「技術の社会影響評価（テクノロジー・アセ スメント：TA)」の意義と制度化の必要性： 2009年2月23日(月） 日本学術会議 日本の展望委員会 安全とリスク分科会（第３回） 鈴木達治郎 （財）電力中央研究所社会経済研究所 研究参事 東京大学公共政策大学院客員教授（兼務） 科学技術振興機構（JST) 社会技術研究センター（RISTEX) 社会技術研究開発事業 研究開発プログラム「科学技術と社会の相互作用」 研究開発プロジェクト「先進技術の社会影響評価（テクノロジーアセスメント）手法の開発と社会への定着」(2007.10-2011.3) 代表者 [email protected] 1 要旨 • TAは「技術評価」ではなく「技術の社会影響評価」であるので、 基本的に政治的・社会的プロセスである。 • TAの活動は、当初の「早期警告」から、「構築的（同時進 行）」、さらに「市民参加」へと大きく変化・多様化している。 • 制度化は議会TA機関が中心であるが、米国では廃止になっ た影響が出て活動が分散化、欧州では各国の政治社会状 況に応じて、多様な制度化のもとでTAは定着している。 • 日本では、断片的なTA的活動が多く、成果が上がっていな い。制度化も出来ていない。 • 科学技術と社会の関係をより建設的なものにするためには、 TA活動を知的社会基盤として根付かせ、定常的なものにす る「制度化」が不可欠であり、具体化にむけて活動を始める ことが必要である 2 第３期科学技術基本計画 • 科学技術が及ぼす倫理的・法的・社会的課題への責 任ある取組（第４章１） • 国民の科学技術への主体的な参加の促進（第４章４） • 具体的な取り組みとしては、「科学技術に対する社会・ 国民の関心と理解を得るために、各府省が十分な取 組を行うことが重要であるが、総合科学技術会議とし てもこうした取組を促進する。特に、政策目標の達成 状況の把握及び発信、科学技術に関する情報発信と 国民との窓口機能の拡充、国民の科学技術への参加 の促進を図る。」（第５章２（３）） 3 JST/RISTEX公募研究プロジェクトの目的 • ２１世紀型の先進技術に適した新しいＴＡの手法を開 発する. – 研究開発段階からのＴＡ手法 – 技術の革新的発展に起因する社会影響の不確実性に対応できるＴＡ （不連続な影響と幅広い社会影響） – 社会の価値観の多様化に対応できるＴＡ手法 • それを社会に定着させるための制度論的提言を行う. – 縦割りの既存の規制や行政システムへの接続を考える. – 企業、業界等、民間レベルでも利用可能なＴＡを構築する. – 国際的連携のもとにＴＡを進める. 4 TAとは？ - TA活動の変遷と整理 – 5 TA：定義と起源－議会TA機関の機能 米国OTA（Office of Technology Assessment)法（１９７２） 1. 技術および技術開発プログラムのもたらす現在及 び将来の影響(正・負）を明らかにする 2. 可能な限り、「因果関係」を明らかにする 3. 目的を達成する代替技術、手段を提示 4. 代替技術・手段による影響を比較 5. 分析結果を議会に提示 6. 更なる調査・研究が必要な分野を提示し、必要に 応じて自らも実施 6 TAの特徴 • • • • 評価の対象は技術自体だけではなくその社会的影響 したがって評価は基本的に政治的・社会的プロセス 技術専門家だけでは不十分：学際的アプローチが必要 不確実性及び価値の多様性を考慮に入れることが不 可欠 • 政策提言ではなく、意思決定を支援するための選択肢 の提示とその比較が成果 → 「技術評価」という訳はやめること 7 TA活動の変遷 • 1970年代：事前評価（早期警告） – 背景：公害・環境・社会問題、巨大技術開発（ex.SST）の失敗 – 特定技術の社会への影響を（導入以前に）評価 – 悪影響の排除または最小化に重点 • 1980年代：構築的ＴＡ – 背景：欧州において産業振興への科学技術の役割を高めようとする 動き。一方で、チャレンジャー・チェルノブイリ事故など科学技術リス クへの関心 – 技術導入以前の開発段階から同時進行で評価 – 技術開発のもたらす利益の最大化に重点 • 1990年代；参加型ＴＡ – 背景：倫理的問題、科学技術への理解や関心の衰退、GMO問題な どリスク・コミュニケーションの重要性への認知高まる – 技術評価に非専門家の意見を導入 – 技術と社会の関係を広く捉える 8 TAの定義 • テクノロジーアセスメント（TA）とは、従来 の研究開発・イノベーションシステムや 法制度に準拠することが困難な先進技 術に対し、その技術発展の早い段階で 将来の様々な社会的影響を予期するこ とで、技術や社会のあり方についての問 題提起や意思決定を支援する制度や活 動を指す。 9 TA活動の整理 専門家 問題像提示 意思決定支援 ステークホルダー 市民参加 10 欧米におけるTA制度化・TA機関 11 米国OTAとそれ以降（１） • 行政府から独立した議会の技術政策支援として、重要な役割 を果たす。 – 報告書のみならず、ＯＴＡと議会スタッフ間のコミュニケーションによる 情報共有・支援活動が重要 – スタッフが中心となり調査研究を行うが、外部の助言委員会を活用。 委員の選定・構成は慎重になされ、合宿などで委員同士の活発な議 論が促進された • 特別の「TA手法」というより、問題に応じたアプローチを取り、 あらゆる利害関係者からの視点を公平に盛り込む手続きが あった。 • 政党中立性を制度で担保：民主党主導であったが、理事会 （TAB）は党・院のバランスが公平になるように構成 – しかし、SDI構想に関する報告書に代表されるような党派間対立も顕 在化 • 共和党議会になって、財政削減の対象として1995年に廃止 – 常勤スタッフ（1995年度）、年間予算約2,200万ドル（1980-95年平均） – 復活の動きは常にある（予算復活すればよい）が、実現していない 12 米国OTAとそれ以降（２） • TA的活動は定着化しており、多種の機関で継続されて いる。 – 全米科学アカデミー（NAS)、議会調査局（CRS), 会計検査院 （GAO)など多数の政府機関 – 大学、シンクタンク、NGOも多数存在 • しかし、活動が断片化・多様化し、包括的TAが減少。独 立性、中立性も担保できない状況 – 党派性の強いTA、主張型（advocacy)TA, etc.... • 個別事例で制度化を担保：研究開発法でELSI研究を義 務付け – ヒトゲノム計画時には議会決定によりDOEやNIHのプロジェク ト予算の3-5%をELSIに充当していた – ナノテクのELSI予算は約4億円（2008） • TA専門機関がないため、人材育成が難しい 13 欧州における議会TA • 70年代：国際レベルの議論の影響（OTAの設立，OECD会 議）により，一部で議論が開始．しかし，米国とは社会法制度 (特に，行政と議会の関係）のあり方が異なることや，OTAの 目的や手法が不透明であったことに対する批判等により， policy transferは生じず，欧州でのTA活動は低調だった • 1980年代：科学技術による社会や環境への影響が強まり， 特に経済停滞･低雇用を脱する方策としての技術（のポジ ティブな側面）への期待から，欧州版TAの議論が開始→欧 州･各国レベルで議会TA機関の設立が相次ぐ，EPTAのネッ トワークも形成される 14 TA機関の一覧（まとめ） UK POST OPECST ラテナウ STOA 設立 年 1989年，01年から常設 機関に １９83年 1986年にNOTAとして設 立．92年に改名 1987年 設置 場所 初期の段階は，議会外． その後，96年に議会内 に設置される 議会内部（議員代表部） 王立科学アカデミー （KNAW)内 現在域内政策総局（DG Internal Policy）の DGA(経済・科学政策） 組織 議会のボード(下院10名， Officeの構成16人のメン 上院4名の計14名)が バー(両院から８人ずつ． POSTの監督 政党の比率に応じた配 置)．Bureau：毎年議長， 副議長，4人の secretaries，他欧州TA 機関との窓口の代表1名 を選出 現在のボード：7名 （KNAW），Advisory Council of Government Policy，文部科学省が任 命．①コミュニケーション 部局, ②TA部局, ③科学 システム部局，④事務局 ①政治的意思決定は， 「STOAパネル」15名の 議員から構成．パネルの 運営は「STOA bureau」． 実務運営を行うのは， STOAチーム 職員 9名（研究員6名） 目的 議会の委員会に科学技 術に関する助言を行う． 現在約45名 議会の意思決定を透明 化するための科学技術 に関する選択肢の情報 提供を目的として，情報 収集，研究･評価活動を 実施する ①政治家への情報提供 ②社会の意見形成への 働きかけ，主要な二つの 任務①TAと，②Science System Assessment （SciSA） 5-8名 ①議会の委員会に独立 で質の高い科学的に中 立な研究と情報，選択肢 の提供．②議論の場の 企画 15 欧州TA機関に関する考察 • OTAに比べて小規模（予算・スタッフ）だが、ネットワークを活 用して効果的な活動を実施 • 意思決定の直接的な支援よりも，問題認識やアジェンダセッ ティングに比重がある • TA機関によっては，市民など幅広い関係者とのコミュニケー ションやネットワークを重視する新たなタイプも出現 • 時限的なプロジェクトとして開始→生き残りのために，OTAタ イプの導入ではなく各国の状況に適応したTAが発展．この ため，欧州TA機関は各国の社会的文化的制度的要因を繁 栄した多様なバリエーションが存在する 16 日本におけるＴＡの制度化に向けて 17 TA的な活動の流れ 1970 1980 議員への 個別折衝 システム マネジメント 訪米調査 1990 プロジェクト評 価 1977-78 調査団 科技庁事例研究 予備調査 1969 1971-78 1982-84 1988 1994 1995-1999 科学技術 「研究評価のための指針」 基本法 大綱的指針 1986 1995 1997 1988 工技院事例研究 1970 1971-84 技術フォーサイト 1974-90 NISTEP→ 1976 1981 70年代の 産業技術開発長期 80年代の通産 政策ビジョン 通商政策 戦略策定研究会 （1974-77） 1991 日本産業技術振興協会 1975 科技庁→ 1971 科学技術と 科学技術評価 政策の会 会議（仮称） 『テクノロジーと人間福祉』 八人委員会 技術予測 調査 国際技術戦略 研究会 CELSS研究会 未来工研 産技審答申 2000 1980 1986 1991 90年代の通産 政策ビジョン 1990 1996 2000 21世紀経済産業 政策の課題と展望 18 2000 日本の「TA的」活動の特徴 • 活動・手法 – 工学的アプローチにとらわれた手法の偏重（「技術評価」 という訳の弊害） – 「代替案評価」「多様なステークホルダーの関与」が欠如 – 一方、技術予測手法はパイオニア的存在となった • 制度・機関 – 縦割り型行政は予測・評価活動を好み、手法的発展も手 伝って予測・評価の制度化が進む – 議会では国家的技術開発プロジェクトや国際技術戦略と してTAに関心を抱くが、抵抗が強く議会TA機関の設立は 叶わず – 産業界も高い関心を示したが、TA専門機関の設置には いたらなかった – 独立性・中立性を担保する制度はない（技術開発機関が 19 実施することが多かった） TAが必要となっている背景 • 第三期科学技術基本計画のフォロー – 第４章１「科学技術が及ぼす倫理的・法的・社会的課題への責任ある取組」 – でも現実には具体的取り組みが進んでいない • 政治主導の政策立案へ：支援が必要 – 国家技術戦略：海洋、宇宙など科学技術に関連する基本計画への貢献 – 二大政党制・ねじれ国会にあって政党としての科学技術戦略 • 最近の科学技術をめぐる問題：TA的活動の限界 – – – – 医療：従来的ＴＡ制度と問題点 食品：安全性以外の経済・社会・倫理・文化的な側面に対する評価の不在 エネルギー：地球温暖化、太陽光発電、バイオマス燃料、コンビニ営業など ナノテク：多層カーボンナノチューブ（MWCNT）のリスク 20 TAの現代的意義と制度化の必要性─ 多様なアクターによる多様な価値の調整 • 常に多様な価値観を反映しつつ、現実的な選択肢を 提示・比較する社会的機能の確保 – 審議会形式では問題設定がすでに規定され、参加者も制限されるため、 多様な価値観の反映に限界 – 評価や予測はリスクや不確実性を扱うが、そうしたリスクや不確実性の 見方（フレーミング）そのものが人によって違う状況を扱えない – 選択肢の提示と比較が政策議論や技術評価で最も欠如している点 • 自律的・中立的組織として見なされている機関の欠如 – 各アクターとのつながりやバランスが見えるように制度化することで自 律性や中立性が外形的に保証される • 特に科学技術に関する政策課題では、専門的知見が必要とさ れ、新たな制度化が必要 21 従来のＴＡ的活動とその展望(例) ：エネルギー分野 原子力委員会 総合資源エネルギー 調査会 フォーサイト ＴＡ的な 活動の例 長期計画策定会議 市民参加懇談会 需給部会 原子力部会 新エネルギー部会 長期エネルギー需給見 通し、新・国家エネル ギー戦略、エネルギー 技術戦略… 特徴・ 課題 -多様な参加者による 議論喚起の促進 -代替的シナリオ評価 の試行的実践 -「原子力」という政策 議題の限界 -議題・手続きの硬直 性 -合理的な審議手法の 欠如 -議定書遵守のための バックキャスティング -シナリオの乱立 -社会面を含めた総合 的評価がない -内閣府・他省庁審議 会との戦略的連携 -運営委員会の設置 -トップによるイニシア ティブの徹底 -社会的考慮のために 民間機関との提携 ＴＡ制度と -エネルギー委員会へ しての可 の拡大的改組 能性 -総合科学技術会議と の連携・権限分担 22 22 TA機関として重要な条件 アカウンタビリティ →信頼性 独立性 組織的自律性、政治的中立性／超 党派性 品質 学際性、科学的信頼性、社会的 公平性、プロセスの公平性・透明性、 議論の質 コミュニケーション 口頭・文書プレゼンテーション能力、 メディア対応（知名度）、モデレーター 能力 能力 実現可能性 政策志向性 →権威 適正規模 支出の抑制、政治的リスクの回避、 柔軟性、即応性 ネットワーク 情報収集、現実認識、結果の普及、 個人的信用、外部資源の活用 時宜性 政策決定者のニーズへの対応、 社会的なニュースへの対応 政策決定への リンク 組織的または制度的 23 Adapted from Bütschi et al. (2004), Suzuki (2008) 日本においてTA制度が定着するために配慮す べきこと─実務的な問題 • 既存の政策決定システムの支援（補完的役割） – 既存のシステムと齟齬をおこさない制度的担保が重要 – 行政機関・審議会（規制政策やビジョン作成）の支援 – 国会における審議（法案、プロジェクト評価）などへの支援 • 手法よりプロセス重視の運営 – アジェンダの設定・助言委員会の委員選定プロセスの改善と透明性確保 – 科学技術者も市民も参加する仕組み • 先端技術の社会導入・普及にTAが貢献することへの理解 – 「TAは技術開発を阻害する」という先入観の排除 • 社会からの信頼を確保する制度的担保 – 特定の立場に偏らない（中立・独立性）機関、活動の担保 – 自律できる財源の確保 – 適切な予算規模と柔軟な組織運営 24 日本においてTA制度が定着するために配慮す べきこと─主体の問題 • クライアントは誰か？ • スポンサーは誰か？ • 運営主体は誰か？ • 実施主体は誰か？ • 人材はどう確保するか？ →日本の政治・社会情勢にあった活動と制度 化が必要 25 TA活動の整理 専門家 英POST, ドイツITA、など によるナノテクノロジー報告 問題像提示 OTA報告書「不確実性時代 の原子力」（１９８２） 英王立協会「ナノテクノロ ジー報告書」（２００４） 意思決定支援 ステークホルダー ラテナウ研究所「ナノテク （統合技術）の未来ビジョン」 市民参加 スイス・コンセンサス会 議「電力の将来」 26 日本におけるTA機関のあり方（案） 議会機関型 議論喚起型 企業連携型 断片的TA 統合型 クライアント 議会委員会 政府（＋議会） 従業者・消費 者 政府 スポンサー 議会 文科省 （＋経産省） 多業種・多数 の企業 公的機関・大 学・企業 運営主体 （理事会） 議員 ＋外部有識者 有識者・業界関 係者 各機関代表者 設置場所 国会図書館 （or議院調査局） 独立行政法人 （or学術会議） 企業経営者 ＋外部有識 者 経済団体 実施主体 スタッフ ＋外部研究者 スタッフ 各機関 特長 議員への啓蒙、 政策課題発見 参加型、 社会的インパクト スタッフ ＋外部研究 者 意思決定へ の近さ、集合 的CSR 課題 成果の質、 立ち上げ方 権限の分散、 政策的インパクト 負のインパク トへの配慮 権威、信頼性、 制度的安定性 27 政府 （or公的機関） 低コスト・低リ スクで実現可 能 27 参考資料 28 英国議会科学技術室（POST） • 設立：サッチャーは意義を認めたが予算を付けたがらなかっ たため，1989年議員の呼びかけによる議会科学技術情報 基金（PSTIF)からの寄附により議会外に時限的なプロジェク トとして設置，96年に議会内に移設，01年に常設機関に • 組織：POSTボード（理事会）は，14名（下院10名，上院4名） 非議員の有識者(科学者）で構成．事務局(ディレクター1名， 専門研究者6名他，博士課程の学生など外部人材を4〜5名 活用） • クライアント：議会 • 調査課題：理事会が決める場合もあるが、POSTから提案す ることもある • 活動：①タイムリーなPOST NOTEの作成（政府省庁やNGO など利害関係者に話を聞き、バランスのとれた４ページ程度 の報告書にまとめたもの）．これよりも長いレポートも作成． ②議会の特別委員会に対する助言や議員に対するセミナー の開催 29 欧州議会科学技術オプション評価局 （STOA） • 設立：1987年，エネルギー技術委員会の時限的なプロジェク トとしてスタート．88年に議会の研究総局に移設．2004年の STOA改革に伴い，域内政策総局（DG Internal Policy）の DGA（経済・科学政策）に移設． • 組織：①政治的意思決定を行うSTOAパネル(15名の議員） ②パネルの会議運営を行うSTOA Bureau，③実務運営を行 うSTOAチームから構成，事務局スタッフは正規・契約職員、 加盟国からの派遣職員等々を含めて5-8人 • クライアント：欧州議会の各委員会 • 調査課題：各委員会を通じてSTOAに依頼 • 活動： STOA規則において規定（ ①議会の委員会に科学的 に中立な研究・情報と選択肢を提供する，②政治家，科学コ ミュニティー，社会的機関が議論するフォーラムの企画）， EPTAのネットワークに加盟しているTA機関等を活用して， 外部受注によりTA活動を行っている 30 ラテナウ研究所（Rathenau Institute） • 設立：1986年ラテナウの前身NOTAが教育科学省の行政決 定によりオランダ王立科学アカデミー（KNAW)に設置．94年 にラテナウに改名 • 組織：ボード(理事会）は7名の有識者･業界関係者で構成． ラテナウは，コミュニケーション部局、TA部局、科学システム （ SciSA）部局、事務局からなる．スタッフ．予算ともに近年 急増（40-50名） • クライアント：クライアントはオランダ議会および欧州議会(政 府に対しても報告），財源は教育科学省 • 活動：①政治家への情報提供、②社会の意見形成への働き かけを目的として，TAとSciSAを実施→政策サイクルの中で 問題認識と政策形成の部分に重点を置いている．議論の ファシリテーターになることと、独立性と自由度を保つことに 注意を払う • ラテナウにおけるTAの変化：①プロダクト→プロセス(92年か ら），②SciSAの追加(04年から） 31 フランス議会科学技術評価局（OPECST ） • 設立：83年両院で設立に関する議会法案を採択．議会内部 （議員代表部）に設置 • 組織：Officeの構成16人のメンバー(両院から８人ずつ．政党 の比率に応じた配置)．Bureau：毎年議長，副議長，4人の secretaries，他欧州TA機関との窓口の代表1名を選出 • クライアント：議会 • 目的：議会の意思決定を透明化するための科学技術に関す る選択肢の情報提供を目的として，情報収集，研究･評価活 動を実施する • 活動：OPECSTのメンバーがラポターとして報告書を作成． 意思決定に関わる議員自らがTAをしているという点で，政策 提言に直結しているとされる． 32 米ELSI予算は約4億円程度 source: M.C. Roco, “The Changing Face of NanotechnologyThe Changing Face of Nanotechnology”, National Science Foundation (NSF) and U.S. National Nanotechnology initiative (NNI) INC4, Tokyo, April 15, 2008 33
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