Cover Page The handle http://hdl.handle.net/25307 holds

Cover Page
The handle http://hdl.handle.net/1887/25307 holds various files of this Leiden University
dissertation.
Author: Elayah, Moosa Abdo Ali
Title: Donors-promoted public sector reforms in developing countries and the Local
Knowledge Syndrome : the Dutch-Yemen NPT Program for developing the Higher
Education Sector in Yemen
Issue Date: 2014-04-17
Donors-Promoted Public Sector Reforms in Developing
Countries and the Local Knowledge Syndrome
The Dutch-Yemen NPT Program for Developing
The Higher Education Sector in Yemen
Nederlandse Samenvatting
By Moosa A. A. ELAYAH, Ph.D.
University of Leiden, Campus Den Haag
Promoters: Prof. Dr. David Lowery, Prof. Dr. Frist van der Meer, and Prof. Dr. Rene Torenvlied
Deze dissertatie bestudeert het Local Knowledge Syndroom (LKS) als één van de
mogelijke oorzaken van ineffectieve donorhulp in de publieke sector van
ontwikkelingslanden. LKS ontstaat wanneer hulpstrategieën en programma’s niet
overeenkomen met de unieke context van het ontvangende land, en wanneer
ontwikkelde landen hervormingsveronderstellingen en formele modellen kiezen die
niet door de ontwikkelingslanden ondersteund worden. LKS kan ook ontstaan
wanneer het ontwikkelings-samenwerkingsbeleid zich alleen maar concentreert op
het hervormen van formele organisaties en instituties. De kwaliteit van de kennis en
ideeën van buitenlandse donoren, kan de voortgang van het ontwikkelingsprogramma
ernstig beïnvloeden en daardoor ook de effectiviteit van die hulp. In veel
ontwikkelingslanden of arme bevolkingsgroepen, functioneren in de publieke sector
sterke informele instituties en organisaties naast formele structuren. Dit is wat ik
noem ‘de regels van het spel’, en deze hebben een ferme grip op alle zaken die verband
houden met ontwikkelingshulp.
In deze dissertatie staat de Nederlandse hulp in Yemen centraal. Yemen is een
‘fragiele staat’ en het enige lage-inkomensland in het Midden Oosten. Het land kent
problemen van armoede, corruptie, sociale en politieke onrust, en recentelijk ook
veiligheid. Deze problemen leiden tot geweld en brengen het levensonderhoud van
burgers, landen in de regio en de wereld, in gevaar. De overheid van Yemen is niet in
staat om haar land degelijk te besturen. Het is daarom een vruchtbare grond voor
gevaren op globale schaal, zoals terrorisme, drugssmokkel, milieurampen en ziekte.
Het land heeft bijna US$18 miljard ontvangen aan hulpovereenkomsten van
verschillende donoren, inclusief Nederland, om de capaciteit van het bestuur en de
publieke sector te ontwikkelen. Echter, de inspanningen van de donoren hebben niet
kunnen voorkomen dat Yemen veranderd is in een bijna mislukte staat. Yemen moet
de zogenaamde dramatische verbeteringen van ontwikkelingssamenwerking nog
meemaken. De uitkomsten zouden een waardevolle impact moeten hebben op
512
veiligheid en stabiliteit. Het is duidelijk dat de slechte uitkomst van hulp een
belangrijke oorzaak is van de voortgaande revolutie onder de bevolking van Yemen,
ondanks het sluiten van een politieke overeenkomst door verschillende politieke en
sociale partijen.
Ik heb me vooral beperkt tot de onderwijssector, omdat daarin meer dan 40% van
de Nederlandse hulp in Yemen wordt besteed. Het ‘Netherlands Programme of
Institutional Strengthening of Post-secondary Education and Training Capacity
(NPT) omvatte 14 projecten, geïmplementeerd in verschillende hoger
onderwijsinstellingen in Yemen. Voor deze studie heb ik 4 projecten geselecteerd
(N=4), die qua doelstelling en opzet het meest op elkaar leken. Deze projecten zijn:
(1) het opzetten en uitvoeren van een MBA programma voor professionals aan de
Universiteit van Sana’a; (2) het opzetten en uitvoeren van een MPA Programma voor
professionals aan de Universiteit van Sana’a samen met het National Institute of
Administrative Sciences (NIAS) onder het Ministerie van Civiele Zaken; (3) het
opzetten en uitvoeren van een Master programma in ‘Integrated Water Resource
Management’ binnen het Water en Milieu Centrum van de Universiteit van Sana’a; en
4) het opzetten en uitvoeren van een programma in Gender Studies aan de Women’s
Research and Training Centre (WRTC) van de Universiteit van Aden. Deze vier
projecten zijn ook min of meer terzelfder tijd uitgevoerd tussen 2004 en 2009. Alle
vier projecten hadden het specifieke doel om de institutionele capaciteit en de
capaciteit van de gastorganisaties te ondersteunen door de organisatorische en de
administratieve structuren op te bouwen en de kwantiteit en kwaliteit van de
personeelsleden te verhogen. Het doel was om training te faciliteren om de
capaciteitsontwikkeling in de publieke, private en non-gouvernementele sector van
Yemen te verhogen, overeenkomstig het algemene doel van het Nederlandse
Programma in Yemen.
De verklaring voor het syndroom van het Lokale Kennis Syndroom in deze
dissertatie laat de blinde vlek zien in de theorieën alsook de beperkingen van een
macro-economische analyse van de effectiviteit van buitenlandse hulp. Een belangrijk
513
Samenvatting
Deze dissertatie heeft gekeken naar de factoren die van invloed zijn op de
verwerking van informatie over lokale kennis tijdens het beleidsontwerpproces.
Hiervoor heb ik de volgende theorieën onderzocht: institutionele theorieën, de
cultuurtheorie,
het
actoren-netwerk
perspectief
en
expliciet
de
'ontwikkelingsbenadering op basis van verenigbaarheid (associability development
approach) en het sociale maakbaarheid (social-engineering) model. Ik heb de
methodologie benadering gebruikt om één beleidsgebied dieper te analyseren dat is
gebaseerd op theoretische ideeën.
deel van deze dissertatie bestrijdt de Publieke Keuze Theorie (PCP) en haar
voornaamste voorstanders. Zij veronderstellen dat hulp homogeen is en zelfs
schadelijk voor ontvangende landen. De eerste reden voor hun stellingname is dat
het eigenbelang van donors vaak tegen de altruïstische doelen van hulp werkt en zelfs
kan leiden tot corruptie van de resultaten van de projecten waardoor de effecten van
programma’s afgebroken kunnen worden. Donoren in fragiele staten hebben vaak de
intentie om lokale overheidssystemen op te bouwen, maar ze missen de lokale kennis
om dat in de praktijk voor elkaar te krijgen. Het helpen van dergelijke fragiele staten
wordt in toenemende mate noodzakelijk, niet alleen omdat de moraliteit dit vereist,
maar om redenen van globale veiligheid. De tweede reden die wordt aangehaald door
PCP voorstanders is dat de gebrekkige beleidsomgeving, met zwak en corrupt beleid
als gevolg, de belangrijkste oorzaak is voor de tekortkomingen in buitenlandse
hulpprogramma’s. Naar mijn mening is het probleem echter niet een gebrekkige
beleidsomgeving, maar het feit dat beleid wordt geformuleerd vrijwel zonder
synthese, onderzoek en institutionele analyse om de zwakke beleidsomgeving te
begrijpen.
In het verklaren van het LKS, heb ik ontdekt dat de inhoud van het NPT
ontwikkelingsbeleid tussen Yemen en Nederland grotendeels gebaseerd is op
dubbelzinnige of onvolledige informatie over informele instituties binnen de
ontvangende organisaties. Nederlandse beleidsmakers in het Ministerie van
Buitenlandse Zaken passen internationale veronderstellingen, beweringen en
westerse theorieën van goed bestuur toe om de problemen te identificeren en een
NPT programma te formuleren als een ‘one-size-fits-all’ beleid. De uitvoering van het
NPT programma nam zodoende impliciet een top-down benadering over. De
middenlaag van het management, vertegenwoordigd door Nuffic, die de
verantwoordelijkheid kreeg om het Plan van Implementatie uit te voeren in Yemen,
kon haar missie niet effectief uitoefenen. Er was een gebrek aan formele en informele
gegevens over de structuur, organisatie, management, en personeel en er was sprake
van censuur op verscheidene niveaus. Derhalve was er geen duidelijk beeld van de
uiteindelijke organisaties om werkbaar beleid te realiseren. De informatie in het Plan
van Implementatie gaf de Nederlandse project uitvoerders niet genoeg informatie om
zich voor te bereiden op de problemen die hen te wachten stonden wanneer zij
geconfronteerd zouden worden met de lokale situatie tijdens de daadwerkelijke
uitvoering. De lokale kennis was een ongeopende ‘black box’. Informatie over lokale
kennis, vereiste daarom inspanning van het projectteam om deze te integreren.
Het netwerk perspectief en de ontwikkelingsbenadering op basis van
verenigbaarheid (‘associability development approach ‘) zijn geschikt voor het
beschrijven van de wijze waarop lokale kennis kan worden opgenomen tijdens de
514
werkelijke uitvoering van ontwikkelingssamenwerkingsbeleid. Een harmonieus
verenigbaarheidsmodel beschrijft succesvolle projecten (zoals MBA, WEC), terwijl
een conflictueus verenigbaarheidsmodel falende projecten omschrijft (MPA-NIAS,
WRTC). De patronen en thema’s, die onder de vier geselecteerde NPT casussen naar
boven schijnen te komen, zijn dat projectuitvoerders de kern vormen van het
interventieproces. Dit idee is gerelateerd aan het actor-netwerk perspectief, dat de
‘associability development approach’ en haar centrale idee voorzag van het feit dat
LKS (door het openen van de ‘zwarte doos’) het probleem zou kunnen oplossen door
directe en indirecte interacties van alle bij de werkelijke uitvoering betrokken actoren
in een bepaalde context van plaats en tijd. De ‘associability development approach’ is
een alternatief instrument van ontwikkelingssamenwerkingsbeleid, dat een unieke
lens biedt voor analyse en een dieper begrip toestaat van de dynamiek van de
implementatie van hulpprogramma’s.
De ‘associability development approach’ is belangrijk om effectieve hulpprogramma’s
te garanderen in een gebrekkige beleidsomgeving en om de noodzaak tot gedeelde
verantwoordelijkheid te benadrukken. De resultaten van deze studie hebben significante
implicaties voor internationale ontwikkelingshulp, internationale instituties,
beleidsmakers, ontvangende landen, alsook voor het begrip van factoren die de
uitkomsten van ontwikkelingsprojecten beïnvloeden.
515
Samenvatting
Het voordeel van het netwerkperspectief is het beoordelen van een project op succes
en falen, dat ons toestaat ruimer te kijken dan alleen maar op geschreven doelen en te
kijken naar de lokale kennis van een specifieke context, zoals ideeën, formele en
informele instituties, individuen en objecten die allemaal bijdragen aan de ontwikkeling
van activiteiten tijdens ‘het vertaalproces’. Om effectieve interacties te hebben moeten er
allianties gebouwd worden rondom het project. In plaats van machtsstructuren en
machtige actoren uit te dagen, moeten deze boven water komen en besproken worden.
Dit vereist van actoren, en vooral van project uitvoerders van de donor kant op
middenmanagement als op uitvoeringsniveau, dat ze meer praktisch zijn tijdens
interacties met de ontvangende partij, om respect te bereiken en vertrouwen en
betrokkenheid te ontwikkelen. Het observeren en onderzoeken van wat onduidelijk is,
en het vragen om opheldering over waarom de ontvangende partij zich op een bepaalde
manier gedragen, kan een discussie op gang brengen over welke acties wel of niet
genomen moeten worden door het programma. De actoren kunnen op deze manier
zien wat goed is en wat niet kan slagen. De actoren moeten in gedachten houden dat
projecten niet zullen slagen door het accepteren van dominante vooronderstellingen en
al klaar liggende middelen die niets zeggen over de lokale context. Een project kan
slagen wanneer actoren zich aanpassen aan de lokale context. Ze moeten een coöperatieve
en harmonieuze team vormen dat allianties kan smeden met machtige actoren.
516

Download Report