研究部会＜災害と科学技術－管理、制度、政策の視点から＞阪神・淡路大震災の復興事業の神戸市の政策決定の評価－２段階都市計画の採用の意義－中山久憲（神戸学院大学） [email protected] 大災害が発生した被災現地では、国民の生命と財産を守るために、考えうる政策が実施される。その根拠は、災害対策基本法や災害援助法を基本として、政府各省が所管する災害復興のための法、政令、省令や、細則に基づく。当然その時代の社会や災害に応じた内容になっていることが望ましく、必要であれば速やかに改正しなければならない。 1995 年に阪神・淡路大震災が発生した。人口 150 万人の大都市神戸の発展を支えてきた市街地が、震度 7 の激震で壊滅した。被災の特徴は、住宅が老朽化し、道路や公園の都市基盤が脆弱な密集市街地に被害が集中したことであった。神戸市では、さらに火災が発生し、地震で消防水利が破壊されたため、周辺都市からの消防自動車の緊急応援があったが、消火活動はほとんどできず、延焼が続いた。通常時の 5 年間平均の 104 倍に相当する 82 万㎡の延べ床面積が消失した。大規模に被災した市街地の復興で、道路やライフラインの管理者による復興と住宅は個人で復興する従来型の手法では、密集市街地を再生する。安全で安心して暮らせるために、都市基盤を拡充しながら住宅の復興を進める「創造的復興」が求められた。そのために、土地区画整理事業や再開発事業の都市計画事業による復興が最適である方針を、震災から２週間で国と県や被災自治体で決定した。それには、都市計画法による決定手続きが必要となった。そのための課題の第 1 は、計画決定を完了するまでの建築制限の期間であった。当時の法的根拠は、建築基準法第 84 条により、発災から最大 2 ヶ月間の期間であった。1976 年に 32ha を消失した山形県酒田市では、都市計画決定、さらに土地区画整理事業の事業計画認可までを 2 ヶ月で進めた実例が存在した。そのため、期間についてその後議論されることもなかった。しかし、都市機能が麻痺するほどの大規模災害を想定していなかったため、手続きの遂行のため期間の延長を神戸市から国に申出したが、できないと断られた。第 2 の課題は、都市計画法に基づく住民参加の手続きをいかに図るかであった。建築制限期間の 2 ヶ月では充分な住民参加を図ることができないため、非常事態の政策として、通常の都市計画を 2 段階に分け、第 1 段階は行政の責務で事業手法と区域、主要な公園と道路だけを 2 ヶ月で定めた。そして、第 2 段階で時間をかけて住民参加を推進し、復興事業のための詳細計画を定めた。これが「２段階都市計画」と呼ばれたものである。窮余の政策であったが、神戸市での住民参加型まちづくりの経験が活用され、まちづくり協議会を主体とする住民参加が進み、その後「創造的復興」にふさわしい事業が進んだ。震災発生から 16 年後の 2011 年 3 月末に、被災者の生活再建を目的とした復興事業は完了した。通常ならば、その後に、阪神・淡路大震災からの復興事業に関する様々な視点からの政策の評価が行われるはずであった。しかし、その準備をする以前の 3 月 11 日に、超巨大災害である東日本大震災が発生した。政府は直後、矢継ぎ早に、様々な政策を打ち出した。震災復興事業については、発災から 2 ヶ月以内に特別法を定め、建築制限を最大 8 ヶ月間延長して、宮城県では復興事業に必要な都市計画の決定をした。しかし、直接被災した市街地復興は進まず、被災していない地区での高台移転の政策を中心とした事業が進んでいるのが現状である。本報告では、震災復興事業のための阪神・淡路大震災の政策の決定と進め方の評価を、東日本大震災の復興の進め方と比較も交えて進めたい。 15