技術社会影響評価（テクノロジー・アセスメント：ＴＡ)とその制度化城山英明東京大学大学院法学政治学研究科 1 はじめに • 科学技術の発展には便益だけではなく、様々なリスクや社会的問題が伴う。 • 課題の広がりに応じて、関心を持つアクター＝ステークホルダーの範囲も広がってきた。 • 各アクターは、便益、リスク、問題の探知子（detector）としての役割を担う。 2 例示 • 原子力エネルギー技術－エネルギー安全保障；安全、安全保障（不拡散問題） • 生命科学・遺伝子組換技術（１）遺伝子組換食品－食糧安全保障；安全（食品、環境）、倫理（２）遺伝子治療（人間に対する遺伝子操作）－健康；安全、倫理 • 認識要因：認識されることによる現実性「風評被害」は経済的には現実の問題 3 TAの定義 • テクノロジーアセスメント（TA）とは、その技術発展の早い段階で将来の様々な社会的影響（多様な便益、リスク、社会的問題）を予期することで、技術や社会のあり方についての問題提起や意思決定を支援する制度や活動を指す。 4 TA：定義と起源－議会TA機関の機能 • 米国OTA法（１９７２） 1. 技術および技術開発プログラムのもたらす現在及び将来の影響を明らかにする 2. 可能な限り、「因果関係」を明らかにする 3. 目的を達成する代替技術、手段を提示 4. 代替技術・手段による影響を比較 5. 分析結果を議会に提示 6. 更なる調査・研究が必要な分野を提示し、必要に応じて自らも実施 5 ジレンマー予測不能性、経路依存性、政治性 • コリングリッジ (Collingrdige 1980) – 技術の影響はそれが広く発展・普及するまで十分に予測できない（情報の問題） – だが、発展した技術は社会に定着しているので制御が難しい（力の問題） • ファン・アイントホーフェン (van Eijntohoven 1997) – TAは単なる科学的活動ではなく、「客観的」「中立的」情報を提供しない（cf. 科学と政治の境界作業、科学と社会の共生産） – TAは意思決定者が望ましいと思う選択であれば利用される → TAはその活動と利用の二重の意味で政治的 6 TA活動の変遷 • 1970年代：事前評価（事前警告） – 特定技術の社会への影響を（導入以前に）評価 – 悪影響の排除または最小化に重点 • 1980年代：構築的技術評価 – 技術導入以前の開発段階から同時進行で評価 – 技術開発のもたらす利益の最大化に重点 • 1990年代；参加型技術評価 – 技術評価に非専門家の意見を導入 – 技術と社会の関係を広く捉える 7 TA活動の整理専門家問題像提示意思決定支援ステークホルダー市民参加 8 米国OTAの廃止とそれ以降（１） • 行政府に対する議会の技術評価、政策支援として、重要な役割を果たす。 – 報告書のみならず、スタッフ間のコミュニケーションによる情報共有・支援活動が重要 • 政党中立性を制度で担保：民主党主導であったが、理事会（TAB）は党・院のバランスが公平になるように構成 – しかし、SDI構想に関する報告書に代表されるような党派間対立も顕在化 9 米国OTAの廃止とそれ以降（２） • TA活動は定着化しており、多種の機関で継続されている。 – 全米科学アカデミー（NAS)、議会調査局（CRS), 議会政府評価局（GAO)など多数の政府機関 – 大学、シンクタンク、NGOも多数存在 • しかし、活動が断片化・多様化し、包括的TAが減少。独立性、中立性も担保できない状況 • ナノテクノロジー研究開発法でELSI研究を義務付け – 個別事例で制度化を担保 • TA専門機関がないため、人材育成が難しい 10 欧州における議会TA • 70年代：国際レベルの議論の影響（OTAの設立，OECD会議）により，一部で議論が開始．しかし，米国とは社会法制度 (特に，行政と議会の関係）のあり方が異なることや，OTAの目的や手法が不透明であったことに対する批判等により， policy transferは生じず，欧州でのTA活動は低調だった • 1980年代：科学技術による社会や環境への影響が強まり，特に経済停滞･低雇用を脱する方策としての技術（のポジティブな側面）への期待から，欧州版TAの議論が開始→欧州･各国レベルで議会TA機関の設立が相次ぐ，EPTAのネットワークも形成される 11 TA機関の一覧（まとめ） UK POST STOA ラテナウ viWTA 設立年 1989年，01年から常設機関に 1987年 1986年にNOTAとして設立．92年に改名 2000年に設立設置場所初期の段階は，議会外．その後，96年に議会内に設置される現在域内政策総局（DG Internal Policy）のDGA(経済・科学政策）王立科学アカデミー（KNAW)内議会内に設置．独立機関組織議会のボード(下院10名，上院4名の計14名)がPOST の監督 ①政治的意思決定は，「STOAパネル」15名の議員から構成．パネルの運営は「STOA bureau」．実務運営を行うのは，STOAチーム現在のボード：7名（KNAW），Advisory Council of Government Policy，文部科学省が任命．①コミュニケーション部局, ②TA部局, ③科学システム部局， ④事務局ボード(議員8名と，科学者8名)は，議会の総会で決定される．職員は，ディレクター，科学スタッフ（scientific staff）6名と事務 (administration)1人職員 9名（研究員6名） 5-8名目的議会の委員会に科学技術に関する助言を行う． ①議会の委員会に独立で質の高い科学的に中立な研究と情報，選択肢の提供． ②議論の場の企画現在約45名 ①政治家への情報提供 ②社会の意見形成への働きかけ，主要な二つの任務①TAと，② Science System Assessment（SciSA） 8名議会に対して科学技術に関する助言を行う．ディレクターは，議会に対して発言権を持ち，関連する文書を議会の職員から入手出来る 12 欧州TA機関に関する考察 • OTAに比べて小規模（予算・スタッフ）だが、ネットワークを活用して効果的な活動を実施 • 意思決定の直接的な支援よりも，問題認識やアジェンダセッティングに比重がある • TA機関によっては，市民など幅広い関係者とのコミュニケーションやネットワークを重視する新たなタイプも出現 • 時限的なプロジェクトとして開始→生き残りのために，OTAタイプの導入ではなく各国の状況に適応したTAが発展．このため，欧州TA機関は各国の社会的文化的制度的要因を繁栄した多様なバリエーションが存在する 13 日本の「TA的」活動の特徴 • 活動・手法 – システム工学的アプローチにとらわれた手法の偏重 – 「代替案評価」「多様なステークホルダーの関与」が欠如 – 一方、技術フォーサイト手法はパイオニア的存在となった • 制度・機関 – 縦割り型行政は予測・評価活動を好み、手法的発展も手伝って予測・評価の制度化が進む – 議会では国家的技術開発プロジェクトや国際技術戦略としてTAに関心を抱くが、官僚の抵抗が強く議会TA機関の設立は叶わず – 産業界も高い関心を示したが、TA専門機関の設置にはいたらなかった – 独立性・中立性を担保する制度はない（技術開発機関が 14 実施することが多かった） TAが必要となっている背景 • 第三期科学技術基本計画 – 第４章１「科学技術が及ぼす倫理的・法的・社会的課題への責任ある取組」 – でも現実には具体的取り組みが進んでいない。 • 政治主導 – 国家技術戦略：海洋、宇宙など科学技術に関連する基本計画への貢献 – 二大政党制・ねじれ国会にあって政党としての科学技術戦略 • 最近の問題 – 医療：従来的ＴＡ制度と問題点 – 食品：安全性以外の経済・社会・倫理・文化的な側面に対する評価の不在 – エネルギー：地球温暖化、太陽光発電、バイオマス燃料、コンビニ営業など – ナノテク：多層カーボンナノチューブ（MWCNT）のリスク 15 例１：医療 • 従来のTA的制度と問題点 ①診療報酬制度における経済評価 -費用対効果の議論に終始。医療資源の配分決定の争いの場であり、倫理的、社会的妥当性の評価が十分か。 ②審議会（先端技術に関する法的倫理社会的検討） -省庁横断的議論の不在 -議題の設定方法の適切さ「総合科学技術会議生命倫理部会は何年経っても胚」との批判 ③立法府としての国会：臓器移植法（１９９４） -議員立法の脆弱さ（社会情勢に左右、法制局頼みの立法技術） -議論の継続性「１５歳以下の臓器移植の議論は立法後実質的には放置」 16 例２：食品 • 食品分野における科学技術の役割は増している – 農薬･食品添加物･動物用医薬品・食品照射 – GM食品、健康食品，ナノテクノロジー応用食品，クローン牛 • 食品の社会的影響も大きいが，これまで十分に包括的な評価がなされてきただろうか． – 遺伝子組換え食品の社会的・倫理的議論、便益の評価の欠如 – 健康食品が個々人の食生活バランス・ライフスタイル,日本の食行動・食習慣・食文化，食産業等に及ぼす影響の評価は？ – 持続可能な水産業、エネルギーと農業の関係などの評価？ • 食品安全委員会による科学的安全性の評価（毒性評価・安全性評価）はなされているが、包括的社会影響評価は行われていない – 安全性に関しては食品安全委員会の専門家により十分な評価 – 経済的(企業の経済活動上のコストの問題など)，社会的(食料自給率の問題，食育や食べ方)，倫理的（動物福祉），文化的な要素といった広範な考慮事項の評価はなされていない． 17 例３：エネルギー • 定量的技術シナリオの乱立： – 地球温暖化対策のための計画、戦略、ビジョン、ロードマップ – 数字上の辻褄はあっているが、社会面も含めた総合的評価は考慮されていない • 太陽光発電（新エネルギー）政策 – アクターの見解の相違は大きく、RPS制度や分散型電力供給システムのあり方を巡って将来の深刻な対立を招きかねない – 衝突が顕在しておらず、ＴＡ的活動も不在であるため早い段階から事態に対処することができていない • バイオマス燃料の促進政策 – バイオマス燃料のもたらす社会、経済、環境に与える影響評価が不十分なまま目標設定 • 省エネルギー政策 – HEMS（ホームエネルギーマネジメントシステム）の導入とそのもたらす影響 – コンビニの24時間営業中止：地球温暖化への貢献はどれほどか？地方の小売店、地域雇用、深夜犯罪、社会人の生活スタイルへの影響 18 日本におけるTA機関のあり方議会機関型（POST、OPECST）議論喚起型（ラテナウ、DBT）企業連携型断片的TA 統合型クライアント議会委員会政府（＋議会）従業者・消費者政府スポンサー議会文科省（＋経産省）多業種・多数の企業公的機関・大学・企業運営主体（理事会）議員＋外部有識者有識者・業界関係者企業経営者＋外部有識者各機関代表者設置場所国会図書館（or議院調査局）独立行政法人（or学術会議）経済団体政府（or公的機関）実施主体スタッフ＋外部研究者スタッフスタッフ＋外部研究者各機関特長議員への啓蒙、政策課題発見参加型、社会的インパクト意思決定への近さ、集合的CSR 低コスト・低リスクで実現可能課題成果の質、立ち上げ方権限の分散、政策的インパクト負のインパクトへの配慮権威、信頼性、制度的安定性 19