traditionnels de l’exécution, s’agissant des ordonnateurs (principaux,
secondaires et délégués), du contrôleur financier, des comptables public et matière, de la
commission de passation des marchés, ainsi que des régisseurs de recette et d’avance. Un
nouvel acteur est introduit, le coordonnateur de programme, et d’autres sont redéfinis pour
tenir compte du cadre de gestion par programme, les « unités administratives gestionnaires de
crédit » et les « gestionnaires de ressources ». Ces deux derniers reprennent des attributions
exercées respectivement par les ordonnateurs délégués et les directions financières des
ministères (DAG ou DRFM).
55.
La désignation descoordonnateurs de programmes n’est pas encore pleinement
aboutie dans le cadre de la préparation du PLF pour 2013. Ellen’avait été faite que pour
certains ministères lors de l’élaboration du budget de programmes « pro forma » de 2012. Il
peut s’agir pour certains programmes d’un choix difficile, qui relève d’une décision de
chaque ministre pour son administration.
Evaluation et perspectives
56.
Sur la base de ce manuel, les autorités devraient concevoir un guide plus
pratique, centré sur la bascule en budget de programme, et distinguant ce qui relève
davantage d’un schéma-cible à moyen terme. L’ambition du manuel de mettre en place
des outils complets de gestion en budget de programme apparaît déconnectée du souci
légitime des autorités d’assurer une bascule dans la continuité des règles et pratiques
d’exécution budgétaire. La complexité du manuel, s’agissant du rôle des acteurs comme de
l’évolution des procédures de dépense, pourrait en effet perturber le début de gestion 2013.
En outre, les modifications décrites dans la manuel débordent del’exécution des budgets de
programme, en rattachant au nouveau mode d’exécution des améliorations certes
27
souhaitables des processus de gestion, mais indépendantes de la nouvelle structuration du
budgétaire et encore peu préparées. Afin de sécuriser la bascule en exécution par budget de
programme, le manuel devrait donc distinguer les règles de gestion appelées à régir
l’exécution 2013,de ce qui relève d’un schéma-cible plus ambitieux qui permettra à moyen
terme de tirer tous les bénéfices de la nouvelle gestion budgétaire.
57.
L’articulation des responsabilités des acteurs traditionnels de la dépense avec la
nouvelle gestion par programme pourrait être clarifiée et précisée, s’agissant tout
particulièrement du responsable de programme. Le projet de manuel affirme que le
ministre est responsable du programme. Cette conception n’apparait pasadaptée en ce que le
responsable de programme a une responsabilité de gestion, dont il est redevable devant son
ministre. La gestion du programme ne devrait donc pas être exercée, même nominalement,
par une personne appartenant à la sphère politique, mais par un administrateur. Cela aurait
également pour avantage de simplifier les acteurs intervenant dans la gestion des
programmes. Il conviendrait desubstituerau « coordonnateur de programme »,qui n’est
mentionné ni dans la LRFE, ni dans le projet de RGCP, ni dans les directives CEMAC, et
dont le « rôle de coordination et d’appui-conseil » au ministre ne permettrait pas de le
responsabiliser pleinement sur sa gestion et sa performance, un« responsable de
programme » proprement dit.
58.
La question du cumul des fonctions de responsable et d’ordonnateur délégué
devrait être tranchée dans le manuel. Si l’actuelle rédaction de l’article 51 de la LRFE 6 et
de l’article 13 du projet de RGCP 7 semble privilégier un tel cumul, le projet de manuel
indique pour sa part « qu’un coordonnateur de programme n’est pas forcément un
ordonnateur secondaire ou délégué ». Pour la Mission, le cumul desfonctions d’ordonnateur
délégué et de responsable de programme devrait être la règle. Cela permettrait de supprimerle
risque de désaccord et la nécessité d’une articulation entre le concepteur et le réalisateur des
mouvements de crédits, et de réduire à quatre par ministère (nombre maximum de
programmes) le nombre d’ordonnateurs délégués, qui est actuellement très supérieur. Cela
conduirait le responsable de programme – ordonnateur délégué à désignerdes ordonnateurs
subdélégués qui bénéficieraient d’une délégation designature. Cette dernière constitue une
mesure d'organisation interne du service, délégation étant donnée à un agent placé sous
l'autorité hiérarchique du délégant, pour des matières ou lignes budgétaires limitativement
énumérées. Il s'agit d'une mesure prise intuitu personae qui peut être remise en cause, et qui
l’est obligatoirement en cas de changement des personnes concernées. En particulier, les
subdélégations données par un responsable de programme devront être reprises si un nouveau
6
« L’ordonnateur a la responsabilité de la bonne exécution des programmes (…). L’ordonnateur est astreint à
la production (…) d’un rapport de performance sur les programmes dont il a la charge ».
7
Les ordonnateurs du budget de l’Etat sont responsables de l’élaboration et de la mise en œuvre des
programmes ainsi que des résultats attendus.
28
responsable est nommé.Cet acte juridique n’empêche pas en outre le délégant d'évoquer à
tout moment une affaire soumise au délégataire.
59.
Le contenu et les modalités d’exercice de la fonction de responsable de
programmepourraient être précisés par le manuel d’exécution budgétaire. Son rôle
pourrait s’analyser en substance comme suit : (i) élaborerlebudget de son programme en
fonctionnement et en investissement, donner un avis sur la répartition des crédits entre
actions et unités administratives, et assurerla rédaction du PPA ; (ii) suivre, mensuellement
l’exécution du programme en crédits et en emplois ; (iii) donner un avis sur les mouvements
de crédit entre plusieurs programmes ; (iv) suivre la réalisation de la performance et en
rendre compte dans le cadre du rapport annuel de performance (RAP), en supervisant le
contrôle de gestion et le calcul du coût des activités ; (v) veiller à la mise en place de
contrôles internes dans la gestion du programme. Lorsque la fongibilité sera possible au sein
du programme, ce qui est prévu par la directive CEMAC, mais n’est guère le cas suivant le
régime financier actuel, elle sera gérée par le responsable de programme.
60.
De même, les attributions des gestionnaires de crédit devraient être précisées
dans le projet de manuel. Leur rôle serait de contribuer à engagement juridiquement les
dépenses et à la certification du service fait pour le compte de l’ordonnateur qui conserverait
personnellement l’attribution d’ordonner le paiement (voir sous-partie II-C). A terme, leur
rôle pourrait être articulé avec celui des unités administratives, qui devraient seulement
désigner les unités de gestion de crédit, et non les unités bénéficiaires de la dépense qui
n’interviennent pas dans son engagement. La fonction de « responsable d’activité », appelée
à répondre de sa performance opérationnelle et distincte de celle de gestionnaire de crédit
devrait également disparaitre du manuel. L’utilité de l’échelon du responsable d’action
devrait aussi être remise en cause, plusieurs unités administratives pouvant contribuer à une
même action. Il serait à moyen terme plus cohérent que l’unité administrative soit seule
comptable de sa performance et de la gestion des moyens mis en œuvre pour l’atteindre dans
le cadre des budgets de programme.
61.
Le rôle des DRFM en tant que fonction financière support des programmes
devrait être clarifié. Le projet de manuel reconnaît que la fonction de gestion des ressources
financières ou matérielles doit être professionnalisée, ce qui fait obstacle à un éclatement des
fonctions financières au sein de chaque programme. Le rôle actuel des DRFM, qui
interviennent dans la production d’actes matériels de gestion (par exemple la saisie des bons
d’engagement dans DEPMI) et qui opèrent à cette occasion un contrôle qualité, devrait être
conforté dans le cadre des budgets de programme.En effet, la mutualisation de travaux de
pure exécution ne constitue pas une déresponsabilisation des décideurs, à condition d’être
clairement définie dans le projet de manuel,qui préciserait le rôle de chaque partie et
veillerait à préserver le pouvoir de décision de l’ordonnateur-responsable de programme,
notamment quant aux mouvements de crédit, à l’engagement de la dépense, et à la
certification de service fait et à terme à l’ordonnancement. A moyen terme, dans un schémacible, chaque unité administrative entrerait dans un processus de dialogue de gestion avec le
29
responsable de programme. Ce dialogue serait structuré autour d’au moins 2 réunions
annuelles, au stade de l’élaboration du budget de l’année suivante, et pour le constat de
l’exécution de l’année précédente, complétées au besoin à tout moment en cours de gestion si
le suivi de l’exécution l’exige.
62.
Le systèmede contractualisation décrit dans le projet de manuel devrait être
fortement recentré, et mis en œuvre dans la cadre du schéma-cible compte tenu de sa
lourdeur. Le contrat de performance entre le responsable de programme et le ministre, qui
est prévu par le projet de manuel, devrait être abandonné, la relation hiérarchique entre le
ministre et le responsable de programme excluant sa contractualisation. Les protocoles
d’accord entre deux responsables de programme intervenant dans un même champ de
compétence ne seraient envisagés qu’à moyen terme, une fois l’architecture et les objectifs
des programmes clarifiés et stabilisés. De même s’agissant de l’introduction d’un contrat de
services entre les responsables de programme et les gestionnaires de ressources du même
ministère, créant des obligations de performance réciproques dans la gestion (délais de
traitement des dossiers…). Enfin, les contrats de partenariat public-privé devraient être
retirés du manuel, puisqu’à l’évidence ils sont déconnectés des processus d’exécution
budgétaire en programme.
Recommandations
•
Distinguer le responsable de programme du Ministre, et le fusionner avec la fonction
de coordonnateur de programme appelée à disparaitre ;
•
Cumuler les fonctions de responsable de programme et d’ordonnateur délégué ;
•
Préciser le contenu et les modalités d’exercice des fonctions de responsable de
programme, de gestionnaire de crédits et de gestionnaire de ressources ;
•
Recentrer le mécanisme de contractualisation sur la gestion technique et financière
des programmes et en reporter l’application au schéma-cible à moyen terme.
C. L’exécution financière des programmes
Situation actuelle
63.
Le projet de « Manuel de l’exécution du budget programme » propose une
organisation de l’exécution budgétaire très proche de l’organisation actuelle et
organisée autour de 3types d’acteurs :
•
L’ordonnateur délégué procède à l’engagement de la dépense et dispose du pouvoir
d’ordonnancer le paiement. Un ordonnateur délégué peut également, en fonction de
ses accréditations et de l’organisation ministérielle, exercer les fonctions de
gestionnaires de crédits ;
30
•
Les « gestionnaires de crédits » apprécient l’opportunité de la dépense et l’initient. Ils
interviennent dans toutes les phases de l’achat, leur rôle s’achevant à la constatation
du service fait et à la pré-liquidation qui en résulte ;
•
Les « services financiers ou gestionnaires de ressources » sont chargés d’exercer le
rôle de fonction support en matière financière, correspondent aux actuelles DAG ou
DRFM. A ce titre, ils sont les interlocuteurs privilégiés du MINFI au sein de leur
département ministériel et assurent un ensemble de tâches matérielles concourant à
l’exécution financière. Ils sont notamment chargés de finaliser la liquidation et de
transférer l’ordre de paiement au comptable public, pour le compte et sous la
responsabilité de l’ordonnateur. Le « contrôleur financier»demeure investi de deux
missions : assurer la soutenabilité financière des actes à incidence financière,
notamment via le visa de l’engagement, et contrôler la régularité de la dépense au
stade de sa liquidation.
64.
Le projet de manuel présente trois procédures d’exécution de la dépense :
•
La procédure normale avec « AE = CP » dans laquelle la consommation des CP est
concomitante à celle des AE et qui est organisée autour des quatre phases classique de
la dépense : engagement, liquidation, ordonnancement et paiement ;
•
La procédure simplifiée « diffère de la procédure normale en ce sens que les quatre
étapes s’effectuent en une seule phase » ;
•
La procédure normale avec AE différents des CP qui ajoute à la procédure normale
une étape visant à engager les AE et constater leur consommation, réservée à
l’investissement.
65.
Le logigramme de présentation de la procédure normale avec AE = CP retient
une organisation de la chaîne de la dépense conforme aux principes usuels de
séparation des fonctions. Il positionne le gestionnaire de ressources dans sa fonction de
mise en œuvre des actes matériels de la dépense et d’acteur du contrôle interne en lui
confiant des activités techniques de contrôle de conformité et de liquidation des dépenses. Il
affirme également la responsabilité de l’ordonnateur en tant qu’autorité responsable de la
validation de l’ordre de payer donné au comptable public. Il serait cependant utile de
supprimer l’étape 13 qui confie au gestionnaire de ressource un contrôle postérieur au visa du
contrôleur financier dont la valeur ajoutée n’est pas évidente. Ce contrôle pourrait être
utilement repositionné à l’étape 11, comme dans la pratique actuelle.
66.
La procédure simplifiée consiste à exécuter une dépense sans engagement
préalable.Les cas d’emploi ne sont pas mentionnés. Une telle procédure, dérogatoire aux
principes du droit financier et du contrôle budgétaire, doit être très strictement encadrée par
voie réglementaire et limitée à des natures de dépense la justifiant telles que les dépenses de
31
salaire. Comme mentionné supra, elle a une incidence directe sur la qualité des données
relatives à l’exécution budgétaire et de la comptabilité de l’Etat. Par ailleurs, le manuel
mentionne une « régularisation de la dépense au terme de l’exercice ». Une telle pratique ne
peut être considérée comme étant satisfaisante. Conformément à la directive CEMAC, il est
recommandé de procéder à une régularisation 60 jours au plus après le paiement afin de
réduire les travaux d’apurement des comptes d’imputation provisoire en fin d’exercice. Cette
régularisation devrait s’inscrire dans un cadre contraignant prévoyant par exemple son suivi
par le contrôleur financier et une régularisation d’office par la DGB si l’ordonnateur ne
respecte pas le délai imparti.
67.
Le cadre d’exercice de la modification de la répartition des crédits n’est pas
encore précisé dans le projet de manuel. La LRFE prévoit que si le vote du budget
s’effectue au niveau du chapitre et que le programme est l’unité de spécialisation, les crédits
sont mis à disposition par article, c'est-à-dire par unité administrative. La modification de la
nature des crédits ou de l’unité administrative qui en dispose requiert un arrêté de virement
du ministre et ne peut excéder, au cours d’une année budgétaire 15% de la dotation initiale
du programme. De fait, la LRFE ne prévoit pas de mécanisme permettant la fongibilité des
crédits au sein d’un programme. Par ailleurs, comme l’avait relevé la mission de décembre
2011l, « les règles relatives aux virements prévues par la LRFE apparaissent insuffisamment
contraignantes pour respecter les autorisations votées par le Parlement. La LRFE autorise
tout virement de crédits entre chapitres par décret du Premier ministre ». Des virements
pourront aussi être effectués entre programmes d’un même ministère, sans limitation.
Toutefois, si la circulaire d’exécution budgétaire pour 2011 limitait les virements à 20% des
dotations initiales, celle relative à l’exercice 2012 a réduit ce plafond à 15% des dotations
initiales.
Evaluation et perspectives
68.
Afin de limiter les risques associés au changement des modes de gestion, il
semble nécessaire de ne pas apporter demodifications majeures à l’organisation de la
chaîne de la dépense à ce stade.Le projet de manuel devrait décrire la procédure normale
actuellement pratiquée, en consacrant le rôle des DRFM qui devraient constituer l’essentiel
des services gestionnaires de moyen.Il devrait en revanche réserver le repositionnement
légitime de l’ordonnateur dans la phase d’ordonnancement au schéma-cible.
69.
L’encadrement strict de la procédure simplifiée est impératif. D’un point de vue
pédagogique, il serait même préférable de ne pas la mentionner dans le guide afin de ne pas
donner le sentiment qu’elle constitue une procédure de droit commun permettant de
contourner les lenteurs de la chaîne de la dépense. Cette omission ne ferait pas obstacle à la
description de la procédure de paiement des salaires.
70.
Les mécanismes permettant d’accroître les marges de manœuvre des
responsables de programme doivent être pris en compte.La gestion en budget de
32
programme a pour objectif d’accroitre l’efficacité de l’action publique en assignant des
objectifs précis aux responsables de programme. Corollairement à cette responsabilité, ils
doivent disposer de marge de manœuvre dans la gestion des ressources qui leur sont allouées.
Ces mécanismes ne sont pas encore précisés. Il convient également d’intégrer dans l’analyse
le risque de réduction des marges de manœuvre pouvant résulter de la budgétisation par
programme, telle qu’une spécialisation trop forte des crédits, notamment à l’échelon
déconcentré où un ordonnateur délégué pourrait intervenir au titre de plusieurs programmes.
Dans ce cas, sa dotation budgétaire habituelle pourrait être répartie entre plusieurs
programmes, ce qui aurait pour effet de morceler davantage des lignes budgétaires qui sont
déjà de faibles montants.
71.
Enfin, la réforme de l’organisation, de la passation et du contrôle des marchés
publics devrait être intégrée au manuel. La création d’un ministère des marchés publics,
par décret présidentiel n°2011/408 du 9 décembre 2011 portant organisation eu
gouvernement, a centralisé la passation des marchés publics de plus de 50 millions FCFA au
profit de ce nouveau ministère en administration centrale comme au niveau déconcentré,
avec l’institution de délégués régionaux et départementaux des marchés publics. Une
circulaire n°001/CAB/PR du 19 juin 2012 a précisé les modalités de passation et de contrôle
de l’exécution des marches et modifié les attributions des ministères sectoriels dans ce
domaine. Le guide pourrait utilement se faire l’écho de ces réformes, qui vont modifier la
gestion des dépenses d’investissement.
Recommandations
•
Réserver le repositionnement de l’ordonnateur après le contrôle de la liquidation au
schéma-cible de gestion en budget de programme ;
•
Supprimer la procédure simplifiée du guide d’exécution en budget de programme ;
•
Intégrer la réforme de la passation et du contrôle de l’exécution des marchés dans le
manuel.
IV. ADAPTER LE CONTROLE INTERNE DES FINANCES PUBLIQUES POUR MAITRISER LES
RISQUES INDUITS PAR LES NOUVEAUX MODES DE GESTION
A. Evaluation du champ du contrôle administratif
Constats des missions antérieures
72.
La mission de décembre 2011 avait préconisé une adaptation des dispositifs de
contrôle interne des finances publiques afin de renforcer la maitrise des risques induits
par les nouveaux modes de gestion.Elle soulignait que le système de contrôle n’était pas
clairement défini dans le cadre de la mise en œuvre du nouveau régime financier de l’Etat.
33
En conséquence, elle avait recommandé d’élaborer les textes particuliers relatifs aux
différents types de contrôle.
73.
Dans le cadre de la revue du projet de décret sur le contrôle administratif, il
avait été recommandé de faire évoluer la typologie des contrôles et de veiller à la bonne
articulation de ce projet de texte avec le projet de RGCP. Dans la continuité des travaux
engagés dans le cadre de la mission, le Département des Finances Publiques avait effectué
une revue détaillée du projet de décret fixant le régime particulier du contrôle administratif
élaboré par le MINFI. Cette revue avait conclu à la nécessité d’opérer une clarification de la
typologie des contrôles et des concepts utilisés. Ainsi, il était proposé d'exclure de son champ
les contrôles externes, notamment le contrôle juridictionnel exercé par la Chambre des
comptes. L'attention a également été appelée sur la nécessaire articulation avec le projet de
décret portant RGCP qui prévoit l'adoption de textes particuliers pour chaque type de
contrôle. De plus, la notion d'audit est apparue insuffisamment définie. La revue avait
proposé d’exclure du champ de ce projet de décret les contrôles financier et comptable, pour
le centrer sur le contrôle interne et l'audit interne,ainsi que le contrôle de gestion. De plus,
elle avait suggéré de faire évoluer les contrôles afin d’anticiper l’application, dans le respect
du droit positif, de certaines dispositions des directives de la CEMAC.
Situation actuelle
74.
Le nouveau régime financier de l’Etat promeut une acception étendue du
périmètre organique et fonctionnel du contrôle administratif. Ainsi, l’article 73 de la
LRFE dispose qu’ « un contrôle de régularité et de performance ainsi que des missions
d'audit de la gestion des administrations publiques, des entreprises publiques, des
établissements publics, ainsi que des entités privées ayant reçu une subvention, un aval ou
une caution de l'Etat ou de toute autre personne morale de droit public, sont menés par les
services spécialisés compétents de l'Exécutif ». Cette orientation est conforme à la directive
de la CEMAC relative au RGCP. En application des dispositions de l’article 74 de la LRFE
qui prévoient que « des textes réglementaires fixent les attributions, l'organisation et le
fonctionnement desservices spécialisés visés à l'article 73 ci-dessus, ainsi que les modalités
de ce contrôle », la DGB a élaboré un projet de décret portant sur les contrôles administratifs,
et traite de la question des contrôles dans sonprojet de manuel d’exécution budgétaire des
budgets programme.
75.
L’analyse du manuel fait apparaitre la nécessité de procéder à une clarification
des concepts et à une définition réglementaire et administrative permettant de préciser
la nature des différents typesde contrôle associés à la gestion budgétaire rénovée. D’un
point de vue formel,le projet de manuel retient une présentation trop dense qui se traduit par
une difficulté majeure d’identification des typologies de contrôles, de leurs objectifs et de
leurs caractéristiques, ainsi que des acteurs impliqués dans leur réalisation. Le choix de
présenter les contrôles au fil de la description des modalités de pilotage et d’évaluation du
budget de programme, ainsi que de son exécution ne favorise pas la compréhension de
34
l’architecture globale du système de contrôle. Par ailleurs, le manuel dissocie insuffisamment
les fonctions de contrôles de régularité,dont la responsabilité incombe à titre principal au
contrôleur financier et aucomptable, des fonctions d’audit interne, ces dernières étant par
ailleurs en partie confondues avec l’audit externe. La distinction fondée sur la temporalité des
contrôles (a priori, a posteriori) n’a en outre plus lieu d’être.
76.
Sur le fond, un travail complémentaire doit être effectué afin d’aligner les
concepts sur les normes et bonnes pratiques internationales. La dernière partie du projet
de manuel dédiée au contrôle, à l’évaluation et à l’audit des programmes reprend une
présentation théorique des contrôles qui présente des inexactitudes en termes conceptuels.
Les catégories d’audit sont mal identifiées.
Evaluation et perspectives
77.
La mission réitère les constats précédemment formulés sur le projet de décret
relatif aux contrôles administratifs. Le projet de décret fixant le régime particulier du
contrôle administratif pourrait être recentré sur les contrôles a posteriori, en excluant les
contrôles du comptable (régis par le projet de décret portant RGCP) et du contrôleur financier
(renvoyé à un décret spécifique). Le décret aurait pour objet de préciser la nature et le
contenu des différents types de contrôle, et pour le contrôle interne et l'audit internes ainsi
que le contrôle de gestion d’en préciser la gouvernance et l'organisation au sein de l’Etat.
Une déclinaison ministérielle de ce projet de décret permettrait une adaptation aux
spécificités des structures administratives, tout en promouvant la responsabilisation des
ordonnateurs et les nouvelles typologies de contrôle introduites par la LRFE.
78.
Il est proposé de renvoyer à un manuel distinct relatif au contrôle, à l’audit et à
l’évaluation définissant les outils et méthodes de ces contrôles.Les aspects relatifs aux
objectifs, à l’organisation et aux modalités du contrôle interne et de l’audit devraient faire
l’objet d’une description dans des référentiels de contrôle interne et d’audit interne.Les
aspects méthodologiques pourraient être décrits dans des manuels et guides de formation
destinés spécifiquement aux acteurs du contrôle interne et de l’audit interne.
Recommandations
•
Modifier la portée du projet de décret fixant le régime particulier du contrôle
administratif en excluant le contrôle externe et les contrôles relevant du contrôleur
financier et du comptable public.
35
B. Evolutions des contrôles administratifs en mode budget de programme
Situation actuelle
79.
Le décret portant organisation du Ministère des finances du 8 novembre 2008
privilégie des structures d’audit et de contrôle de niveau directionnel qui se consacrent
majoritairement à la vérification des services. L’inspection générale du ministère des
finances, rattachée au Secrétaire général, estprincipalement chargée de fonctions de: (i)
contrôle et d’évaluation des performances des services ; (ii) contrôle interne et de
l’évaluation du fonctionnement des services centraux et déconcentrés ainsi que des
établissements et organismes sous tutelle ;(iii) exploitation des rapports trimestriels des
inspections nationales ; (iv) information du Ministre sur la qualité du fonctionnement et du
rendement des services. Dans les faits, l’inspection générale exerce une mission de
surveillance pour le compte du Ministre qui ne lui confère pas de rôle opérationnel en
matière de contrôle interne et d’audit.
80.
Ce sont les inspections nationales directionnelles qui exercent un rôle
opérationnel en matière de contrôle et d’audit internes pour la Douane, les Impôts et le
Trésor.Leur action est surtout orientée sur la vérification du bon fonctionnement des services
et les enquêtes administratives, sur le contrôle du respect de la législation et des règlements
ainsi que des procédures et instructions, sur le contrôle de gestion et les missions
d’évaluation de la performance de la gestion des services. Elles sont d’ailleurs en charge de
l’instruction des dossiers de mise en cause ou de décharge de la responsabilité des
comptables de leur réseau. Elles peuvent plus marginalement exercer un rôle de conseil et
d’accompagnement auprès des services, mais qui est légitimement secondaire au regard de la
nécessaire discipline financière
81.
La fonction de contrôle a posteriori est également reconnue à la direction de la
normalisation et de la comptabilité-matière au travers d’une brigade nationale de contrôle
des opérations de gestion matières, en lien avec la DGB et la DGTCFM, chargée du suivi de
l’application des lois et règlements en matière de gestion matière.
82.
La DGB dispose d’une structure spécialisée en matière de contrôles avec la
division du contrôle budgétaire, de l'audit et de la qualité de la dépense. Cette structure a
pour fonction decodifier et d’harmoniser les activités et procédures de contrôle financier et
d’assurer l’animation du réseau des contrôleurs financiers. En outre, elle exerce le contrôle
de l’exécution du budget, de la réalisation physico financière des programmes et des projets
en lien avec le MINEPAT. Elle peut réaliser des missions d’audit et d’évaluation de la
performanceen matière de gestion budgétaire, ainsi que des opérations d’investissement
public. Elle peut mener toute enquête ou action de conseil. Dans les faits, cette division
exerce essentiellement des fonctions de coordination des contrôleurs financiers, et de
contrôle budgétaire a posteriori. Les missions de contrôle portant sur des structures
36
décentralisées et des opérateurssont plus ponctuelles. La fonction d’audit instituée en 2008 à
la DGB n’est pas encore opérationnelle.
83.
De son côté, la DGTCFM a amorcé le développement d'une fonction de contrôle
et d'audit internes comptables. Ce programme, soutenu par la Banque Mondiale, a donné
lieu a permis de réformerles services de contrôle et de l'audit du Trésor camerounais. Le
comité national d'audit,présidé par le directeur général de la DGTCFM, a été installé sur la
base d'une note du 30 septembre 2011. Il est chargé de missions traditionnelles relatives à la
définition des axes de la politique d’audit et du programme d’audit et du suivi des
recommandations. Il fixe en outre le cadre général du contrôle interne et s’assure de la prise
en compte des recommandations dans la cartographie des risques.Cette instance a approuvé
la charte d'audit et le code de déontologie des auditeurs. La DGTCFM a élaboré des notes et
instructions relatives au contrôle interne, en ciblant les mesures de sécurisation des
disponibilités et des valeurs dans les postes comptables, ainsi que les contrôles de régularité
comptable. L’inspection nationale des services a élaboré en 2012 un cahier d'audit qui
présente la méthodologie d'analyse des risques reposant sur une cartographie des risques, sur
laquelle devra s’appuyer le contrôle interne. Un manuel d'audit décrivant les normes, les
outils et la méthodologie de l'audit interne, ainsi que son organisation au sein de la direction a
été également adopté. Les comités de qualité comptable ont vocation à se substituer
progressivement aux comités de la balance dans les trésoreries générales, afin de suivre les
modalités de correction des irrégularités comptables.
84.
La seconde phase du plan d'action de la DGTCFM vise àcompléter la
documentation du contrôle et de l'audit internes, avec la conception du référentiel de
contrôle interne comptable (RCIC). Par ailleurs, le programme poursuit son appui à la
professionnalisation des auditeurs de l'inspection nationale des services au niveau central et
des brigades de vérification et de contrôle au niveau des trésoreries générales.
85.
Les ministères n’ont pas de dispositifs de pilotage des objectifs de performance
qui leur seront assignés dans le cadre des budgets de programme.Il n’existe pas de
cellules de contrôle de gestion chargées de collecter et d’exploiter les données nécessaires au
pilotage physico-financier des politiques publiques. Cette faiblesse résulte également de
l’état de développement du système d’information de l’Etat qui ne facilite pas la mobilisation
des données requises par cet exercice.
86.
Les mécanismes de responsabilisation des gestionnaires de politiques publiques
sont peu développés. La responsabilisation des gestionnaires de politiques publiques, aux
différents échelons de l’action publique, est peu d’développée dans un contexte caractérisé
par une déconcentration récente des responsabilités financières au sein des ministères et une
allocation de ressources budgétaires limitées.
87.
Enfin, le pilotage, le suivi et l’évaluation de la performance des politiques
publiques sont, actuellement, peu développés. Le système antérieur de gestion des finances
37
publiques était fondé sur une logique de budget de moyens, peu propice au développement
des pratiques évaluatives ou de pilotage physico-financier des politiques publiques. Cette
situation résulte donc de la structure budgétaire antérieure, mais aussi de l’absence d’une
comptabilité générale en droits constatés.
Evaluation et perspectives
Adapter le contrôle interne au contexte de la programmation et de l’exécution budgétaire
en mode de budget de programme
88.
La mise en œuvre d’une démarche de contrôle interne nécessite de documenter
son périmètre d’intervention et de procéder à une analyse préalable des risques associés
aux procédures. Le contrôle interne est une fonction managériale et structurée qui se traduit
par la mise en place de dispositifs permanents et formalisés ayant vocation à donner à chaque
responsable une assurance raisonnable sur la maîtrise des opérations et des risques associés à
son périmètre d'activité, afin de lui garantir l'atteinte des objectifs qui lui sont assignés.
89.
Les dispositifs de maîtrise des risques appliqués aux champs budgétaire et
comptable constituent des sous-ensembles du contrôle interne qui s’appliquent au
processus de programmation et d’exécution budgétaires, ainsi qu’à la tenue de la
comptabilité générale. En plus des aspects liés au pilotage, le contrôle interne s’appuie sur
trois leviers que sont la définition et l’organisation des tâches, des acteurs et des contrôles, la
documentation des procédures et la traçabilité des opérations.
90.
En phase transitoire, il est souhaitable que la DGB pilote et structure la
démarche de maîtrise des risques sur le champ budgétaire au niveau interministériel.
Ce n’est qu’en système cible que la démarche pourra être déployée dans les ministères
sectoriels. Outre la documentation des procédures d’exécution financière, la DGB pourrait
initier la conception du cadre de référence du contrôle interne budgétaire décrivant le
pilotage, l’organisation et la méthodologie de cette démarche. Ces travaux de documentation
pourraient être pilotés et conduits par la division du contrôle budgétaire, de l'audit et de la
qualité de la dépense (DCBAQD) à la DGB.
91.
Le développement du contrôle interne budgétaire serait d’abord centré sur
l’analyse des risques et la documentation des procédures.En premier lieu, il conviendrait
d’identifier et de décrire les risques associés aux différentes phases d’exécution de la
dépense, ainsi que les mesures de documentation ou de contrôle permettant de prévenir leur
survenance. En second lieu, un recensement de l’ensemble des textes, circulaires, notes et
manuels régissant la fonction budgétaire et financière et des instructions de contrôle diffusés
permettrait de s’assurer de leur cohérence et de leur mise à jour et de proposer, le cas
échéant, toute mesure de modification et d’actualisation nécessaire. La DCBAQD pourrait
valoriser ses missions de contrôle en constituant une base de données des principales
anomalies détectées lors des missions de contrôle et des mesures proposées pour y remédier
38
afin de procéder à un rappel des règles et consignes auprès des ordonnateurs et de mutualiser
les bonnes pratiques.
92.
Une attention particulière devrait être portée par ailleurs à l’introduction de
contrôles intégrés dans la chaîne d’exécution de la dépense à l’occasion de l’adaptation
des systèmes d’information budgétaire et financière.
93.
Au plan opérationnel, la DGB pourrait être chargée de la conception et de la
diffusion des normes et outils nécessaire à la documentation de l’organisation des tâches
et des contrôles en mode de budget programme. L’élaboration d’un modèle
d’organigramme fonctionnel à destination des DRFM leur permettant de décrire les tâches
mises en œuvre dans les phases d’exécution de la dépense et les points de contrôle associés
pourrait être envisagée. Les DRFM pourraient également être incitées à faire une revue
régulière des habilitations dans lesapplications d’exécution budgétaire au regard des
délégations de signature et accréditations accordées aux ordonnateurs.
94.
Cette démarche de documentation gagnerait à être mutualisée avec la DGTCFM
dans un souci d’harmonisation de la méthodologie du contrôle interne budgétaire et
comptable. En effet, la DGTCFM poursuivra les travaux de conceptualisation et de
documentation du contrôle interne comptable qu'elle a engagés. Le plan d'action de la
DGTCFM portera davantage sur la fiabilité de la tenue des enregistrements comptables par la
maîtrise des contrôles comptables au sein de ses services. L’attention devrait être portée sur
la correction des balances comptables et la sécurisation de la production des comptes de
gestion, ainsi que de la loi de règlement et de ses annexes en lien avec la DGB.Son extension
aux ordonnateurs dans le cadre du passage à la comptabilité d'exerciceest un objectif de plus
long terme.
Renforcer le contrôleur financier en matière de surveillance de la sincérité de la
programmation etde la soutenabilité budgétaire
95.
Dans le contexte de la gestion budgétaire en mode programme, la fonction de
contrôleur financier doit évoluer afin de donner à la DGB une assurance raisonnable
quant à la maitrise globale des risques résultant des actes à incidence financière
effectués par les ordonnateurs. Ainsi, le rôle du contrôleur financier devrait évoluer afin de
développer une fonction d'assistance et de conseil auprès des ordonnateurs au titre de la
préparation et de l'exécution des budgets de programme. En complément, il doit conserver sa
fonction de garant de la sincérité de la programmation budgétaire initiale et de la
soutenabilité de son exécution infra-annuelle. A long terme, et comme le prévoient les
directives CEMAC, le contrôleur financier pourras mettre en place un contrôle hiérarchisé
des dépenses, en fonction de la qualité du contrôle interne mis en œuvre par les ordonnateurs.
39
Bâtir une fonction d’audit interne conforme aux normes et bonnes pratiques
internationales
96.
L’audit interne est une composante de la gestion des risques. Cette fonction
devrait toutefois être distinguée du contrôle interne et être exercée par des acteurs
indépendants. D’après l’Institute ofInternalAuditors, l’audit interne est une activité
indépendante et objective qui donne à une organisation une assurance sur le degré de maîtrise
de ses opérations et lui apporte des conseils pour les améliorer.
97.
Cette fonction met en œuvre des activités d’audit adaptées aux objectifs de
contrôle. Une première distinction s’opère entre les missions d’assurance relevant de l’audit
à proprement parlé, mises en œuvre sur le fondement d’un programme d’audit décidé par
l’encadrement supérieur, et des missions de conseil réalisées à la demande d’un
commanditaire dans une démarche d’accompagnement.
98.
Au sein des missions d’assurance, plusieurs types d’audit peuvent être diligentés,
usuellement distingués entre l’audit de régularité (ou de conformité), l’audit de
processus et l’audit de la performance.L’audit de processusest distinct de l’audit orienté
sur le contrôle de la conformité des opérations financières et comptables réalisé à partir des
opérations ou des productions comptables. Il permettra d’évaluer la nouvelle chaine
d’exécution budgétaire cible telle que décrite dans le manuel et d’améliorer sa maîtrise et
l’efficacité des procédures.
99.
L’évolution des contrôles administratifs doit se concevoir dans un cadre plus
général de rénovation du contrôle externe. Les directives de la CEMAC prévoient une
évolution des attributions de la Chambre des Comptes. A terme, la Cour des comptes devra
appuyer le Parlement dans l’examen de l’exécution de la loi de finances, y compris par son
avis de certification des comptes de l’Etat. En conséquence, elle devrait être informée de la
mise en place des dispositifs de contrôle et d’audit internes, en tant que composantes de la
sécurisation des procédures budgétaires, financières et comptables. Elle devrait donc, à
terme, être destinataire des rapports d'audit interne.
Le rôle de l’évaluation de la performance et du contrôle de gestion doivent être précisés
pour la conception et le suivi de l’exécution des budgets de programme
100.
Le projet de manuel sur l’exécution du budget programme donne un rôle
central au contrôle de gestion pour le pilotage stratégique des programmes. Au regard
des bonnes pratiques, le contrôle de gestion doit concourir à l’atteinte de deux objectifs :
l'aide au pilotage des activités et l'optimisation des coûts. C'est un dispositif qui permet de
s’assurer de la mise en œuvre de la stratégie d’une organisation, d’optimiser ses moyens
financiers, humains et organisationnels pour atteindre les objectifs fixés, de s’assurer de son
40
efficacité et de son efficience et d’organiser les processus de suiviet de mise en œuvre des
mesures correctives nécessaires.
101.
Le MINFI devrait être le point de référence de la conception, de la
promotion et du suivi du contrôle de gestion. A ce titre, il devrait formaliser les objectifs,
l’organisation et la méthode du contrôle de gestion dans un manuel de contrôle, audit et
évaluation des programmes, afin de sensibiliser les ministères à cette démarche et
d’accompagner son déploiement progressif. Il devrait également orienter et coordonner les
instances de pilotage et d'animation du contrôle de gestion dans les ministères. En outre, le
lancement du contrôle de gestion nécessitera la réalisation d'un diagnostic des outils d'aide à
la décision et de suivi des coûts des projets prioritaires des ministères qui pourrait être
diligenté par la DGB. Un réseau de contrôleurs de gestion ministériels devra être constitué et
formé progressivement.
102.
En termes institutionnels, les responsables de programme devraient être
les relais de la DGB pour la promotion du contrôle de gestion dans les ministères. En
effet, le contrôle de gestion leur est nécessaire pour définirleurs orientations stratégiques et
surveiller la performance de leur gestion. Cet ancrage est conforme à l’article 61 de la
directive de la CEMAC relative aux lois de finances qui précise que le responsable de
programme doit s’assurer du contrôle de gestion.
103.
En termes opérationnels, le contrôle de gestion pourrait être confié aux
DRFM ministérielles. Ces directions participent en effet à la préparation du budget et
exécutent les tâches matérielles d’exécution du budget pour le compte des ordonnateurs. Leur
positionnement transversal leur octroie un bon niveau de connaissance des fonctions
financières.
104.
Le rôle du contrôleur de gestion devra être clarifié dans le manuel dédié
au contrôle, à l’audit et à l’évaluation des programmes. Le contrôleur de gestion a
essentiellement la charge de la collecte et du traitement des données relatives au suivi du coût
des activités. Il n’exerce pas de fonction de pilotage, lesquelles reviennent directement au
responsable de programme.
105.
Dans le contexte de l’installation du comité interministériel d’examen des
programmes (CIEP), une réflexion doit être menée sur l’évaluation de la performance
des budgets de programme. Le décret du 17 août 2011 a instauré le CIEP sous l'autorité du
Ministre des finances. Il a été installé en juillet 2012. Il a pour mission de veiller à la
cohérence des programmes avec les politiques publiques et les grands instruments
stratégiques de l’Etat et, d’autre part, à la conformité des programmes à la LFRE. Il s’agit en
particulier de veiller au respect du périmètre des programmes ministériels, de s’assurer de la
fiabilité des indicateurs de performance et de la formulation adéquate des objectifs. Il ressort
de ce texte et du référentiel de validation des programmes que le CIEP est compétent en
matière de revue des programmes dans le cadre de la préparation budgétaire. Il n’est en
41
revanche pas chargé de l’évaluation de la performance des programmes. Il en résulte que
l’évaluation a posteriori de la performance des programmes qui permettra d’apprécier la
portée effective de cette réforme n’a pas encore été définie.
106.
L'évaluation de la performance des budgets de programme devrait
consister à apprécier la qualité de leur pilotage et leur performance à partir des
RAP.Comme l’avait souligné la mission de décembre 2011, « les compétences en matière
d’évaluation des différents corps de contrôle doivent être renforcées ». Un corpus
méthodologique commun et des formations spécialisées devraient être organisés à cet effet.
Le bon fonctionnement d’une démarche de performance implique également une
responsabilisation des gestionnaires sur l’atteinte des résultats et une transparence sur ces
derniers. Conformément aux directives CEMAC, il serait utile de prévoir la possibilité pour
le ministre de rendre ces documents publics.
Recommandations
•
Scinder les parties du projet demanuel sur l’exécution budgétaire relatives au système
de contrôle, audit et évaluation,afin de mieux mettre en exergue son architecture
global et les objectifs qui lui sont assignés ;
•
Confier la conceptualisation et la documentation de la démarche de contrôle interne
budgétaire à la DGB ;
•
Promouvoir une mutualisation des actions de documentation du contrôle interne entre
la DGB et la DGTCFM ;
•
Sensibiliserles ordonnateurs à la maîtrise de leurs opérations et proposer des outils de
documentation de l’organisation et des contrôles en mode de budget de programme ;
•
Développer une démarche de contrôle de gestion portée par la DGB et dont la mise en
œuvre serait confiée aux responsables de programme s’appuyant sur les DRFM ;
•
Veiller à l’introduction de contrôles intégrés dans le système d’information de
l’exécution budgétaire en mode de budget de programme permettant de couvrir les
risques majeurs identifiés ;
•
Professionnaliser la fonction d'audit interne au sein de la DGB et de la DGTCFM par
des actions de formation ciblées sur la maîtrise des risques et la méthodologie de
l’audit ;
•
Harmoniser la définition, les objectifs et la méthodologie de l'audit interne au regard
des normes internationales d'audit en concevant un référentiel d'audit et des manuels
d'audit partagés à la DGB et à la DGTCFM.
42
ANNEXE 1 : PROPOSITIONS TECHNIQUES DE MODIFICATION DU PROJET DE DECRET
PORTANT REGLEMENT GENERAL DE COMPTABILITE PUBLIQUE
Seuls sont ici présentés les articles pour lesquels une évolutiontechnique est proposée. Cette
annexe ne peut être considérée comme un avis juridique. Il revient aux autorités d’en assurer
la rédaction conformément aux règles légistiques applicables et de veiller à leur bonne
insertion de ces dispositions dans le droit positif camerounais.
ARTICLE 2 :(2)Le titre légal résulte d’une part de la nomination et de l’accréditation d’un
comptable public ou d’un ordonnateur conformément aux lois et règlements.
ARTICLE 11: (3) Sont ordonnateurs délégués, les responsables désignés par les
ordonnateurs principaux ou secondaires pour des matières limitativement définies. Cette
délégation prend la forme d’un arrêté ou d’une décision de délégation de signaturede
l’ordonnateur principal ou secondaire. Les ordonnateurs délégués et secondaires peuvent
donner délégation pour signer tous actes relatifs aux affaires pour lesquelles ils ont euxmêmes reçu délégation.
ARTICLE 12 : Les engagements, liquidation ainsi que les ordres de payer donnés par les
ordonnateurs principaux, délégués et secondaires de l’Etat et des autres organismes publics,
sont retracés dans la comptabilité budgétaire, permettant ainsi de suivre le déroulement des
opérations budgétaires et d’effectuer le rapprochement avec les écritures des comptables
publics.
ARTICLE 14 : (1) Les comptables publics sont des agents publics régulièrement habilités à
effectuer des opérations de recettes, de dépenses ou à assurerpréposés aux comptes et/ou
chargés du recouvrement, de la garde et du le maniement des fonds et valeurs.
ARTICLE 17 : Dans l’accomplissement de leurs missions, les comptables publics en
deniers et valeurs assurent :
2) en matière de dépenses, le contrôle:
de la régularité de la dépense ;
de la qualité de l’ordonnateur ou de son délégué ;
de l’assignation de la dépense ;
de la disponibilité des crédits de paiement;
de l’exacte imputation budgétaire des dépenses conformément aux principes définis
par la nomenclature budgétaire et comptable selon leur nature ou leur objet ;
de la validité de la créance dans les conditions précisées à l’article 18 ci-dessous.
du caractère libératoire du paiement.
43
3) en matière de patrimoine, le contrôle :
- de la prise en charge à l’inventaire des actifs financiers et non financiers acquis ;
- de la conservation des droits, privilèges et hypothèques des immobilisations incorporelles
et corporelles.
ARTICLE 30 : La responsabilité des comptables publics est engagée en cas de :
constatation de déficit de caisse ou de manquant en denier ou en valeur ;
refus défaut de recouvrement des recettes, ;les comptables publics n’étantpas
responsable des erreurs commises dans l’assiette et la liquidation des produits qu’ils sont
chargés de recouvrer ;
paiement irrégulier d’une dépense en raison d’un manquement aux obligations de
contrôles énumérés à l’article 15 17 du présent décret ;
paiement irrégulier d’une indemnisation mise à la charge de l’Etat du fait du
comptable public ;
insuffisance dans la protection des deniers et valeurs.
ARTICLE 65 : (1) Le circuit de la dépense comprend : l’engagement, la liquidation,
l’ordonnancement et le paiement.
(2) Toutefois, certaines catégories de dépensespréalablement définiesde façon
limitative dans un décret du Président de la Républiquepeuvent, dans les conditions prévues
par la réglementation, être payées sans ordonnancement et faire, par la suite, l'objet d'une
régularisation après paiement dans un délai maximum de soixante jours..
ARTICLE 65 : (5) Lorsque le comptable obtempère, en dehors des cas ci-dessus à l’ordre de
l’ordonnateur, il cesse d’être responsable de la dépense en cause.Cette responsabilité est
transférée à l’ordonnateur concerné.
ARTICLE 82 :(1) Sauf dérogation accordée par le Ministre chargé des finances.,Les régies
d’avances doivent être plafonnées quant à leur montant et être limitées aux menues dépenses
ayant un caractère répétitif et urgent suivantesseuls peuvent être payés par l’intermédiaire
d’une régie :
les menues dépenses de matériel ;
la rémunération des personnels régulièrement liés à l’Etat dans la limite des plafonds
autorisés ;
les dépenses liées au fonctionnement des hôtels particuliers des membres du
gouvernement ;
les dépenses relatives à l’alimentation dans les hôpitaux, établissements pénitentiaires
et scolaires, ainsi que d’autres établissements à caractère social ;
les frais liés aux missions d’inspection, d’assiette, de contrôle, de contentieux et de
recouvrement des recettes de l’Etat.
44
ARTICLE 89 :Les charges et produits résultant de l’exécution des opérations de trésorerie
sont imputés aux comptes budgétaires.
ARTICLE 101 : (1) Les opérations d’émission, de conversion, de gestion et de
remboursement des emprunts, des garanties, des prêts, des avances et autres dettes de l’Etat
sont réalisées conformément aux autorisations générales ou particulières prévues par la
uneloi de finances.
ARTICLE 111 :
(3) La période couverte par la comptabilité budgétaire est la gestion
couvrant l’année civile. Toutefois, les dépenses engagées et liquidées au cours d’un exercice
budgétaire peuvent être payées après la fin dudit exercice jusqu’au 28 février de l’année
suivanteau cours d’une période dont la durée ne peut excéder trente jours. En outre,
lorsqu’une loi de finances rectificative est promulguée au cours du dernier mois de l’année
civile, les opérations de recettes et de dépenses qu’elle prévoit peuvent être exécutées au
cours de cette période complémentaire.
(4) Les recettes encaissées et les dépenses payées qui, à titre
exceptionnel, n’auraient pu être imputées au budget ou à un compte définitif à la fin de la
journée complémentaire, figurent en annexe du projet de la loi de règlement de l’exercice,
pour imputation au résultat de l’exercice après approbation du Parlement.
ARTICLE 112 : (3) Les règles applicables à la comptabilité générale de l’Etat s’inspirent
des normes comptables internationalement reconnues. Elles doivent permettre la production
du compte général de l’Etat qui comprend la balance générale des comptes et les états
financiers tels que le compte de résultatle tableau de la situation nette, le bilan, l’état
récapitulant les actifs financiers et les passifs de l’Etatle compte de résultat, le tableau de flux
des opérations de trésorerie, le tableau des opérations financières de l’Etat et l’état annexé.
ARTICLE 124 : (1) A la fin de chaque année, le compte Général de l’Etat retrace la balance
générale des comptes de l’Etat et les états financiers, notamment le bilan, le compte de
résultat, le tableau des flux de trésorerie et l’état annexé.
(2) Le Compte Général de l’Etat est produit par le Ministre chargé des finances au juge des
comptes à l'appui du projet de loi de règlement qui lui est communiqué annuellement.
(3) La chambre des comptes certifie que les états financiers sont réguliers, sincères et
donnent une image fidèle de la situation financière de l’Etat.
ARTICLE 125 : (1) La comptabilité générale de l’Etat et la comptabilité budgétaire
permettent de présenter, à la fin de chaque exercice budgétaire, les documents ci-après :
1°) Sur le plan budgétaire, l’ordonnateur produit :
le compte administratif auquel est annexé le compte en matières ;
45
-
le rapport annuel de performance par programme;
l’état de réalisation de tous les projets d’investissement ;
tout autre document prévu par la loi.
2°) Sur le plan comptable, le comptable public produit le compte de gestion qui comprend :
la balance des comptes ;
le développement des recettes budgétaires ;
le développement des dépenses budgétaires ;
le développement des opérations constatées aux comptes spéciaux du Trésor et
budgets annexes ;
le développement des opérations des comptes de correspondants.
(3) Le Compte Général de l’Etat comprend :
- la balance des comptes ;
- le bilan ;
- les comptes de résultats ;
- l’état de synthèse d’exécution budgétaire pour les recettes ;
- l’état de synthèse d’exécution budgétaire pour les dépenses ;
- l’état des comptes des correspondants ;
- le tableau des flux de trésorerie.
(4) Au vu du projet de loi de règlement, du Compte Général de l’Etat et des comptes
administratifs des ordonnateurs principaux, le juge des comptes donne un avis.
(5) Les règlements particuliers à l'Etat et aux autres organismes publics fixent le rôle
respectif des ordonnateurs, des comptables et des autorités de contrôle ou de tutelle en
matière d'arrêté des écritures, d'établissement des documents de fin d'année et d'approbation
des comptes annuels.
46
ANNEXE 2 : MODELE D’ARRETE DE DELEGATION DE SIGNATURE
MINISTÈRE DE ........................
Arrêté du ........................ (date) portant délégation de signature
Le Ministre de ........................,
Vu la loi n° 2007/006 du 26 décembre 2007 portant régime financier de l’Etat ;
Vu le décret n°……. du ………. portant règlement général de la comptabilité publique,
notamment son article 11 ; article 3 ;
Vu le décret n° ........................ portant nomination du Premier ministre ;
Vu le décret n° ........................ relatif à la composition du Gouvernement ;
Vu le décret n° ........................ portant organisation du Ministère de ………..,
Décide :
1. Délégation est donnée à M. X, ……. (fonction), au nom du ministre chargé de
........................, pour procéder à l’ordonnancement des dépenses du ministère imputées sur
les paragraphes…….. des articles …. Du programme .........................
2. Délégation est donnée à Mme Y, ……. (fonction), au nom du ministre chargé de
........................, pour procéder à l’ordonnancement des dépenses du ministère imputées sur
les paragraphes…….. des articles …. du programme .........................
3. Le présent arrêté sera enregistré, publié, puis inséré au Journal Officiel en français et en
anglais.
Yaoundé, le
Signature

L`organigramme de la direction du Budget

Macro-organigramme DRAC de Basse-Normandie

Kamal CHRAIBI

Andre_AHEKPA CV Audit

organigramme Pôle Aménagement du Territoire

FINANCES LOCALES : INITIATION A LA M14

Le raPPort fiNaNCier eN détaiL

La performance de l`entreprise I

2014 12 08 10 et 17 brochure formation audit interne V2