Ruimtelijke en niet economische argumenten

Podium
Vestiging detailhandel en planologisch instrumentarium
Ruimtelijke en niet economische
argumenten
Anita Nijboer geeft op basis van recente uitspraken van
Afdeling bestuursrecht van de Raad van State nadere
uitleg over de argumentatie die gemeenten kunnen
hanteren bij al dan niet toestaan van detailhandel.
Als geen economische argumenten mogen worden
gehanteerd om nieuwe detailhandel al dan niet toe
te staan, waar moeten gemeenten dan wel rekening
mee houden?
In ROmagazine 6, juni 2014 heb ik geschreven over het mogelijk einde van het verplichte distributie planologisch onderzoek (DPO) en het REO(regionaal economisch overleg)-advies.
Kort samengevat schreef ik dat hoewel uit vaste jurispruden-
Perifere detailhandel op de Woonboulevard, Kanaleneiland Utrecht.
Beeld Marcel Bayer
tie van de Afdeling blijkt dat de Dienstenrichtlijn niet in de
weg staat aan het hanteren van economische belangen bij
is artikel 49 VWEU al van toepassing. Dit betekent, zo schreef
het bepalen van de vraag of en waar nieuwe detailhandel
ik, dat het Bro en diverse provinciale regelingen in strijd zijn
kan worden toegevoegd, dit niet geldt voor artikel 49 van het
met het Europese recht en een DPO en een REO-advies niet
Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (de
verplicht mogen worden gesteld.
vrijheid van vestiging).
Hoewel dit nog niet rechtstreeks volgt uit rechtspraak
In reacties op dit artikel is mij gevraagd waar een ge-
van de Afdeling, blijkt uit een arrest van het Hof van Justitie
meente dan wel rekening mee mag en moet houden bij de
van de EU van 24 maart 2011 (C-400/08) dat het hanteren van
vestiging van nieuwe detailhandel, als dit niet gebaseerd
een economische afweging bij de vraag of nieuwe detailhan-
mag zijn op een DPO of REO-advies.
del mag worden toegevoegd, in strijd is met de vrijheid van
Het antwoord op deze vraag is te vinden in de eerder
vestiging. Meer specifiek betekent dit dat de keuze voor toe-
besproken jurisprudentie van het Hof van Justitie alsmede in
voeging van detailhandel niet mag worden gebaseerd op de
diverse recente uitspraken van de Afdeling.
vraag of er voldoende marktruimte is en of deze geen bedreiging vormt voor bestaande detailhandelsvestigingen (vragen
Algemeen belang
die beantwoord worden in een DPO). Verder is een verplicht
In genoemd arrest van het Hof van Justitie overwoog het
advies van commissies die zich uitsluitend bezig houden met
Hof dat inbreuken op de vrijheid van vestiging geoorloofd
economische belangen (zoals het regionaal economisch ad-
zijn omwille van een dwingende reden van algemeen be-
vies orgaan) niet toegestaan.
lang en wanneer de beperking bovendien niet verder
gaat dan noodzakelijk. Erkende dwingende redenen zijn
Hoewel artikel 49 (vrijheid van vestiging) gaat over het
onder meer milieubescherming, ruimtelijke ordening en
waarborgen van de vrijheid van vestiging van onderdanen
consumentenbescherming.
van de ene lidstaat in de andere lidstaat geldt dit artikel vol-
Vestiging van detailhandel kan dus worden beperkt indien de
gens recente jurisprudentie van het Hof van Justitie ook als
locatie ongeschikt is in het kader van:
er in een concrete zaak geen grensoverschrijdende belangen
• ruimtelijke ordening;
spelen. Zodra de regeling de mogelijkheid inhoudt dat het
• milieu, en /of
buitenlanders zou kunnen hinderen om zich hier te vestigen,
• consumentenbescherming.
september 2014 | 34
Consumentenbescherming
Ruimtelijke ordening: leegstand en verpaupering
Uit jurisprudentie van de Afdeling blijkt dat het belang van
Het tegengaan van leegstand en verpaupering is eveneens te
consumentenbescherming bij de vestiging van detailhan-
kwalificeren als een ruimtelijk belang en niet als een econo-
del niet snel van toepassing is. Sinds 18 september 2013
misch belang. Leegstand en het tegengaan van verpaupering
(201208105/1/R2 ) oordeelt de Afdeling dat dit belang slechts
zijn dan ook belangrijke redenen om in het kader van ruim-
aan de orde is bij de verkoop van levensmiddelen, dus niet bij
telijke ordening kritisch te zijn op de vestiging van nieuwe
alle andere vormen van detailhandel. Bovendien is de consu-
ondernemers op ongewenste plekken. Indien nieuwe detail-
mentenbescherming naar het oordeel van de Afdeling slechts
handel zou zorgen voor onaanvaardbare leegstand in de om-
in het geding indien ten gevolge van de vestiging van een
geving moet deze nieuwe detailhandel in beginsel worden
nieuwe detailhandelsvestiging inwoners van een bepaald ge-
tegengegaan. Maar wanneer is leegstand onaanvaardbaar? En
bied niet langer op een aanvaardbare afstand van hun woning
betekent het ontstaan van leegstand groter dan een gezond
kunnen voorzien in hun eerste levensbehoeften. Uitsluitend
leegstandspercentage per definitie dat sprake is van onaan-
dan is sprake van duurzame ontwrichting van het voorzienin-
vaardbare detailhandel?
genniveau en kan in het kader van consumentenbescherming
de vestiging van de nieuwe supermarkt worden tegengegaan.
Ruimtelijke belangen
Ruimtelijke ordening en milieu (algemeen)
Van een ongeschikte locatie in het belang van ruimtelijke or-
Zijn Bro en diverse provinciale
regelingen in strijd met het
Europese recht?
dening en milieu is in zijn algemeenheid bijvoorbeeld sprake
als de te vestigen detailhandel een te grote verkeersaan-
Een uitspraak van de Afdeling van 11 september 2013
trekkende werking heeft waardoor er onaanvaardbare op-
(201200385/1/R2) geeft antwoord op deze vraag. De Gemeen-
stoppingen, onveilige verkeerssituaties of onaanvaardbare
te Noordoostpolder had zich in deze zaak op het standpunt
parkeerproblemen ontstaan, die niet zijn op te lossen.
gesteld dat door de ontwikkeling volgens het bestemmings-
De locatie is bijvoorbeeld ook ongeschikt in het kader van
plan weliswaar leegstand zou ontstaan die groter is dan een
ruimtelijke ordening en milieu als ten gevolge van het ver-
gezond leegstandspercentage, maar dat dit een beheersbare
keer bijvoorbeeld de luchtkwaliteit of geluidswaarden bij na-
en op lange termijn zelfs wenselijke ontwikkeling is. De ver-
bijgelegen woningen verslechteren tot een niveau boven de
wachte leegstand zou namelijk niet ontstaan in het kernwin-
wettelijke grenswaarden. In de jurisprudentie van de Afdeling
kelgebied, maar aan de randen van het winkelgebied waar de
zijn hier talloze voorbeelden van te vinden, die overigens niet
panden minder geschikt zijn voor winkels. Hierdoor zou op die
specifiek gelden voor het onderwerp detailhandel.
locaties de mogelijkheid ontstaan voor de ontwikkeling van
andere functies, hetgeen met aanvullend beleid zou moeten
Perifere detailhandel op de Woonboulevard, Kanaleneiland Utrecht.
Beeld Marcel Bayer
worden begeleid.
september 2014 | 35
Podium
Aan de panden waar leegstand zou ontstaan was nog
een concentratie van detailhandel) en de vraag of de nieuwe
geen andere bestemming gegeven dan detailhandel en toch
detailhandel zich in positieve zin onderscheidt van de be-
aanvaardde de Afdeling de argumentatie van de betreffende
staande detailhandel.
gemeente en bleef het bestemmingsplan in stand.
Hoewel de Afdeling nog niet direct heeft geoordeeld dat
het hanteren van economische argumenten in strijd is met de
Eerder in een uitspraak van 7 november 2012
vrijheid van vestiging blijkt uit vaste jurisprudentie van de Af-
(201203450/1/R1) oordeelde de Afdeling in dezelfde zin.
deling dat zij van oordeel is dat uitsluitend ruimtelijke en niet
Bovendien oordeelde de Afdeling in die uitspraak dat be-
economische belangen (zoals concurrentiebelangen) een rol
staande omvangrijke leegstand van winkelpanden niet direct
mogen spelen bij het vaststellen van bestemmingsplannen.
betekent dat er geen nieuwe detailhandel kan komen. Be-
In dat verband gaf de Afdeling recent in een uitspraak van
langrijk was de toelichting van de gemeente dat de nieuw
18 juni 2014 bij een van mijn zaken in een overweging ten
te vestigen detailhandelgebouwen zich onderscheidden in
overvloede uitleg aan de bepaling van de provinciale verorde-
grootschaligheid, bereikbaarheid en ruimtelijke kwaliteit en
ning van de provincie Zuid-Holland. Daarin stond dat perifere
er bovendien ook voor een aanzienlijk deel van de nieuwe
detailhandelsontwikkelingen groter dan 1.000 m² vergezeld
detailhandel al huurders waren gevonden.
dienen te gaan van een DPO waaruit blijkt dat geen sprake is
van ontwrichting van de detailhandelsstructuur en een advies
Mogen een DPO en een REO-advies
niet verplicht worden gesteld?
van het REO. De Afdeling overwoog:
Ten behoeve van het nieuw te nemen besluit overweegt
de Afdeling in verband met twijfel die zou kunnen rijzen
over de verbindendheid ten aanzien van het vereiste dat
Ook indien sprake is van een geringe toevoeging van
moet blijken dat geen sprake is van ontwrichting van de
detailhandel (AbRvS 5 februari 2014, 201306632/1/R1) en
detailhandelsstructuur, zoals neergelegd in artikel 9, vijf-
indien wordt gestreefd naar een concentratie van detailhan-
de lid, van de Verordening, als volgt. In de toelichting op
del, zal naar het oordeel van de Afdeling niet snel sprake zijn
artikel 9 van de Verordening staat dat het detailhandels-
van onaanvaardbare leegstand (AbRvS 4 september 2013,
beleid van de provincie als doelstelling heeft de detail-
201211249/1/R4).
handelsstructuur te versterken. Volgens de toelichting is
de ladder voor duurzame verstedelijking leidend bij de
Leegstand
accommodatie van de ruimtevraag. In het licht hiervan
In geval van winkelleegstand in een gemeente is het dus niet
heeft artikel 9, vijfde lid, van de Verordening tot doel dat
per definitie onmogelijk om nieuwe detailhandel toe te staan.
bij het mogelijk maken van nieuwe perifere detailhandel
Het gaat er om of de leegstand onaanvaardbaar is gelet op
de behoefte aan deze beoogde ontwikkeling, met het oog
onder meer de mate van leegstand en de plaats waar de
op het voorkomen van structurele winkelleegstand, dient
leegstand optreedt (bijvoorbeeld indien wordt gestreefd naar
te worden afgewogen tegen het bestaande aanbod. Dit
betreft een ruimtelijk relevant aspect.”
(201308865/1/R4)
Met andere woorden: de verordening
werd zo geïnterpreteerd dat het bepalen van
de marktruimte door middel van een DPO
uitsluitend dient te geschieden ten behoeve
van de beoordeling of door de ontwikkeling
structurele (onaanvaardbare) leegstand zal
ontstaan. Gemeenten, doe hier uw voordeel
mee!
Anita Nijboer
advocaat bij Ekelmans & Meijer Advocaten
[email protected]
Perifere detailhandel op de Woonboulevard,
Kanaleneiland Utrecht.
Beeld Marcel Bayer
september 2014 | 36

Download Report