Evaluatierapport fusies - Agentschap voor Binnenlands Bestuur

BELEID VAN DE VLAAMSE REGERING TOT STIMULERING VAN
VRIJWILLIGE FUSIES VAN GEMEENTEN
EVALUATIERAPPORT VAN HET AGENTSCHAP VOOR BINNENLANDS
BESTUUR
1. Situering
1.1. Uitvoering van het Vlaams Regeerakkoord 2009-2014
In Hoofdstuk IV “Een slagkrachtige overheid” van het Vlaams
regeerakkoord van juli 2009 wijst de Vlaamse Regering op de
noodzaak de bestuurlijke drukte in te perken door middel van
een “interne staatshervorming”.
“De bedoeling is om het bestuur dichter bij de burger te
brengen. We opteren voor een opbouw van onder uit. Daarin
staan sterke gemeenten centraal. Zij krijgen meer
bevoegdheden. De klemtoon ligt bij de gemeenten aan de ene
kant en Vlaanderen aan de andere kant.”
Een van de maatregelen wordt als volgt verwoord:
“De Vlaamse regering moedigt vrijwillige fusie van gemeenten
aan en verleent ondersteuning onder meer via een eenmalige
subsidiebonus.”
Samen met de Vlaamse regering heeft de Minister van
Binnenlands Bestuur gedurende deze zittingperiode
verschillende initiatieven ontwikkeld om uitvoering te geven
aan het regeerakkoord. Het “witboek interne staatshervorming”
dat de Vlaamse Regering op 8 april 2011 goedkeurde bevat een
reeks concrete doorbraken, waarover de Minister regelmatig aan
het Vlaamse parlement heeft gerapporteerd.
Met betrekking tot de aanmoediging van vrijwillige fusies
heeft de Vlaamse Regering meer in het bijzonder op 30 april
2010 een ondersteuningskader aan de Vlaamse gemeenten
aangeboden.
Deze maatregelen hebben nergens tot een vrijwillige
samenvoeging van gemeenten geleid. In de aanloop naar
gemeenteraadsverkiezingen van 14 oktober 2012 heeft geen
enkele gemeente daartoe een concrete beslissing genomen.
Niettemin meent het Agentschap voor Binnenlands Bestuur dat
het gevoerde beleid noodzakelijk was in een traject naar
sterke gemeenten in Vlaanderen. Ook na de verkiezingen heeft
zowel de Minister als de Vlaamse Adviesraad voor Bestuurszaken
(Vlabest) en het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie (SBOV)
initiatieven genomen inzake de problematiek van de
1
samenvoeging van gemeenten als mogelijk instrument tot
versterking van de lokale bestuurskracht.
De essentiële doelstelling van het regeringsbeleid is
inderdaad te komen tot sterke gemeenten, die op een
volwaardige wijze hun bevoegdheden kunnen uitoefenen in het
Vlaamse bestuurlijke landschap. De vraag rijst of en in welke
mate een eventuele samenvoeging van gemeenten daartoe kan
bijdragen.
Met deze nota legt het Agentschap voor Binnenlands Bestuur
een evaluatie voor en stelt meteen ook een mogelijk traject
voor naar de toekomst.
1.2. Beleidsbrief Binnenlands Bestuur – Beleidsprioriteiten
2013- 2014
Het witboek interne staatshervorming dat de Vlaamse Regering
op 8 april 2011 goedkeurde, bevat een knelpuntanalyse van de
Vlaamse
bestuurlijke
organisatie.
Het
gebrek
aan
bestuurskracht bij een aantal gemeenten vormt daarin een
cruciaal gegeven. De lokale besturen worden geconfronteerd met
steeds meer complexe taken en uitdagingen. In de strategische
keuze van de Vlaamse Regering voor een opbouw van de
bestuurlijke organisatie van onderuit is het van essentieel
belang dat de gemeenten over het vermogen beschikken om deze
uitdagingen ten volle te kunnen opnemen. Vaak zijn de lokale
besturen te beperkt in hun mogelijkheden om op de vragen en
behoeften
van
hun
inwoners
een
antwoord
te
bieden.
Schaalvergroting kan bijdragen tot een oplossing.
Op 30 april 2010 stelde de Vlaamse Regering een kader vast
voor
de
ondersteuning
van
vrijwillige
fusies.
Het
ondersteuningspakket bestond uit twee elementen: enerzijds een
financiële ondersteuning in de vorm van een fusieregeling en
een garantieregeling voor het gemeentefonds, anderzijds een
inhoudelijke en juridische bijstand van een begeleidingsteam,
waaraan het Agentschap voor Binnenlands Bestuur en de
Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten deelnemen.
Op 31 december 2011 verstreek de datum waarop gemeenteraden
een definitief voorstel tot fusie konden indienen met het oog
op een fusie met ingang van 1 januari 2013. Geen enkele
gemeente besloot om tot een fusie over te gaan. Hoewel de
mogelijkheid tot een vrijwillige fusie niet tot harde
resultaten heeft geleid, werd het debat over de mogelijkheid
van fusies wel op gang getrokken.
Het afgelopen jaar nam de Minister verschillende initiatieven
om het kader voor vrijwillige fusie zoals vastgesteld door de
2
Vlaamse Regering op 30 april 2010 te evalueren. In deze
evaluatie stonden volgende vragen centraal:
- wat zijn de belangrijkste redenen waarom het kader voor
vrijwillige fusie niet leidde tot effectieve fusies;
- welke lessen kan Vlaanderen trekken uit buitenlandse
voorbeelden;
- welke elementen zou een nieuw ondersteuningskader moeten
bevatten om succesvol te zijn?
Het Agentschap legt thans een evaluatienota voor over het
kader voor vrijwillige fusie en formuleert ook voorstellen met
het oog op de verdere stappen die in Vlaanderen gezet kunnen
worden om de slagkracht van de lokale besturen te versterken.
1.3. Overzicht evaluatie- initiatieven
Zoals bepaald in het witboek interne staatshervorming nam de
Minister verschillende initiatieven om het kader voor
vrijwillige fusie te evalueren met het oog op de verlenging
van de operatie van schaalvergroting na de lokale verkiezingen
van oktober 2012.
Deze evaluatie gebeurde vanuit verschillende invalshoeken:
bestuurskundig (Rondetafel van Experten), wetenschappelijk
(onderzoeksproject steunpunt bestuurlijke organisatie
slagkrachtige overheid - SBOV) en administratief ( workshop
Raad van Europa). Ook het werkbezoek van de Minister aan
Denemarken kadert hierin.
Daarnaast bracht de Vlaamse Adviesraad voor Bestuurszaken op
16 juli 2013 een initiatiefadvies uit over het verhogen van
lokale bestuurskracht door schaaloptimalisaties. In zijn
bijdrage aan het regeerprogramma van de aantredende Vlaamse
Regering (2014-2019) formuleert het steunpunt bestuurlijke
organisatie – slagkrachtige overheid een set van aanbevelingen
die betrekking hebben op de lokale besturen o.m. ook met
betrekking tot de bestuurskracht en de problematiek van de
schaalgrootte.
Hierna volgt eerst een korte situering van het opzet van de
verschillende evaluatie- initiatieven en van het Vlabestinitiatiefadvies en de bijdrage van SBOV.
1.3.1. Rondetafel van Experten
Op 21 januari 2013 vond een Rondetafel van experten plaats om
te evalueren waarom het regeringsbeleid inzake het promoten
van vrijwillige fusies niet tot effectieve resultaten heeft
geleid. De vraag die aan de academici- experten werd
voorgelegd was in hoofdzaak van operationele aard: hoe kan een
beleid inzake schaalvergroting er uitzien om tot resultaten te
3
leiden ? hoe kan een richtinggevend beleid worden uitgewerkt ?
Deze Rondetafel had plaats onder het voorzitterschap van de
administrateur-generaal van het Agentschap voor Binnenlands
Bestuur. Er namen gezaghebbende bestuurskundigen van de
Vlaamse universiteiten aan deel. Zij reflecteerden op een open
en constructieve manier, los van enige belangenbehartiging dan
ook, over het kader voor vrijwillige fusie en over de
mogelijke toekomstige aanpak van een schaalvergroting van
lokale besturen
De Minister heeft het verslag van dit overleg ter beschikking
gesteld van de Commissie Binnenlands Bestuur van het Vlaams
Parlement.
1.3.2. Wetenschappelijk onderzoek in het kader van SBOV
In het kader van een internationale vergelijking voerde het
Steunpunt een onderzoek uit naar de factoren voor succes en/of
falen van hervormingen aan de lokale schaal1. Dit onderzoek
zoekt een antwoord op de volgende vragen:
- hoe is het besluitvormingsproces rond schaalhervormingen
verlopen ?
- wat zijn de succes- en/of faalfactoren ?
- welke lessen kan Vlaanderen trekken uit de buitenlandse
voorbeelden ?
1.3.3. Workshop Raad van Europa
Ervaringen met fusies in andere lidstaten van de Raad van
Europa stonden centraal in een workshop die het Agentschap
voor Binnenlands Bestuur op 13 maart 2013 in Brussel
organiseerde in samenwerking met het Expertisecentrum voor de
hervorming van de lokale besturen van de Raad van Europa. De
workshop heeft ervaringen betreffende fusies in Nederland,
Denemarken, Finland en Ierland uitgewisseld. De pro’s en
contra’s, alsook de sleutelsuccesfactoren en gevaren voor
fusies, werden opgelijst. Er werd eveneens gediscussieerd over
mogelijke stimuli voor fusies.
1.3.4. Werkbezoek Denemarken
Tenslotte bracht de Minister in april 2013 een werkbezoek aan
Denemarken om na te gaan hoe men er in Denemarken in slaagde
om een ingrijpende bestuurlijke vernieuwing op het vlak van
het binnenlands bestuur door te voeren. Door een verregaande
opschaling verwierven de gemeenten een centrale positie in het
Deense bestuurlijke model en kon men de vroegere provincies
1
Steunpunt B-project: Doet de grootte ertoe ? Een vergelijkend onderzoek naar de factoren voor succes en/of falen
van hervormingen aan de lokale schaal
4
heroriënteren
naar
vijf
regio’s
afgebakende taakomschrijving.
met
een
duidelijker
1.3.5. Initiatief-advies Vlabest
Vlabest bracht op 16 juli 2013 een initiatiefadvies uit over
het verhogen van lokale bestuurskracht door
schaaloptimalisaties. De doelstelling van het advies is om
vanuit de lessen die kunnen worden getrokken uit 5 jaar
interne staatshervorming een insteek te geven voor de
vormgeving van het beleid inzake binnenlands bestuur tijdens
de volgende legislatuur.
Er vond een gedachtewisseling plaats over dit advies in de
Commissie Binnenlands Bestuur van het Vlaams Parlement op 22
oktober 2013.
1.3.6. Bijdrage SBOV regeerprogramma aantredende Vlaamse
Regering(2014-2019)
Het steunpunt formuleert in deze bijdrage aanbevelingen ten
aanzien van de aantredende Vlaamse Regering zowel met
betrekking tot het centrale overheidsniveau als met betrekking
tot de lokale besturen en de interbestuurlijke samenwerking.
Deze aanbevelingen steunen op bevindingen uit onderzoek in het
kader van de huidige en eerdere generaties van het steunpunt
bestuurlijke organisatie.
Er vond hierover een studiedag plaats op 2 december 2013.
2. Resultaten doorgevoerde evaluaties
Hierna worden de resultaten weergegeven van de verschillende
evaluatie-initiatieven gestructureerd volgens de verschillende
evaluatie-aspecten.
2.1. Wat zijn de belangrijkste redenen waarom het kader voor
vrijwillige fusies niet leidde tot effectieve fusies ?
Rondetafel van experten
De Rondetafel van experten analyseerde waarom het
regeringsbeleid inzake het promoten van vrijwillige fusies
niet tot effectieve resultaten heeft geleid.
De hoofdoorzaken liggen volgens de bestuurskundigen in een
viertal elementen (samengevat):
5
timing: het krappe tijdskader van het initiatief van de
regering
-
-
het ondersteuningskader werd door de Vlaamse Regering
vastgesteld in volle aanloop naar de lokale verkiezingen
van oktober 2012
dit maakte de periode om principieel te beslissen om een
fusie te willen overwegen wel bijzonder kort
schaalvergroting vormde geen item in de lokale
verkiezingspropaganda, het onderwerp werd vermeden
een aantal politieke factoren
-
er is op lokaal vlak weinig politieke wil om vrijwillige
fusies tot stand te brengen (vermindering van het aantal
mandaten)
-
in kleinere gemeenten zijn er relatief gezien meer
raadsleden dan in grotere (mogelijks probleem op het vlak
van representativiteit bij fusie tot een groter geheel)
-
het politieke aspect domineert over bestuurskundige
motieven
-
men blijft stuiten op de provinciegrenzen waaraan het
beleid blijkbaar niet wil raken, ook omdat de provincies
ook de kiesomschrijvingen vormen
-
er bestaat een grote pleinvrees om formeel het eigen
bestuursniveau in vraag te stellen (ten dele omwille van
electorale overwegingen)
-
er zijn wel degelijk burgemeesters die voordelen van
fusies zien, maar dit zeker in de aanloop van
verkiezingen niet op de lokale agenda durven zetten
vragen bij de noodzaak en de mogelijke voordelen
-
bij veel lokale verkozenen is er een onvoldoende
bewustzijn van de voordelen die een schaalvergroting voor
hun gemeente kan betekenen. Bewustwording van de lokale
besturen zelf is essentieel en hangt samen met de
politieke wil. Hiervoor is het nodig om het debat
scherper te voeren rond de centrale vraag waarvoor een
fusie dan wel een oplossing kan zijn. Zonder een
duidelijk bewijs van voordelen zal ook de inwoner van de
gemeente moeilijk te overtuigen zijn.
-
het fusiedebat is te zeer een alleenstaand gegeven,
zonder koppeling aan een ruimer beleid. In Nederland
6
vormt de decentralisatie van taken van het Rijk en de
provincies naar de gemeenten de achtergrond van de fusieoperaties. Hierdoor voelen de gemeenten de noodzaak om
naar oplossingen te zoeken om deze nieuwe taken te kunnen
opnemen. Daarbij komt dat in Nederland fusies gemeengoed
zijn.
-
de indruk bestaat dat tot hiertoe het budgettaire aspect
de overhand had in het al dan niet overwegen van een
fusie. Tijdens de vorige jaren was er op het financiële
vlak nog een “sense of urgency”. De Beleids- en
Beheerscyclus zou de (krimpende) financiële marges nog
duidelijker moeten maken. Dit zou besturen kunnen
confronteren met hun gebrek aan bestuurskracht.
Organisatorische aspecten
-
ervaringen uit 1976: gemeenten hadden een lange
verwerkingstijd nodig – verdeelkwesties tussen de oude
fusiegemeenten bleven geruime tijd de agenda van het
college beheersen
-
herstructurering in de interne organisatie: problemen op
ambtelijk en administratief vlak, wegvallen van functies
en samenbrengen van verschillende organisaties en
culturen veroorzaken onzekerheid die enkel kan weggenomen
worden door perspectief te bieden
-
bij fusies moet er een oplossing zijn voor de decretale
graden; ook financieel
-
uit studies blijkt dat bij een gemeentelijke herverdeling
verdeelkwesties vaak verschillend lopen indien er
verschillende (meer dan twee) kernen zijn of wanneer er
een combinatie van een grote en een kleine kern is
-
politici uit deelgemeenten halen hun legitimiteit uit de
toegang tot het bestuur die ze het verenigingsleven
kunnen bieden. Uit de Antwerpse ervaringen blijkt dat
middenveldorganisaties via districtspolitici toegang
zoeken tot het stadsbestuur.
2.2. Welke lessen kunnen getrokken worden uit buitenlandse
operaties van schaalvergroting ?
SBOV – onderzoek
Deze vraag staat centraal in het concluderend
onderzoeksrapport dat wordt voorbereid door het steunpunt
7
bestuurlijke organisatie in het kader van het
onderzoeksproject ‘Doet de grootte ertoe ? Een vergelijkend
onderzoek naar de factoren voor succes en/of falen van
hervormingen aan de lokale schaal’.
Het concluderend rapport wordt voorafgegaan door twee
tussentijdse rapporten. Een eerste tussentijds rapport (juni
2012) vergelijkt literatuur rond schaalhervormingen in Europa,
opgesplitst volgens verschillende staatstradities ( de Duitse,
de Scandinavische, de Franse en de Angelsaksische
staatstraditie en Oost Europa). Hieruit blijkt dat
schaalhervormingen (en in het bijzonder gemeentelijke fusies)
met een zekere regelmaat de kop opsteken in bepaalde regio’s
en, weliswaar in verschillende vormen, frequent voorkomen in
meerdere Europese landen. De achterliggende motieven zijn vaak
gelijklopend: de gemeenten sterker maken en indien mogelijk
extra bevoegdheden toeschuiven. Er zijn eveneens gelijkenissen
in de manier waarop fusies worden doorgevoerd. Vaak hanteert
men zowel de wortel als de stok. Er worden de gemeenten extra
bevoegdheden of financiële middelen in het vooruitzicht
gesteld als ze de sprong wagen. Wanneer dat laatste echter
uitblijft worden dikwijls verplicht opgelegde fusies
doorgevoerd2.
In een tweede tussentijds rapport worden de
besluitvormingsprocessen omtrent schaalhervormingen in
Denemarken, Nederland, Duitsland en Frankrijk nader onderzocht
en in kaart gebracht: op welke manier zijn die fusies tot
stand gekomen ? Wat zijn de factoren van succes en/of falen
bij het doorvoeren van schaalhervormingen ? De onderzoekers
komen tot de conclusie dat de motieven om schaalhervormingen
(en in het bijzonder gemeentelijke samenvoegingen) door te
voeren vrijwel steeds dezelfde zijn en ingegeven zijn vanuit
de vaststelling dat de schaalgrootte van de gemeenten
onvoldoende is. Opschaling door middel van gemeentelijke
fusies wordt daarbij gezien als een middel om het lokaal
bestuursniveau te versterken. Dat gold in Denemarken,
Duitsland en Nederland als het belangrijkste argument om
samenvoegingen te legitimeren. Soms wordt daaraan een
decentralisatie van bevoegdheden naar de gemeenten gekoppeld.
In Denemarken kwamen die bevoegdheden naar de gemeenten na de
fusies; in Nederland worden heel wat taken naar de gemeenten
verschoven en vervolgens wordt de gemeentelijke schaal
aangepast aan het ruimer takenpakket. Ook het doorvoeren van
fusieoperaties vertoont heel wat gelijkenissen in de vier
onderzochte landen: een periode van vrijwillige samenvoegingen
wordt bijna altijd gevolgd door verplichte samenvoegingen
opgelegd door de hogere overheid. Ook de evaluaties van de
2
Steunpunt B-project: Doet de grootte ertoe ? Een vergelijkend onderzoek naar de factoren voor succes en/of falen
van hervormingen aan de lokale schaal. Eerste tussentijds rapport (juni 2012), Koenraad De Ceuninck & Kristof
Steyvers
8
hervormingen vertonen vaak opvallende gelijkenissen. In de
meeste landen zijn de gemeenten versterkt uit dit proces
gekomen. Maar over hoever dat gaat en waar die zich vooral
situeert is er weinig (wetenschappelijke) consensus. Vooral de
kwaliteit van de gemeentelijke administraties (en de
dienstverlening die ze aanbieden) neemt vaak toe na een fusie.
Die dienstverlening wordt wel niet altijd goedkoper aangeboden
na een schaalvergroting. Het beeld is iets genuanceerder
wanneer het gaat over de kwaliteit van de lokale democratie.
Fusies lijken dan niet altijd positief uit te draaien, al zijn
er goede voorbeelden van hoe het dan wel moet3 .
Het concluderend rapport zal nagaan of Vlaanderen lessen kan
trekken uit die buitenlandse ervaringen.
In de bijdrage van het steunpunt aan het regeerprogramma van
de aantredende Vlaamse Regering wordt alvast gewezen op een
opvallende vaststelling uit het voormeld onderzoek betreffende
de manier waarop schaalhervormingen vandaag worden
doorgevoerd. ‘Voorheen ging dit meestal om een langdurig
traject met een uitgesponnen fase van agendabepaling en breed
geadviseerde afwegingskaders die leiden tot concrete
hervormingstrajecten met een parlementair beslag. De huidige
trend is meer samengedrukt en legt de nadruk op het
regeringsniveau. Heel wat landen combineren daarbij de methode
van de ‘wortel en de stok’. Bijkomende financiële middelen
en/of bevoegdheden pogen dan lokale besturen over de
fusiestreep te trekken. Dit wordt vaak aangevuld door het
principe van verplichte samenvoeging als stok achter de deur.
De combinatie van die top-down aanpak met een bottum-up agenda
heeft meer kans op slagen dan het afwachten van initiatieven
van onderuit. Toch is er een belangrijke rol voor het element
van de vrijwilligheid waarmee de hervormingen worden
doorgevoerd. Het Deense voorbeeld toont aan dat de centrale
beslissing om te fuseren gecombineerd met vrijwilligheid in de
partnerkeuze en autonomie in het procesverloop samenvoegingen
werkbaar maakt’.4
Workshop Raad van Europa
Tijdens de workshop die het Agentschap voor Binnenlands
Bestuur in maart 2013 organiseerde in samenwerking met het
Expertisecentrum voor de hervorming van de lokale besturen van
de Raad van Europa werden ervaringen betreffende fusies in
Nederland, Denemarken, Finland en Ierland uitgewisseld. De
pro’s en contra’s alsook de sleutelsuccesfactoren/gevaren voor
3
Steunpunt B-project: Doet de grootte ertoe ? Een vergelijkend onderzoek naar de factoren voor succes en/of falen
van hervormingen aan de lokale schaal. Tweede tussentijds rapport.", Koenraad De Ceuninck & Steyvers Kristof
4 Bijdrage steunpunt bestuurlijke organisatie Vlaanderen (SBOV) aan het regeerprogramma van de aantredende
Vlaamse Regering (2014-2019), p. 29
9
fusies, werden opgelijst. Er werd eveneens over mogelijke
stimuli voor fusies gediscussieerd.
Hierna wordt eerst de context van de fusiebewegingen in elk
van deze lidstaten zoals geschetst door de respectieve
sprekers beschreven, en vervolgens een aantal aanbevelingen en
conclusies.
Nederland
In Nederland zijn er de laatste 20 jaar een drietal fusies per
jaar doorgevoerd.
Uit de ervaringen met gemeentelijke herindelingen in Nederland
blijkt dat tussen de formele start van het fusieproces en de
uitvoering van de fusiewet gemiddeld 2 jaar verloopt. De
eerste gesprekken starten vaak 1 tot 2 jaar vroeger zodat de
totale duurtijd 3 tot 4 jaar is.
Tijdens deze periode vinden meestal verkiezingen plaats
(lokaal, regionaal of nationaal) waardoor de fusie een item op
de verkiezingsagenda wordt wat het een extra dimensie geeft.
De Eerste Kamer bepaalt vaak de fusiedatum drie maanden op
voorhand. Dit kan voor problemen zorgen, zeker indien er veel
weerstand is tegen de fusie. Er zijn verschillende momenten
van politieke beslissingen. Fusie van gemeenten is niet alleen
een politieke fusie maar ook een fusie van organisaties en
ambtenaren.
Er wordt aanbevolen om, indien mogelijk, de fusie van de
organisaties mogelijk te maken na de politieke beslissing.
Uit de ervaringen met een specifieke fusie komen de volgende
aanbevelingen:
- “tell the true story” aan de inwoners, stel fusie
bijvoorbeeld niet voor als kostenbesparend, in Nederland
blijkt dat de situatie na de fusie niet onmiddellijk
goedkoper is dan de situatie voor de fusie, het gaat om
kwaliteitsverbetering
- Ontwikkel een visie op lange termijn en hou hieraan vast
- Hou er rekening mee dat inwoners altijd gekant zijn tegen
een fusie en dat het een emotionele kwestie is. Ga dus in
discussie met de inwoners, peil naar hun verwachtingen
naar de “nieuwe” gefusioneerde gemeente (maar geen
referendum over al dan niet fusioneren). Een externe
consultant is niet noodzakelijk, het is belangrijker om
de discussie met de inwoners aan te gaan
- Zoek naar natuurlijke grenzen, belangrijk om weerstanden
weg te werken
- Neem eerst de politieke beslissing, dan de fusie van de
organisaties
- Leiderschap is belangrijk
10
Denemarken
Het fusieproces in Denemarken was een “big bang” operatie: op
1 januari 2007 ging men over van 278 gemeenten naar 98
gemeenten. Het eerste jaar verliep eerder chaotisch (o.m.
verhuisproblemen, personeelskwesties, telefoon- en ICTproblemen). Na één jaar stabiliseerde de situatie zich.
Sommige onderzoeken (tweede jaar) wezen uit dat de
belangrijkste besparingen zich voordoen op het nationale
niveau en dat er bijna geen efficiëntiewinst is noch een
stijging van het dienstverleningsniveau. Het overwinnen van
cultuurverschillen blijft een uitdaging.
Het wetenschappelijk onderzoek is nog niet afgerond.
Finland
In 2005 lanceerde de regering een project tot herstructuring
van de gemeenten (Project tot Restructure Local Government and
Services – PARAS). Gemeenten worden door de wetgeving
aangespoord hun sociale en gezondheidsdienstverlening te
herorganiseren. Hiertoe voorzag de wetgever twee opties nl.
fusies aangaan of regio’s oprichten met verregaande
samenwerking (“partnership areas” tussen de Regional
Councils). Er werden in juni 2012 basisvoorwaarden vastgesteld
voor de omvang van de werkingsgebieden per type
dienstverlening:
(1) Zo moeten bijvoorbeeld de werkingsgebieden van een
gemeente of een “partnership area” ten minste 20 000 inwoners
bedragen voor gezondheidszorg en sociale dienstverlening en 50
000 inwoners voor diensten m.b.t. beroepsopleiding. Gemeenten
zijn vrij in hun keuze van partners en middelen (fusie of
samenwerking in een “partnership area”)
(2) Geboortecijfers worden als criterium gehanteerd om nieuwe
sterke gemeenten te vormen. Duurzaam lager onderwijs
organiseren vereist minimum 50 leerlingen in elke
leeftijdsgroep
(3) elke gemeente dient een self-sufficiency rate m.b.t.
werkplaats te hebben van minstens 80 %
(4)als er voor 35% van de beroepsbevolking van een gemeente
woon-werkverkeer nodig is naar een regio center, of als 25%
van de beroepsbevolking in een gemeentelijk gebied bij het
woon-werk verkeer de gemeentegrenzen dient te overschrijden,
of als gemeenten een ééngemaakt bevolkingscentrum hebben
dienen fusies overwogen te worden
(5) gemeenten die in serieuze financiële moeilijkheden zijn
dienen een fusie-analyse te laten doorvoeren. Indien dergelijk
assessment geen oplossingen biedt om beschikbaarheid en
financiering van basisdienstverlening op lokaal vlak te
11
waarborgen, kan de Regering zelf maatregelen nemen en krijgt
de fusie een meer gedwongen karakter.
Door het grondwettelijk principe van lokale autonomie verlopen
fusies op vrijwillige basis. Tot eind 2012 kregen gemeenten
die fuseren extra financiële stimulansen.
Door de PARAS hervorming daalde het aantal gemeenten van 452
in 2000 naar 320 begin 2013.
Nieuwe meer verregaande hervormingen staan in de pijplijn om
uiteindelijk van 320 naar 60 à 70 gemeenten over te gaan tegen
2015. De redenen voor dit nieuw hervormingsplan zijn zowel
financieel
(een
financiële
basis
voor
de
gemeentelijke
dienstverlening te verzekeren alsook de duurzaamheid van de
openbare financiën), demografisch (de leefbaarheid van de
gemeenten
versterken
en
stadsuitbreiding
vermijden,
een
voldoende
groot
aantal
inwoners
per
welzijns-en
gezondheidsdienstverlening
verzekeren),
democratisch
(democratische
controle
waarborgen
op
de
verschillende
structuren die instaan voor de basisdienstverlening aan de
bevolking,
en
een
gelijke
gemeentelijke
dienstverlening
waarborgen voor de burgers in gans Finland, ook in afgelegen
gebieden), als structureel (nood aan coördinatie tussen de
diverse gemeentelijke en regionale structuren waardoor een
systematisch aanpak nodig is). De doelstelling van dit nieuw
hervormingsplan
is
het
realiseren
van
een
bloeiende
gemeentelijke
structuur
gebouwd
op
economisch
robuuste
gemeenten (= gebruikelijke woongebieden die groot genoeg zijn
om in de basisdienstverlening te voorzien en die in staat zijn
een succesvol beleid te voeren voor bedrijven en industrie,
ontwikkelingsstrategieën en het voorkomen van stedelijke
wildgroei). Deze nieuwe fusieplannen zijn momenteel het
voorwerp van een politiek en maatschappelijk debat.
Ierland
Momenteel zijn drie fusies5 tussen een “city council” en een
“county council” in uitvoering. De fusie tussen Limerick city
en Limerick county werd toegelicht. Deze fusie was in de
eerste plaats ingegeven door de enorme sociale en economische
problemen en hoge criminaliteit. Men schat dat op termijn
hierdoor 20% minder personeel nodig is (vrijwillig vertrek,
herplaatsing personeel, geen vervanging van gepensioneerden).
De
centrale
regering
gaf
hiervoor
een
financiële
tegemoetkoming.
Op nationaal vlak is tegen 2014 een ander type hervorming
gepland, namelijk een fusie van de towns met de counties. De
bestaande 80 town councils zouden als aparte structuur worden
opgeheven,
vervangen
worden
door
gemeentedistricten
5
Er bestaan momenteel councils in Ierland 29 county councils en 5 city en 80 town councils
12
(“municipality disctricts”) en geïntegreerd worden met de
county councils, waardoor het aantal lokale mandatarissen
vermindert met ongeveer 500 (op een totaal van 1627).Op
districtsniveau zouden specifiek lokaal gebonden bevoegdheden
worden uitgeoefend. Op county niveau wordt beslist over
strategische en overkoepelende zaken zoals het globale budget.
In Ierland wil men ook de richting opgaan om meer bevoegdheden
toe te kennen aan lokale besturen. In vergelijking met andere
landen spelen de lokale besturen in Ierland momenteel een
beperkte rol. Deze rol zal versterkt worden en toegespitst
worden op economische en sociale ontwikkeling en lokale
ontwikkeling van de gemeenschap. Op de langere termijn zullen
de bevoegdheden van de lokale besturen worden uitgebreid tot
een veel breder scala aan functies vergelijkbaar met sommige
andere
landen.
De
hervorming
van
de
lokale
overheidsstructuren, financiering en governance dragen ertoe
bij om dit uitvoerbaar te maken.
In Ierland bestaat geen traditie van weerstand tegen grote
veranderingen, zeker niet in de context van de economische
crisis. De Regering beslist, het gaat om verplichte fusies.
Inwoners hebben vooral een gevoel van verbondenheid met hun
county en niet zozeer met hun gemeente. De huidige 3 fusies
betreffen een rationalisatie van de structuur county city –
die elk op hetzelfde niveau functioneren. Kostenbesparingen
zijn ook een motivatie voor de nieuwe hervormingsplannen maar
vormen in de drie huidige fusiedossiers tussen city councils
en county councils niet te hoofdreden. De centrale overheid
steunt de fusies financieel.
Werkbezoek Denemarken
Het werkbezoek had tot doel na te gaan hoe in Denemarken de
bestuurlijke
hervormingen
in
het
binnenlands
bestuur,
waaronder
de
transitie
naar
grotere
gemeenten,
werden
doorgevoerd. Denemarken onderging in 2007 een ingrijpende
bestuurlijke vernieuwing waarbij de gemeenten een centrale
positie kregen via schaalvergroting en het hertekenen van het
administratief tussenniveau. De provincies werden vervangen
door vijf regio’s en het aantal gemeenten daalde significant.
Vandaag bestaan er in Denemarken drie niveaus waarbij de regio
specifiek
toegewezen
bevoegdheden
heeft
en
alle
andere
bevoegdheden verdeeld worden over het centrale niveau en de
gemeenten. De bestuurlijke hervormingen werden opmerkelijk
snel doorgevoerd: van de opstart van het besluitvormingsproces
in 2002 tot de realisatie op 1 januari 2007.
De schaalvergroting van gemeenten werd gerealiseerd door
middel
van
‘gestuurde’
vrijwillige
fusies
waarbij
de
beslissing tot lokale schaalvergroting centraal werd genomen
13
en de keuze over de fusiepartners aan de gemeenten zelf werd
overgelaten. Er werd vooropgesteld dat gemeenten minstens
30.000 inwoners moeten tellen. Gemeenten met minder dan 30.000
inwoners konden blijven bestaan maar dan werd wel verwacht dat
deze
de
samenwerkingsverbanden
met
naburige
gemeenten
versterkten rond bepaalde taken. Na de fusieoperatie blijkt
dat het gemiddeld aantal inwoners van een Deense gemeente
56.000 is.
Wat betreft de gevolgen van deze transitie naar grotere
gemeenten bleek uit de gevoerde gesprekken
dat de meeste
gefuseerde gemeenten pas na enkele jaren een hogere graad van
efficiëntie en effectiviteit bereiken. De Associatie van
Deense Gemeenten (LGDK) ervaart de hervormingen vandaag als
positief met een efficiëntere lokale dienstverlening en een
dalende kostenstructuur voor alle gemeenten die mee in het
fusieverhaal gestapt zijn.
De Minister bezocht ook de
fusiegemeente Egedal die tijdens de grote fusieoperatie van
2007 is ontstaan uit een samenvoeging van drie kleine
gemeenten. Het gemeentebestuur evalueert de fusieoperatie
positief. Na een transitieperiode met hogere kosten en
uitgaven, plukt de gemeente vanaf 2010 de vruchten van een
grotere schaal: een professionele administratie, met meer
specialistische kennis en meer expertise, en een uitgebreider
dienstenpakket dat op een efficiëntere manier wordt verstrekt.
2.3. Welke elementen zou een nieuw ondersteuningskader moeten
bevatten om succesvol te zijn ?
Rondetafel van experten
De Rondetafel van Experten formuleerde een aantal nietlimitatieve beleidsaanbevelingen.
Groeiende bewustwording als startpunt
Er is bij individuele mandatarissen een groeiend draagvlak en
er leeft ook een groeiend bewustzijn over de noodzaak van een
toekomstige schaalvergroting. Ook in Nederland kenden de
fusies een lange aanlooptijd.
De experten zijn van oordeel dat het ingezette beleid moet
aangegrepen worden om nieuwe stappen te zetten.
nood aan snelle en concrete actie
Men moet vermijden dat er opnieuw een langdurig debat wordt
gevoerd. Ten eerste omwille van de sense of urgency: de
financiële crisis stelt het probleem van bestuurskrachtige
gemeenten scherper. Ten tweede heeft de Vlaamse Regering reeds
de principiële strategische keuze gemaakt om zoveel mogelijk
14
bevoegdheden door het lokale niveau te laten uitoefenen. Maar
het toekennen van (veel) meer bevoegdheden aan de gemeenten,
waarvan drie vierden minder dan 20.000 inwoners tellen, stuit
op de realiteit dat een aantal gemeenten niet in staat zijn
bijkomende bevoegdheden op te nemen. De Vlaamse Regering kan
eisen stellen aan gemeenten alvorens bevoegdheden over te
dragen. Dit zou wel leiden tot een tweesporenbeleid in
Vlaanderen, waarbij bevoegdheden verschillen al naargelang de
gemeente. De expertengroep heeft hier wel bedenkingen bij
(cfr. infra).
noodzaak van een selectieve schaalvergroting
De expertengroep onderschrijft ten volle het principiële
uitgangspunt van het Vlaamse regeringsbeleid: de lokale
besturen moeten het basisniveau zijn en blijven van de
bestuurlijke organisatie. Sterke gemeenten zijn een
basisvoorwaarde opdat de lokale besturen hun cruciale rol in
de Vlaamse bestuurlijke organisatie kunnen opnemen. Sterke
gemeenten zijn, door de burgernabije dienstverlening die zij
kunnen uitbouwen, in het belang van de burger.
Er is geen behoefte aan een algemene fusieoperatie zoals in
1976 want meerdere gemeenten beschikken over voldoende
mogelijkheden om te beantwoorden aan de maatschappelijke noden
en de toegenomen vragen van de burgers. Er is wel nood aan een
selectieve schaalvergroting om alle gemeenten in staat te
stellen op een volwaardige manier in te spelen op de
toegenomen behoeften.
De expertengroep wenst uitdrukkelijk geen inwonersaantal te
koppelen aan de noodzaak om gemeenten te fusioneren. Meerdere
factoren spelen een rol, waaronder de socio-economische
omgeving, de oppervlakte, de ruimtelijke logica van de
gemeente en de draagkracht van de inwoners.
Samenwerking tussen gemeenten: aanvullend beleid
Intergemeentelijke samenwerking is niet strijdig met sterke
gemeenten, maar vult een sterk lokaal beleid aan. Ook grote,
bestuurskrachtige, gemeenten moeten onderling samenwerken.
Complexe maatschappelijke problemen stoppen niet aan de
gemeentegrenzen. Maar die samenwerking moet onder een sterke
regie van de lokale besturen zelf worden georganiseerd. Het
mag niet resulteren in een bijkomende bestuurslaag.
Kleinere gemeenten zijn sneller geneigd om
dienstverleningspakketten niet aan te bieden of te laten
uitoefenen door andere besturen, bijvoorbeeld intercommunaal
of door de provincie. Maar daardoor gebeurt die
15
dienstverlening op grotere afstand van de burgers en met een
kleinere rechtstreekse democratische legitimiteit.
Elke Vlaamse gemeente anno 2013 moet in staat zijn om zelf
strategisch te plannen en om zijn kerntaken te verzekeren.
Meer en betere dienstverlening door sterke gemeenten
Uit de Nederlandse ervaringen met gemeentelijke herindelingen
blijkt dat grotere gemeenten de dienstverlening beter kunnen
organiseren. Zij bieden meer diensten aan of doen dat op een
meer kwaliteitsvol niveau. Zij zijn in staat om meer mensen en
middelen in te zetten om het niveau te verbeteren.
Dat leidt niet noodzakelijk (en zelfs vaak) niet tot
kostenverlaging. De fusies van 1976 leidden op korte termijn
geenszins tot een besparing. Dit was ook niet de bedoeling.
Uit het onderzoek blijkt dat de gefuseerde gemeenten in de
daaropvolgende jaren een grotere uitgaven- en personeelsgroei
kenden dan de gemeenten die niet betrokken waren in de
samenvoeging. Wel bleek dat 5 jaar later gemiddeld de
samengevoegde gemeenten per capita minder uitgaven dan de
entiteiten die niet betrokken waren bij die operatie.
Belangrijk was verbetering en vergroting van de
dienstverlening. Dat sluit aan bij de toegenomen vragen van de
burgers en bij de maatschappelijke ontwikkelingen. Om die te
kunnen volgen op lokaal niveau zijn grote entiteiten
noodzakelijk.
Sterke gemeenten zijn ook een volwaardige gesprekspartner voor
de andere overheden.
Veiligheidsbeleid op basis van zones
De vaststelling dat de bestaande structuren inzake politie en
veiligheid, de politiezones en de hulpverleningszones,
afgebakend door de federale overheid, niet aan elkaar
gekoppeld zijn en geen rekening houden met de Vlaamse
realiteit benadrukt nog meer de noodzaak van bestuurskrachtige
basisbesturen.
Hoe dan ook tonen de politiezones en hulpverleningszones aan
dat deze basisvoorzieningen inzake het veiligheidsbeleid in
veel gevallen niet meer op het individueel gemeentelijk niveau
uitgeoefend kunnen worden. Bij voldoende schaalgrootte en
bestuurskracht zou dat niet het geval zijn.
Gediversifieerde bevoegdheden op basis van inwonersaantal
?
De expertengroep vindt een tweesporenbeleid ten gronde niet de
juiste weg. Zo worden immers verschillende types van gemeenten
16
gecreëerd op het vlak van de dienstverlening aan de burger.
Niettemin dreigt dit de realiteit te worden als men niet tot
schaalvergroting overgaat. Een dergelijk tweesporenbeleid is
eigenlijk de formele erkenning van het feit dat kleinere
besturen het vermogen missen om deze bevoegdheden uit te
oefenen. De overtuiging van sterke gemeenten als basiscel voor
de Vlaamse bestuurlijke organisatie moet consequent worden
doorgetrokken door bijkomende bevoegdheden over te dragen aan
àlle lokale besturen.
Nood aan een duidelijk toekomstperspectief op basis van
twee bestuursniveaus: sterke gemeenten en Vlaanderen
Gemeenten moeten het signaal krijgen dat zij op zoek moeten
gaan naar oplossingen voor hun gebrek aan bestuurskracht.
Gemeenten moeten zich bewust worden dat schaalvergroting op de
agenda staat en van de voordelen die er ook voor hun bestuur
aan verbonden zijn.
Dit veronderstelt op Vlaams niveau een politieke wil tot
decentralisatie van bevoegdheden naar de gemeenten.
Dat veronderstelt tevens een verregaande vereenvoudiging van
het bestuurlijk landschap waarin er geen plaats meer is voor
tussenniveaus.
De expertengroep pleit voor een samenhangend beleid, waarin de
fusieproblematiek gekoppeld wordt aan bijkomende bevoegdheden.
Dat beleid moet in een gestructureerde beweging worden
doorgevoerd en binnen een vooraf bepaalde tijdspanne zodat men
tijdig zicht krijgt op eventuele ‘achterblijvers’.
Agendasetting
Het onderwerp op de politieke agenda plaatsen is een
noodzakelijke eerste stap. Dit deed de Vlaamse Regering in
2010 door een kader voor vrijwillige fusie vast te stellen
maar omdat dit gebeurde 2 jaar voor de lokale verkiezingen was
de periode te kort om tot resultaten te leiden.
Voor de komende periode is er nood om het traject goed af te
bakenen en te kaderen:
- door het scherper stellen van de problemen waarvoor fusie
juist een oplossing kan zijn;
- door inhoud te geven aan wat de problemen juist zijn
(kwetsbaarheid van de organisatie door de afhankelijkheid van
de inzet van een beperkt aantal personen, financieel,
planmatig)
- door het nut van een fusie beter naar voor brengen door
zichtbaar en aanwijsbaar te maken dat een fusie voordelen met
zich meebrengt. Het is van groot belang dat deze voordelen de
17
lokale politici in staat stellen om de lokale gemeenschap te
overtuigen.
- door consequent meer bevoegdheden te laten uitoefenen op
lokaal vlak.
De expertengroep suggereert de hiernavolgende elementen voor
een traject dat moet leiden tot een minder groot aantal
gemeenten, die sterk en bestuurskrachtig zijn.
eigenaarschap van het project: Vlaamse Regering
- het project van schaalvergroting van de lokale besturen
moet gedragen worden door leiderschap vanuit de Vlaamse
Regering die aantreedt in 2014 en moet waargemaakt worden
door de Minister van Binnenlands Bestuur
strakke timing met als horizon 2018
-
-
-
de in 2014 aantredende Vlaamse Regering legt in haar
regeerakkoord het eindperspectief vast van
bestuurskrachtige gemeenten. De termijn is de volgende
lokale bestuursperiode, die start na de lokale
verkiezingen van 2018.
de Vlaamse Regering sensibiliseert maximaal voor de
mogelijkheden van gestuurde vrijwillige fusies, wat
inhoudt dat rekening gehouden moet worden met de socioeconomische en ruimtelijke aspecten en de draagkracht
de Vlaamse Regering koppelt haar fusiebeleid aan een
beleid tot decentraliseren van bevoegdheden
in elk geval moet de Vlaamse Regering uit de resultaten
van de Beleids- en Beheerscyclus en van de
regioscreenings conclusies trekken op het vlak van de
bestuurskracht en de ermee samenhangende
schaalvergrotingen waar die nodig zijn.
Focus op de meerwaarde van een fusie
-
decentralisatie van bevoegdheden
meer en betere dienstverlening aan de burgers en de
bedrijven
professionelere organisatie die minder kwetsbaar is
meer planmatig werken door een professioneler bestuur en
administratie
stijgend belang van de gemeente in de regio, ook ten
aanzien van de centrale overheid
continue sensibilisering rond schaalvergroting
18
-
-
geen verdere bevoegdheidsoverdracht naar gemeenten zonder
een schaalvergroting als die nodig is om er volwaardig
uitvoering aan te geven
transfer van bevoegdheid met welbepaalde richtlijnen voor
de invulling (een ‘geleide’ invulling): Vlaanderen
bepaalt welke minimale dienstverlening van een gemeente
verwacht kan worden en waarop de gemeenten hun
organisatie moeten afstemmen
begeleide vrijwillige fusies
-
-
-
in een korte tijdsspanne bij de aanvang van de nieuwe
Vlaamse bestuursperiode kunnen de gemeenten voorstellen
tot fusie indienen bij de Vlaamse Regering, rekening
houdend met o.a. de resultaten van de regioscreening en
van de invoering van de nieuwe Beleids- en Beheerscyclus
de ingediende voorstellen worden afgetoetst aan
welbepaalde criteria zoals de socio-economische samenhang
en de aanwezigheid van een maatschappelijk draagvlak (=
de bestuurskrachttoets); de gouverneurs spelen hierin een
centrale rol
afgezien van de door de gemeenten ingediende fusievoorstellen kan in bepaalde gevallen o.a. daar waar de
doorgevoerde regioscreenings op een schaalprobleem wijzen
waarvoor een fusie een pertinente oplossing kan zijn, een
fusie worden geïnduceerd door een neutrale ‘bemiddelaar’
(zoals de provinciegouverneur)
indicatoren voor een optimale schaal
-
het inwonersaantal
de mate waarin de bestuurlijke schaal overeenstemt met de
ruimtelijk relevante schaal
de oppervlakte
de fiscale capaciteit
link met de politiezones en de hulpverleningszones
het dienstenaanbod en de mate waarin de gemeente
afhankelijk is van intergemeentelijke samenwerking
de beleidsambities en opdrachten van het bestuur
een hervormd Gemeentefonds als stimulans
-
voldoende financiële draagkracht hebben is essentieel
voor een sterke gemeente
een hervormd Gemeentefonds dat ook inzet op sterke
gemeenten, kan een stimulans vormen voor fusies
de in het vooruitzicht gestelde herziening van de
criteria van het Gemeentefonds: koppelen aan het
fusietraject door objectieve criteria te bepalen die
19
duidelijk maken welk bedrag een gemeente in geval van
fusie kan ontvangen
managen van het participatietraject door de gemeente
-
de gemeenten moeten in gesprek gaan met de burgers over
het fusietraject
een gemeentelijke volksraadpleging op initiatief van de
gemeente geldt hierbij als eindpunt van het volledige
participatietraject
dienstverlening decentraliseren als begeleidende
maatregel
-
-
sterk besturen combineren met wijkwerking: bij een
gemeentelijke schaalvergroting moet bijzondere aandacht
gaan naar het decentraliseren van de dienstverlening als
begeleidende maatregel.
de expertengroep is geen voorstander van de installatie
van districtsraden om de afstand tussen de burger en het
bestuur te verkleinen. Het toekennen van bijkomende
bevoegdheden aan de districten veroorzaakt
coördinatieproblemen tussen de stad en de districten;.
Vlabest
In zijn intiatiefavies van 16 juli 2013 is de adviesraad van
oordeel dat het vergroten van de bestuurskracht van de lokale
besturen één van de belangrijkste bestuurlijke uitdagingen
wordt voor de nieuwe Vlaamse legislatuur. De Raad ziet
bestuurskracht als de verhouding tussen opdracht en capaciteit
en werken aan bestuurskracht betekent gelijktijdig beide
aspecten onder handen nemen. Vlabest houdt een sterk pleidooi
voor de decentralisatie van taken en middelen naar de lokale
besturen, samen met een positief en organisch proces van
schaaloptimalisatie en met de gerichte inzet van
bestuurskrachtmonitoring en een stadsregionale agenda. Deze
aanpak moet volgens de Raad tegen 2018 leiden tot concrete en
werkbare oplossingen voor enkele belangrijke bestuurlijke
problemen. Er kunnen belangrijke stappen vooruit worden gezet
zonder te vervallen in blauwdruk-denken. Alhoewel veel
uitdagingen contextgebonden zijn en de oplossingen dus van
onderuit moeten tot stand komen pleit de Raad niet voor
vrijblijvendheid. Werken aan een meer slagkrachtig bestuur is
een gedeelde verantwoordelijkheid van alle overheidsniveaus.
De Raad werkt vier aanbevelingen uit die moeten garanderen dat
dit geen louter vrijblijvende oefening wordt:
1. breng reliëf aan in de discussie over samenwerking en
samenvoeging:
20
Vlabest wil die discussie structureren op drie assen:
- Samenwerking met het oog op zuiver technische ondersteuning:
bepaalde complexe en zeer gespecialiseerde taken vergen een
heel grote kritische massa (grote schaal).
- Regionale samenwerking: de identiteit en de
sociaaleconomische samenstelling van een streek kan betekenen
dat lokale besturen voor een aantal eerder beleidstaken
gericht moeten samenwerken voor de aanpak van
gemeentegrensoverschrijdende opgaven, vaak samen met andere
bestuursniveaus en met semi-publieke en private partners in
het veld.
- Gedeelde diensten: dit zijn kleinschalige
samenwerkingsverbanden tussen twee of enkele buurgemeenten
gericht op het verhogen van de interne capaciteit van de
afzonderlijke deelnemende gemeenten.
Elk van bovenstaande samenwerkingsvormen zijn even belangrijk
in het zoeken naar schaaloptimalisaties,maar de keuze voor een
bepaalde vorm is niet vrijblijvend en heeft duidelijke
(schaal)gevolgen.
In een schema worden deze samenwerkingsvormen en hun
voorwaarden meer in detail besproken.
Binnen dit schema vraagt VLABEST aandacht voor twee specifieke
vormen:
- De stadsregionale samenwerking situeert zich in de tweede
schaal (streekniveau). Deze vorm van samenwerking zal hoe
langer hoe meer noodzakelijk zijn (de stad botst op zijn
stadsgrenzen en er zijn oversijpelingseffecten), maar blijkt
in de praktijk niet eenvoudig. Toch ziet VLABEST ook voor dit
alternatief belangrijke kansen in de toekomst. Ten eerste
omdat randgemeenten niet zullen kunnen blijven de
verstedelijkingsproblemen van zich afduwen. Ten tweede omdat
stadsregio’s ‘policentrisch’ zijn en er dus wederzijdse
afhankelijkheid is. VLABEST is van mening dat de Vlaamse
overheid hier een stimulerende en coachende rol heeft te
spelen, temeer omdat Vlaanderen met verschillende bevoegdheden
sterk betrokken partij is.
- Samenvoeging van gemeenten (ook over de provinciegrenzen
heen) ziet VLABEST als een valabel alternatief op samenwerking
in het derde schaalniveau (tussen buurgemeenten). Ze zullen in
Vlaanderen ontegensprekelijk noodzakelijk zijn. Toch wijst
VLABEST ook op enkele randvoorwaarden.
Er moet voldoende oog zijn voor de sociaaleconomische en
ruimtelijke samenhang, en er moet rekening worden gehouden met
het draagvlak bij de bewoners. En er moet tijdens het proces
voldoende aandacht blijven voor de finaliteit, namelijk het
vergroten van het probleemoplossend vermogen van de lokale
besturen (geen fusies om de fusies, en zeker niet vanuit
centraal doelmatigheidsperspectief).
2. onderbouw het proces van schaaloptimalisatie via
21
bestuurskrachtmonitoring:
Er is geen harde vooropgestelde set aan criteria beschikbaar
die het aspect ‘capaciteit’ in zijn geheel kan vatten. Er is
in Vlaanderen ook nooit een grootschalig onderzoek gebeurt
naar de mogelijke capaciteitsproblemen binnen de Vlaamse
lokale besturen. Toch zijn bijvoorbeeld het grote aantal
relatief kleine gemeenten in Vlaanderen en de enorme
financiële uitdagingen waarvoor deze gemeenten staan mogelijke
indicaties van enkele belangrijke uitdagingen op het vlak van
capaciteit. Besturen varen op dit moment blind in hun
zoektocht naar capaciteitsopbouw. Daarom houdt de Raad een
pleidooi om de lokale discussies over capaciteit te
onderbouwen aan de hand van een bestuurskrachtmonitor. VLABEST
ziet in bestuurskrachtmonitoring een belangrijke sleutel voor
het succes van een stapsgewijs en organisch proces richting
schaaloptimalisaties. De resultaten daarvan kunnen de
beleidsmakers helpen om een doordachte politieke keuze te
maken.
De hoofddoelstelling van een bestuurskrachtmeting is het
organiseren van een doorlichting van lokale besturen vanuit
het oogpunt van kwaliteitsdenken om de besturen in staat te
stellen om zich op basis van de resultaten van die
doorlichting te ‘spiegelen’ aan de resultaten van andere
deelnemende gemeenten (benchmarking). Besturen houden op die
manier hun functioneren tegen het licht en bezinnen zich op
basis van de resultaten over hun toekomst. Dit is het begin
van een leerproces, want bestuurskrachtmetingen leggen soms
belangrijke pijnpunten bloot waardoor deze metingen regelmatig
ook een cruciale aanzet zijn voor drastische maatregelen.
3. zorg voor actieve procesondersteuning
Besturen moeten de noodzaak inzien van het werken aan
schaaloptimalisaties. De discussies over de meerjarenplanning
en de precaire financiële situatie wakkeren bij veel besturen
die wil aan. Het momentum is aanwezig, alleen weten veel
besturen niet hoe ze eraan moeten beginnen. Met de hulp van de
resultaten van de regioscreening en op basis een
bestuurskrachtmonitor moet een daadkrachtige en sturende
Vlaamse overheid een duidelijke processtructuur uitzetten om
de besturen bij de hand te nemen. Er moet in partnerschap en op
een onderbouwde manier worden gezocht naar de juiste schaal en
samenwerkingsvorm voor de aanpak van complexe maatschappelijke
vraagstukken, zodat daadkrachtig overheidsbeleid mogelijk is.
4. creëer de nodige randvoorwaarden en flexibele regelgeving.
Cruciaal wordt de manoeuvreerruimte die besturen krijgen om in
dit leer- en groeiproces te stappen. Een belangrijke
22
randvoorwaarde is het mogelijk maken van voldoende flexibele
regelgeving, ook door echte experimenteerruimte te creëren.
Als stok achter de deur moet na het afronden van het gros van
de bestuurskrachtmetingen een laatste Vlaamse fase volgen waar
op basis van een meta-analyse wel vergelijkende parameters
kunnen worden gedefinieerd en eventueel hardere centrale
beslissingen kunnen worden genomen (opgelegde
samenwerkingsverbanden voor manifest onwillige besturen, tot
zelfs in heel uitzonderlijke gevallen verplichte fusies). Op
dit moment beschikt de Vlaamse overheid over onvoldoende harde
informatie om hierover op een onderbouwde manier van bovenaf
beslissingen over te nemen.
Bijdrage SBOV aan het regeerprogramma van de aantredende
Vlaamse Regering (2014-2019)
Ook in de bijdrage van het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie
Vlaanderen aan het regeerprogramma van de aantredende Vlaamse
Regering hebben enkele aanbevelingen betrekking op het
vergroten van de lokale bestuurskracht door schaalvergroting.
Wij citeren aanbeveling 38: zorg voor een meer dwingend kader
en een sterkere aansturing van schaalhervormingen. Lineaire
fusies zijn echter niet wenselijk of haalbaar. Maak werk van
een meer diverse en gedragen opvatting van bestuurskracht. De
discussie over schaalvergroting moet expliciet gekoppeld
worden aan het vraagstuk van decentralisering.
En aanbeveling 39: de democratische implicaties van
schaalvergroting moeten een prominente rol krijgen. Betrek de
burgermaatschappij actief bij de besluitvorming. In grote
gemeenten kan binnengemeentelijke territoriale decentralisatie
het organisatorische complement zijn.
3. beleidsaanbevelingen
3.1. vervolgtraject noodzakelijk
Er is een grote eensgezindheid over het feit dat het gebrek
aan bestuurskracht bij lokale besturen een knelpunt in de
bestuurlijke organisatie vormt.
Tegelijkertijd is er een groeiende consensus over het feit dat
structurele ingrepen om de lokale bestuurskracht te versterken
onvermijdelijk worden. Er is de sense of urgency omwille van
de financiële crisis en de bijhorende budgettaire krapte.
Alhoewel de lokale bestuurskracht niet uitsluitend afhangt van
de schaalgrootte is er toch een verband tussen beiden en kan
schaalvergroting door fusies in een aantal gevallen een
oplossing bieden voor een gebrekkige bestuurskracht.
In het licht van de realisaties van de Vlaamse Regering in het
kader van het strategisch project interne staatshervorming is
23
het momentum aanwezig om een vervolgtraject op te starten
richting fusies en schaaloptimalisaties. Ook in de politieke
wereld zijn er openingen en er is een groeiend academisch
ondersteunend draagvlak. Recent is er de bijdrage van
professor Filip De Rynck6 waarin de auteur een ondubbelzinnig
pleidooi houdt voor fusies: fusie stemt de schaal van de
gemeenten op de verwachte taken af. Een andere optie is het
aanpassen van de taken aan de schaal maar volgens de auteur
bestaat hierbij het risico dat de zwakste gemeenten de norm
voor alle gemeenten naar beneden duwen en daardoor de
centralisatie op Vlaams niveau omhoogstuwen. Volgens de auteur
toont de praktijk aan dat er nu al sprake is van grote
verschillen. Veel kleine gemeenten zijn niet meer in staat
alle diensten te leveren. De Vlaamse Landmaatschappij en de
provincie zijn in minder verstedelijkte gebieden daardoor
bijna belangrijker geworden dan de gemeente zelf. Daarnaast
sturen steeds meer samenwerkingsverbanden de kleinere gemeente
steeds meer aan. Vanuit democratisch oogpunt heeft een stem in
de lokale verkiezingen dan niet meer overal ongeveer hetzelfde
gewicht. Samenwerking is volgens deze auteur geen alternatief
voor fusie omdat samenwerking op basis van vrijwilligheid
tegen grenzen stoot en net die grenzen heft een fusie
letterlijk en figuurlijk op.
Ook bij de VVSG valt te lezen dat een samenvoeging van
gemeenten tegen de start van de volgende lokale legislatuur
een verstandige optie kan zijn.7
Ten gronde is er ook geen andere keuze dan het opdrijven van
de inspanningen om de lokale bestuurskracht te versterken.
De lokale besturen vormen de basis van de bestuurlijke opbouw
in Vlaanderen. Zij staan het dichtst bij de burger, zijn het
meest herkenbaar en prominent aanwezig in het dagelijks leven
van eenieder.
Uit de tevredenheidsbarometer slagkrachtige overheid blijkt
trouwens dat administraties die zich situeren op een lager
bestuursniveau (gemeente, ocmw) en dus dichter bij de burger
staan meer positief beoordeeld worden.
De principiële keuze om de bestuurlijke organisatie van
onderuit op te bouwen is reeds gemaakt. Sterke gemeenten met
meer bevoegdheden staan centraal in de bestuurlijke opbouw.
Opdat de gemeenten deze cruciale rol zouden kunnen opnemen,
moeten zij in hun bestuurskracht versterkt worden. Het is in
de
eerste
plaats
aan
deze
besturen
zelf
om
hun
verantwoordelijkheid hierin op te nemen. De decreetgever heeft
6
7
F. Een spook waart door Vlaanderen, F. De Rynck, Lokaal, december 2013, 25-33
Een volwassen debat, M. Suykens, Lokaal, december 2013, 2-3
24
hen allerlei instrumenten aangereikt om hun slagkracht te
versterken. Maar er moeten ook meer fundamentele stappen gezet
worden richting schaalvergroting door fusies en het is aan de
Vlaamse overheid, als eindverantwoordelijke voor een efficiënt
binnenlands bestuur, om hiervoor kaders en methodieken aan te
reiken. Het Agentschap voor Binnenlands Bestuur adviseert dat
de Vlaamse Regering het leiderschap opneemt in het stimuleren
van een selectieve schaalvergroting. Het perspectief moet zijn
om na de lokale verkiezingen van 2018 te beschikken over
bestuurskrachtige Vlaamse gemeenten die substantieel meer
bevoegdheden hebben en die een betere dienstverlening en een
professioneler bestuur en administratie kunnen aanbieden.
Hiertoe stelt het Agentschap voor om
onverwijld een project
fusies en schaaloptimalisaties op te starten.
3.2. voorstel van project fusies en schaaloptimalisaties 20142019
3.2.1. timing en doel van het project
timing
Het Agentschap adviseert dat de Vlaamse Regering zo spoedig
mogelijk een project opstart met als duidelijk perspectief om
voor de gemeenten een traject mogelijk te maken naar
selectieve fusies op basis van een ‘gestuurde vrijwilligheid’.
doelstelling project
Het kunnen realiseren van ‘selectieve’ fusies op basis van een
‘gestuurde vrijwilligheid’ na de eerstvolgende lokale
verkiezingen van oktober 2018. De eerste gefusioneerde
gemeenten kunnen dan van start gaan op 1 januari 2019.
Kernelementen hierbij zijn:
- ‘selectief’ in tegenstelling tot ‘algemeen’. Het gaat niet
om een grootschalige fusieoperatie waarin alle gemeenten
betrokken zijn, wel om het op gang brengen van een iteratief
proces waardoor ook de daaropvolgende jaren (2024) mogelijke
fusies op een onderbouwde en begeleide wijze kunnen plaats
hebben
- ‘gestuurde’ vrijwilligheid in tegenstelling tot ‘loutere’
vrijwilligheid. Het is in eerste instantie de bedoeling dat
gemeenten, geconfronteerd met een vastgesteld probleem van
lokale bestuurskracht, zelf het initiatief nemen om hun
bestuurskracht te verhogen door in een traject van
schaalvergroting door vrijwillige fusie te stappen. De
Vlaamse overheid treedt hierbij sturend op door het project
fusies en schaalvergroting dat zij opstart.
- conditio sine qua non is dat fusiegemeenten bestuurskrachtig
moeten zijn. Het samenvoegen van niet-bestuurskrachtige
25
gemeenten tot een nieuwe, evenmin bestuurskrachtige
gemeente, is geen optie.
Contextuele beleidsdoelstellingen
Het project focust op fusies en schaaloptimalisaties maar
dient in de ruimere context te worden gezien van het beleid
inzake het Binnenlands Bestuur. Deze contextuele
beleidsdoelstellingen worden opgenomen in het Vlaams
Regeerakkoord en behelzen de volgende elementen:
- vereenvoudiging van het bestuurlijk landschap. De
bestuurlijke organisatie wordt opgebouwd rond twee bepalende
bestuursniveaus: sterke, bestuurskrachtige gemeenten
enerzijds en de Vlaamse overheid anderzijds;
- samenwerkingsverbanden tussen gemeenten blijven mogelijk
(maximaal met dezelfde gemeenten cfr. regioscreening)maar
worden rechtstreeks aangestuurd door de gemeenten zelf;
samenwerking moet georganiseerd worden vanuit en gedragen
door sterke gemeenten en niet door een intergemeentelijk
samenwerkingsverband of door de provincies op basis van het
motief dat de individuele gemeenten onvoldoende krachtig
zijn om zelf de problemen ter harte te nemen
- alternatieven interne staatshervorming (interlokale
samenwerking, stadsregionale samenwerking,
regiosamenwerking,…)
3.2.2. welke gemeenten ?
Alle niet (of minder) bestuurskrachtige gemeenten vormen het
doelpubliek van het project. De focus ligt op gemeenten met
minder dan 15.000 inwoners.
Alhoewel de bestuurskracht van een gemeente bepaald wordt door
een complex samenspel van factoren, is een beperkt
inwonersaantal toch meestal wel een indicatie voor een
gebrekkige bestuurskracht. De Commissie Bestuurlijke
Organisatie stelde reeds in 1997: “Een voorzichtige,
voorlopige en zeer ruwe conclusie lijkt alvast dat gemeenten
met minder dan 15.000 en zeker gemeenten met minder dan 10.000
inwoners in de problemen komen’.
Uiteraard kunnen ook andere gemeenten het traject volgen en
zullen zij hiertoe worden uitgenodigd. Grotere
(bestuurskrachtige) gemeenten worden mee in het project
betrokken zodat niet-bestuurskrachtige gemeenten desgevallend
met hen kunnen samengaan.
3.2.3. hoofdlijnen methodiek
Politieke gedragenheid Vlaamse Regering in regeerakkoord
26
Het project moet worden geschraagd door een duidelijk politiek
statement in het Vlaams Regeerakkoord 2014-2019 om de lokale
bestuurskracht te vergroten door schaalvergrotingen waar nodig
op basis van gestuurde vrijwillige fusies.
Een vernieuwd Gemeentefonds dat inzet op sterke gemeenten moet
worden ingezet als stimulans voor fusies. Ook andere stimuli
moeten worden ingezet, waaronder zeker ook de ondersteuning
via het project. Het Regeerakkoord koppelt het fusiebeleid aan
een engagement inzake decentralisatie van bevoegdheden naar
(sterke) gemeenten en aan een vereenvoudiging van het
bestuurlijk landschap. Bestuurskrachtige gemeenten moeten
‘provincievrij’ zijn.
Terugkoppeling parlement
Het project moet op de steun kunnen rekenen van de politieke
partners binnen de Vlaamse bestuursmeerderheid. Deze steun kan
verzekerd worden door een regelmatige rapportering van de
Minister aan het Vlaamse Parlement (commissie Binnenlands
Bestuur) over de projectvoorgang.
Geobjectiveerde bestuurskrachtmeting
Een belangrijk element van de voorgestelde projectmethodiek is
het ter beschikking stellen van een objectieve en
wetenschappelijk onderbouwde bestuurskrachtmeting aan alle
gemeenten.
De bestuurskrachtmeting is een instrument dat moet toelaten om
de elementen in kaart te brengen die leiden tot een
geobjectiveerde vaststelling van de bestuurskracht van een
gemeente. Er is immers nood aan een objectivering van het
debat over schaalvergroting. Ook de Vlabest pleit er in zijn
geciteerd advies voor om de lokale discussies over capaciteit
te onderbouwen aan de hand van dit instrument. De Vlabest ziet
in bestuurskrachtmonitoring een belangrijke sleutel voor het
succes van een stapsgewijs en organisch proces richting
schaaloptimalisaties. De bestuurskrachtmonitor moet, samen met
de data die beschikbaar worden via de beleids- en
beheerscyclus een sfeer van ‘cijfers op tafel’ teweegbrengen,
die ook de burger en de media kan aanspreken. De
hoofddoelstelling van een bestuurskrachtmeting is volgens de
Vlabest het organiseren van een doorlichting van lokale
besturen vanuit het oogpunt van kwaliteitsdenken om de
besturen in staat te stellen om zich op basis van de
resultaten van die doorlichting te spiegelen aan de resultaten
van andere deelnemende gemeenten (benchmarking). De Vlabest
verwijst naar de doorlichting van verschillende
monitoringsprocessen in Nederland waaruit blijkt dat dit zeker
zin heeft. De Raad ziet drie grote invalshoeken:
27
-
-
-
politiek: de mate waarin de democratisch verkozen organen
ook effectief een geïntegreerd lokaal beleid kunnen en
willen voorbereiden, bepalen, evalueren en bijsturen
ambtelijk: de mate waarin de dienstverlening en de
bedrijfsvoering van het bestuur op een efficiënte,
effectieve en zuinige manier beheerd wordt
maatschappelijk: de mate waarin de burger/het
bedrijfsleven/het middenveld zich betrokken voelt bij het
bestuur, zich ermee identificeert, er gemakkelijk toegang
toe heeft en het ook als kwalitatief hoogstaand
beschouwd.
In Nederland wordt het begrip bestuurskracht veelvuldig
gebruikt in het kader van de gemeentelijke herindelingen. Zo
komt het in de beleidskaders gemeentelijke herindeling die het
kabinet sinds 2002 heeft vastgesteld steevast voor als één van
de criteria waaraan een voorgenomen herindeling wordt
getoetst.
Intussen is in Nederland een bestuurskrachtmeting uitgegroeid
tot een ingeburgerd instrument om het functioneren van
gemeenten te bekijken. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten
moedigt gemeenten aan om periodiek bestuurskrachtonderzoeken
te laten uitvoeren en werkte hiervoor een basisstructuur uit
gebaseerd op de visie van VNG op bestuurskracht8. Het
Kwaliteitsinstituut Nederlandse Gemeenten werkte deze
onderdelen nader uit en certificeert bureaus die conform deze
standaard onderzoek uitvoeren9.
Recentelijk werd door de provincie Noord-Brabant i.s.m. de
Vereniging van Brabantse Gemeenten het project Krachtig
Bestuur in Brabant opgestart. Dit project leverde o.m.
individuele bestuursscans van alle Brabantse gemeenten op. De
scan is opgebouwd uit deskresearch (inventarisatie feiten),
‘zelfanalyse ‘ met vragenlijst voor gemeenten en een gesprek
van de Adviescommissie Krachtig Bestuur in Brabant met de
bestuurlijke vertegenwoordigers van gemeenten.
In Vlaanderen is er een beperkte ervaring met het uitvoeren
van bestuurskrachtmetingen.
In 2001-2002 heeft het Instituut voor de Overheid in opdracht
van de Vlaamse overheid het onderzoeksproject ‘Meten en
vergelijken van lokale bestuurlijke ontwikkeling: een ontwerp
van een monitor lokaal bestuur’ uitgevoerd. Dit onderzoek zet
de bakens uit voor de ontwikkeling van een meetsysteem voor
het lokaal bestuur in Vlaanderen.
8
9
VNG, visiedocument bestuurskracht
KING, Kwaliteit en kracht, een kader voor bestuurskrachtonderzoek
28
Een aantal onderzoeksprojecten in het kader van het eerste
steunpunt bestuurlijke organisatie bouwde hierop verder.
- Het B-project 2003: ‘Naar een adequate implementatie van een
monitoringsysteem voor het lokaal bestuur in Vlaanderen
- Het B-project 2004 ‘Een monitoringssysteem voor lokale
bestuurskracht: naar de modellering van een Vlaams systeem.
Een pilootproject met gemeenten van het Westhoekoverleg vormde
een essentieel onderdeel in dit onderzoek met een tweeledig
doel: een klankbordgroep voor de inhoudelijke uitwerking van
het meetsysteem en een testcase voor de invoering van de
monitor.
Recent werden in opdracht van de Vlaamse Landmaatschappij
bestuurskrachtmetingen uitgevoerd in een 14-tal
plattelandsgemeenten. Bestuurskracht werd in deze studie
gedefinieerd als een verhouding tussen enerzijds de capaciteit
en anderzijds de opdracht van een lokaal bestuur.
Het ging om een pilootproject waarbij een bestuurskrachtmeting
werd uitgewerkt aan de hand van een 3-tal stappen:
- een monitor: aan de hand van een set indicatoren werd een
bestuurskrachtschets per gemeente opgesteld
- een visitatietraject: een gesprek (één dag) tussen een
visitatiecommissie en lokale politici en ambtenaren waarbij
men polste naar de manier waarop men lokaal bepaalde problemen
oplost
- een leertraject: het was de bedoeling dat de betrokken
gemeenten expliciet leerden van elkaar om zo te komen tot een
verhoging van de lokale bestuurskracht.
Onwikkeling van een lokale bestuurskrachtmonitor door SBOV
Gelet op het reeds uitgevoerde wetenschappelijk onderzoek
hierover is het ontwikkelen van een lokale
bestuurskrachtmonitor toevertrouwd aan het steunpunt
bestuurlijke organisatie slagkrachtige overheid. Het
onderzoeksproject wordt in 2014 uitgevoerd. Het opzet van het
onderzoek bestaat erin om een operationele definitie van het
begrip bestuurskracht vast te leggen, met daaraan gekoppeld
het ontwikkelen van een set van indicatoren die de diverse
aspecten van de bestuurskracht objectief meetbaar maken en het
ontwikkelen van een methodiek om de bestuurskrachtmeting
effectief toe te passen op de gemeenten, met mogelijkheden
voor onderlinge benchmark en zelfscan. Een klankbordgroep zal
het onderzoeksproject adviseren en inhoudelijke feed-back
geven.
Uitvoering bestuurskrachtmonitor: modaliteiten
29
Het uitvoeren van een lokale bestuurskrachtmeting, in elk
geval bij de gemeenten met minder dan 15.000 inwoners, dient
op Vlaams niveau te worden aangestuurd. De modaliteiten
hiervan zijn te bepalen o.m. op basis van de resultaten van
het voormelde wetenschappelijk onderzoek. De gemeenten zullen
de bestuurskrachtmonitor ontvangen met de vraag om aan het
project deel te nemen. Vervolgens zullen de resultaten hiervan
worden getoetst, verwerkt en geanalyseerd met
wetenschappelijke ondersteuning.
Maatwerk bij aanpak
Het uitvoeren van een bestuurskrachtmeting is geen verplichte
stap in het traject. Wanneer bij gemeenten voldoende draagvlak
aanwezig is kan deze stap worden overgeslagen. Deze gemeenten
kunnen sneller overgaan tot de operationele voorbereiding.
Voor de gemeenten die wel de bestuurskrachtmeting uitvoeren is
er geen ‘gemeenschappelijke start’. Op basis van een concreet
voorstel kan het traject worden opgestart.
Hierbij gelden twee bijzondere aandachtspunten:
- er moet voldoende zekerheid zijn dat de samengevoegde
gemeenten wel bestuurskrachtig zijn.
- ‘muurbloempjes’ moeten vermeden worden: er moet gevrijwaard
worden dat niet bestuurskrachtige gemeenten geen partner(s)
(meer) vinden.
3.2.4. projectpositionering
positionering
Het project wordt gepositioneerd binnen het Agentschap voor
Binnenlands Bestuur met het oog op dwarsverbanden en
betrokkenheid met het algemeen binnenlands beleid inzake
lokale besturen
Naar analogie met de organisatie van de
gemeenteraadsverkiezingen wordt een beperkt aantal
personeelsleden (geheel of gedeeltelijk) vrijgesteld die zich
kunnen focussen op de realisatie van het project.
Middelen
- Personeel: minstens vrijgesteld projectleider op hoog
niveau, inhoudelijk adviseur, administratief ondersteuner (in
loop van traject bekijken wat nodig en haalbaar is)
- lokaal, vergaderlocatie…..
- ICT-middelen
30
- werkingsbudget: kan binnen het budget van het Agentschap,
maar reservering bedrag met oog op zekerheid beschikbaarheid
(verplaatsingskosten, benodigdheden, ABB middelen bv inzake
communicatie en betrokkenheid afdelingen en medewerkers…)
- budget externe ondersteuning: mogelijkheid inhuring van
expertise bv van universitaire centra….)
Aansturing
De projectleider wordt aangestuurd door de minister op basis
van een duidelijk politiek engagement. Hij of zij rapporteert
aan de minister en aan de leidend ambtenaar van ABB met het
oog op afstemming binnen het algemeen binnenlands beleid.
De projectopvolging gebeurt door de minister, het kabinet en
de leidend ambtenaar van ABB. De rapportering naar de Vlaamse
Regering en IKW gebeurt via de minister.
3.2.5. Ondersteuning
Er is centrale ondersteuning voor wat betreft de uitwerking
van enkele algemene aspecten en er is de individuele
ondersteuning van de gemeenten die in het traject stappen.
centrale ondersteuning
- door projectorganisatie en ABB
- uitwerken juridisch kader: decreet en uitvoeringsbesluiten
- opmaak draaiboeken organisatie, personeel, ……
- onderzoeken hoe gemeentefonds inzetten?
- onderzoeken andere stimuli: bv schuldconsolidatie met
waarborg regering
- informatieverstrekking, goede voorbeelden en praktijken
- inbreng expertise bestuurskundigen
- input klankbordgroep
- onderzoeken hoe omgaan met volksraadpleging?
- algemene projectopvolging
- ondersteuning minister, terugkoppeling naar ABB,
gouverneurs….
Individuele ondersteuning gemeenten
- door gouverneurs en reguliere ABB
- beschikbaar krijgen van externe procesondersteuner (indien
gewenst) ten laste van Vlaamse overheid, binnen afspraken met
de projectorganisatie
- eventuele (lokale) experten
- inpikken op concrete vragen, ondersteunen bij
voorbereidingstraject
3.2.6. Adviescollege (als draagvlak- en klankbordgroep)
31
Een belangrijke rol is weggelegd voor een externe adviesgroep
die optreedt als draagvlak- en klankbordgroep en tot doel
heeft:
- adviseren van de aanpak binnen de politiek bepaalde grenzen
- opvolging en adviseren van projectbijsturingen
- inbreng wetenschappelijk onderzoek
- draagvlakcreatie
- advies over concrete fusies: multidisciplinaire toetsing van
fusievoorstellen: bestuurlijk, socio-demografisch, ruimtelijk,
financieel-economisch….
In deze adviesgroep zijn zeker vertegenwoordigd:
- de VVSG
- ECG
- bestuurswetenschappers (band met SBOV met oog op
terugkoppeling en academische ondersteuning)
- de Vlaamse Adviesraad voor Bestuurszaken (met het oog op
terugkoppeling)
- eventuele andere deskundigen (open formule, bv
materiedeskundige….)
- vertegenwoordiger van elke parlementaire meerderheidsfractie
- eventueel gezaghebbende (oud-)politici
3.2.7. Timing uitvoering
2013-2014:
- politiek statement
- duidelijkheid over strategie en aanpak, opstarten project
- vastleggen rollen en ondersteuning
- duidelijkheid over financiële ondersteuning (Gemeentefonds
als motor)
- decentraliseren bevoegdheden in Regeerakkoord
- bestuurskrachtscan (SWOT) ontwikkelen door
bestuurswetenschappers, cfr Nederland, met input en advies
klankbordgroep
- alle gemeenten ontvangen bestuurskrachtscan (cfr Nederland)
met vraag om deel te nemen
- verwerking en analyse van de resultaten met
wetenschappelijke ondersteuning
2014- 2015:
- politieke besluitvorming over en voorbereiding van juridisch
kader, draaiboeken, ondersteuning
- gemeenten kunnen zich aandienen en voorstellen indienen
- resultaat regioscreening als mede-indicator
- projectleiding / gouverneur kan bemiddelen op basis van
resultaten scan met oog op evenwichtige fusie in functie van
bestuurskracht en duurzame toekomst
32
Juli 2016:
- politieke beslissingen over concrete fusies: gemeenteraden,
regering, parlement (2 jaar voor verkiezingen)
Sept 2016- sept 2018:
- lokale voorbereidingstrajecten
- ondersteuning wordt verder gezet
Oktober 2018:
- verkiezingen
Januari 2019:
- start eerste fusiegemeenten
Guido Decoster
Administrateur-generaal
Agentschap voor Binnenlands Bestuur
33

Download Report