LET OP! Dit concept bevat zoveel mogelijk relevante informatie voor de definitieve
klacht, die nog door een expert in het Europese mededingingsrecht moet worden
geredigeerd. De uiteindelijke in te dienen klacht zal een korte en bondige selectie
bevatten van de uitgebreide informatie in deze concept-klacht.
Uitgebreide concept-klacht bij
de Europese Commissie
Tip voor de lezer(s): dit document bevat een uitgebreide interne navigatie-structuur die is gekoppeld aan de
verschillende kopteksten en/of bookmarks waardoor u eenvoudig(er) kunt navigeren in deze PDF.
Versie
: 4.0
Datum
: 21 maart 2013
Copyrights
: Stichting Fair Huur voor verhuurders / dr. N. Nobel
Aantal pagina’s
: 178.
Aantal pagina’s incl. bijlagen
: 473.
Niets uit deze publicatie mag zonder voorafgaande, schriftelijke toestemming van de auteur(s) geheel of gedeeltelijk en op
enigerlei wijze, in schriftelijke vorm, digitaal of in elke andere vorm dan ook worden verveelvoudigd, verspreid, overgenomen en/of
opgeslagen op datadragers.
Aan de Europese Commissie
Klachten, ingediend door
1.
de stichting STICHTING FAIR HUUR VOOR VERHUURDERS, gevestigd en
kantoorhoudende te (3607 SK) Maarssen, aan het adres Zwanenkamp 350;
2.
de stichting STICHTING PLANTAGEHOEK, statutair gevestigd te Loosdrecht,
gevestigd en kantoorhoudende te (2202 BT) Noordwijk (Zh) aan het adres Zeewijck 7;
3.
de stichting STICHTING TOT BEVORDERING VAN PARTICULIER HUIZENBEZIT,
HIPPOS, statutair gevestigd te Loosdrecht, kantoorhoudende te (2202 BT) Noordwijk
(Zh) aan het adres Zeewijck 7;
4.
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid EGELINCK B.V., gevestigd
en kantoorhoudende te (1031 HW) Amsterdam, aan het adres Grasweg 41 Z1;
De onder sub 1 vermelde stichting Fair Huur voor Verhuurders (hierna: de stichting) is
opgericht op 11 maart 2010. Haar primaire statutaire doelstelling is het behartigen van het
collectieve belang van gerechtigden tot registergoederen die zich met betrekking tot die
goederen gedupeerd achten door het beleid van de Nederlandse overheid. Daarbij wordt met
name gestreefd naar het vrijer maken van de huurwoningmarkt die, als uitvloeisel van de
woningnood uit de tweede wereldoorlog, ook thans nog voor 90% stelselmatig wordt beheerst
door de overheid. Die beheersing wordt niet alleen geëffectueerd door de dominante positie
van woningcorporaties en de staatssteun die de overheid aan deze corporaties verstrekt, maar
ook door middel van een algemeen geldend fijnmazig stelsel van huurprijsbeheersing,
huurbeëindigingsbescherming en huisvestingswetgeving dat is opgelegd aan alle
eigenaren/verhuurders in de gereguleerde sector en in een belangrijk gedeelte van de
geliberaliseerde sector.
De onder sub 2 t/m 4 genoemde rechtspersonen zijn eigenaren van verhuurde woningen, die
onderworpen zijn aan de stringente huur- en huisvestingswetgeving die geldt voor de
gereguleerde sector van de huurwoningmarkt.
De stichting tracht haar doel te bereiken onder meer door het voeren van collectieve
rechtsgedingen in de vorm van class actions en pilot cases voor gerechtigden tot
registergoederen. In dat kader heeft de Stichting tezamen met de onder sub 2 t/m 4 genoemde
rechtspersonen allereerst het initiatief genomen tot het voeren van een collectief rechtsgeding
in de zin van de artikelen 3:305a t/m 3:305d van het Burgerlijk Wetboek; een class action.
Daartoe heeft de stichting namens de deelnemers (thans 213 deelnemers met circa 3033
woningen) aan die class action tezamen met de onder sub 2 t/m 4 genoemde rechtspersonen
op 16 juli 2012 de Staat der Nederlanden gedagvaard en primair onrechtmatigverklaring geëist
van het gehele Nederlandse stelsel van huurprijsbeheersing, huurbeëindigingsbescherming
en huisvestingswetgeving (zie bijlage I).
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 2 van 178
Bij een aanvullende “akte houdende vermeerdering en wijziging eis” d.d. 7 mei 2013 zijn de
eisen aangevuld in verband met de sinds 1 januari 2013 ingevoerde verhuurderheffing (zie
bijlage II). De class action is er voornamelijk op gebaseerd dat het gehele Nederlandse stelsel
een ontoelaatbare schending veroorzaakt van het eigendomsrecht dat is gewaarborgd in
artikel 1 van het Eerste Protocol van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens.
Inmiddels heeft de Rechtbank te ’s-Gravenhage in deze zaak zittingen gehouden op 2 juli 2012
en 23 mei 2013. Het vonnis van de Rechtbank, waarin de eisen zijn afgewezen, is op 4
december 2013 verschenen. Op 28 februari 2014 is tegen dit vonnis hoger beroep ingesteld
bij het Gerechtshof te ’s-Gravenhage. Vervolgens zal eventueel doorgeprocedeerd moeten
worden voor de Hoge Raad der Nederlanden en tenslotte eventueel ook het Europese Hof
voor de Rechten van de Mens te Straatsburg. Dit is een langlopende juridische procedure.
In de afgelopen maanden hebben zich een aantal ontwikkelingen voorgedaan die de Stichting
aanleiding geven om haar belangenbehartiging van eigenaren van verhuurde woningen niet
slechts te beperken tot het voeren van een juridische procedure via de rechter op basis van
het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens, maar haar activiteiten ook uit te breiden
tot een Europeesrechtelijke klacht op basis van het Verdrag betreffende de werking van de
Europese Unie (hierna: het EU-werkingsverdrag)1, Verordening 1/20032 en Verordening
773/20043. Uit hoofde hiervan heeft de Europese Commissie diverse mogelijkheden om in te
grijpen in steunmaatregelen en het marktbeleid van de Nederlandse overheid, waarbij op
grond van artikel 17 van het Handvest4 ook rekening moet worden gehouden met het
eigendomsrecht. De bovenbedoelde recente ontwikkelingen zijn met name:
I.
Een amendement en een motie van de heer Monasch (PvdA), die op 4 juli 2012 5
en 26 november 20136 door de Tweede Kamer der Staten – Generaal zijn
aangenomen en die o.a. nieuwe steun aan woningcorporaties introduceren omdat
de inkomensgrens wordt opgehoogd naar € 38.000. Deze vorm van nieuwe steun
is ten onrechte niet vooraf bij de Europese Commissie ter toetsing aangemeld.
II.
De door Minister Spies in 2012 verleende toestemming voor een ‘pilot flexibel
huren’ die ertoe heeft geleid dat een aantal Amsterdamse woningcorporaties
woningen met korting verhuren aan huurders met een inkomen boven de
inkomensgrens van € 33.000 (prijspeil 2009).7 Hierdoor wordt eveneens nieuwe
steun aan woningcorporaties verstrekt, die vooraf bij de Europese Commissie had
moeten worden aangemeld.
III.
Een in 2014 ingevoerde regeling voor een heffingsvermindering die het directe
resultaat is van een compromis tussen de minister en de woningcorporaties en die
1
Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, PbEG C83/47.
Verordening (EG), nr. 1 van de Raad van 16 december 2002 betreffende de uitvoering van de mededingingsregels
van de artikel 81 en 82 van het Verdrag.
3 Verordening (EG), nr. 773/2004 van de Commissie van 7 april 2004 betreffende procedures van de Commissie
op grond van de artikelen 81 en 82 van het Verdrag.
4 Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, 7 december 2000, pbEG C 364, gewijzigd 12 december
2007, PbEU C 3030.
5 De strekking van dit amendement is dat de Europese regels niet direct in Nederlandse wetgeving zullen worden
geïmplementeerd. Zie randnummer 2.2.6.2.34.
6 De strekking van deze motie is dat de Nederlandse overheid woningcorporaties in de gelegenheid stelt om
woningen voor middeninkomens te bouwen en/of kopen met gebruikmaking van staatssteun.
7 Zie randnummer 2.2.8 e.v. van deze klacht.
2
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 3 van 178
vrijwel alleen door de woningcorporaties zal (kunnen) worden benut.8 Ook deze
maatregel vormt nieuwe steun aan woningcorporaties die vooraf bij de Europese
Commissie aangemeld had moeten worden.
IV.
De invoering van een regeling voor saneringssteun woningcorporaties, waardoor
zij enerzijds verplicht zijn om bepaalde saneringsheffingen te betalen en anderzijds
onder omstandigheden voor saneringssteun in aanmerking kunnen komen.9 Deze
regeling vormt tevens nieuwe steun die vooraf ter toetsing bij de Europese
Commissie had moeten worden aangemeld.
V.
De invoering per 1 juli 2013 van een inkomensafhankelijke huurverhoging10, die ten
tijde van het indienen van het wetsontwerp tot doel had het scheefwonen te
bestrijden, maar waarvan later het doel is geworden om middelen voor de schatkist
te verschaffen door “afroming” via de verhuurderheffing.
VI.
De invoering per 1 januari 2013 van een verhuurderheffing voor het jaar 201311 ten
laste van alle eigenaren/verhuurders van meer dan 10 woningen in de
gereguleerde sector. Deze heffing is verlengd voor de jaren 2014 t/m 2017 en
daarbij is ook het tarief drastisch verhoogd.12
VII.
Een afspraak, die de Nederlandse regering op 28 augustus 2013 heeft gemaakt
met de overkoepelende organisatie van woningcorporaties Aedes13 en de, uit deze
met de woningcorporaties gemaakte afspraken voortvloeiende, tweede concept
novelle Herzieningswet die op 11 februari 2014 is gepubliceerd.14
VIII.
Een brief, die de minister op 13 september 2013 heeft gezonden aan de Tweede
Kamer der Staten – Generaal betreffende een modernisering van het
woningwaarderingsstelsel.15
IX.
Een brief, die de minister op 17 september 2013 heeft gezonden aan de Tweede
Kamer der Staten – Generaal, getiteld “Integrale visie op de woningmarkt”.16
Deze ontwikkelingen hebben geleid tot een nog verdergaande inbreuk op het fundamentele
recht op eigendom en een nog verdere verslechtering van de marktpositie van de commerciële
verhuurders17, zowel in algemeen opzicht als ten opzichte van de woningcorporaties. Dit
laatste heeft een nog grotere verstoring van de mededinging in de Nederlandse
huurwoningmarkt tot gevolg. Tevens veroorzaken deze ontwikkelingen, en met name de
invoering van de verhuurderheffing, een nog grotere inbreuk op het eigendomsrecht van de
eigenaren van verhuurde woningen.
8
Zie randnummer 2.4.2 e.v. van deze klacht.
Zie randnummer 2.2.6.247 e.v. van deze klacht.
10 Kamerstukken II, 33 129 & kamerstukken II, 33 330.
11 Kamerstukken II, 33 407 & kamerstukken II, 33 515.
12 Kamerstukken II, 33 756 & kamerstukken II, 33 819.
13 Kamerbrief d.d. 30 augustus 2013, met kenmerk 2013-0000516746, van Minister Blok. De betreffende afspraken
zijn te vinden op: www.aedes.nl/binaries/downloads/woningwet/20130828-afspraken-aedes---kabinet.pdf.
14 Meer informatie over deze novelle treft u aan onder randnummer 2.2.6.286 e.v. van deze klacht.
15 Kamerbrief d.d. 13 september 2013, met kenmerk 2013-0000543047.
16 Kamerstukken II, 33 847, nr. 87.
17 In deze klacht wordt onder commerciële verhuurders verstaan: verhuurders van woningen, niet zijnde
woningcorporaties. Dit zijn dus zowel particuliere verhuurders als investeerders, verhuurbedrijven, et cetera.
9
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 4 van 178
Om de onderhavige klacht in het juiste perspectief te plaatsen wordt door de klagers
opgemerkt dat zij zich in de onderhavige klacht niet wensen te verzetten tegen staatssteun die
wordt verstrekt in het kader van sociale huisvesting voor achterstandsgroepen of sociaal
kansarme groepen, die door solvabiliteitsbeperkingen, geen huisvesting tegen
marktvoorwaarden kunnen vinden. Als de Nederlandse huurwoningmarkt voor deze groepen
daadwerkelijk ontoereikend is en faalt, dan is het als vanzelfsprekend aan de overheid om
haar sociale verantwoordelijkheid te nemen. In een dergelijke situatie kan de overheid door
het opdragen van een goed afgebakende DAEB en het verstrekken van een passende
hoeveelheid staatssteun ervoor zorgdragen dat de betreffende ondernemingen voor hun
bijzondere taak worden gecompenseerd, zodat zij financieel in staat worden gesteld om deze
sociale groepen te kunnen bedienen.
Zonder aan het voorgaande af te willen doen, dient dergelijke staatssteun in verband met
sociale huisvesting wel in overeenstemming te zijn met het Europese recht en in het bijzonder
met de toepasselijke Europese mededingingsregels. Zo dient er onder andere géén sprake te
zijn van overcompensatie, kruissubsidiëring en/of andere vormen van oneerlijke concurrentie
met concurrerende marktdeelnemers. In verband hiermee wordt in deze klacht aan de orde
gesteld dat het Nederlandse huurbeleid18 op een groot aantal punten in strijd is met de
toezeggingen die de Staat der Nederlanden aan de Europese Commissie heeft gedaan en die
door de Europese Commissie overeenkomstig artikel 19 van de procedureverordening19 zijn
vastgelegd door middel van de beschikking van 15 december 2009 (hierna: de wocobeschikking)20, waarbij de Europese Commissie de Staat der Nederlanden ertoe verbonden
heeft een groot aantal dienstige maatregelen ten uitvoer te brengen. Ook wordt hieronder aan
de orde geteld dat de door de Nederlandse overheid verstrekte staatssteun aan
woningcorporaties niet voldoet aan de nieuwe DEAB-regels die in december 2011 zijn
afgekondigd en dat er thans geen sprake (meer) is van een level playing field of werkbare
competitie voor commerciële verhuurders in de Nederlandse huurwoningmarkt.
Eén en ander geeft de besturen van de onder sub 1 /m 3 genoemde stichtingen en van de
onder sub 4 genoemde vennootschap, thans aanleiding tot het bij uw Commissie indienen van
een klacht, die is gericht tegen de Staat der Nederlanden.
Deze klacht betreft de volgende onderdelen, die zowel afzonderlijk als gezamenlijk dienen te
worden beschouwd:
18
Onder de term huurbeleid wordt in deze klacht begrepen het totale wettelijke stelsel waarmee commerciële
verhuurders worden geconfronteerd. Dit stelsel bestaat o.m. uit huur- en huisvestingswetgeving, een
verhuurderheffing en staatssteun aan woningcorporaties.
19 Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de
toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag.
20 Besluit van de Commissie C(2009)9963 van 15 december 2009, Staatssteunzaken E 2/2005 en N 642/2009,
gepubliceerd als bijlage bij Kamerstukken II 2009/10, 29 453, nr. 148.
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 5 van 178
1.
Algemeen
1.1.
Standpunt klagers
1.1.1.
De staatssteun aan woningcorporaties in combinatie met het Nederlandse huuren huisvestingsbeleid en de verhuurderheffing is in de huidige opzet en
omstandigheden in strijd met het Europese mededingingsrecht. 21
1.1.2.
De fiscale bevoordeling van koopwoningen door de Nederlandse overheid (de
zogeheten hypotheekrenteaftrek) is in de huidige opzet en omstandigheden in
strijd met het Europese mededingingsrecht.
1.1.3.
De staatsteun aan woningcorporaties in combinatie met het Nederlandse huur- en
huisvestingsbeleid en de verhuurderheffing is in de huidige opzet en
omstandigheden in strijd met het vrije verkeer van personen.22
1.1.4.
De staatsteun aan woningcorporaties in combinatie met het Nederlandse huur- en
huisvestingsbeleid en de verhuurderheffing is in de huidige opzet en
omstandigheden in strijd met het vrije verkeer van kapitaal.23
1.1.5.
De staatsteun aan woningcorporaties in combinatie met het Nederlandse huur- en
huisvestingsbeleid en de verhuurderheffing is in de huidige opzet en
omstandigheden in strijd met het eigendomsrecht.24
1.1.6.
De staatsteun aan woningcorporaties in combinatie met het Nederlandse huur- en
huisvestingsbeleid en de verhuurderheffing is in de huidige opzet en
omstandigheden in strijd met de vrijheid van ondernemerschap.25
1.1.7.
De staatsteun aan woningcorporaties in combinatie met het Nederlandse huur- en
huisvestingsbeleid en de verhuurderheffing is in de huidige opzet en
omstandigheden in strijd met het anti-discriminatiebeginsel.26
1.1.8.
De staatsteun aan woningcorporaties in combinatie met het Nederlandse huur- en
huisvestingsbeleid en de verhuurderheffing is in de huidige opzet en
omstandigheden in strijd met de interne Europese markt.27
21
Artikel 106, 107 en 108 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
Artikel 45 e.v. van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
23 Artikel 83 e.v. van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
24 Artikel 17 van het Handvest voor de grondrechten van de Europese Unie; artikel 1 van het Eerste Protocol bij het
Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden.
25 Artikel 16 van het Handvest voor de grondrechten van de Europese Unie.
26 Artikel 21 van het Handvest voor de grondrechten van de Europese Unie.
27 Artikel 3 lid 3 van het Verdrag van de Europese Unie.
22
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 6 van 178
2.
Mededingingsrecht
2.1.
Inleiding
2.1.1.
Het mededingingsrecht maakt onderdeel uit van het Europese recht en daarmee
van een hiërarchisch hogergeplaatste rechtsorde dan de Nederlandse wet- en
regelgeving. Wij verzoeken de Europese Commissie, zoals hieronder verder zal
worden uiteengezet, om de Nederlandse wet- en regelgeving en de staatssteun
aan woningcorporaties te toetsen aan het Europese mededingingsrecht.
2.1.2.
Naar onze mening handelt de Staat der Nederlanden in een aantal opzichten, die
wij hierna aan de orde zullen stellen, in strijd met het Europese mededingingsrecht
door het verstrekken van staatssteun aan de Nederlandse woningcorporaties in de
huidige vorm en omstandigheden.
2.1.3.
Om te beginnen heeft de Staat der Nederlanden zich niet gehouden aan haar in
2009 aan de Europese Commissie gedane toezeggingen en is de Nederlandse
staatssteun aan woningcorporaties tot op heden nog steeds niet in
overeenstemming gebracht met de woco-beschikking.Met name is de Staat der
Nederlanden geheel in gebreke gebleven bij het scheiden van DAEB-taken en
niet-DAEB taken, bij het instellen en uitvoeren van adequaat toezicht, bij het
doorvoeren van transparantie en bij het berekenen, controleren en zo nodig
terugsluizen van overcompensatie of kruissubsidiëring. Daarnaast zijn er door
opvolgende ministers herhaaldelijk interpretaties van de woco-beschikking
gegeven, die in strijd zijn met c.q. op uiterst gespannen voet staan met de tekst en
de ratio van deze beschikking. Ook de afspraken die op 28 augustus 2013 door de
huidige minister zijn gemaakt tussen de Nederlandse regering en de
overkoepelende organisatie van de woningcorporaties Aedes (zie randnummer
2.2.6.2.60 e.v.) en die hun weerslag hebben gevonden in de op 11 februari 2014
gepubliceerde tweede concept novelle (zie randnummer 2.2.6.2.86 e.v.), geven
blijk van een onjuiste interpretatie en/of toepassing van de woco-beschikking.
Doordat de Staat der Nederlanden de woco-beschikking niet heeft uitgevoerd is
de Nederlandse staatssteun niet in overeenstemming geweest met het Europese
mededingingsrecht. Voorts is de Nederlandse staatssteun aan woningcorporaties
ook in strijd met de nieuwe DAEB-regelingen van de Europese Commissie, die op
31 januari 2012 in werking zijn getreden (hierna: de nieuwe DAEB-regeling)28. Met
name is hierbij van belang dat de staatsteun aan woningcorporaties in de huidige
vorm en omstandigheden niet voldoet aan de voorwaarden van de nieuwe DAEBvrijstellingsbesluit29. Op grond van overweging 26 en artikel 12 van dit
vrijstellingsbesluit is vervolgens de nieuwe DAEB-kaderregeling30 op deze
staatssteun van toepassing vanaf 31 januari 2012. Toetsing van de betreffende
28
Op dit nieuwe pakket DAEB-regels wordt uitgebreid ingegaan onder randnummer 2.2.7 e.v.
Besluit van de Commissie van 20 december 2011 betreffende de toepassing van artikel 106, lid 2 van het Verdrag
betreffende de werking van de Europese unie op staatssteun in de vorm van compensatie voor de openbare dienst,
verleend aan bepaalde met het beheer van diensten van algemeen economisch belang belaste ondernemingen,
PbEU 2012, L 7/3.
30 Mededeling van de Commissie – EU-kaderregeling inzake staatssteun in de vorm van compensatie voor de
openbare dienst (2011), PbEU 2012, C 8/15.
29
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 7 van 178
staatssteun aan die nieuwe DAEB-kaderregeling leidt tot de conclusie dat de
Nederlandse staatssteun tevens niet aan deze regeling voldoet.
2.1.4.
De Nederlandse staatssteun aan woningcorporaties in de huidige vorm en
omstandigheden leidt ertoe dat er voor commerciële verhuurders geen sprake is
van een level playing field en/of een werkbare mededinging. Kort samengevat leidt
het handelen van de Nederlandse staat ertoe dat commerciële verhuurders op een
aantal fronten klem worden gezet. Ten eerste worden zij door strikte huur- en
huisvestingswetgeving zeer vergaand beperkt in hun mogelijkheden en in hun
inkomsten. Ten tweede worden commerciële verhuurders gedwongen om
aanzienlijke bedragen te betalen vanwege de verhuurderheffing en komen zij –
anders dan woningcorporaties – niet of althans in mindere mate in aanmerking
voor kortingen op deze belasting. Ten derde moeten commerciële verhuurders in
deze door de overheid aldus gereguleerde huurwoningmarkt concurreren met
woningcorporaties, die door de staat met omvangrijke middelen zijn gesteund en
nog steeds worden gesteund (zie randnummers 2.2.1.2. en 2.2.1.3.) en die hun
door de huurwetgeving veroorzaakte inkomensbeperking en/of hun uitgaven voor
de verhuurderheffing kunnen compenseren met de staatssteun die zij, zowel in het
verleden alsook tegenwoordig, (blijven) ontvangen.
2.1.5.
Voorts wordt de mededinging op de woningmarkt verstoord ten nadele van de
huurwoningmarkt – en met name ten aanzien van commerciële verhuurders die
geen staatssteun ontvangen – door de bevoordeling van eigen woningen (zie
randnummer 2.5 e.v.) en doordat woningcorporaties woningen met aanzienlijke
kortingen verkopen aan de huurders/bewoners en hun bloed- en aanverwanten in
de eerste linie, hetgeen leidt tot een ernstige verstoring van de mededinging op
zowel de huurwoningmarkt als de koopwoningmarkt (zie randnummer 2.2.9 e.v.).
2.1.6.
Klagers stellen dat er thans aanleiding bestaat om de gehele problematiek van
staatssteun op de Nederlandse woningmarkt en met name de staatssteun aan de
woningcorporaties te ‘herbeoordelen’. Hierbij zal bijvoorbeeld onderzocht dienen
te worden of de woco-beschikking gewijzigd en/of aangevuld en/of aangescherpt
moet worden, omdat Nederland zich niet houdt aan de voorwaarden uit deze
beschikking en/of omdat bepaalde aspecten van deze staatssteun (o.a. de omvang
van het aantal scheefwoners dat ten onrechte profiteert van staatssteun) bij het
uitvaardigen van de woco-beschikking (mogelijk) onvoldoende bekend waren c.q.
(mogelijk) onvoldoende gewicht hebben gekregen en/of omdat zich sindsdien
relevante nieuwe ontwikkelingen hebben voorgedaan zowel op nationaal niveau
(o.a. de introductie van een verhuurderheffing en de afspraak met Aedes) alsmede
op Europees niveau (o.a. de nieuwe DAEB-regeling die op 31 januari 2012 in
werking is getreden).
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 8 van 178
2.2.
Staatssteun aan woningcorporaties
2.2.1.
Ontstaan en functioneren van woningcorporaties
2.2.1.1.
Woningcorporaties, zoals Nederland deze tegenwoordig kent, bestaan vanaf het
begin van de vorige eeuw31. In deze periode werd de Woningwet vastgesteld, die
de grootschalige verstrekking van subsidies en leningen aan woningcorporaties
introduceerde.32 In de begintijd waren woningcorporaties private organisaties die
op non-profit basis opereerden op de markt voor sociale huurwoningen, maar in
de loop der tijd veranderden deze activiteiten.
2.2.1.2.
In de jaren 90 van de vorige eeuw werden de woningcorporaties verzelfstandigd
en vond de zogeheten bruteringsoperatie plaats. Daardoor waren de
woningcorporaties in staat om in de daaropvolgende jaren op grote schaal te
participeren in projecten met dure huurwoningen, koopwoningen en commercieel
vastgoed.33 Behalve dat zij door die bruteringsoperatie over grote eigen
vermogens beschikken, kunnen zij bovendien ook nog gebruik blijven maken van
goedkope(re) door de overheid geborgde leningen, goedkope door de gemeenten
verstrekte bouwgrond, et cetera, zodat zij op oneerlijke wijze kunnen concurreren
met commerciële investeerders en/of verhuurders. Omtrent deze handelswijze
heeft uw Commissie reeds eerder klachten ontvangen.34
2.2.2.
Vervalsing van de mededinging door woningcorporaties
2.2.2.1.
De Nederlandse woningcorporaties hebben in het verleden op een aantal wijzen
staatssteun van de Staat der Nederlanden gekregen en krijgen die staatssteun ook
tegenwoordig nog steeds. Om te beginnen zijn, zoals hierboven is vermeld, in de
negentiger jaren van de vorige eeuw de woningcorporaties verzelfstandigd bij de
bruteringsoperatie, waarbij resterende schulden jegens het Rijk zijn
kwijtgescholden. Dat was een zeer omvangrijke eenmalige staatssteun omdat de
woningcorporaties de voordien gedane investeringen in de schoot geworpen
kregen. Het effect daarvan werkt nog steeds door omdat de woningcorporaties
daardoor blijvend verlost zijn van financieringslasten, die commerciële
investeerders nog steeds moeten dragen in de vorm van een redelijk rendement
op al het door hen geïnvesteerde eigen vermogen en/of in de vorm van rente op
(verhypothekeerde) leningen die door derden zijn verstrekt op hun investeringen.
Dit financieringsvoordeel van de woningcorporaties in de vorm van een omvangrijk
eigen vermogen waarover geen rendement aan investeerders hoeft te worden
31
Een beschrijving van de historische ontwikkelingen en tevens van de huidige problemen is te vinden in het recente
rapport van R. de Jong, “De Balans Verstoord” (zie bijlage IX bij deze klacht). Het is een rapport over de
corporatiesector ten behoeve van de Parlementaire Enquête Woningcorporaties. Het is in februari 2013 uitgebracht
in opdracht van Aedes, de overkoepelende organisatie van de woningcorporaties.
32 R. de Jong, “De Balans Verstoord”, p. 11.
33 R. de Jong, “De Balans Verstoord”. p. 58.
34 Zie randnummer 3 e.v. van het Besluit van de Commissie C(2009)9963 van 15 december 2009,
Staatssteunzaken E 2/2005 en N 642/2009 (de woco-beschikking).
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 9 van 178
betaald, leidt ook thans nog tot een voortdurende ongelijkheid tussen de
woningcorporaties en de commerciële verhuurders.
2.2.2.2.
Daarenboven wordt ook thans nog voortdurend op grote schaal staatssteun
verleend aan de Nederlandse woningcorporaties. Het betreft jaarlijks een bedrag
van honderden miljoenen aan staatssteun35, die onder andere bestaat uit36:
I.
II.
III.
IV.
2.2.2.3.
Staatsgaranties voor leningen bij het Waarborgfonds Sociale Woningbouw.
Steun uit het Centraal Fonds Volkshuisvesting.
Verkoop en uitgifte van erfpacht van overheidsgrond tegen gereduceerde
tarieven.
Legesvrijstellingen door gemeenten voor woningcorporaties die een
bouwvergunning aanvragen.37
Minister Blok heeft op 13 december 2013 gezegd dat het bij de Nederlandse
woningcorporaties om zeer omvangrijke bedragen aan staatssteun gaat:
“(…) is in de sociale huursector de beschikbaarheid van leningen tegen redelijke
voorwaarden geregeld door de borging die het WSW verstrekt en waar de rijksoverheid
als achtervang fungeert. Het jaarlijkse rentevoordeel dat corporaties hierdoor
ontvangen wordt momenteel door WSW geschat op € 500 tot 800 miljoen per jaar. Het
voordeel dat corporaties genieten door lagere gemeentelijke grondprijzen wordt niet
bijgehouden, maar is in 2012 door oud-hoogleraar De Kam van de Radboud Universiteit
Nijmegen wel geschat op € 300–400 miljoen per jaar. Tenslotte kan worden opgemerkt
dat de sociale huurwoningenvoorraad mede is opgebouwd doordat in het verleden voor
tientallen miljarden aan exploitatiesubsidies is verstrekt. Bij de brutering in 1995 zijn
deze exploitatiesubsidies (die bij de toen geldende uitgangspunten door zouden zijn
gelopen tot na 2030) afgekocht. Mede hierdoor heeft de sector bij lage huren toch een
aanzienlijk vermogen kunnen opbouwen.”
2.2.2.4.
Ook bevat het op 17 december 2013 aangenomen wetsvoorstel verhuurderheffing
201438 een nieuwe steunmaatregel:
V.
2.2.2.5.
Verhuurders kunnen onder bepaalde voorwaarden een vermindering van
de verhuurderheffing krijgen voor bepaalde DAEB-gerelateerde
investeringen. Zoals onder randnummer 2.4.2 e.v. zal worden toegelicht is
deze staatssteun niet in overeenstemming met de Europese regelgeving
en zullen in de praktijk vrijwel alleen woningcorporaties hiervan profiteren.
Verder zijn er op 28 augustus 2013 afspraken gemaakt tussen de Minister en
Aedes39 die na omzetting van deze afspraken in wetgeving mogelijk zullen leiden
tot de introductie van een of meer bijkomende steunmaatregelen:
35
Kamerstukken II, 29 453, nr. 308, p. 23.
Zie randnummer 9 e.v. van het Besluit van de Commissie C(2009)9963 van 15 december 2009,
Staatssteunzaken E 2/2005 en N 642/2009 (de woco-beschikking).
37 In de Q&A bij de Tijdelijke regeling diensten van algemeen economisch belang toegelaten instellingen
volkshuisvesting d.d. december 2013 (p. 8), wordt deze legesvrijstelling ten onrechte niet gekwalificeerd als
staatssteun.
38 Kamerstukken II, 33 756.
39 Kamerbrief d.d. 30 augustus 2013, met kenmerk 2013-0000516746, van Minister Blok. De betreffende afspraken
zijn te vinden op: http://www.aedes.nl/binaries/downloads/woningwet/20130828-afspraken-aedes---kabinet.pdf.
36
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 10 van 178
VI.
Woningcorporaties
energieakkoord.40
krijgen
€
400
miljoen
aan
steun
uit
het
2.2.2.6.
Door ons wordt bestreden dat deze staatssteun in de huidige vorm en
omstandigheden nog langer verenigbaar is met het Europese recht en in het
bijzonder met het Europese mededingingsrecht. De voorgenoemde
staatssteunmaatregelen dienen naar onze mening in de volle breedte en in
combinatie met het stelsel van huur- en huisvestingswetgeving en de
verhuurderheffing te worden getoetst aan de mededingingsregels die zijn
neergelegd in het Werkingsverdrag, de woco-beschikking, de nieuwe DAEB-regels
en de jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie over de interpretatie en
toepassing van de verschillende mededingingsregels.
2.2.3.
Totstandkoming van de beschikking van 15 december 2009
2.2.3.1.
Vanaf 2005 heeft de Europese Commissie zich intensief beziggehouden met de
wijze waarop en de mate waarin de Staat der Nederlanden staatssteun verleent
aan de Nederlandse woningcorporaties. Wij verwijzen in dit verband naar de
volgende stukken en/of gebeurtenissen:
I.
In 2002 is er overleg geweest tussen de toenmalige minister Remkes en
de Europese Commissie over de steun aan woningcorporaties.41 Het doel
van de Nederlandse regering was om de kwalificatie ‘geen staatssteun’ te
verkrijgen.42
II.
Op 14 juli 2005 heeft de Europese Commissie een (in eerste instantie)
vertrouwelijke brief gezonden aan de Nederlandse regering.43 In deze
zogeheten artikel 17-brief44 heeft de Europese Commissie haar voorlopige
standpunt meegedeeld dat er sprake was van bestaande staatssteun en
dat zij twijfels had over de rechtmatigheid van deze steun. In deze brief
verzoekt de Commissie om een aanpassing van het Nederlandse beleid.
III.
Naar aanleiding van de brief van de Europese Commissie van 14 juli 2005
heeft de toenmalige minister Dekker in september en december 2005 haar
nieuwe beleidsvisie met de Tweede Kamer besproken.45 Ook heeft minister
Dekker overleg gevoerd met de Europese Commissie.46
IV.
In de jaren 2008 en 2009 heeft er intensief overleg plaatsgevonden tussen
de toenmalige minister Van der Laan en de Europese Commissie.47 Dit
40
Kamerbrief d.d. 6 september 2013, met kenmerk DGETM-ED / 13152412.
Kuypers & Smallegang, ‘Woningcorporaties en Brussel: een conflict? Het toenemende belang van de Europese
regelgeving op de Nederlandse woningcorporaties nader beschouwd’, in: Tijdschrift omgevingsrecht 2008, p. 8.
42 Kamerstukken II, 29 453, nr. 20, p. 1.
43 Deze brief is als bijlage X bijgevoegd bij deze klacht.
44 Artikel 17 van verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere
bepalingen voor de toepassing van artikel [107 VWEU] (PB L 83, blz. 1).
45 Kamerstukken II, 29 453 nr. 20; Kamerstukken 29 453, nr. 30.
46 Kamerstukken II, 29 453, nr. 53.
47 Kamerstukken II, 29 453, nr. 143.
41
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 11 van 178
heeft geleid tot concrete toezeggingen van Nederland aan de Europese
Commissie. Deze toezeggingen zijn door de toenmalige minister Van der
Laan neergelegd in een brief van 3 december 2009 aan de Europese
Commissie.48
V.
Op 15 december 2009 heeft de Europese Commissie een beschikking
uitgevaardigd over de Nederlandse staatssteun aan woningcorporaties. In
deze beschikking is de staatssteun, onder voorbehoud van de nakoming
van een aantal toezeggingen, goedgekeurd.
2.2.4.
Processen tegen de woco-beschikking
2.2.4.1.
De bovengenoemde beschikking is daarna onderwerp geweest van diverse
beroepen en/of procedures bij het Hof van Justitie van de Europese Unie:
I.
Op 1 april 2010 heeft de Bank Nederlandse Gemeenten beroep tegen de
woco-beschikking ingesteld bij het Gerecht van de Europese Unie. Dit
beroep is later ingetrokken.49
II.
Op 29 april heeft een groep woningcorporaties, (hierna: Woonlinie e.a.)
beroep tegen de woco-beschikking ingesteld bij het Gerecht van de
Europese Unie.50
III.
Op 30 april 2010 heeft een andere groep woningcorporaties (hierna:
Woonpunt e.a.) beroep tegen de woco-beschikking van de Europese
Commissie ingesteld bij het Gerecht van de Europese Unie.51
IV.
Op 30 april 2010 heeft ook Vesteda Groep BV, een groep investeerders in
vastgoed, beroep tegen de woco-beschikking ingesteld bij het Gerecht van
de Europese Unie.52
V.
Op 30 april 2010 heeft tevens de Vereniging van Institutionele Beleggers
in Vastgoed, Nederland (hierna: IVBN) beroep tegen de woco-beschikking
ingesteld bij het Gerecht van de Europese Unie.53
VI.
Op 30 augustus 2010 heeft de Europese Commissie een wijzigingsbesluit
afgekondigd waarin leningen bij de Bank Nederlandse Gemeenten niet
(langer) werden gekwalificeerd als staatssteun.54
48
Brief van de minister voor Wonen, Wijken en Integratie (E.E. van der Laan) aan de Europese Commissie, met
kenmerk BJZ2009063540, d.d. 3 december 2009 (zie bijlage XI).
49 Zaakcode T-151/10.
50 Zaakcode T-202/10.
51 Zaakcode T-203/10.
52 Zaakcode T-206/10.
53 Zaakcode T-201/10.
54 C(2010)5841, final (30.08.2010), State aid E 2/2005 – The Netherlands, Existing aid to housing corporations:
Decision amending paragraphs 22-24 of the Commission Decision of 15 December 2009 (C(2009)9963 final).
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 12 van 178
VII.
Op 16 december 2011 heeft het Gerecht van de Europese Unie het beroep
van Woonlinie e.a. niet-ontvankelijk verklaard.
VIII.
Op 16 december 2011 heeft het Gerecht van de Europese Unie eveneens
het beroep van Woonpunt e.a. niet-ontvankelijk verklaard.
IX.
Op 9 maart 2012 hebben Woonlinie e.a. hoger beroep ingesteld bij het Hof
van de Europese Unie.
X.
Op 9 maart 2012 hebben Woonpunt e.a. eveneens hoger beroep ingesteld
bij het Hof van de Europese Unie.
XI.
Op 12 juni 2012 heeft het Gerecht van de Europese Unie het beroep van
Vesteda deels niet-ontvankelijk en deels kennelijk ongegrond verklaard.
XII.
Op 13 juli 2012 heeft het Gerecht van de Europese Unie het beroep van de
IVBN deels ongegrond en deels niet-ontvankelijk verklaard.
XIII.
Op 29 mei 2013 heeft Advocaat-Generaal Wathelet in de zaak van
Woonlinie e.a. een conclusie genomen waarin hij het EU-Hof heeft
geadviseerd om het beroep alsnog ontvankelijk te verklaren.
XIV.
Op 29 mei 2013 heeft Advocaat-Generaal Wathelet in de zaak van
Woonpunt e.a. een conclusie genomen waarin hij eveneens het EU-Hof
heeft geadviseerd om het beroep alsnog ontvankelijk te verklaren.
XV.
Op 27 februari 2014 heeft het Europese Hof van Justitie zowel het beroep
van Woonlinie e.a. als het beroep van Woonpunt e.a. op grond van
formeelrechtelijke overwegingen ontvankelijk verklaard en de zaken
terugverwezen naar het Gerecht van de Europese Unie.
2.2.4.2.
Met betrekking tot deze laatstgenoemde ontwikkeling merken wij op dat het
Europese Hof van Justitie géén inhoudelijk oordeel over de woco-beschikking
heeft gegeven en slechts op grond van formeelrechtelijke overwegingen tot de
conclusie is gekomen dat de betreffende woningcorporaties een ‘beroepsrecht’
hebben en dat zij daarom het recht hebben om de woco-beschikking ter toetsing
aan het Gerecht van de Europese Unie voor te leggen. De huidige situatie is
daarmee min of meer vergelijkbaar met de situatie in 2009 t/m 2011, namelijk toen
de woco-beschikking door de Europese Commissie was afgekondigd en er
vervolgens door verschillende woningcorporaties en de IVBN beroep bij het
Gerecht tegen deze beschikking werd ingesteld. Deze eerdere juridische
procedures en ook de huidige procedures hebben echter géén schorsende
werking en de woco-beschikking behoudt aldus, zolang als het tegendeel daarvan
niet definitief is vastgesteld, zijn juridische rechtskracht.
2.2.4.3.
Het eindresultaat hiervan is thans dat de woco-beschikking vanwege het ontbreken
van opschortende werking van de ingestelde rechtsmiddelen thans in al haar
onderdelen nog steeds bindend is voor de Staat der Nederlanden.
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 13 van 178
2.2.5.
Inhoud van de woco-beschikking
2.2.5.1.
In de voorgenoemde woco-beschikking is de staatssteun aan Nederlandse
woningcorporaties beoordeeld. Uit de beschikking blijkt dat de Europese
commissie van oordeel was dat de staatssteun aan woningcorporaties niet in
overeenstemming was met het Europese mededingingsrecht en deswege op een
groot aantal punten moest worden aangepast. In de woco-beschikking zijn
verschillende verplichtingen aan Nederland opgelegd. In de woco-beschikking
werd de – thans verouderde – DAEB-beschikking uit 2005 van toepassing
verklaard. Daarnaast werd met betrekking tot het scheiden van niet-DAEB
activiteiten enerzijds en DAEB-activiteiten anderzijds de transparantierichtlijn uit
2006 van toepassing verklaard. De verplichtingen voor Nederland die voortvloeien
uit de woco-beschikking staan aldus verspreid over drie Europese regelingen.
2.2.5.2.
Een belangrijk deel van de voorgenoemde verplichtingen zijn ook opgenomen in
de brief van 3 december 2009 van Minister Van der Laan waarin Nederland een
groot aantal toezeggingen aan de Europese Commissie heeft gedaan (zie bijlage
XI) . Deze voorafgaande brief aan de Europese Commissie kan aldus een bepaald
licht werpen op de betekenis en strekking van bepaalde verplichtingen die in de
woco-beschikking zijn opgenomen. In de onderstaande bespreking van de
verplichtingen, die door de Europese Commissie aan Nederland zijn opgelegd, zal
daarom een aantal maal worden (terug)verwezen naar deze brief van 3 december
2009.
2.2.5.3.
De belangrijkste verplichtingen die uit de woco-beschikking voortvloeien, zijn:
I.
II.
III.
Invoering van een tijdelijk ministerieel besluit per 1 januari 2010;
Invoering van een nieuwe woningwet per 1 januari 2011;
Invoering van een administratieve scheiding tussen DAEB-activiteiten en
overige activiteiten bij woningcorporaties;
Wat betreft de bouw en verhuur van woningen aan particulieren:
IV.
V.
VI.
VII.
VIII.
IX.
X.
Een inkomensgrens van € 33.000 (met jaarlijkse indexering);
Een maximale huur van € 647,53 (met jaarlijkse indexering);
Een woningtoewijzing van minimaal 90% aan huishoudens met een
inkomen onder de inkomensgrens;
Een woningtoewijzing van maximaal 10% aan huishoudens met een
inkomen boven de inkomensgrens, volgens sociale prioriteiten;
Toezicht op de naleving van de 90%-norm;
Terugbetaling van eventuele overcompensatie;
Toezicht door een onafhankelijke autoriteit op de naleving van deze regels.
2.2.6.
Implementatie van de woco-beschikking
2.2.6.1.
Tijdelijke regeling toegelaten instellingen volkshuisvesting
Algemeen
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 14 van 178
2.2.6.1.1.
De woco-beschikking is op 1 januari 2011 door Nederland geïmplementeerd door
middel van de Tijdelijke regeling diensten van algemeen economisch belang
toegelaten instellingen volkshuisvesting (hierna: de Tijdelijke regeling).55 Reeds
vanaf het begin is er echter geen sprake geweest van een volledige en juiste
implementatie, omdat slechts enkele elementen uit de woco-beschikking in deze
Tijdelijke regeling zijn overgenomen en omdat deze niet-volledige implementatie
bovendien ook gebrekkig is en op verschillende onderdelen niet in
overeenstemming is met de afspraken die zijn neergelegd in de tekst en/of die
blijken uit de ratio van de woco-beschikking.
2.2.6.1.2.
Dat de Tijdelijke regeling niet een volledige implementatie bevat van de
verplichtingen die in de woco-beschikking zijn opgelegd is in strijd met de
toezegging van Minister Van der Laan zoals deze is neergelegd in de eerder
aangehaalde brief van 3 december 2009. In deze brief schrijft de Minister immers
aan de Europese Commissie:
“Door middel van een nog dit jaar te treffen en per 1 januari 2010 in te voeren
ministeriële regeling zal ik uitvoering geven aan bovenstaande afspraken met
betrekking tot de bestaande steun en de bijzondere projectsteun”.
Uit dit citaat blijkt niet dat de Minister een bepaald voorbehoud heeft gemaakt of
dat hij een gedeeltelijke implementatie heeft toegezegd. Hieruit volgt dat
Nederland dus vanaf 2010 alle onderdelen en/of verplichtingen uit de wocobeschikking volledig en zonder voorbehoud had moeten implementeren.
2.2.6.1.3.
De Tijdelijke regeling is een algemene maatregel van bestuur (AMVB), die vanaf
de aanvang tot en met heden negen keer is gewijzigd. Zoals hieronder zal blijken,
heeft een groot deel van deze wijzigingen geleid tot het oprekken van de in de
woco-beschikking gestelde normen en tot het steeds verder uitstellen van de
voorgeschreven maatregelen. Het gevolg hiervan is dat de spanning tussen de
woco-beschikking enerzijds en de Tijdelijke regeling anderzijds in de loop van de
inmiddels verstreken (ruim) vier jaren stap voor stap steeds groter is geworden.
Ingangsdatum
2.2.6.1.4.
Om te beginnen is de ingangsdatum van de Tijdelijke regeling niet in
overeenstemming geweest met de datum die hieromtrent wordt genoemd in de
woco-beschikking. De Tijdelijke regeling is een jaar te laat ingevoerd, omdat deze
niet op 1 januari 2010 (zoals blijkens het bovenstaande citaat uit de brief van 3
december 2009 uitdrukkelijk was toegezegd), maar pas op 1 januari 2011 van
kracht is geworden.
2.2.6.1.5.
Over dit uitstel is in de Tweede Kamer veel te doen geweest. Met name heeft de
toenmalige minister Middelkoop er meerdere malen, zowel schriftelijk als
mondeling op gewezen dat dit uitstel evident in strijd zou zijn met de brief van zijn
voorganger d.d. 3 december 2009 en de daarop gebaseerde woco-beschikking
van 15 december 2009. Zelfs heeft hij een advies van de landsadvocaat
ingewonnen, waarin werd bevestigd dat uitstel in strijd zou zijn met de Nederlandse
55
Staatscourant 2010, 17515.
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 15 van 178
verplichtingen. De Tweede Kamer heeft echter tot twee maal toe een motie en/of
amendement aangenomen56 waarin op uitstel en nader overleg met de Europese
Commissie werd aangedrongen. Uiteindelijk heeft minister Donner op 3 november
2010 de eerste Tijdelijke regeling uitgevaardigd met een ingangsdatum van 1
januari 2011. Zoals hieronder zal worden uiteengezet, werd daarin bovendien lang
niet aan alle andere voorwaarden van de woco-beschikking voldaan.
Inkomensgrens
2.2.6.1.6.
De eerste versie van Tijdelijke regeling gaf woningcorporaties het voorschrift om
bij nieuwe huurovereenkomsten een inkomensgrens van € 34.299 (per 1 januari
2011) te hanteren, welk bedrag in de volgende jaren zou worden geïndexeerd
conform de indexatie van de huurtoeslag voor huishoudens beneden de 65 jaar.
In de vierde versie van de Tijdelijke regeling is de inkomensgrens extra
opgehoogd, omdat er vanaf die versie wordt gekozen voor de hogere indexatie
voor huishoudens boven de 65 jaar (1,40% in plaats van 0,95%). De
desbetreffende passage van de toelichting luidt als volgt:
Volgens artikel 4, vierde lid, van de regeling zou de inkomensgrens jaarlijks
worden aangepast met het percentage waarmee het referentie-inkomensijkpunt
voor meerpersoonshuishoudens onder de 65 jaar uit de Wet op de huurtoeslag
jaarlijks wordt aangepast. Dit percentage is lager dan het percentage voor
huishoudens boven de 65 jaar (0,95% versus 1,40%). Huishoudens met een
inkomen boven de 65 jaar zouden daarmee verhoudingsgewijs minder snel in
aanmerking komen voor een sociale huurwoning. De inkomensgrens stijgt in
dat geval immers minder dan hun inkomen. Gelet op de kwetsbare positie van
ouderen acht het kabinet dit niet wenselijk. Daarom is besloten de
inkomensgrens
te
indexeren
met
het
percentage
voor
meerpersoonsouderenhuishoudens. Dit is in de onderhavige wijziging van de
regeling vorm gegeven. De inkomensgrens komt daarmee te liggen op
€ 34.085,–.
Het gevolg hiervan is o.a. dat de betreffende inkomensgrens jaarlijks harder stijgt
dan oorspronkelijk het geval was. De groep personen die in aanmerking kan
komen voor een sociale huurwoning binnen de 90%-norm wordt hierdoor jaarlijks
ook steeds groter.
2.2.6.1.7.
De zesde versie van de Tijdelijke regeling trad op 1 januari 2013 in werking en
bevat o.a. voorschriften omtrent de toetsing van het huishoudinkomen. Hierbij valt
op dat er in bepaalde omstandigheden ook mag worden getoetst op basis van een
door de toekomstige huurder opgestelde verklaring. Het gevolg hiervan is o.a. dat
de inkomenstoetsing minder accuraat is, omdat de door de huurder opgestelde
verklaring risico´s van fraude of misrekening met zich meebrengt.
2.2.6.1.8.
De zevende versie van de Tijdelijke regeling bevat een versoepeling van de
inkomenstoets, omdat buitenlandse studenten die maximaal 1 jaar in Nederland
studeren en/of huren onder bepaalde voorwaarden geen gegevens omtrent hun
56
Motie Jansen T.K. 29453 nr. 158 en motie Karabulut T.K 29453 nr. 165
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 16 van 178
inkomen hoeven te tonen. Het gevolg hiervan is o.a. dat buitenlandse studenten
met een inkomen boven de inkomensgrens in aanmerking kunnen komen voor een
sociale en door de staat gesteunde huurwoning van de woningcorporaties.
2.2.6.1.9.
De achtste versie van de Tijdelijke regeling bevat een versoepeling van de
inkomenstoets, omdat het inkomen, anders dan voorheen, ook mag worden
getoetst aan de hand van een voorlopige aanslag inkomstenbelasting. Hierdoor
wordt de inkomenstoetsing minder accuraat en wordt het risico op fraude ook
groter, omdat de controle op de inkomensgegevens die worden vermeld in een
voorlopige aanslag, zeer beperkt is. Ook is de inkomenstoets met betrekking tot
buitenlandse studenten verder versoepeld, omdat de voorwaarde dat er sprake
dient te zijn van een periode van maximaal 1 jaar, niet langer geldt. Hierdoor wordt
het mogelijk dat buitenlandse studenten met een inkomen boven de
inkomensgrens jarenlang gebruik kunnen maken van een sociale huurwoning.
Daarnaast blijkt de inkomenstoets op een ander vlak ook versoepeld, omdat
intermediairs – zoals zorginstellingen – zelf een inkomenstoetsing verrichten en
woningcorporaties in het kader van deze inkomenstoetsing geen
resultaatsverplichting, maar slechts een inspanningsverplichting krijgen opgelegd.
De 10%-norm
2.2.6.1.10. In de eerste versie van de Tijdelijke regeling is de 10%-categorie niet enkel
ingevuld aan de hand van sociale prioriteiten en/of kenmerken, omdat ook
voorrang geldt voor situaties van medehuur en woningruil. Eveneens geldt dat er
sprake is van voorrang voor personeel van de European Space Research
Organisation. Daarnaast wordt in de toelichting voorrang besproken voor
bijvoorbeeld: “huishoudens (…) buiten de inkomensdoelgroep, die als gevolg van
renovatie of sloop bij voorrang een andere woning nodig hebben, pas gescheiden
mannen of vrouwen met kinderen die urgent moeten worden gehuisvest, bepaalde
beroepsgroepen die voor de stad behouden moeten blijven, of in situaties dat in
eenzijdig door lagere inkomens bewoonde wijken een minder eenzijdige
inkomensopbouw gewenst is”. Het is de vraag of deze specifieke invulling van de
10%-norm niet te zeer op gespannen voet staat met de woco-beschikking,
bijvoorbeeld omdat er in situatie van medehuur, woningruil, renovatie en/of sloop
niet automatisch sprake hoeft te zijn van ‘sociale prioriteiten’ en deze invulling ook
bijdraagt aan het in stand houden van het scheefwonen (zie randnummer 2.3.2
e.v. van deze klacht).
2.2.6.1.11. In de vierde versie van de Tijdelijke regeling wordt de 10%-norm aanzienlijk
opgerekt doordat “situaties waarbij een huishouden is aangewezen op een woning
met zorg of zorg in de nabijheid” niet meer in de 10% categorie maar in de 90%
categorie worden ingedeeld. De desbetreffende passage in de toelichting luidt als
volgt:
“In de regeling is al opgenomen dat de inkomensgrens niet geldt in het geval dat
woningen of woongelegenheden worden toegewezen op grond van de Algemene Wet
Bijzondere Ziektekosten en waar sprake is van een integrale levering van wonen en
zorg op basis van een inkomensafhankelijke bijdrage. In dat geval is er immers geen
sprake van een huurcontract. Daarnaast zijn er echter situaties waarbij een huishouden
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 17 van 178
is aangewezen op een woning met zorg of zorg in de nabijheid. De woningvraag van
deze categorie wordt gedomineerd door de zorgbehoefte waardoor de
keuzemogelijkheden beperkt zijn. Daarbij komt dat toegelaten instellingen veel van
dergelijke woonruimte verhuren.”
Verder vermeldt de toelichting ook:
“De wijziging komt erop neer dat woningtoewijzingen aan personen met een indicatie
van het Centrum Indicatiestelling Zorg (CIZ) voor persoonlijke verzorging (PV),
verpleging (VP) dan wel individuele begeleiding (BGI) op grond van het Besluit
zorgaanspraken AWBZ met de leveringsvoorwaarde volgens afspraak en direct
oproepbaar (B1, B2), voortdurend in de nabijheid (C) en 24 uur per dag direct aanwezig
(D)1 ongeacht het inkomen in alle gevallen worden meegerekend bij de 90%
toewijzingsruimte. Dat geldt ook voor een indicatie voor verblijf, zonder beperking ten
aanzien van specifieke leveringsvoorwaarden.”
Deze personen worden volgens de Tijdelijke regeling niet (langer) gerekend tot de
10% van het woningbestand die woningcorporaties volgens sociale prioriteiten
mogen verhuren aan personen met een inkomen boven de inkomensgrens. Deze
interpretatie en/of implementatie van de 10%-norm is naar onze mening evident in
strijd met de woco-beschikking. Op de vraag of bij toewijzing op grond van de
Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten en bij een integrale levering van wonen en
zorg op basis van een inkomensafhankelijke bijdrage geen sprake is van een
huurcontract, zodat deze situaties zonder meer tot de 90% categorie behoren,
wordt nog nader ingegaan bij ons commentaar op de herzieningswet in
randnummer 2.2.6.3.
2.2.6.1.12. In de zesde versie van de Tijdelijke regeling, die op 1 januari 2013 in werking trad,
is de 10%-norm verder opgerekt, omdat personen met een bepaalde CIZ-indicatie,
ook als zij een hoger inkomen hebben dan de inkomensgrens, mogen behoren tot
de 90%. Deze personen worden volgens de Nederlandse regeling niet (langer)
gerekend tot de 10% van het woningbestand die woningcorporaties volgens
sociale prioriteiten mogen verhuren aan personen met een te hoog inkomen. Deze
interpretatie en/of implementatie van de 10%-norm is eveneens onmiskenbaar in
strijd met de woco-beschikking.
De splitsing tussen DAEB-activiteiten en niet-DEAB-activiteiten
2.2.6.1.13. De eerste versie van de Tijdelijke regeling, die op 1 januari 2011 van kracht werd,
bevatte geen daadwerkelijke maar enkel een uitgestelde verplichting om een
administratieve splitsing aan te brengen tussen DAEB-activiteiten en niet-DEABactiviteiten. In deze eerste versie van de Tijdelijke regeling was de datum waarop
die administratieve scheiding moest zijn aangebracht gesteld op 1 januari 2013.
2.2.6.1.14. In de vijfde versie van de Tijdelijke regeling, die op 31 januari 2012 met
terugwerkende kracht tot 1 januari 2012 in werking is getreden, is de verplichting
voor woningcorporaties om een administratieve scheiding aan te brengen
vooruitgeschoven naar 1 januari 2014.
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 18 van 178
2.2.6.1.15. In de zesde versie van de Tijdelijke regeling is de verplichting om een
administratieve scheiding aan te brengen opnieuw vooruitgeschoven, ditmaal naar
1 januari 2015.
2.2.6.1.16. In de negende versie van de Tijdelijke regeling is de verplichting om een
administratieve scheiding aan te brengen nog verder uitgesteld. In deze versie
wordt de datum vooruitgeschoven naar 1 januari 2016.
2.2.6.1.17. De woco-beschikking waaruit de bovenbedoelde administratieve scheiding
voortvloeit, dateert van 15 december 2009. In de jaren 2010 t/m 2014 is de
betreffende administratieve scheiding niet door de Nederlandse staat opgelegd
en/of uitgevoerd. Ook voor het jaar 2015 zal dit niet het geval zijn en het is, mede
gelet op de voorgaande beschrijving, goed voorstelbaar dat de datum steeds weer
vooruitgeschoven zal worden. Zelfs als 1 januari 2016 wel zou worden gehaald,
dan nog blijft er sprake van het verstrijken van een periode van zes jaar nadat de
woco-beschikking door de Europese commissie is uitgevaardigd. Tijdens deze
jaren hebben woningcorporaties bij voortduring omvangrijke staatssteun
ontvangen, zonder dat er sprake is geweest van een controle op kruissubsidiëring
en/of overcompensatie. Vanuit mededingingsrechtelijk perspectief bezien is er
naar onze mening deswege sprake van onrechtmatige steunverlening en een
ingrijpende verstoring van de mededinging gedurende (tenminste) zes jaren als
gevolg waarvan commerciële verhuurders tijdens deze jaren financieel nadeel
hebben geleden en nog zullen lijden.
Controle en transparantie
2.2.6.1.18. In de eerste versie van de Tijdelijke regeling is wel een verplichting voor
woningcorporaties opgenomen om administratie te voeren met betrekking tot de
90%-norm, maar een (onafhankelijk) controlemechanisme ontbreekt. Het
ontbreken van dit controlemechanisme is niet in overeenstemming met de wocobeschikking, omdat in deze beschikking wordt voorgeschreven dat er een
onafhankelijke controle plaatsvindt op de naleving van de 90%-norm. Het gevolg
van het ontbreken van een controlemechanisme is dat niet kan worden
gecontroleerd of de staatssteun daadwerkelijk in de afgelopen jaren is ingezet en
ook de komende jaren zal worden ingezet voor de verhuur van woningen aan de
sociale doelgroep. Verder maakt het ontbreken van een controlemechanisme het
mogelijk dat woningcorporaties in de praktijk eventueel kunnen kiezen voor een
beleid dat afwijkt van de afspraken uit de woco-beschikking.
2.2.6.1.19. De tweede versie van de Tijdelijke regeling gaf woningcorporaties een jaar uitstel
van de (in de eerste versie opgenomen) verantwoordingsplicht om in hun
jaarverslag in te gaan op het aantal nieuwe huurovereenkomsten met personen
onder de inkomensgrens enerzijds en personen boven de inkomensgrens
anderzijds. Het gevolg hiervan is dat woningcorporaties in hun jaarverslag over het
jaar 2011 niet hoefden in te gaan op de eventuele (niet-) naleving van de 90%norm. In randnummer 2.2.10 zullen wij uitvoerig ingaan op de inhoud van de
informatie die het ministerie heeft ingewonnen bij de woningcorporaties over het
naleven van de 90%-norm over de jaren 2011 en 2012 en op de reacties van het
ministerie tegenover de woningcorporaties die hierop geen bevredigend antwoord
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 19 van 178
hebben gegeven. Wij merken hierbij op dat op de door de woningcorporaties
aangeleverde informatie geen controle heeft plaatsgevonden door een
onafhankelijk controle-orgaan, omdat hier geen controle-orgaan voor was
aangewezen en nog steeds niet aangewezen is (zie randnummer 2.2.6.1.21 e.v.)
Aanbesteding
2.2.6.1.20. In de tweede versie van de Tijdelijke regeling is de (in de eerste versie opgenomen)
aanbestedingsplicht voor opdrachten aan architecten geschrapt. In de toelichting
is dit als volgt gemotiveerd:
“In het besluit C(2009)9963 van de EC van 15 december 2009 is sprake van ‘the
construction works will be tendered out by the wocos’ (‘de bouw wordt door de woco’s
aanbesteed’). Daarmee wordt enkel de opdracht tot de bouw van maatschappelijk
vastgoed bedoeld. De opdrachten aan architecten moeten dan ook niet worden
meegenomen. De opdrachten aan architecten vinden steeds afzonderlijk plaats en
meestal ruim voordat de opdracht tot de bouw wordt verstrekt.”
Deze motivering is naar onze mening zeer dubieus. Hij geeft blijk van een beperkte
interpretatie van de term ‘construction’, die ons op zijn minst in strijd lijkt met de
ratio van deze bepaling in de woco-beschikking. In ieder geval is het wederom een
voorbeeld dat de werking van de woco-beschikking door de Nederlandse Staat
zoveel mogelijk wordt ingeperkt.
2.2.6.1.21. In de derde versie van de Tijdelijke regeling is de (in de eerste versie opgenomen)
verplichting geschrapt om de bouw van maatschappelijk vastgoed en het treffen
van voorzieningen aan dit vastgoed aan te besteden volgens een Europese
procedure. In de woco-beschikking staat inderdaad niet expliciet vermeld dat er
sprake dient te zijn van aanbesteding volgens de Europese procedure, maar ook
dit is wederom een voorbeeld van het zoveel mogelijk inperken van de werking van
de woco-beschikking.
Overcompensatie
2.2.6.1.22. Met betrekking tot de terugbetaling van eventuele overcompensatie blijven alle
versies van de Tijdelijke regeling in meerdere opzichten in gebreke. Ten eerste
wordt de terugbetaling afhankelijk gemaakt van de invoering van een
administratieve scheiding en/of de invoering van een nieuwe woningwet. De
betreffende administratieve scheiding staat thans gepland op 1 januari 2016, maar
deze datum wordt steeds maar weer vooruitgeschoven en daarnaast is de
bedoelde nieuwe woningwet (de zogeheten herzieningswet) tot op heden ook nog
steeds niet ingevoerd (zie randnummers 2.2.6.2 e.v.). Het gevolg hiervan is o.a.
dat woningcorporaties (bij overcompensatie en/of kruissubsidiëring) nog steeds
niet gedwongen kunnen worden tot terugbetaling, zolang de administratieve
scheiding en/of de nieuwe woningwet nog niet zijn ingevoerd.
2.2.6.1.23. De woco-beschikking dateert uit 2009, maar door de gebrekkige en/of uitgestelde
implementatie van deze beschikking heeft er de afgelopen jaren (2010 t/m 2013)
geen enkele controle op overcompensatie kunnen plaatsvinden en daarnaast zal
deze controle ook in 2014 en 2015 nog steeds niet gaan plaatsvinden. Dit is niet
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 20 van 178
alleen onmiskenbaar in strijd met de voorwaarden die in woco-beschikking worden
gesteld aan de rechtmatige verstrekking van staatssteun, maar bovendien leidt de
afwezigheid van elke vorm van controle op overcompensatie tot een
onacceptabele verstoring van de mededinging en/of het ontbreken van een level
playing field tussen woningcorporaties enerzijds en commerciële verhuurders
anderzijds.
2.2.6.1.24. Voorts geeft de Tijdelijke regeling met betrekking tot de terugbetaling van
overcompensatie een onacceptabele beleidsvrijheid aan de Nederlandse staat,
omdat de minister ‘kan’ en dus niet verplicht is om te beslissen dat teveel betaalde
compensatie moet worden terugbetaald. De minister kan kennelijk, om willekeurige
en/of hem moverende (politieke) redenen, ook beslissen dat terugbetaling niet
hoeft plaats te vinden.
Toezicht
2.2.6.1.25. In de woco-beschikking is o.a. vastgelegd dat er sprake dient te zijn van toezicht
op de naleving van de 90%-norm en dat dit toezicht ook dient te bestaan uit
financiële sancties in de vorm van terugvorderingen van teveel betaalde steun van
woningcorporaties die zich niet aan de 90%-norm houden. Eveneens is er
vastgelegd dat er een toezichthoudende autoriteit toezicht zou moeten houden op
de uitvoering van de afspraken uit de woco-beschikking. In het bijzonder is er in
de woco-beschikking vastgelegd dat er sprake dient te zijn van (1) toezicht op de
toewijzing van woningen, (2) controlemechanismen inzake overcompensatie en
(3) onafhankelijke audits.
2.2.6.1.26. In verband met de voorgenoemde aspecten is het van belang dat Minister Van der
Laan in zijn brief van 3 december 2009 aan de Europese Commissie heeft
toegezegd dat er een onafhankelijk toezichthouder zou worden belast en/of
ingesteld, die toezicht zou houden op de implementatie van de voorwaarden. De
minister schrijft immers in deze brief:
“Het Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting (vanaf 2011 de Nederlandse Autoriteit
Toegelaten Instellingen Volkshuisvesting) houdt toezicht op het implementeren van de
voorwaarden”.
2.2.6.1.27. In géén van de Tijdelijke regelingen wordt echter één van de bovenbeschreven
vormen van toezicht geïmplementeerd en/of een toezichthouder ingesteld. Met
betrekking tot de in de woco-beschikking gestelde voorwaarden omtrent het
toezicht blijft de Nederlandse staat in de Tijdelijke regeling(en) geheel nalatig,
omdat Nederland in strijd met de gedane toezeggingen aan de Europese
Commissie heeft verzuimd om een onafhankelijk toezichthouder in te stellen die
toezicht houdt op de implementatie van de voorwaarden.
2.2.6.1.28. Het gevolg hiervan is o.a. dat er de afgelopen jaren niet kon en ook heden ten
dage nog steeds niet (goed) kan worden gecontroleerd of de Nederlandse staat
en/of de woningcorporaties zich houden aan de voorwaarden die blijkens de wocobeschikking gelden ter zake van de rechtmatige verstrekking van staatssteun. De
consequentie hiervan is dat geenszins valt uit te sluiten dat er sprake is (geweest)
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 21 van 178
van een met de woco-beschikking strijdige praktijk van woningtoewijzingen en/of
van overcompensatie die tot de gevolgtrekking leidt dat er sprake is (geweest) van
een onrechtmatige mededingingsverstoring gedurende (tenminste) 5 jaren, als
gevolg waarvan commerciële verhuurders financieel nadeel hebben geleden en
nog zullen lijden.
2.2.6.1.29. In het wetsvoorstel voor een nieuwe woningwet wordt er overigens wel een
bepaalde vorm van toezicht voorgesteld maar, zoals hierna zal worden
uiteengezet, is dat voorstel gebrekkig en niet in overeenstemming met de wocobeschikking en met de nieuwe DAEB-regeling (het vrijstellingsbesluit en de
kaderregeling). Onder randnummer 2.2.6.2 zullen wij uitvoerig ingaan op het
betreffende wetsvoorstel tot wijziging van de woningwet en het daarin opgenomen
voorstel omtrent toezicht.
Tussentijdse conclusie
2.2.6.1.30. De tussentijdse conclusie is, dat uit de voorgaande beschrijving onmiskenbaar
volgt dat de door Nederland toegezegde Tijdelijke regeling een jaar te laat is
ingevoerd en na een groot aantal wijzigingen en na een tijdsverloop van ruim vier
jaren nog steeds geen goede, juiste en/of volledige implementatie bevat van de
verplichtingen die door Nederland in de brief van 3 december 2009 zijn toegezegd
en die door de Europese Commissie in de woco-beschikking van 15 december
2009 aan Nederland zijn opgelegd. De Tijdelijke regeling bevat immers op een
aantal essentiële punten geen implementatie van de voorwaarden uit de wocobeschikking. Zo kan onder andere worden geconstateerd dat de verplichting om
een administratieve scheiding tussen DAEB-activiteiten en niet-DAEB-activiteiten
door te voeren niet wordt nagekomen, dat de 90%-norm niet wordt nageleefd en/of
steeds meer wordt opgerekt, dat de berekening en zo nodige terugbetaling van
eventuele overcompensatie niet is geregeld en dat er nog steeds geen sprake is
van onafhankelijk toezicht op de naleving van de verplichtingen. Ook ontbreekt nog
steeds een redelijke mate van transparantie. Al deze cruciale onderwerpen hadden
volgens de toezegging in de eerdergenoemde brief van Minister Van der Laan d.d.
3 december 2009 reeds per 1 januari 2010 geregeld moeten zijn. De voorlaatste
alinea van die brief luidt immers als volgt:
“Door middel van een nog dit jaar te treffen en per 1 januari in te voeren ministeriële
regeling zal ik uitvoering geven aan bovenstaande afspraken met betrekking tot de
bestaande steun en de bijzondere projectsteun.”
2.2.6.1.31. Uit de tekst van de woco-beschikking blijkt duidelijk dat deze toezegging(en) voor
de Europese Commissie doorslaggevend zijn geweest om goedkeuring te
verlenen aan de in de woco-beschikking vermelde activiteiten van de woning
bouwcorporaties. Wij verwijzen onder andere naar de volgende citaten uit de
woco-beschikking
“39. Het voorlopig oordeel van de diensten van de Commissie werd door de
Nederlandse autoriteit in aanmerking genomen. Na langdurig overleg, zowel met de
Commissie als in Nederland, hebben de Nederlandse autoriteiten ermee ingestemd het
verschaffen van sociale huisvesting op een aantal punten te wijzigen.
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 22 van 178
(…..)
73. De Commissie is van oordeel dat de Nederlandse autoriteiten adequaat hebben
gereageerd op het voorlopige standpunt zoals verwoord in de artikel 17-brief van 14 juli
2005 en de door de Commissie in deel III.5 voorgestelde dienstige maatregelen.
(…..)
74. Derhalve aanvaardt de Commissie de toezeggingen van de Nederlandse
autoriteiten. Overeenkomstig artikel 19 van de procedureverordening legt de
Commissie de toezegging bij het onderhavige besluit vast en verbindt zij de lidstaat
aldus de dienstige maatregelen ten uitvoer te leggen.
(…..)
106. Met name de steun voor de bouw en de verhuur van woningen aan particulieren
met inbegrip van de aanleg en het onderhoud van bijkomende infrastructuur en de bouw
en de verhuur van maatschappelijk vastgoed is verenigbaar op grond van artikel 106,
lid 2, VWEU, mits hierbij wordt voldaan aan de voorwaarden als genoemd in de punten
41-43.”
2.2.6.1.32. De consequenties van het voorgaande zijn bepaald niet zonder juridische
betekenis. In de woco-beschikking is immers bepaald dat de ter discussie staande
staatssteun enkel rechtmatig kon worden verstrekt indien Nederland zich zou
houden aan de verschillende voorwaarden uit de betreffende beschikking. Nu
thans evident blijkt dat de Staat der Nederlanden zich op een groot aantal
essentiële punten niet aan deze voorwaarden heeft gehouden, dient de conclusie
zich aan dat de staatssteun aan de woningcorporaties in de voorafgaande jaren
onrechtmatig en/of nietig is geweest. Om te beginnen heeft de Europese
Commissie in 2005 in haar voorlopig oordeel zich op het standpunt gesteld dat de
betreffende staatssteun niet in overeenstemming was met het Europese recht. Dit
oordeel, dat er sprake is van onverenigbaarheid, is daarna in 2009 door de
Europese Commissie bevestigd in de woco-beschikking en vervolgens is deze
beschikking door Nederland niet nagekomen. Het voorgaande leidt er toe dat de
betreffende staatssteun vanaf 2005, of anders in ieder geval vanaf 1 januari 2010,
onrechtmatig is verstrekt en/of nietig is. Uit de jurisprudentie van het Hof van
Justitie van de Europese Unie volgt immers dat staatssteun die in strijd met
voorwaarden uit een goedkeuringsbesluit wordt verleend, nietig is.57
2.2.6.1.33. Op de risico’s van het niet (tijdig) nakomen van de woco-beschikking heeft de
toenmalige minister Van Middelkoop reeds gewezen in een brief aan de Tweede
Kamer der Staten-Generaal d.d. 18 juni 201058. In die brief schreef hij:
“Tijdens het algemeen overleg hebben enkele leden van de Commissie aangegeven te
hechten aan latere uitwerking en invoering of een andere uitwerking van het EC besluit.
Ik heb daarop aangegeven dat Nederland gehouden is invulling te geven aan het besluit
M. Speyart, ‘Een bouwwerk met krimpnaden: het besluit inzake staatssteun aan de Nederlandse
woningcorporaties nader bekeken’, in: NtEr 2010/04, p. 134; HvJ EG 5 oktober 1994, zaak C-47/91,
Commissie/Italië, Jur. 1994, p. I-4635, punten 24-26 en HvJ EG 21 maart 2002, zaak C-36/00, Commissie/Spanje
(‘Belastingkredieten voor Spaanse openbare scheepswerven’), Jur. 2002, p. I-3243, punt 24.
58 T.K. 29453 nr. 163 blz. 2.
57
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 23 van 178
van de EC. Zoals ik tijdens het overleg heb toegezegd heb ik nader juridisch advies
gevraagd over de consequenties van een latere of andere invulling. Conclusie daarvan
is, dat het besluit van de EC van 15 december 2009 geen ruimte laat voor verder uitstel
van de onderling overeengekomen invoering van de nieuwe regeling voor de
woningcorporaties. Het besluit bindt de lidstaat Nederland. Dit betekent dat het risico
bestaat dat de Commissie Nederland in gebreke stelt en een formele
onderzoeksprocedure instelt naar aanleiding van de niet tijdige invoering van de nieuwe
regeling. De kans op een dergelijk onderzoek neemt uiteraard toe naarmate de tijd
verstrijkt. Aangezien belanghebbenden (en andere lidstaten) in een onderzoeksprocedure hun opmerkingen mogen maken, bestaat het risico dat de Commissie zich
na een dergelijk onderzoek genoodzaakt ziet striktere voorwaarden te stellen aan de
definitie en afbakening van de openbare taak van de woningcorporaties. Het bereikte
onderhandelingsresultaat kan derhalve ter discussie komen te staan. Tevens bestaat
het risico dat naarmate de invoering van de nieuwe regeling langer op zich laat wachten,
de Commissie tot de conclusie komt dat sprake is van misbruik van steun.”
Kort daarna heeft deze minister deze waarschuwing nog herhaald en aangevuld
in een brief d.d. 8 augustus 201059,:
“De kans op een dergelijk onderzoek neemt toe naarmate de tijd verstrijkt. Indien
de EC na een formeel onderzoek een negatief besluit neemt zou de corporatie de
ontvangen bijzondere projectsteun inclusief rente – vanaf de datum van betaling
daarvan in december 2010 tot de datum van de daadwerkelijke terugbetaling van
de steun – moeten terugbetalen. Ook de heffing bijzondere projectsteun moet
dan ongedaan gemaakt worden. Bestaande steun (o.a. rentevoordeel als gevolg
van achtervang op WSW geborgde leningen) die na de datum van een dergelijk
negatief besluit wordt uitgekeerd geldt als onrechtmatig en moet inclusief rente
(vanaf het moment van het negatieve besluit) door de corporatie worden
terugbetaald. Uiteraard staat het partijen vrij het bereikte resultaat aan te vechten
voor de Europese rechter zoals ook verscheidene corporaties en de IVBN
hebben gedaan. Het laatste woord hierover is uiteraard aan de rechter. Wel staat
vast dat de ingestelde beroepen geen schorsende werking hebben. Dit betekent
dat er geen ruimte is voor verder uitstel van de verplichtingen waartoe Nederland
op grond van dit besluit is gehouden.”
Ook Minister Donner heeft op 11 november 201060 nogmaals gewezen op de
juridische risico’s van het niet tijdig implementeren van de woco-beschikking:
“Het gaat inderdaad niet om de vraag of volkshuisvesting een zaak van Europa is. In
volkshuisvesting wordt op een markt voorzien. Als iets de kerntaak van oorspronkelijk
de Europese Economische Gemeenschap is, nu de Europese Unie, zij het nog steeds
met gebruikmaking van de verdragen van de Europese Economische Gemeenschap,
dan zijn dat de economische activiteiten en het functioneren van de markten op dat
terrein. Ik erken ook onmiddellijk dat de volkshuisvesting daaraan beperkingen stelt,
zeker de sociale volkshuisvesting, de sociale woningbouw. Dat wordt ook vanuit Brussel
erkend. Dat is nu net de afgrenzing tussen waar het specifieke karakter van de sociale
woningbouw begint en de gewone markt ophoudt. Dat is voorwerp van de beschikking
die nu voorligt. Hierbij spelen twee invalshoeken. Ten eerste betreft dat de
mededingingsbepalingen, namelijk de vraag in hoeverre woningcorporaties als
59
T.K. 29453 nr. 167 blz. 3 en nogmaals op blz. 13. Bij deze brief was ook een interessant rapport gevoegd van
ABF over de uitwerking van de 10% norm.
60 Kamerstukken II, 29 453, nr. 178, p. 16.
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 24 van 178
onderneming moeten worden beschouwd. Aangezien ze economische activiteiten
ontplooien, vallen ze wat dat betreft onder de mededingingsbepalingen. Uit het
bepaalde in thans artikel 105 van het verdrag vloeit voort dat de lidstaten nalaten om
enige maatregel te treffen met betrekking tot ondernemingen die met een algemeen
economische taak zijn belast die in strijd is met de bepaling inzake het onderling
afgestemd gedrag en de dominante marktpositie. De tweede invalshoek betreft de
vraag in hoeverre er sprake is van staatssteun in de verschillende maatregelen. Op het
punt van de staatssteun moet nader onderscheid worden gemaakt. Steunmaatregelen
die na inwerkingtreding van het verdrag in 1957 in werking zijn getreden, zullen als
nieuwe steunmaatregelen, voordat ze in werking mogen treden, moeten worden
getoetst door de Europese Commissie en verenigbaar worden bevonden met de interne
markt. De maatregelen van voor 1957 vallen onder de bestaande maatregelen, zijn
voorwerp van discussie en zullen via een procedure uiteindelijk conform moeten worden
gemaakt met de interne markt. De Europese Commissie accepteert de maatregelen
met betrekking tot de woningbouwcorporaties als bestaande steunmaatregelen, omdat
ze de voortzetting zijn van wat voor 1957 en rond 1957 nog vierkant subsidies waren.
Tegelijkertijd constateert de Commissie dat, aangezien de veranderingen sindsdien,
conform het verdrag, in de richting zijn gegaan van het meer marktconform maken van
de subsidies, ze daarom nog steeds kunnen worden geaccepteerd als bestaande
steunmaatregelen en niet hoeven te worden beschouwd als nieuwe steunmaatregelen
die überhaupt niet in werking hadden kunnen treden zonder instemming van de
Europese Commissie. Deze beoordeling staat in het besluit dat eind vorig jaar is
genomen. Dat is de praktisch-juridische situatie. Die maakt ook dat het hier strikt
genomen niet gaat om een inbreukprocedure, namelijk als Nederland zich niet zou
gedragen naar de verplichtingen van Europees recht. Er gelden hier specifieke
handhavingbepalingen. In de eerste plaats kan de Commissie direct boetes opleggen
aan woningbouwcorporaties voor zover die zich, onderling afgestemd, bezig zouden
houden met het voorzien in de woningvoorraad en niet voldoen aan de criteria voor
diensten van algemeen economisch belang. In de tweede plaats gelden de bepalingen
voor steunmaatregelen die niet volgens de inbreukprocedure eerst worden besproken
met de lidstaat, maar die zo nodig ter handhaving rechtstreeks aan het Europese Hof
kunnen worden voorgelegd. Dat kan volgens de verordening eventueel leiden tot
boetes, maar vooral ook tot het terugvorderen van de steun die aan de verschillende
ondernemingen is verleend, met terugwerkende kracht, in ieder geval tot het moment
waarop de beschikking is getroffen. Dat is de juridische waardering.”
Uit de bovenstaande citaten blijkt duidelijk dat de Staat der Nederlanden willens
en wetens de door minister Van der Laan in diens brief van 3 december 2009
gedane toezeggingen en de in de woco-beschikking opgelegde verplichtingen niet
is nagekomen en zich de consequenties daarvan terdege bewust is geweest.
2.2.6.2.
Het wetsvoorstel Herzieningswet toegelaten instellingen volkshuisvesting
Algemeen
2.2.6.2.1.
In de woco-beschikking van 15 december 2009 is – naast de tijdelijke regeling die
hiervoor is besproken – ook vastgelegd dat er per 1 januari 2011 een nieuwe
woningwet van kracht zou worden. Met deze nieuwe woningwet zouden zowel het
functioneren van de woningcorporaties als de staatssteun worden gewijzigd
overeenkomstig de daaromtrent gemaakte afspraken. Hieronder zal blijken dat ook
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 25 van 178
deze belangrijke toezegging tot op heden niet door de Staat der Nederlanden is
nagekomen. Anno 2014 is het wetsvoorstel nog steeds in behandeling bij de
Staten-Generaal en het is thans geheel onzeker en onduidelijk wanneer er
daadwerkelijk een nieuwe woningwet in werking zal treden.
2.2.6.2.2.
Hoewel in de woco-beschikking was vastgelegd dat de nieuwe woningwet op 1
januari 2011 van kracht zou worden, werd pas op 12 mei 2011 door de toenmalige
minister Donner een wetsvoorstel ter implementatie van de woco-beschikking
ingediend. Het wetsvoorstel werd ingediend onder de naam: Herzieningswet
toegelaten instellingen volkshuisvesting (hierna: de herzieningswet)61.
Memorie van toelichting
2.2.6.2.3.
In de memorie van toelichting62 bij de herzieningswet is om te beginnen
gerefereerd aan een brief van minister Van der Laan d.d. 12 juni 2009 waarin o.a.
voorstellen waren gedaan om het corporatiestelsel te wijzigen en een (nog op te
richten) externe toezichthouder in te stellen die toezicht zou moeten houden op
zowel het rechtmatig handelen van woningcorporaties alsook hun financieel en
volkshuisvestelijk presteren. In het door minister Donner ingediende wetsontwerp
en de daarbij gevoegde memorie van toelichting is een belangrijke wijziging ten
opzichte van deze brief geïntroduceerd, omdat in het wetsvoorstel werd
voorgesteld dat de externe toezichthouder geen toezicht zou moeten houden op
het rechtmatig handelen en het volkshuisvestelijk presteren, maar uitsluitend
toezicht zou dienen te houden op het financieel presteren van de
woningcorporaties en daarbij ook op de Europese staatssteunvereisten. Wat het
toezicht op woningcorporaties betreft wordt in de memorie van toelichting o.a. het
navolgende door de minister opgemerkt:
“Het externe toezicht is te onderscheiden in financieel toezicht, rechtmatigheidstoezicht,
toezicht op integriteit, toezicht op governance en volkshuisvestelijk toezicht. In de brief
van 12 juni 2009 is voorgesteld het externe toezicht te bundelen en onder te brengen
bij de nieuw in te stellen autoriteit. (…) Alleen toezicht waarbij een beleidsmatige
afweging noodzakelijk is of waar geen sprake is van een eenduidig toetsingskader zou
onder de directe verantwoordelijkheid van de minister vallen. De autoriteit zou een
zelfstandig bestuursorgaan als bedoeld in de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen
(hierna: Kaderwet zbo) moeten worden. (…) Het advies van de Raad van State heeft
voor de regering aanleiding gevormd om het externe toezicht anders in te richten. (…).
Daar waar het interne toezicht goed functioneert, kan het externe toezicht zoals
uitgeoefend door de autoriteit en de minister van BZK worden verminderd. De regering
kiest ervoor om het financieel toezicht in brede zin op toegelaten instellingen – evenals
in de huidige situatie met het Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting – onder te blijven
brengen bij een zelfstandig bestuursorgaan.”
(…)
“De regering is (…) van oordeel dat het niet wenselijk is het financieel toezicht op
toegelaten instellingen (…) volledig terug te brengen onder de ministeriële
verantwoordelijkheid. Dit zou gepaard gaan met grote organisatorische veranderingen
61
62
T.K. 32 769 nr.2
T.K. 32 769 nr.3.
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 26 van 178
– zowel bij het CFV als bij het ministerie van BZK – en daarmee gepaard gaande kosten.
Om voorgaande reden kiest de regering ervoor het huidige financieel toezicht van het
CFV te beleggen bij de autoriteit. Aan dit financieel toezicht wordt toegevoegd het
toezicht op de Europese staatssteunregelgeving. Immers, de regering is gehouden
invulling te geven aan het besluit van de Europese Commissie van 15 december 2009
over staatssteun aan toegelaten instellingen. Dit besluit bepaalt onder meer dat er een
onafhankelijke controle dient plaats te vinden bij de beoordeling van de gescheiden
boekhouding van toegelaten instellingen (zie paragraaf 7.4) en dat overcompensatie
door een onafhankelijke instantie wordt vastgesteld. Hierbij ligt er een sterke relatie met
het financieel toezicht op toegelaten instellingen. Het wetsvoorstel biedt de basis voor
de bovengenoemde toezichtstaken. Daarbij is het met het oog op de effectiviteit van het
financieel toezicht noodzakelijk dat de autoriteit over voldoende middelen en
instrumenten beschikt om haar taken te effectueren. Het wetsvoorstel voorziet dan ook
in de mogelijkheid voor de autoriteit om in het kader van het financieel toezicht een
aanwijzing te geven.”
2.2.6.2.4.
Uit de memorie van toelichting blijkt dat de minister zich bewust is geweest van de
verplichtingen die in de woco-beschikking aan de Staat der Nederlanden zijn
opgelegd:
“De Europese Commissie heeft bij besluit van 15 december 2009 C(2009)9963
goedkeuring verleend aan de bestaande steun en bijzondere projectsteun voor
toegelaten instellingen. Het besluit van de Europese Commissie wordt in twee stappen
geïmplementeerd. De eerste stap betreft de verplichting voor toegelaten instellingen ten
minste 90% van hun woongelegenheden met een huurprijs onder de liberalisatiegrens
(€ 652,52 peildatum 1 januari 2011) toe te wijzen aan huishoudens met een inkomen
van maximaal € 33 614,– (eveneens peildatum 1 januari 2011). Daarnaast is expliciet
benoemd dat compensatie (staatssteun) aan toegelaten instellingen uitsluitend mag
worden ingezet voor de werkzaamheden als bedoeld in paragraaf 7.2 van deze
memorie van toelichting. Ten slotte worden toegelaten instellingen verplicht
maatschappelijk vastgoed aan te besteden.”
(…)
“Met de Tijdelijke regeling diensten van algemeen economisch belang toegelaten
instellingen volkshuisvesting die op 1 januari 2011 in werking is getreden, is invulling
gegeven aan deze stap. In het wetsvoorstel is deze regeling overgenomen. De tweede
stap bij de implementatie vormt de administratieve scheiding van activiteiten die door
de toegelaten instelling als DAEB worden uitgevoerd en overige activiteiten. Met deze
scheiding kan worden bepaald of er bij een toegelaten instelling sprake is van
overcompensatie. Deze administratieve scheiding en de handhaving daarvan wordt met
dit wetsvoorstel geregeld. Nadere regels voor de administratieve scheiding zullen bij
AMvB worden uitgewerkt”
(…)
“Het huidige CFV zal met de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel doorgaan als de
nieuw in te stellen Nederlandse Autoriteit toegelaten instellingen volkshuisvesting
(autoriteit). De autoriteit zal wettelijk een uitgebreider takenpakket krijgen dan het
huidige wettelijke takenpakket van het CFV en de mogelijkheid krijgen aanwijzingen te
geven. Nieuw is vooral de taak van de controle op de naleving van de verplichtingen
van toegelaten instellingen in het kader van de verkrijging van compensatie voor de
uitvoering van de DAEB en, indien van toepassing, het opleggen van beperkingen ten
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 27 van 178
aanzien van de verkrijging van compensatie of terugvorderen van verkregen
overcompensatie voor de uitvoering van die DAEB. Ook het toezicht op de
administratieve scheiding binnen toegelaten instellingen en de op basis van deze wet
bij AMvB gegeven voorschriften daaraan maakt hier onderdeel van uit.”
In een brief aan de Tweede Kamer d.d. 26 maart 2013, waarin hij een reactie heeft
gegeven op het rapport van de Commissie Hoekstra (zie randnummer 2.2.6.2.52)
heeft de latere minister Blok deze taakomschrijving van de nieuwe FAw als volgt
kort samengevat:
“Volgens het wetsvoorstel zou de FAw de volgende taken krijgen: het financieel toezicht, het
toekennen van (en heffen ten behoeve van) saneringssteun en projectsteun, en (aflopend) het
afwikkelen van de bijzondere projectsteun voor de wijken.”
2.2.6.2.5.
Eveneens blijkt uit de memorie van toelichting van de herzieningswet dat er overleg
is geweest met de Europese Commissie en dat uit dit overleg is gebleken dat een
(verdere) verruiming van de inkomensgrens niet haalbaar is. Uit het wetsvoorstel
blijkt vervolgens dat er een inkomensgrens geldt voor het aangaan van nieuwe
huurovereenkomsten en dat de hoogte van deze inkomensgrens jaarlijks zal
worden bepaald door de minister (€ 33.614 – prijspeil 2011).
2.2.6.2.6.
In de memorie van toelichting van de herzieningswet wordt beschreven dat
woningcorporaties drie zogeheten ‘deelwerkdomeinen’ krijgen. Het eerste
deelwerkdomein omvat “huisvesting van huishoudens die door hun inkomen of
door andere omstandigheden moeilijkheden ondervinden bij het vinden van
passende huisvesting”. Binnen dit deelwerkdomein is de primaire taak van
woningcorporaties gelegen in het voorzien in de woonbehoefte van (1)
huishoudens met lage inkomens waaronder starters op de woningmarkt, (2)
mensen met psychische of fysieke problemen, (3) kansarme mensen zoals
zwerfkinderen en dergelijke. Daarnaast wordt er binnen dit deelwerkdomein een
taak voor woningcorporaties aangenomen om ervoor te zorgen “dat huishoudens
met hogere inkomensniveaus reële kansen hebben op een passende woning en
een verbetering van hun woon- en leefsituatie”. Het tweede deelwerkdomein omvat
blijkens de memorie van toelichting de verwerving, het beheer, de exploitatie en
instandhouding van maatschappelijk vastgoed met een functie in de wijk (zoals
welzijnsvoorzieningen). Met activiteiten binnen dit tweede deelwerkdomein kunnen
woningcorporaties een bijdrage leveren aan het zorgen voor basisvoorzieningen
in een woonwijk, aldus de toelichting. Het derde deelwerkwerkdomein dat in de
memorie van toelichting wordt gestipuleerd, omvat “bedrijfsmatige
wijkvoorzieningen en de leefbaarheid in wijken en buurten”. Met deze activiteiten
kunnen woningcorporaties o.a. zorgen voor een basisvoorzieningenstructuur in de
wijk en kunnen zij investeren in de sociale en economische ontwikkeling van
mensen in de wijk en eveneens zorgdragen voor veiligheid in de wijk.
Wij vestigen hierbij vooral de aandacht op het feit dat binnen het eerste
deelwerkdomein ook een taak voor woningcorporaties is neergelegd om ervoor te
zorgen “dat huishoudens met hogere inkomensniveaus reële kansen hebben op
een passende woning en een verbetering van hun woon- en leefsituatie”. Naar
onze mening is dit in strijd met de woco-beschikking, waarbij de doelgroep wordt
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 28 van 178
beperkt tot “achterstandsgroepen of sociaal kansarme groepen”63, terwijl de grens
wordt gelegd bij “personen met een inkomen van ten hoogste € 33.000”64. Ook is
dit niet in overeenstemming met de DAEB definities en/of omschrijvingen uit zowel
de oude DAEB-regeling uit 200565 als de nieuwe DAEB-regels uit 2012 (zie
randnummer 2.2.7 e.v.).
2.2.6.2.7.
Woningcorporaties blijven in het wetsvoorstel de mogelijkheid behouden om te
investeren in commercieel vastgoed.66 Woningcorporaties mogen investeren in
kleinschalig commercieel vastgoed met een functie in de wijk, als dit zonder
gebruikmaking van staatssteun gebeurt. Investeren in grootschalig(er)
commercieel vastgoed mogen zij niet rechtstreeks, maar wel (deels) via hun
dochterondernemingen.
2.2.6.2.8.
In de memorie van toelichting bij de herzieningswet wordt voorgesteld om de
DAEB-taak van woningcorporaties als volgt te definiëren:
a) als eerste betreft het de verwerving, het doen bouwen, de exploitatie en de verhuur
van huurwoningen met een huur onder de huurtoeslaggrens (per 01-01-2011 € 652,52
per maand), welke huurwoningen bij voorrang toegewezen dienen te worden aan
huishoudens met een bij AMvB vast te stellen inkomen. (…) Bij de verwerving, de
realisatie of de exploitatie van de betrokken huurwoningen kan financiële compensatie
ter beschikking komen voor de wooneenheden met een huur onder de
huurtoeslaggrens voor zover deze in beginsel voor minimaal 90% worden toegewezen
aan huishoudens op of beneden het hierboven genoemde inkomensniveau. Wanneer
toegelaten instellingen structureel niet aan dit criterium voldoen, kunnen er beperkingen
opgelegd worden aan de compensatie die zij ontvangen (…).
b) Naast woningen wordt voorgesteld ook de verwerving, het bouwen, beheren,
exploiteren en toewijzen door toegelaten instellingen van woonruimten waar geen
sprake is van huurcontracten met bewoners als DAEB te benoemen. Dit kan
bijvoorbeeld aan de orde zijn bij woonruimten in woonzorgcomplexen, die op basis van
de AWBZ worden geïndiceerd/toegewezen, in verband waarmee de bewoner bijdraagt
in de kosten van het wonen en de zorg (integrale intramurale woonzorgdiensten op
basis van de AWBZ).
c) Ten derde zijn DAEB de verwerving, het doen bouwen, het beheer en de exploitatie
(inclusief onderhoud, groot onderhoud en renovatie, levering van conciërges /
beheerders, etc.) van maatschappelijk vastgoed met een functie voor een wijk of buurt.
(…). Deze activiteiten worden als DAEB betiteld, omdat zij wezenlijk zijn voor de
handhaving van de leefbaarheid van wijken en dorpen en de verlening van de diensten
zelf vanuit deze gebouwen (door andere organisaties dan toegelaten instellingen) tot
het publieke domein gerekend kunnen worden. De bouw van en het treffen van
voorzieningen aan dit maatschappelijk vastgoed dient op basis van het besluit van de
Europese Commissie aanbesteed te worden
63
Randnummer 40, eerste gedachtenstreepje.
Randnummer 41, sub i, sub a.
65 EU beschikking nr 2005/842EG van de Europese Commissie d.d. 28 november 2005.
66 Minister Blok heeft tijdens de behandeling van het wetsvoorstel Wet Maatregelen Woningmarkt II in de Eerste
Kamer opgemerkt dat woningcorporaties thans circa 14 miljard aan commercieel vastgoed bezitten (handelingen
Eerste Kamer 17 december 2013).
64
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 29 van 178
d) Daarnaast wordt tot de DAEB gerekend het doen aanleggen en beheren van
infrastructuur die samenhangt met de onder a, b en c genoemde taken. Het kan dan
gaan om parkeerplaatsen, paden, riolering, gas- en wateraansluiting en dergelijke ten
behoeve van onroerende zaken als bedoeld onder a en b. Niet tot de DAEB wordt
gerekend de aanleg van hoofdinfrastructuur (zoals het hoofdkabelnet of de
hoofdriolering in een wijk, de toegangswegen naar een wijk, en dergelijke).
e) Als laatste worden niet commerciële leefbaarheidactiviteiten in woonwijken tot de
DAEB gerekend (…). Daarbij wordt enerzijds gedacht aan kleinschalige activiteiten en
investeren in voorzieningen om de leefbaarheid voor bewoners in wijken, buurten en
buurtschappen in stand te houden (speelplekken en kleine sportvoorzieningen, (…) en
dergelijke). Ook het bij bijvoorbeeld herstructurering mede investeren in
wijkinfrastructuur als openbaar groen, trottoirs, straten in woonwijken en dergelijke, voor
zover er sprake is van aangelegen huurwoningen of maatschappelijk vastgoed van de
toegelaten instelling, zal gerekend gaan worden tot de DAEB. Anderzijds gaat het om
het bijdragen aan het oplossen van problemen en achterstanden in wijken en buurten,
die de leefbaarheid in de wijk en daarmee het woongenot van de bewoners in de wijk
bedreigen. Het kan dan ook gaan om activiteiten op domeinen als onderwijs en
opvoeding, werk en werkvoorziening, integratie en inburgering, veiligheid en dergelijke.
(…)
2.2.6.2.9.
Het is de vraag of deze, in de memorie van toelichting bij de herzieningswet
opgenomen, definitie van de DAEB-taak van woningcorporaties op een aantal
onderdelen niet (te veel) op gespannen voet staat met de woco-beschikking. Zo
wordt er bij onderdeel a) als norm gesteld dat er beperkingen ‘kunnen’ worden
opgelegd bij afwijkingen met een ‘structureel’ karakter. Deze formulering lijkt te
duiden op beleidsvrijheid enerzijds en een verzwaarde norm anderzijds. Eveneens
wordt er bij onderdeel b) gesteld dat bepaalde woondiensten die vanuit de AWBZ
worden gefinancierd onderdeel uitmaken van de DAEB-taak van
woningcorporaties, als gevolg waarvan deze woondiensten niet binnen de 10%uitzonderingsruimte valt (zie ook randnummers 2.2.6.1.8 en 2.2.6.3). Verder valt
het op dat er ook een zeer ruim geformuleerde DAEB-taak aan woningcorporaties
wordt opgedragen, zoals o.a. activiteiten op het gebied van onderwijs, opvoeding,
werk en werkvoorziening, integratie, inburgering, veiligheid en dergelijke.
2.2.6.2.10. Met betrekking tot het voeren van een gescheiden boekhouding voor DAEB-
activiteiten enerzijds en overige activiteiten anderzijds, wordt in de memorie van
toelichting het navolgende opgemerkt:
“(…) De Europese Commissie heeft geëist dat deze administratieve scheiding van
toepassing zal dienen te zijn op alle toegelaten instellingen. De ondergrens van 40
miljoen euro omzet zoals opgenomen in de Mededingingswet is derhalve niet van
toepassing. Reden voor deze laatste eis is dat het specifieke besluit van de Europese
Commissie van 16 december 2009 op alle toegelaten instellingen van toepassing is,
inclusief de eis met betrekking tot het voldoen aan de transparantierichtlijn. Voor de
vormgeving van de administratieve scheiding zullen de beschikkingen van de Europese
Commissie van 28 november 2005 (de vrijstellingsbeschikking, C2005/2673) en de
richtlijn met betrekking tot de administratieve scheiding van 16 november 2007 (nr.
2006/111/EG) mede bepalend zijn. In dit kader is in het wetsvoorstel tevens de
verplichting opgenomen om ook het vermogen langs deze lijnen administratief te
scheiden. Deze scheiding is weliswaar niet verplicht op grond van de Mededingingswet,
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 30 van 178
maar voor een goed functioneren van de onderscheiden takken van de toegelaten
instellingen van essentieel belang”
(…)
“In de beschikking van 28 november 2005 wordt gesteld: «Compensatie die verder gaat
dan hetgeen nodig is ter dekking van de kosten die de betrokken onderneming maakt
is niet noodzakelijk voor het beheer van de diensten van algemeen economisch belang
en is bijgevolg aan te merken als onverenigbare staatssteun die aan de staat moet
worden terugbetaald. Compensatie voor de openbare dienst die ten behoeve van het
beheer van de diensten van algemeen economisch belang wordt toegekend, maar die
in feite door de betrokken onderneming wordt gebruikt om op andere markten actief te
zijn, is evenmin gerechtvaardigd, en is bijgevolg eveneens aan te merken als
onverenigbare staatssteun die moet worden terugbetaald.» De eerste volzin heeft
hierbij betrekking op de vraag van overcompensatie (een te hoge vergoeding voor de
extra kosten van de DAEB), de tweede volzin betreft de situatie dat een toegelaten
instelling de verkregen compensatie feitelijk voor niet-DAEB activiteiten inzet.”
(…)
“Om te voorkomen dat toegelaten instellingen voor het bedrijf verkregen compensatie
(bijvoorbeeld WSW-geborgde leningen of in de woningen neergeslagen subsidies)
feitelijk kunnen inzetten voor niet-DAEB-activiteiten wordt voorgesteld om in de
Woningwet te regelen dat de toegelaten instelling een scheiding van passiva (vreemd
en eigen vermogen) en activa (onder andere de onroerende zaken) aan moet brengen
ten aanzien van enerzijds haar DAEB-activiteiten en anderzijds haar overige
activiteiten. Streven is dat de toegelaten instelling in de DAEB-tak en de niet-DAEB-tak
zoveel mogelijk gescheiden opereert, en voor beide takken balansen en winst- en
verliesrekeningen opstelt en in elk van de takken aan een eigen gezond financieel
toekomstperspectief werkt. (…)”
Advies van de Raad van State en Nader rapport
2.2.6.2.11. Op 4 mei 2011 heeft de minister de Tweede Kamer het nader rapport67 uitgebracht
waarin o.a. is ingegaan op een groot aantal kritische kanttekeningen die door de
Raad van State bij het wetsvoorstel waren gemaakt. In de inleiding is de kritiek van
de Raad van State als volgt samengevat:
“De Raad van State maakt naar aanleiding van het wetsvoorstel een aantal
opmerkingen, waarvan de hoofdpunten hier kort worden weergegeven. De Raad is van
oordeel dat de instelling van een nieuw zelfstandig bestuursorgaan (hierna: zbo), te
weten de Nederlandse Autoriteit toegelaten instellingen volkshuisvesting (hierna: de
autoriteit), wenselijk noch noodzakelijk is. Hij acht het voorts niet wenselijk dat dit zbo,
mocht de regering de keuze voor instelling daarvan handhaven, zowel een
toezichthoudende als een subsidietaak krijgt toegewezen. De Raad mist voorts in het
wetsvoorstel een regeling voor uittreding uit het stelsel op verzoek van toegelaten
instellingen (…). Ten slotte is de Raad kritisch over de uitbreiding van het werkdomein
van de toegelaten instellingen met activiteiten op het terrein van de herontwikkeling van
onroerende zaken en de direct daaraan grenzende omgeving. De Raad is van oordeel
dat het vermogen van de toegelaten instellingen nodig is voor opgaven op het gebied
van wonen en dat de voorgestelde verruiming van het werkdomein niet bijdraagt aan
67
Kamerstukken II, 32 769 nr. 4.
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 31 van 178
heldere verhoudingen tussen toegelaten instellingen, overige marktpartijen en de
overheid. De Raad is van oordeel dat in verband met het vorenstaande het voorstel
deels nader dient te worden overwogen”
2.2.6.2.12. Ook blijkt uit het nader rapport dat de Raad van State kritisch is geweest over het
functioneren van de woningmarkt en de rol van woningcorporaties. Hieromtrent
bevat het nader rapport o.a. de navolgende passage:
“De woningmarkt is een complexe markt, waar door overheidsingrijpen veelal geen
sprake is van vrije marktwerking en waar veel partijen belangen hebben. Tot die partijen
behoren onder meer de toegelaten instellingen. De knelpunten op de woningmarkt
hebben geleid tot een reeks adviezen en rapporten waarin wordt gepleit voor
hervorming van de woningmarkt. Uit de verschillende analyses van de oorzaken van
het slecht functioneren van de woningmarkt kan worden opgemaakt dat de problemen
niet aan één bepaalde partij of aan één bepaalde factor kunnen worden toegerekend.
Dat neemt niet weg dat de rol van de toegelaten instellingen op de woningmarkt, met
name op de huurmarkt, bijdraagt aan dit slechte functioneren. Het Centraal Planbureau
(CPB) wijst er in zijn rapport «De woningcorporaties uit de verdwijndriehoek» van maart
2010 op, dat de overheid weliswaar de huurtoeslagen vaststelt en de maximale
huurverhogingen bepaalt, maar dat de huren die de toegelaten instellingen vaststellen,
daar meestal ver onder liggen. Dit kan, omdat de toegelaten instellingen over een
substantieel vermogen beschikken, waaruit zij de exploitatie van sociale huurwoningen
financieren. Door deze lagere huurprijs wordt de huurder impliciet gesubsidieerd. Met
deze impliciete subsidie is volgens het CPB naar schatting jaarlijks ruim drie miljard
euro gemoeid. Het CPB pleit er voor om de beslissingsbevoegdheid over de hoogte van
subsidies aan huurders bij de overheid te leggen, omdat de betrokkenheid van de
toegelaten instellingen bij het sociale huurbeleid leidt tot imperfecties op de
woningmarkt. Die imperfecties betreffen de rechtsongelijkheid tussen huurders, het
zogenoemde scheefwonen, en de oneerlijke concurrentie met projectontwikkelaars.
(…)”
Overleg vaste commissie van Binnenlandse zaken
2.2.6.2.13. Op 10 november 2011 heeft er een overleg plaatsgevonden tussen de leden van
de vaste commissie van Binnenlandse zaken van de Tweede Kamer der Staten Generaal, waarin het wetsvoorstel is besproken. Uit het verslag van dit overleg68
blijkt dat verschillende politieke partijen kritiek hebben geuit op het voorstel:
““De leden van de D66-fractie hebben kennisgenomen van het voorliggende
wetsvoorstel. Deze leden constateren dat de regering toegelaten instellingen typeert als
een hybride instelling. Deze leden delen de mening dat de toegelaten instellingen nu
deze positie hebben, maar vinden dat onwenselijk. De leden zijn van mening dat de
toegelaten instellingen een maatschappelijke taak hebben en beschouwen deze
daarom als publieke organisaties. De leden zijn van mening dat toegelaten instellingen
zich puur dienen te richten op hun kerntaak: het aanbieden van goedkope en betaalbare
sociale huurwoningen”
De VVD-fractie stelde o.a. de volgende vragen:
68
Kamerstukken II, 32 769 nr. 6.
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 32 van 178
“In hoeverre mogen toegelaten instellingen straks duurdere huurwoningen en
koopwoningen bouwen? In hoeverre past dat bij de kerntaak van toegelaten
instellingen, namelijk het verhuren van sociale huurwoningen? In hoeverre mogen
toegelaten instellingen in het niet-DAEB-deel alles doen, zolang er maar sprake is van
een strikte scheiding tussen het DAEB-deel en het niet-DAEB-deel? In hoeverre mag
een toegelaten instelling straks bijvoorbeeld huur- en koopvouchers verstrekken,
waarmee respectievelijk de toegelaten instelling maandelijks meebetaalt aan de huur
en investeert in een woning die door de bewoner op de markt wordt gekocht dan wel
zelf wordt gebouwd? In hoeverre valt dit onder de reikwijdte van het voorliggende
wetsvoorstel?”
Met betrekking tot de taakafbakening in het eerste deelwerkdomein “wonen” (zie
randnummer 2.2.6.2.6.) werden er verschillende opmerkingen gemaakt en/of
vragen gesteld:
“De leden van de VVD-fractie vragen in hoeverre toegelaten instellingen commerciële
activiteiten mogen verrichten. Waar ligt de grens bij dit soort activiteiten? Is overwogen
om de verhouding DAEB–niet-DAEB vast te leggen? Zo nee, waarom is hier niet voor
gekozen? (…). Als het gaat om het deelwerkdomein wonen wordt in de memorie van
toelichting opgemerkt dat het realiseren, exploiteren en verhuren van onroerende zaken
ten behoeve van de intramurale zorg kan worden gerekend tot het werkdomein wonen.
(…). Overigens vragen deze leden zich af of deze investeringen van toegelaten
instellingen aangemerkt moeten worden als een DAEB-activiteit of een niet-DAEBactiviteit.”
“De leden van de D66-fractie constateren dat in het voorliggende wetsvoorstel ook het
zorgen voor passende woningen voor huishoudens met een hoger inkomensniveau tot
het werkterrein van de toegelaten instellingen behoort en dat de bouw van
koopwoningen hier onderdeel van is. Kan de regering toelichten wat zij verstaat onder
hogere inkomens? En kan de regering toelichten waarom zij een taak ziet voor
toegelaten instellingen voor de bouw van koopwoningen en welke rol de toegelaten
instellingen hier vervullen waar private partijen dat niet kunnen?”
Met betrekking tot de taakinvulling in het tweede deelwerkdomein ‘maatschappelijk
vastgoed’ (zie randnummer 2.2.6.2.6.) werd door de VVD-fractie het volgende
opgemerkt:
“De leden van de VVD-fractie constateren dat voorgesteld wordt dat toegelaten
instellingen zich bezig mogen houden met de ontwikkeling, verwerving, beheer,
exploitatie en instandhouding van maatschappelijk vastgoed met een functie in de wijk,
zoals welzijns- of sportvoorzieningen in de wijk, brede scholen, basis- of MBOonderwijs. De leden van de VVD-fractie vragen de regering nader te motiveren waarom
dit een taak van toegelaten instellingen zou moeten zijn. Behoren deze taken niet tot
het werkdomein van de gemeenten, dan wel andere partijen c.q. organisaties? Is het
vermogen van toegelaten instellingen niet veeleer nodig voor de opgaven op het terrein
van wonen?”
Met betrekking tot de taakinvulling die verband houdt met het derde
deelwerkdomein ‘bedrijfsmatige voorzieningen en leefbaarheid in wijken en
buurten’ (zie randnummer 2.2.6.2.6.) wordt door de D66-fractie het navolgende
opgemerkt:
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 33 van 178
“De leden van de D66-fractie constateren dat toegelaten instellingen ook op het gebied
van leefbaarheid volgens de regering een rol hebben. Deze leden zien het niet als de
taak van toegelaten instellingen om zich bezig te houden met onderwijs en opvoeding
of integratie en inburgering. (…)”
2.2.6.2.14. Tijdens dit overleg over de herzieningswet maakte de fractie van de PVDA een
opzienbarende opmerking, die de juridische hiërarchie tussen het Europese recht
en het nationale recht lijkt te miskennen en in de kern erop neerkomt dat het
Europese recht moet worden aangepast aan de nationale wetgeving:
““De verplichte scheiding tussen wel en niet staatssteunactiviteiten zal naar het oordeel
van de leden van de PvdA-fractie leiden tot een onverantwoorde toename van de
bureaucratie, waarbij de bedrijfslasten van toegelaten instellingen zullen stijgen door
onder meer het inhuren van administratief personeel en externe deskundigen, zoals
accountants. In welke mate zal dit effect hebben op de investeringscapaciteit van
toegelaten instellingen? Brengt deze grote administratieve lastendruk ook niet het risico
met zich mee dat kleinere, goed functionerende toegelaten instellingen gedwongen
worden om te fuseren, teneinde de administratieve lasten te kunnen dragen? Dit temeer
nu het voorliggende wetsvoorstel geen uitzondering maakt voor ondernemingen met
een omzet kleiner dan € 40 miljoen, naar analogie van de Mededingingswet. Is de
regering bereid om de Europese Commissie te verzoeken om het specifieke besluit van
16 december 2009 in lijn te brengen met de Mededingingswet?”
Nota naar aanleiding van het verslag
2.2.6.2.15. Op 13 maart 2012 verscheen vervolgens de nota naar aanleiding van het verslag
van de minister69. In deze nota is de minister ingegaan op de opmerkingen die door
de verschillende fracties waren gemaakt tijdens het overleg op 10 november 2011.
In verband met de taakstelling van woningcorporaties staat in die nota o.a. het
volgende:
“Juist in deze periode van economische recessie blijkt de waarde van het hybride, brede
takenpakket op het terrein van het wonen van de toegelaten instellingen van groot
belang te zijn. In 2010, waarin projectontwikkelaars en commerciële partijen vanwege
financiële restricties minder hebben kunnen bouwen, hebben de toegelaten instellingen
het leeuwendeel van de woningbouwproductie voor hun rekening genomen (bron:
Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting, hierna: CFV). Het ging daarbij zowel om
sociale huurwoningen als vrije sector huurwoningen als ook om koopwoningen. Ook
vervullen de toegelaten instellingen een belangrijke rol in de huisvesting van
middeninkomens in het middeldure en duurdere huurwoningsegment. In dit
prijssegment is er een tekort aan huurwoningen.”
(…)
“Met het wetsvoorstel wil de regering toegelaten instellingen ruimte geven om aan de
vraag naar deze woningen door huishoudens met inkomens vanaf € 34 085 per jaar
(grensbedrag per 1-1-2012) tegemoet te komen door toegelaten instellingen de ruimte
te geven om een groter gedeelte van hun woningvoorraad, ook dat met een huurprijs
van € 664,66 of lager per maand (grensbedrag per 1-1-2012) voor deze huishoudens
69
Kamerstukken II, 32 769 nr. 7.
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 34 van 178
te reserveren en te zorgen voor een adequate investeringsruimte van toegelaten
instellingen in het middeldure en duurdere huursegment (…).”
2.2.6.2.16. Vervolgens is in die nota vermeld dat woningcorporaties over voldoende woningen
beschikken om ook hogere inkomensgroepen te bedienen:
“Deze ruimte voor het voorzien in de woningbehoefte van hogere inkomensgroepen
door de toegelaten instellingen is volgens de regering tevens nodig (…) omdat de
voorraad aan betaalbare huurwoningen van toegelaten instellingen in relatie tot de
omvang van de doelgroep te groot is. De omvang van de woningvoorraad van de
toegelaten instellingen met een huurprijs van € 664,66 of lager per maand bedraagt op
dit moment bijna 2,3 miljoen huurwoningen, terwijl de omvang van de doelgroep van
huishoudens met een inkomen tot en met € 34 085 per jaar voor deze huurwoningen
2,0 miljoen huishoudens beloopt. Van die doelgroep van 2,0 miljoen huishoudens zijn
0,3 miljoen huishoudens in de particuliere huursector gehuisvest. Ook als rekening
gehouden wordt met de 10% ruimte om hogere inkomens te huisvesten in sociale
huurwoningen en met een inkomensstijging bij zittende huurders, is er derhalve landelijk
sprake van een ruim overschot aan sociale huurwoningen voor de doelgroep.”
2.2.6.2.17. In verband met het bouwen voor midden- en hogere inkomens heeft de minister in
deze nota opgemerkt, dat deze activiteiten niet in aanmerking behoren te komen
voor staatssteun:
“De regering is van mening dat dit bouwen voor midden- en wat hogere
inkomensgroepen past bij de maatschappelijke taak van de toegelaten instelling, omdat
er daarmee enerzijds mogelijkheden ontstaan voor midden- en hogere
inkomensgroepen, die nu in een sociale huurwoning wonen, om door te stromen naar
deze duurdere sectoren en er anderzijds voor starters in deze inkomensgroepen ook
extra mogelijkheden geschapen worden. Ook blijft het daarmee mogelijk voor
toegelaten instellingen om een aandeel in herstructurering van eenzijdig
samengestelde woonwijken te leveren (…). Ten aanzien van deze overige (niet-DAEB)
taken van de toegelaten instellingen geldt wel dat deze in gelijke concurrentie
uitgevoerd dienen te worden met commerciële partijen. Voor deze taken kan geen
staatssteun ter beschikking staan. Het verstrekken van huur- of koopvouchers of
anderszins ongeclausuleerde kortingen zal daarbij, als dit in afwijking van de normale
marktpraktijk is, tot het risico voor de toegelaten instelling (of samenwerkende
toegelaten instellingen) kunnen leiden, dat andere partijen hierover een klacht indienen
bij de NMa of dat de NMa zelfstandig onderzoek verricht. In geval van overtredingen
van de mededingingsregels kunnen dan boetes opgelegd worden.”
2.2.6.2.18. In de nota is de minister ook ingegaan op de omvang van de sociale
huisvestingssector in Nederland in relatie tot andere Europese landen. In dit
verband heeft de minister verwezen naar een onderzoek aan van de Londen
School of Economics and Political Science, waarin de navolgende tabel is
opgenomen:
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 35 van 178
Hieruit blijkt dat Nederland in vergelijking met de andere landen verreweg de
grootste sociale huursector heeft. Hierbij valt op dat de Nederlandse sociale
huursector circa 80% van de huurwoningmarkt omvat en dat de particuliere
huursector in Nederland in verhouding bijzonder klein is.
2.2.6.2.19. In verband met de omvang van de sociale huursector heeft de minister in de nota
o.a. het navolgende opgemerkt:
“De regering is wel van mening dat een kleinere sociale huursector wenselijk is, gelet
op de omvang van de doelgroep, maar wil dit realiseren door het invoeren van een plicht
voor toegelaten instellingen om hun huurwoningen te koop aan te bieden aan de
huurders, door het mogelijk te maken voor toegelaten instellingen om een deel van hun
woningvoorraad met een huurprijs van € 664,66 of lager per maand op commerciële
basis te gaan verhuren aan midden- en hogere inkomensgroepen en door verkoop van
huurwoningen aan institutionele beleggers.”
2.2.6.2.20. Uit de nota blijkt voorts dat het realiseren van duurdere huurwoningen en
koopwoningen onderdeel uitmaakt van het brede takenpakket van
woningcorporaties en daarnaast ook verband houdt met een bepaalde vorm van
‘interne’ doorstromingsmogelijkheden. De nota vermeldt o.a.:
“Naar aanleiding van deze vragen van de leden van de fracties van de VVD, de PvdA,
D66 en de PVV merkt de regering op dat zij de taak van toegelaten instellingen breder
ziet dan alleen het zorgen voor betaalbare woonruimte voor de primaire doelgroep. Dit
is wel de belangrijkste taak, maar de regering ziet ook als belangrijke taak voor
toegelaten instellingen dat hun huurders, maar ook andere bewoners in wijken waar zij
hun bezit hebben, naar tevredenheid in die betrokken wijken wonen en wooncarrières
kunnen maken. Het kunnen doorstromen van huurders in een sociale huurwoning naar
duurdere huur- en koopwoningen behoort daartoe. Maar ook het kunnen doorstromen
van ouderen in een koopwoning naar bijvoorbeeld een levensloopbestendige
huurwoning (in de DAEB-tak of de niet-DAEB-tak), waar zorg op maat geleverd kan
worden, valt hiertoe te rekenen. Ten aanzien van de leefbaarheid van wijken hebben zij
ook een taak bij het mede ervoor zorgen dat er in wijken sprake is van een gemengde
bevolking in sociaaleconomisch opzicht, voldoende voorzieningen (sociaalmaatschappelijk, zorg, maar ook wijk-economisch) en dat er sprake is van het kunnen
wonen zonder overlast.”
(…)
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 36 van 178
“In dit licht worden in het wetsvoorstel geen grenzen gesteld aan de commerciële
activiteiten van de toegelaten instellingen op het terrein van het wonen (koopwoningen
en middeldure en dure huurwoningen).”
(…)
“De regering is van mening dat toegelaten instellingen ten aanzien van de realisatie van
duurdere huur- en koopwoningen een gelijke functie mogen vervullen als commerciële
partijen. Dat betekent dat ze deze taken mogen uitvoeren, maar dat voor deze
activiteiten geen staatssteun beschikbaar is en dat toegelaten instellingen hier op gelijke
voet moeten concurreren met andere partijen.”
2.2.6.2.21. Wat betreft de interpretatie en/of invulling van de 90%-norm wordt er in de nota
o.a. overwogen dat verschillende situaties niet meetellen bij de toepassing van
deze norm:
“Allereerst merkt de regering op dat bij de brief van 15 december 2011 (…) de minister
van BZK heeft aangekondigd dat woningtoewijzingen aan personen met een indicatie
van het Centrum Indicatiestelling Zorg (CIZ) voor persoonlijke verzorging (PV),
verpleging (VP) dan wel individuele begeleiding (BGI) met specifieke
leveringsvoorwaarde «volgens afspraak en direct oproepbaar» (B1, B2), «voortdurend
in de nabijheid» (C) en «24 uur per dag aanwezig» (D)» niet meer worden meegerekend
bij de beoordeling van de 90%-toewijzingsnorm. Met de nota van wijziging is deze
aanvulling in het wetsvoorstel verwerkt. In het wetsvoorstel is verder geregeld dat
inkomensgrenzen alleen een rol spelen in situaties dat er sprake is van huurcontracten.
Dit betekent dat indien wooneenheden in zorg- of verpleegcomplexen toegewezen
worden op basis van een AWBZ-indicatie, waarbij geen sprake is van een huurcontract
(integrale AWBZ-indicatie wonen en zorg), het inkomenscriterium bij toewijzing niet van
toepassing is en ook mensen met hogere inkomens welkom zijn in dergelijke
complexen. In geval van scheiding van wonen en zorg, waarbij wel verhuurd wordt op
basis van een huurcontract, is, ingeval de betrokken huurwoningen in het
woonzorgcomplex door de toegelaten instelling zijn ondergebracht in de DAEB-tak, de
90%-toewijzingsnorm van toepassing. Hierbij tellen de hierboven genoemde groepen
met een indicatie van het CIZ niet mee. Bij de administratieve scheiding kan de
toegelaten instelling er echter voor kiezen een deel van dergelijke woningen in de nietDAEB-tak onder te brengen, om deze, wel marktconform, te verhuren aan hogere
inkomensgroepen zonder een dergelijke CIZ-indicatie.”
2.2.6.2.22. De in deze passage aan de orde gestelde problematiek is reeds vermeld in
randnummer 2.2.6.1.8. Het hier verkondigde standpunt en de daarbij aansluitende
interpretatie van de 90% toewijzingsnorm wordt gevolgd bij de toepassing van de
Tijdelijke regeling. Wij zijn van mening dat dit standpunt, waardoor de 90%
toewijzingsnorm in belangrijke mate wordt opgerekt, niet in overeenstemming is
met de tekst en ratio van de woco-beschikking. Het feit dat er in deze situaties
veelal geen sprake is van een juridisch huurcontract doet naar onze mening niet
ter zake. Het enige beoordelingscriterium is onzes inziens of de woningcorporaties
woningen ter beschikking stellen – al of niet met een formeel juridisch huurcontract
– met een WWS waarde (puntentelling) boven de liberalisatiegrens en/of woningen
verhuren aan huurders met een huishoudinkomen boven de inkomensgrens.
2.2.6.2.23. Wat de scheiding tussen DAEB en niet-DAEB betreft wordt in de nota ook
ingegaan op verschillende soorten scheidingen:
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 37 van 178
“De regering merkt op dat een vermogensscheiding geen verplichting is vanuit Europa.
De minimale verplichting vanuit Europa betreft een baten-lastenscheiding en het
voorkomen dat staatssteun die voor de DAEB-activiteiten wordt toegekend door de
toegelaten instellingen gebruikt wordt om op andere markten actief te zijn.”
(…)
“In verband met de hoge administratieve lasten, de mogelijke negatieve
investeringsgevolgen en de beperktere toezichtmogelijkheden van de autoriteit op de
niet-DAEB-activiteiten bij alleen een baten-lastenscheiding geeft de regering de
voorkeur aan een vermogensscheiding. De gevraagde legitimatie is er daarbij in
gelegen dat toegelaten instellingen met grote maatschappelijk bestemde vermogens
werken, die mede tot stand gekomen zijn met geld van de Nederlandse Staat.”
(…)
“Via de vermogensscheiding en de baten-lastenscheiding zal er binnen de toegelaten
instelling sprake zijn van twee gescheiden bedrijfsboekhoudingen (DAEB en nietDAEB), waarop de autoriteit separaat toezicht kan houden. Daarmee kunnen de
vermogens- en liquiditeitsrisico’s uit de niet-DAEB-activiteiten, met mogelijke negatieve
gevolgen voor de totale toegelaten instelling en daarmee voor de DAEB-taak, goed
inzichtelijk gemaakt worden.”
(…)
“Ook leidt een vermogensscheiding tot minder regels en toezicht op de feitelijke inzet
van WSW-geborgde leningen door de toegelaten instellingen. Bij een
vemogensscheiding blijft het mogelijk om gebruik te maken van bedrijfsfinanciering, zij
het binnen de DAEB-tak afzonderlijk, en is er ook ruimte voor minder renderende
commerciële activiteiten in de niet-DAEB-tak. Het alternatief voor de
vermogensscheiding is alleen een baten-lastenscheiding. Omdat het kapitaal (vreemd
vermogen en eigen vermogen) zonder vermogensscheiding niet toegewezen is aan de
DAEB- of niet-DAEB-activiteiten, en bijna het gehele vreemd vermogen verkregen is
met staatssteun (de WSW-borging), zal de toegelaten instelling bij alleen een batenlastenscheiding elke WSW-geborgde lening hard dienen te koppelen aan het DAEBvastgoedcomplex waarin feitelijk geïnvesteerd is, om te voorkomen dat die WSWgeborgde lening ingezet wordt voor niet-DAEB-investeringen. Ook zullen er richtlijnen
moeten komen hoe om te gaan met deze lening in relatie tot reguliere aflossingen en in
geval van verkopen. De accountant en het WSW zal intensief toezicht hierop moeten
houden. Ook niet-WSW geborgde leningen zullen hard gekoppeld moeten zijn aan
individueel onroerend goed, om een baten-lastenscheiding naar de DAEB- en de nietDAEB-tak te kunnen maken. Het lijkt waarschijnlijk dat een dergelijke strikte
objectfinanciering zal leiden tot negatieve investeringseffecten.”
(…)
“De regering merkt op dat een verplichte juridische scheiding geen vereiste is vanuit
Europa, maar dat zij die wel heeft overwogen. Belangrijkste voordeel van een juridische
scheiding is gelegen in een eenvoudiger extern financieel toezicht, een mogelijkheid tot
steviger afscherming van de toegelaten instelling van financiële risico’s uit de nietDAEB-activiteiten, en het eenvoudiger kunnen voorkomen van impliciete
kruissubsidiëring. Belangrijke voordelen van een administratieve scheiding zijn de
mogelijkheid tot een eenvoudige gecombineerde operationele DAEB-niet-DAEB-
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 38 van 178
aanpak van volkshuisvestelijke investeringsprogramma’s, het feit dat het financiële
toezicht door de autoriteit en het volkshuisvestelijke toezicht door de minister van BZK
zich volledig kan uitstrekken tot de DAEB- en de niet-DAEB-tak (de directe
interventiemogelijkheden naar BV’s van de toegelaten instelling zijn voor de autoriteit
en de minister zeer beperkt) en dat het maatschappelijk bestemde vermogen binnen de
toegelaten instelling blijft.”
(…)
“De voor- en nadelen beziend heeft de regering besloten om een wettelijke verplichting
tot een administratieve scheiding voor te stellen, waarbij toegelaten instellingen zelf tot
een juridische scheiding kunnen besluiten. Zodoende wordt de weging van de voor- en
nadelen in het licht van de lokale situatie en de keuze ter zake aan de toegelaten
instellingen overgelaten.”
2.2.6.2.24. Met betrekking tot de administratieve scheiding tussen DAEB en niet-DEAB bevat
de nota naar aanleiding van het verslag ook de navolgende passage:
“Ten tweede wordt via de administratieve scheiding tussen DAEB en niet-DAEB
verzekerd dat de niet-DAEB-tak van de toegelaten instelling zichzelf kan bedruipen.
Slechts onder condities is inzet van verkoopopbrengsten vanuit de DAEB-tak
toegestaan. Indien er middelen vanuit de DAEB-tak aan de niet-DAEB-tak voor
investeringen ter beschikking worden gesteld, zal de niet-DAEB-tak daar in de regel een
commerciële rentevergoeding over dienen te verstrekken aan de DAEB-tak (…)”
Verder wordt met betrekking tot de (in de toekomst nog in te voeren) scheiding
tussen de DAEB- en de niet-DEAB tak van woningcorporaties opgemerkt, dat het
mogelijk zal zijn om ‘sociale woningen’ over te hevelen naar de commerciële tak:
“Met het voorstel om het mogelijk te maken dat toegelaten instellingen een deel van
hun huurwoningen met een huurprijs van € 664,66 of lager per maand overhevelen naar
de niet-DAEB-tak om deze daarmee te kunnen verhuren aan huishoudens met een
inkomen boven € 34 085 wordt voorzien in de wens van uw Kamer om het toegelaten
instellingen mogelijk te maken om ruimer te voorzien in de huisvestingsbehoefte van
hogere inkomensgroepen tegen voor hen betaalbare huurprijzen dan nu mogelijk is op
basis van de tijdelijke regeling. Daardoor is de voorziening in de woonbehoeften van
huishoudens met een inkomen boven € 34 085 ook minder afhankelijk van de uitkomst
van de verkenning van de regering bij de EC over de mogelijkheid van een verruiming
van de DAEB-beschikking voor dergelijke gebieden met een overspannen
woningmarkt.”
2.2.6.2.25. Opvallend is dat de nota een standpunt van de Nederlandse regering bevat dat –
blijkens dezelfde nota – op gespannen voet lijkt te staan met de woco-beschikking:
“De regering heeft overleg gehad met de EC over de opvatting van de EC dat de € 40
miljoen omzetgrens voor de administratieve scheiding niet van toepassing is. De EC
heeft aangegeven dat de € 40 miljoen omzetgrens niet van toepassing is, als de EC
specifieke besluiten neemt. De regering heeft desondanks bij de EC ingebracht of zij
aan een wens van de regering tot invoering van zo’n grens tegemoet zou willen komen.
De EC heeft hier afwijzend op gereageerd, onder andere omdat daarmee circa 75%
van de toegelaten instellingen buiten het voorschrift van de administratieve scheiding
zou vallen.”
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 39 van 178
“Niettemin kan er naar het oordeel van de regering binnen de bandbreedte van het ECbesluit wel een verlichting van de eisen worden doorgevoerd voor kleine toegelaten
instellingen. De regering denkt er in dit verband aan om bij AMvB te regelen dat
toegelaten instellingen met minder dan 1 000 huurwoningen en een omzet in de nietDAEB-tak van minder dan 5% van de totale omzet die geen dochters of andere
deelnemingen hebben aan een lichtere vorm van verantwoording gehouden zullen zijn.
Als deze toegelaten instellingen alsnog huurwoningen tegen een huurprijs van € 664,66
of lager willen verhuren als niet-DAEB-huurwoning indien deze grenzen in de loop der
tijd overschreden worden, zullen zij alsnog aan alle administratieve eisen moeten
voldoen, om kruissubsidiëring te voorkomen. Op deze wijze kan de toename van de
administratieve lastendruk voor kleine toegelaten instellingen beperkt blijven.”
2.2.6.2.26. Met betrekking tot het realiseren en verhuren van maatschappelijk vastgoed wordt
in de nota o.a. opgemerkt:
“In het besluit van de EC inzake staatssteun is aangegeven, dat het maatschappelijke
vastgoed verhuurd moet worden aan niet-gouvermentele organisaties of aan openbare
instellingen, die daadwerkelijk een maatschappelijk doel beogen. Een huisartsenpraktijk
voldoet hier niet aan. Dat laat onverlet, dat toegelaten instellingen wel bijvoorbeeld een
huisartsen-onder-één-dak (HOED) mogen bouwen. Het wetsvoorstel biedt daar ook
ruimte voor. Voor het bouwen van een HOED kan dan echter geen staatssteun worden
verkregen. Indien een gebouw echter overwegend bestaat uit maatschappelijk
vastgoed in de zin van het besluit van de EC (kruisverenigingen e.d.) en slechts een
klein deel (maximaal 10% van het vloeroppervlak inclusief verkeersruimten) wordt
verhuurd aan zelfstandige commerciële ondernemers (zoals therapeuten, huisartsen,
mondhygiënisten, pedi- en manicures) kan de financiering van het hele gebouw worden
geborgd.”
In verband hiermee wordt opgemerkt dat het toezicht op een juiste toepassing van
deze regels o.a. vorm krijgt in een volkshuisvestelijk verslag:
“In reactie op de vraag van de leden van de VVD-fractie hoe gewaarborgd wordt dat
toegelaten instellingen zich aan de regels [lees: staatssteun, investeringen tegen
marktvoorwaarden, etc] ter zake houden, wijst de regering erop dat de toegelaten
instelling zich hierover in het volkshuisvestelijke verslag zal moeten verantwoorden.
Hierbij zal het volkshuisvestingsverslag voorzien moeten worden van een nader te
bepalen verklaring van een accountant. Deze elementen zullen geregeld worden
krachtens AMvB via een ministeriële regeling, zoals ook nu al het volkshuisvestelijke
verslag en de aard van de verklaringen van accountants krachtens het Bbsh via een
ministeriële regeling geregeld zijn.”
Nota van wijziging
2.2.6.2.27. Op 13 maart 2012 verscheen eveneens de nota van wijziging van de minister, waar
het gewijzigde wetsvoorstel in was neergelegd. Dit wetsvoorstel bevatte een
aangepast wetsvoorstel dat was gewijzigd overeenkomstig de wijzigingen die door
de minister in de zojuist genoemde nota naar aanleiding van het verslag waren
besproken.
Brief van de minister – mei 2012
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 40 van 178
2.2.6.2.28. Op 11 mei 2012 zond de minister een brief aan de Tweede Kamer der Staten –
Generaal waarin stuksgewijs werd ingegaan op het grote aantal amendementen
die door de verschillende politieke partijen waren ingediend. Van een aantal van
deze amendementen vermelden wij hieronder de hoofdlijnen:
2.2.6.2.29. Amendement nummer 21 van de VVD had als strekking om de taken van
woningcorporaties te beperken tot sociale woningbouw en maatschappelijk
vastgoed. Commerciële taken zouden niet langer zijn toegestaan en commercieel
bezit zou binnen 2 jaar moeten worden verkocht. De minister ontraadde dit
amendement en tijdens de (latere) stemming is dit amendement door de Tweede
Kamer verworpen.
2.2.6.2.30. Amendement nummer 22 van de VVD had als strekking om de activiteiten van
woningcorporaties met betrekking tot maatschappelijk vastgoed in te perken tot de
gebieden zorg en welzijn. Het bezit van o.a. schoolgebouwen diende daarom te
worden verkocht. De minister ontraadde dit amendement en tijdens de (latere)
stemming is ook dit amendement door de Tweede Kamer verworpen..
Tweede nota van wijziging
2.2.6.2.31. Op 14 mei 2012 is de tweede nota van wijziging met betrekking tot dit
wetsvoorstel70 ingediend door de toenmalige minister Spies. Deze tweede
wijzigingsnota bevatte voornamelijk wetstechnische wijzigingen. Wel bevatte deze
wijzigingsnota de volgende interessante passage met betrekking tot de
ingangsdatum van de administratieve scheiding:
“Met dit onderdeel is verzekerd dat, ook als het tot wet verheven wetsvoorstel wat later
dan de beoogde datum van 1 januari 2013 in werking treedt, nog in 2013 de rechtsvorm
en de organisatie (waaronder de administratieve scheiding) in overeenstemming met
de alsdan gewijzigde Woningwet worden gebracht. Daarmee wordt voorkomen dat de
administratieve scheiding pas in de loop van 2014 haar beslag krijgt.”
Derde nota van wijziging
2.2.6.2.32. Op 26 juni 2012 verscheen nog een derde nota van wijziging71. Deze
wijzigingsnota bevatte uitsluitend wetstechnische wijzigingen, die verder niet
relevant zijn voor de beoordeling van onze klacht.
Brief van de minister – juli 2012
2.2.6.2.33. Op 2 juli 2012 zond de minister nogmaals een brief aan de Tweede Kamer der
Staten - Generaal72, waarin werd ingegaan op diverse ingediende amendementen.
2.2.6.2.34. In dit verband is vooral van belang dat er door het Tweede Kamerlid Monasch
(P.v.d.A) een amendement73 was ingediend met een relatief vergaande strekking.
Het betreffende amendement stelde voor om alle wetsartikelen uit het wetsvoorstel
70
Kamerstukken II, 32 769 nr. 66.
Kamerstukken II, 32 769 nr. 76.
72 Kamerstukken II, 32 769 nr. 102.
73 Kamerstukken II, 32 769 nr. 96.
71
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 41 van 178
te halen, die rechtstreeks verband houden met de woco-beschikking. De minister
ontraadde het betreffende amendement als volgt:
“Voordat ik inhoudelijk reageer merk ik op dat het mij onaangenaam verrast dat dhr.
Monasch na afronding van de tweede termijn met een amendement komt met een zo
vergaande strekking. De verplichte implementatie van het EC besluit uit 2009 vormt
immers een van de pijlers van het wetsvoorstel. Dit amendement is zeer onwenselijk en
ook niet nodig zoals ik hieronder uiteen zal zetten. Wanneer alle artikelen die
samenhangen met het EC besluit zouden vervallen, hetgeen het amendement beoogt,
geeft Nederland geen invulling meer aan het EC besluit. Dan vervalt ook automatisch
de Tijdelijke regeling diensten van algemeen economisch belang toegelaten instellingen
volkshuisvesting. Implementatie had volgens het EC besluit al plaats moeten vinden
(per 1 januari 2010 voor de tijdelijke regeling, per 1 januari 2011 voor de wet). Dat zou
de huidige verkenning zeer bemoeilijken, c.q. maakt die welhaast onmogelijk. Daarbij
komt dat een volledig nieuwe onderhandeling met de EC, zonder implementatie van het
EC besluit uit 2009, voor Nederland aanzienlijk slechter kan uitpakken dan dat besluit.
Bij een eventuele melding is het een eerste vereiste dat invulling is gegeven aan het EC
besluit uit 2009, dat na onderhandeling met het toenmalige kabinet, is genomen. De
kans is bovendien groot dat de EC over zal gaan tot een formeel onderzoek naar
misbruik van staatssteun, omdat de benodigde maatregelen niet genomen worden.
Daarmee komt het stelsel van financiering van woningcorporaties verder onder druk te
staan. Het wetsvoorstel biedt in zijn huidige vorm voldoende ruimte om rekening te
houden met de door mij toegezegde verkenning met de EC. Zo wordt de inkomensgrens
niet in de wet opgenomen maar in een algemene maatregel van bestuur vastgelegd.
Deze algemene maatregel van bestuur wordt nog aan uw Kamer voorgelegd in het
kader van de voorhangprocedure. Uw Kamer heeft dan ook de gelegenheid de uitkomst
van de verkenning met de EC daarbij te betrekken. Ten slotte wijs ik nog op de
mogelijkheden die het wetsvoorstel aan toegelaten instellingen biedt om te voorzien in
de huisvesting van middeninkomens door de mogelijkheid om maximaal 10% van de
sociale huurwoningen over te hevelen naar de niet daeb-tak om deze vervolgens zonder
staatssteun te verhuren. Om bovengenoemde redenen ontraad ik het amendement met
klem.”
2.2.6.2.35. Twee dagen later, op 4 juli 2012, diende de heer Monasch een gewijzigd
amendement in74 dat de strekking had om de bovenbedoelde Europeesrechtelijke
aspecten uit het wetsvoorstel niet gelijktijdig met het wetsvoorstel zelf in werking
te laten treden, maar pas op een (verder in de tijd liggende) datum die in een apart
koninklijk besluit moest worden bepaald. Dit besluit diende volgens het
amendement aan zowel de Eerste Kamer als aan de Tweede Kamer te worden
voorgelegd. Bovendien werd in het amendement ook nog voorgesteld dat er
sprake diende te zijn van een zogeheten ‘zware voorhang’-procedure, waarmee
de Staten-Generaal invloed op het besluit zouden kunnen uitoefenen. Tijdens de
(latere) stemming op 5 juli 2012 over de ingediende amendementen bij het
betreffende wetsvoorstel is dit gewijzigde amendement Monasch aangenomen
door de Tweede Kamer.75
74
75
Kamerstukken II, 32 769 nr. 104.
Kamerstukken II, handelingen 2011-2012 nr. 105, p. 6.
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 42 van 178
Uit de voorgaande historische beschrijving en vooral uit het aannemen van het
genoemde amendement blijkt dat de Tweede Kamer bewust heeft gekozen voor
het (steeds verder) uitstellen van de implementatie van de woco-beschikking76.
De Tweede Kamer neemt de herzieningswet aan
2.2.6.2.36. Op 11 april 2012 startte de Tweede Kamer met de mondelinge behandeling van
het wetsvoorstel herzieningswet. Op 12 april, 26 juni en 4 juli werd de mondelinge
behandeling nog voortgezet. Minister van Binnenlandse Zaken Spies verdedigde
het wetsvoorstel.
2.2.6.2.37. Op 5 juli 2012 werd er door de Tweede Kamer gestemd over de ingediende
amendementen. In totaal werden er tijdens deze stemrondes circa 19
amendementen aangenomen. Daarna werd er gestemd over het geamendeerde
wetsvoorstel. Het wetvoorstel werd hierbij met algemene stemmen door de
Tweede Kamer aangenomen.
Behandeling door de Eerste Kamer
2.2.6.2.38. Op 5 juli 2012 – de zelfde dag als de dag waarop het wetsvoorstel door de Tweede
Kamer was aangenomen – werd het gewijzigde wetsvoorstel bij de Eerste Kamer
ingediend.
2.2.6.2.39. Op 2 oktober 2012 publiceerde de vaste commissie van de Eerste Kamer een
voorlopig verslag naar aanleiding van het ingediende wetsvoorstel. In dit voorlopig
verslag werd door verschillende fracties uit de Eerste Kamer kritiek op het
wetsvoorstel geuit. In het voorlopig verslag gaf de commissie aan uit te zien naar
een memorie van antwoord binnen vier weken na de vaststelling van het voorlopige
verslag.
Brief van Minister Spies
2.2.6.2.40. Op 30 oktober 2012 verscheen een brief van de inmiddels demissionaire minister
Spies aan de Tweede Kamer. In deze brief deelde zij o.a. mee dat zij een
“verkenning” had gedaan bij de Europese Commissie “naar de mogelijkheden om
woningcorporaties met staatssteun huurwoningen te laten bouwen, renoveren en
toewijzen aan huishoudens met een middeninkomen”.
2.2.6.2.41. Nadat de minister eerst de context van de woco-beschikking van 19 december
2009 had uiteengezet schetste de minister de resultaten van haar verkenning als
volgt:
“Overleg met de Europese Commissie leidt tot de volgende conclusies:
-
Het besluit van de Europese Commissie over de Nederlandse corporaties van 15
december 2009 moet in ieder geval worden uitgevoerd. Dat is nog niet volledig
gebeurd. Sinds 1 januari 2011 geldt de Tijdelijke regeling diensten van algemeen
economisch belang toegelaten instellingen volkshuisvesting. Bij de Eerste Kamer
76
Bij de recente behandeling van de begroting 2014 op 20 november 2013 heeft de heer Monasch, die
woordvoerder is van de grootste regeringspartij PvdA, zich nogmaals zeer kritisch uitgelaten over de bemoeiing
van de Europese Commissie in de Nederlandse woningmarkt.
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 43 van 178
is nog in behandeling de Herzieningswet toegelaten instellingen volkshuisvesting.
-
Daarnaast moet Nederland gaan voldoen aan de nieuwe regels van de EC over
diensten van algemeen economisch belang (DAEB) uit december 2011. Daarvoor
geldt een overgangstermijn tot 1 februari 2014. Dit betekent vooral voldoen aan de
eis om de DAEB-taak aan de corporaties voor bepaalde tijd op te dragen. Dit
betekent een fundamentele omslag omdat de dienst van algemeen economisch
belang nu voor onbepaalde tijd is opgedragen. Mijn ambtsvoorganger heeft uw
Kamer in zijn brief van 24 november 2011 (TK 29 453, nr. 215) geïnformeerd over
de betekenis van dit nieuwe pakket.
-
De EC heeft haar aanvankelijke voorwaarde dat volledige implementatie van het
besluit uit 2009 voorwaarde is voor nieuwe maatregelen versoepeld. Het is daarom
mogelijk om een nieuwe maatregel voor huishoudens met middeninkomens in
Nederland te treffen zonder dat deze vooraf ter beoordeling aan de EC wordt
voorgelegd, mits voldaan wordt aan de voorwaarden van het Vrijstellingsbesluit
voor diensten van algemeen economisch belang (DAEB). Ik zie dit als concreet
resultaat van mijn inspanningen. De EC kan uiteraard wel achteraf maatregelen
nemen als zij constateert dat niet aan de voorwaarden is voldaan (toets op
‘kennelijke fout’).”
2.2.6.2.42. Vervolgens deelde de minister mee dat er met de Commissiediensten was
gesproken over de mogelijkheden om zonder staatssteunmelding staatsgesteunde
maatregelen te nemen voor huishoudens met lagere middeninkomens. Daarbij
waren twee opties besproken:
2.2.6.2.43. De eerste optie was dat de woningcorporaties met WSW- borging en CFV-steun
huurwoningen tussen € 600 – 900 zouden gaan bouwen. In de brief van de minister
wordt opgemerkt dat de Europese Commissie vond dat dit voorstel alleen zou zijn
toegestaan
wanneer
alle
partijen
(corporaties
en
commerciële
investeerders/institutionele beleggers) gelijkelijk gebruik zouden kunnen maken
van de compensatie. De minister achtte dat om diverse redenen niet mogelijk.
2.2.6.2.44. De tweede optie was dat de in de woco-beschikking toegestane 10% norm zou
worden verruimd tot 20%, waarbij de additionele 10% zou kunnen worden
toegewezen aan huishoudens met een huishoudinkomen van maximaal € 38.000.
Uit de brief valt niet duidelijk op te maken op welke wijze de Europese Commissie
op dit voorstel heeft gereageerd. Kennelijk is die reactie weinig toeschietelijk
geweest. De minister vermeldt ten aanzien van dit voorstel om de inkomensgrens
te verhogen het volgende in de brief
“Wel is het noodzakelijk, gelet op de voorwaarden uit het nieuwe DAEB-pakket, dat het
hier om een tijdelijke verruiming gaat vanwege de huidige situatie op de woningmarkt.
Wil Nederland een tijdelijke maatregel kunnen treffen zonder dat een goedkeuring van
de EC is vereist dan moet het besluit voldoen aan het nieuwe DAEBvrijstellingsbesluit
van de EC dat sinds 31 januari 2012 inwerking is getreden.
Dit betekent dat de tijdelijke maatregel moet voorzien in de volgende hoofdelementen:
o Een onderbouwing van de noodzaak van het opdragen van een nieuwe DAEB
(marktfalen);
o Een scheiding van de kosten en opbrengsten van de DAEB- en niet DAEB
activiteiten
o Een bepaalde termijn (deze eis vloeit voort uit het nieuwe DAEB-pakket)”
2.2.6.2.45. Uit dit citaat blijkt impliciet dat de Europese Commissie niet zonder meer positief
op dit voorstel heeft gereageerd, maar heeft verwezen naar de nieuwe
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 44 van 178
vrijstellingsbeschikking en naar de voorwaarden die daarin worden gesteld (zie
randnummer 2.2.7.3). In deze klacht zullen wij aantonen dat de Staat der
Nederlanden met betrekking tot dit voorstel – om met staatssteun woningen voor
middeninkomens te bouwen of te verhuren – niet voldoet en zal kunnen voldoen
aan de voorwaarde dat er sprake is van “marktfalen” (zie randnummer 2.2.9.1 e.v.).
Het feit dat er te weinig “betaalbare” woningen voor de lagere middeninkomens
zijn, is niet te wijten aan “de markt” maar aan de door de Staat der Nederlanden
zelf in het leven geroepen en in stand gehouden huur- en huisvestingswetgeving,
waardoor er in Nederland geen sprake meer is van een “markt” voor goedkopere
huurwoningen en waardoor in het bestaande bestand van huurwoningen op grote
schaal “scheefwonen” voorkomt.
Nieuwe regering: Rutte II
2.2.6.2.46. Op 5 november 2012 werd het nieuwe VVD en PVDA-kabinet, dat wordt aangeduid
als het kabinet-Rutte II, beëdigd als opvolger van het (sinds 23 april 2012
demissionaire) kabinet Rutte I. In het regeerakkoord van het kabinet-Rutte II werd
over de huurwoningmarkt o.a. het volgende opgemerkt:
“De huurtoeslag blijft intact om woningen voor lagere inkomens betaalbaar te houden.
Dat maakt een gedifferentieerde huurverhoging mogelijk. Voor huurders met een
huishoudinkomen tot 33.000 is dat 1,5 procent plus inflatie. Bij mensen met een
inkomen tussen de 33.000 en 43.000 gaat het om 2,5 procent bovenop de inflatie.
Boven de 43.000 is de huurverhoging 6,5 procent plus inflatie. Verhuurders mogen
hierbij werken met een huursombenadering. De systematiek met een
huurliberalisatiegrens blijft intact. Het systeem voor woningwaardering wordt sterk
vereenvoudigd met als grondslag 4,5 procent van de waarde op basis van de wet
waardering onroerende zaken. Daarmee komt een einde aan het ingewikkelde
puntensysteem. Voor huurders met een inkomen boven 43.000 wordt de maximale
huurprijs op basis van het woning waarderingssysteem tijdelijk buiten werking gesteld.
Na vertrek van de zittende bewoners geldt de maximale huurprijs weer. Zo pakken we
scheefwonen aan en blijft de sociale woningvoorraad in stand.”
“Woningbouwcorporaties moeten weer dienstbaar worden aan het publiek belang in hun
werkgebied. Hun taak brengen we terug tot het bouwen, verhuren en beheren van
sociale huurwoningen en het daaraan ondergeschikte direct verbonden
maatschappelijke vastgoed. Corporaties komen onder directe aansturing van
gemeenten. Gemeenten met meer dan honderdduizend inwoners krijgen extra
bevoegdheden. De schaal van een woningbouwcorporatie moet in overeenstemming
zijn met de schaal van de regionale woningmarkt en met de maatschappelijke kerntaak.
De extra huuropbrengsten van corporaties die het gevolg zijn van de maatregelen in de
huursector worden via een heffing afgeroomd. De beloning van bestuurders van
woningbouwcorporaties wordt versneld aangepast op basis van de nieuwe wet
normering topinkomens.”
Rapport Commissie Hoekstra
2.2.6.2.47. Op 17 december 2012 verscheen de eindrapportage van de Commissie
Kaderstelling en Toezicht Woningcorporaties. Deze commissie was ingesteld naar
aanleiding van een aantal recente gevallen van wanbeheer en fraude bij
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 45 van 178
woningcorporaties. In totaal gaat het om 15-20 belangrijke gevallen, die veel
aandacht hebben getrokken. De gevallen kunnen als volgt worden gerubriceerd77
Mismanagement projecten/te grote risico’s:
2009 Woonbron Rotterdam (verlies op investering SS Rotterdam)
2009 Rentree Deventer (speculatieve grondaankoop, grote verliezen investeringen)
2010 Servatius Maastricht (verlies op Campusproject)
2010 SGBB Hoofddorp (te grote projectportefeuille)
2010 De Key Amsterdam (dubieuze grondtransacties)
2012 Laurentius Breda (te grote projectportefeuille)
2012 WSG Geertruidenberg (te grote projectportefeuille)
Begin 2013 stonden negen corporaties onder verscherpt toezicht van het CFV
vanwege een te grote projectenportefeuille of te risicovolle projecten. Dit betrof vijf
corporaties in de regio rond Amsterdam (Stadgenoot, Ymere, Zaandams
Volkshuisvesting, Monnickendam en De Key) en vier kleinere corporaties
verspreid over het land (Laurentius Breda, Slochteren, ’t Heem Tilburg, Goed
Wonen Drimmelen). WSG wordt met steun van het CFV gesaneerd.
Financieel mismanagement en speculatie:
1994 Onze Woning Nieuwegein (opties)
1994 Eigen Haard Enschede (beleggingen)
1994 K77 Utrecht (opties)
1999 Woonzorg Nederland Amstelveen (beleggingen)
2012 Wooninvest Leischendam (derivaten)
2012 Vestia Rotterdam (derivaten)
Begin 2013 stonden twee corporaties onder verscherpt toezicht van het CFV
vanwege liquiditeitstekorten door derivaten. Dit betroft Portaal (midden Nederland)
en Wooninvest (Leidschendam). Vestia wordt met steun van het CFV gesaneerd.
(Verdenkingen van) fraude en zelfverrijking:
2002 SWZ Zwolle
2004 SWH Den Bosch
2004 Trias Lisse
2005 PWS Rotterdam/Wooninvest Voorburg
2009 Rochdale Amsterdam
2008 Woningstichting Dinxperlo
2010 SGBB Hoofddorp
2012 Laurentius Breda
2012 Vitaal Wonen Limbricht
Verreweg de belangrijkste ontsporing betrof de woningcorporatie Vestia. Dit is de
grootste woningcorporatie van Nederland met veel woningen in Zuid-Holland, met
name o.a. Rotterdam, Den Haag, Zoetermeer en omstreken. Voornamelijk door
mismanagement leed deze corporatie een verlies van ongeveer € 2 miljard op
Het onderstaande overzicht is grotendeels ontleend aan het recente rapport “De balans verstoord”, waarin ook
veel informatie staat over de achtergronden.
77
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 46 van 178
derivaten, waardoor zij € 700 miljoen saneringssteun moest aanvragen bij het
CFV.
2.2.6.2.48. Deze reeks ontsporingen gaf de minister aanleiding om een commissie
“Kaderstelling en Toezicht Woningcorporaties” in te stellen onder voorzitterschap
van Mr. R.J. Hoekstra, die als opdracht kreeg:
Ik verzoek u om een advies dat, ook kijkend naar de casuïstiek in de afgelopen jaren,
beziet;
 Wat de leerpunten zijn uit de casus Vestia (en eventueel andere casus waarbij het
financieel mis ging) wat betreft:
o De risico’s qua liquiditeiten die een woningcorporatie kan lopen
o Het gebruik van financiële producten zoals derivaten
o De interne governance binnen de woningcorporatie
o De rol die het interne toezicht heeft gespeeld
o De rol die de omvang en organisatie van een woningcorporatie speelt bij de
ontstane problemen.
 Welke prikkels er in het woningcorporatiestelsel aanwezig zijn die leiden tot
ongewenste financiële risico’s, en
 Of de keten van financieel toezicht adequaat is georganiseerd, met voldoende
verantwoordelijkheden en bevoegdheden voor betrokken (publiek- en
privaatrechtelijke) partijen en of dit leidt tot een sluitend stelsel. Daarbij zou het
advies moeten aangeven welke maatregelen nodig zijn voor een prudent, effectief
en efficiënt (financieel) beleid van en toezicht op woningcorporaties. Dit met het oog
op het beter beheersbaar maken van de risico’s die woningcorporaties moeten
kunnen nemen omdat zij (maatschappelijk) ondernemer zijn.
2.2.6.2.49. De commissie kwam op 17 december 2012 met een eindrapportage78, waarin de
commissie o.a. adviseerde om het interne en externe toezicht op
woningcorporaties te versterken. De commissie onderschreef in haar rapport het
voornemen van de minister om een Financiële Autoriteit Woningcorporaties (FAw)
op te richten79. Deze autoriteit zou onder meer moeten worden belast met het
handhaven van administratief financiële regels:
“Naar het oordeel van de commissie is het financiële toezicht uitvloeisel van de toelating
van de woningcorporaties, waarvoor de betreffende minister verantwoordelijk is.
Intussen stelt het private karakter van dat vermogen wel eisen aan het toezicht.
Woningcorporaties moeten er zeker van kunnen zijn dat dit toezicht uitgeoefend wordt
conform de beginselen van goed toezicht. Dat financiële toezicht dient daarom
onafhankelijk te zijn en losgemaakt van het dagelijks beleid dat ten departemente wordt
gemaakt en uitgevoerd. Daarin ligt dan ook de ratio van verzelfstandiging van het
financiële toezicht in een zelfstandig bestuursorgaan. En het toezicht op dit
toezichtsorgaan vanwege de minister dient een zodanige plaats binnen de dienst te
hebben dat deze onafhankelijkheid naar redelijkheid is geborgd. Onder deze
voorwaarden vindt de commissie het financiële toezicht zoals dat in de `herzieningswet’
is geregeld, goed gepositioneerd en ziet hij geen reden tot ingrijpende verandering.”
In verband met de aanzienlijke verliezen die door de woningcorporaties waren
geleden bij de ontsporingen, adviseerde de commissie tot de instelling van een
apart sanerings-instituut met een apart saneringsfonds.
78
79
Bijlage bij brief d.d. 14-1-2013. T.K. 29453 nr. 286
Bijlage bij brief d.d. 14-1-2013. T.K. 29453 nr. 286 blz. 5.
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 47 van 178
“Met de meer actieve, risicogerichte benadering van het financiële toezicht is de kans
groot dat er een overlap in werkzaamheden tussen het WSW en de FAw zal bestaan.
Vanwege de gescheiden verantwoordelijkheden acht de commissie dit acceptabel. Wel
verdient het aanbeveling om in de fase van een verscherpt beheer tot een betere
onderlinge afstemming te komen. Dit geldt in de ogen van de commissie in versterkte
mate voor het ingrijpen op het moment dat interventie (als sanering en/of het inroepen
van de borg) aan de orde is. Om deze afstemming vorm te geven adviseert de
commissie een saneringsorgaan in het leven te roepen dat ook de voor de sanering en
eventuele projectsteun benodigde gelden beheert.”
2.2.6.2.50. Zoals wij hieronder zullen uiteenzetten, heeft de minister beide adviezen van de
Commissie Hoekstra niet overgenomen. Het toezicht op de woningcorporaties wil
de minister geheel onder zijn eigen verantwoordelijkheid houden. Het instellen
van de onafhankelijke toezichthouder (FAw) gaat dus niet door (zie randnummer
2.2.6.2.49. e.v.). Het op te richten aparte saneringsorgaan gaat evenmin door.
Oorspronkelijk was de minister van plan die functie te laten berusten bij het CFV,
maar uit de tweede concept novelle blijkt dat de minister voornemens is om de
saneringstaak bij het WSW neer te leggen en het CFV geheel op te heffen (zie
randnummer 2.2.6.2.113 e.v.). Het toewijzen van de saneringstaak aan het WSW
is kennelijk het gevolg van de afspraak die de minister op 28 augustus 2013 had
gemaakt met Aedes, de overkoepelende organisatie van woningcorporaties.
2.2.6.2.51. Wat het toezicht op woningcorporaties betreft geldt overigens dat het Centraal
Fonds voor de Volkshuisvesting (CFV) zelf ook klaagt over het gebrekkige toezicht
en het gebrekkige instrumentarium dat deze toezichthouder ten dienst staat. In een
artikel van 27 februari 2014 in het NRC beklaagt de directeur van het CFV zich
hieromtrent (zie bijlage VIII) en ook is zij kritisch over de plannen van minister Blok
om het toezicht bij de minister onder te brengen (zie randnummer 2.2.6.2.86 e.v.)
2.2.6.2.52. In het kader van deze klacht willen wij nadrukkelijk erop wijzen dat de
voorgenoemde saneringssteun naar onze mening een vorm van nieuwe
staatssteun aan woningcorporaties is, die met inachtneming van de ter zake
geldende Europese regelgeving vooraf ter toetsing bij de Europese Commissie
had moeten worden aangemeld. Wij verzoeken de Europese Commissie om deze
saneringssteun in het bijzonder te onderzoeken en te toetsen aan het Europese
mededingingsrecht.
Verzoek tot uitstel van de Minister
2.2.6.2.53. Op 11 maart 2013 – circa 5 maanden na de publicatie van het voorlopig verslag
(zie randnummer 2.2.6.2.41) – stuurde de nieuwe minister Blok een brief aan de
Eerste Kamer waarin hij om uitstel verzocht met betrekking tot de verlangde
memorie van antwoord (zie randnummer 2.2.6.2.38) bij het wetsvoorstel
Herzieningswet toegelaten instellingen volkshuisvesting. In deze brief gaf de
minister o.a. het navolgende te kennen:
“Ik heb zowel in de voorstellen in het Regeerakkoord van dit kabinet met betrekking tot
de woningcorporaties, als in het onlangs uitgebrachte rapport van de commissie
Hoekstra over het toezicht op de woningcorporaties aanleiding gezien het betreffende
wetsvoorstel op enkele belangrijke onderdelen te wijzigen. Ik acht het gewenst in de
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 48 van 178
memorie van antwoord verbanden met de beoogde wijzigingen te leggen. Ik ben
voornemens die wijzigingen rond de zomer in een novelle bij het wetsvoorstel aan de
Tweede Kamer aan te bieden. Zo spoedig mogelijk daarna zal ik uw Kamer de memorie
van antwoord toesturen.”
2.2.6.2.54. In een brief aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 26 maart 201380 heeft
de minister een beleidsreactie gegeven op het rapport van de commissie Hoekstra.
In afwijking van de aanbevelingen van de commissie en ook in afwijking van de
reeds jarenlang bestaande voornemens, die waren geconcretiseerd in de memorie
van toelichting bij de Herzieningswet (zie randnummer 2.2.6.2.3) stelde de minister
nu voor om het toezicht helemaal te concentreren bij zijn ministerie en het CFV te
blijven belasten met de sanering.
“Het lag in het voornemen van de regering om het huidige ZBO CFV om te vormen naar
het ZBO FAw. Dit is opgenomen in het thans bij de Eerste Kamer voorliggende
wetsvoorstel Herzieningswet. Volgens het wetsvoorstel zou de FAw de volgende taken
krijgen: het financieel toezicht, het toekennen van (en heffen ten behoeve van)
saneringssteun en projectsteun, en (aflopend) het afwikkelen van de bijzondere
projectsteun voor de wijken. Ik kom op dit punt tot een gewijzigd voornemen.
Overwegende dat de ministeriële verantwoordelijkheid ten volle moet zijn gewaarborgd,
en dat er een grote inhoudelijke samenhang is tussen de diverse aspecten waarop het
toezicht zich richt die een intensieve communicatie en informatieuitwisseling vereisen,
wil ik bij novelle op de herziene Woningwet het financiële toezicht niet langer opdragen
aan het ZBO, maar onderbrengen in een separate, van de beleidsfunctie onafhankelijk
opererende dienst onder ministeriële verantwoordelijkheid. De onafhankelijkheid van de
beleidsfunctie zal organisatorisch worden vormgegeven door deze toezichtdienst niet
onder het directoraat-generaal wonen en bouwen te laten vallen. Daarbij zal ik tevens
borgen dat de diverse vormen van toezicht op een dusdanige wijze uitgewerkt worden
dat het specifieke karakter van zowel het financieel als het volkshuisvestelijk toezicht
goed tot zijn recht kan komen. Deze vormen van toezicht zullen gescheiden blijven.
De taak van het huidige ZBO-CFV wordt daarbij beperkt tot de sanering van toegelaten
instellingen en de beide genoemde taken op het gebied van projectsteun. Er wordt
daarmee geen nieuwe organisatie voor saneringstaken opgericht, zoals de Commissie
voorstelt, want het verder vergroten van het aantal bij toezicht betrokken organisaties
acht ik niet wenselijk. Overeenkomstig het advies van de Commissie komen de toezichten saneringsfunctie wel bij verschillende organisaties te liggen. Ik meen dat met deze
herpositionering van het externe toezicht een duurzame basis wordt gelegd voor een
goed werkend extern toezicht op woningcorporaties.”
2.2.6.2.55. De minister heeft dit standpunt later nog herhaald en enigszins uitgewerkt in een
brief aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 6 september 201381.
In deze reactie op de CFV-brief wil ik om te beginnen nog eens benadrukken dat mijn
voornemen om het financiële toezicht onder te brengen bij een ministerie voortvloeit uit
de wens de verantwoordelijkheid voor dit toezicht ten volle te kunnen dragen, waarop
uw Kamer mij ook aanspreekt. Ik acht het juist om de formele positie van de Minister
jegens het externe financiële toezicht, welke kan worden getypeerd met de woorden
kaderstelling,
systeemverantwoordelijkheid
en
sanctiemogelijkheden,
in
80
81
Kamerstukken II, 29453 nr. 303.
Kamerstukken II, 29 453 nr. 329.
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 49 van 178
overeenstemming te brengen met de feitelijke positie, zodat ook formeel het feitelijke
financiële toezicht en de uitkomsten daarvan onder de directe verantwoordelijkheid van
de Minister komen te vallen.82
In dezelfde brief aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 6 december
201383 heeft de minister dit standpunt nog verder verfijnd. Hij wil de
onafhankelijkheid van het financieel toezicht waarborgen door het invoeren “drie
pijlers” binnen het organisatorische kader van zijn ministerie:
“Er zijn drie pijlers op basis waarvan ik de gewenste mate van onafhankelijkheid van
het financieel toezicht wil borgen. Deze hebben betrekking op respectievelijk de
organisatorische ophanging van het financieel toezicht binnen een departement, de
werkwijze en het programma van de financieel toezichthouder en de transparantie van
het eigen oordeel van de financieel toezichthouder.”
De eerste concept novelle Herzieningswet
2.2.6.2.56. Op 7 mei 2013 verscheen een min of meer vertrouwelijk concept van de novelle
Herzieningswet toegelaten instellingen volkshuisvesting. Deze concept novelle
werd niet, zoals gebruikelijk, op internet gepubliceerd, maar werd door de minister
aan enkele organisaties in de woningsector toegestuurd.
2.2.6.2.57. In de memorie van toelichting bij deze concept novelle werd ingegaan op het
eerdere voornemen om een Financiële Autoriteit Woningcorporaties (zie
2.2.6.2.40) op te richten. Dit voornemen werd in de memorie van toelichting
heroverwogen:
“Op 5 november 2012 is het huidige kabinet aangetreden. In het regeerakkoord is een
aantal voorstellen opgenomen voor een inperking van het werkterrein van de toegelaten
instellingen en de wijze van functioneren van toegelaten instellingen. Tevens is in het
regeerakkoord het voornemen opgenomen om de positie van een aantal zelfstandige
bestuursorganen (hierna: ZBO-en) opnieuw te bezien, dit ook in het licht van de
ministeriële verantwoordelijkheid op de diverse beleidsterreinen van de rijksoverheid.
Dit voornemen raakt mede de in het wetsvoorstel voorgestelde instelling van de
Financiële Autoriteit woningcorporaties.”
Vervolgens werd medegedeeld dat de nieuwe regering geen nieuwe externe
toezichthouder wenste te creëren:
“De regering heeft in het licht van het regeerakkoord de eindrapportage van de
Commissie Hoekstra bezien (TK 29453, nr. 303). Zij heeft de huidige praktijk m.b.t. de
ministeriële verantwoordelijkheid en het overleg met de Tweede Kamer over de
problemen bij toegelaten instellingen daarbij betrokken. Zij heeft nogmaals het advies
van de Raad van State m.b.t. het voorgestelde toezichtarrangement beschouwd, om
ten behoeve van het toezicht, in het licht van de ministeriële verantwoordelijkheid, geen
ZBO te creëren.”
82
De brief van het CFV is te vinden op
www.cfv.nl/media_dirs/2581/media_files_data/130144_bo_bzk_blok_reactie_cfv_op_voorstel_blok.pdf
83 Kamerstukken II, 29 453 nr. 329.
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 50 van 178
In verband hiermee werd in de memorie van toelichting van deze eerste concept
novelle voorgesteld om het toezicht volledig bij het Ministerie onder te brengen:
“In het licht van deze conclusies, waarin ten aanzien van het toezicht de ministeriële rol
en verantwoordelijkheid voorop staat, maar wel losstaand van de beleidsrol, stelt de
regering voor om het financiële toezicht op de toegelaten instellingen onder te brengen
in één of meerdere onafhankelijk van het beleid opererende dienst(en) onder de
ministeriële verantwoordelijkheid. De diverse vormen van toezicht zullen op een
dusdanige wijze worden uitgewerkt dat het specifieke karakter van zowel het financiële
toezicht als het volkshuisvestingstoezicht goed tot zijn recht kan komen, waarbij deze
aandachtsvelden wel gescheiden zullen blijven.”
(…)
“In deze novelle wordt voorgesteld de toezichttaken van de beoogde Financiële
Autoriteit woningcorporaties één op één over te hevelen naar de minister.”
2.2.6.2.58. Wij wijzen er in dit verband met nadruk op dat dit aspect, namelijk het niet instellen
van een onafhankelijk toezichthouder die o.a. toezicht houdt op de implementatie
van de afspraken uit de woco-beschikking, evident in strijd is met de toezegging
van Minister Van der Laan in zijn brief van 3 december 2009 aan de Europese
Commissie (zie randnummer 2.2.6.1.25).
2.2.6.2.59. Wat betreft de taakafbakening van woningcorporaties bevat deze eerste concept
novelle, blijkens de memorie van toelichting, het voorstel om het takenpakket van
woningcorporaties wettelijk sterk in te perken, commerciële activiteiten buiten dit
takenpakket te laten vallen en alleen nog DAEB-taken toe te staan:
“Voorgesteld wordt om de inperking van de wettelijke taak van de toegelaten
instellingen te regelen via een wijziging van het artikel waarin het gebied van de
volkshuisvesting, waarop toegelaten instellingen actief mogen zijn, is neergelegd
(artikel 45 van de Woningwet als opgenomen in het wetsvoorstel). Naast het bouwen,
verhuren en beheren van sociale huurwoningen en maatschappelijk vastgoed,
activiteiten op het terrein van de leefbaarheid (de zogenoemde daeb activiteiten
waarvoor de EC bij besluit van 15 december 2009 goedkeuring heeft verleend), is in dat
artikel ook geregeld dat toegelaten instellingen actief mogen zijn op het terrein van het
bouwen, verhuren en beheren van commerciële huurwoningen, de bouw van
koopwoningen en het bouwen, verhuren en beheren van bedrijfsonroerende zaken met
een functie voor het wonen in woonwijken (de overige, commerciële, diensten).
Voorgesteld wordt het gebied van de volkshuisvesting te beperken tot de bouw en
verhuur van sociale huurwoningen en bij algemene maatregel van bestuur benoemde
investeringen t.a.v. het daaraan ondergeschikte direct verbonden maatschappelijke
vastgoed.”
2.2.6.2.60. Uit de memorie van toelichting bij deze eerste concept novelle bleek voorts dat de
minister een juridische splitsing van woningcorporaties wilde introduceren:
“Voorgesteld wordt te regelen dat de activiteiten van de toegelaten instelling en
daarmee samenhangende bezittingen en verplichtingen, inclusief huidige belangen in
BV’s of NV’s, die niet tot de diensten van algemeen economisch belang behoren,
afgesplitst worden naar een “Overgangs-BV”.”
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 51 van 178
2.2.6.2.61. De ratio van deze voorgestelde juridische splitsing hing blijkens deze memorie van
toelichting nauw samen met een beleidskeuze die de minister wil maken op grond
van het Europese recht. De desbetreffende passage uit de memorie van toelichting
luidt als volgt:
“Op 20 december 2011 heeft de Europese Commissie een nieuw vrijstellingsbesluit (…)
gepubliceerd met betrekking tot diensten van algemeen economisch belang. Deze
nieuwe voorschriften dienen binnen twee jaar door de lidstaten geïmplementeerd te
worden. Daarnaast wijzigt de implementatie van de beschikking van 19 december 2009
wezenlijk in verband met de voorgestelde inperking van het werkterrein van de
toegelaten instellingen tot louter diensten van algemeen economisch belang. Beide
elementen zijn verwerkt in deze novelle.”
“Door de inperking van het werkterrein van toegelaten instellingen tot louter diensten
van algemeen economisch belang en de afsplitsing van de overige, commerciële
diensten naar een BV, is volgens de transparantierichtlijn een administratieve scheiding
niet meer noodzakelijk. Artikel 49 van de Woningwet als opgenomen in het wetsvoorstel
kan daarmee vervallen. Dit zal leiden tot aanzienlijk minder administratieve lasten voor
de toegelaten instelling zelf, ten aanzien van de financiële informatievoorziening aan de
financieel toezichthouder en ten aanzien van het financiële toezicht”
Hieruit blijkt dat de minister, tegen de achtergrond van zowel de woco-beschikking
van 15 december 2009 als de nieuwe DAEB-regels van 20 december 2011
(waarop onder randnummer 2.2.7 uitvoeriger wordt ingegaan), voorstelde de
woningcorporaties juridisch te splitsen om dusdoende te voorkomen dat de
administratieve scheiding, die voortvloeit uit de woco-beschikking, zou moeten
worden geïmplementeerd. In dat kader kan ook het onder 2.2.6.44 vermelde
voorstel worden beschouwd om geen externe toezichthouder op te richten.
2.2.6.2.62. In verband met de nieuwe DAEB-regels van 20 december 2011 werd in deze
memorie van toelichting bij de eerste concept novelle ook overwogen dat deze
nieuwe DAEB-regels vereisen dat de betreffende DAEB-taak voor een bepaalde
periode en dus tijdelijk moeten worden opgedragen. Op dit punt stelde de minister
voor om deze DAEB-taak aan woningcorporaties op te dragen voor 25 jaar:
“In het voorgestelde nieuwe artikel 47, eerste lid, van de Woningwet worden alle
werkzaamheden op het gebied van de volkshuisvesting, als opgenomen in het
voorgestelde artikel 45 van die wet, opgedragen aan toegelaten instellingen als
diensten van algemeen economisch belang. Het vrijstellingsbesluit van 20
december 2011 van de Europese Commissie vereist dat die diensten voor een
bepaalde duur worden opgedragen, waarbij waar er sprake is van
aanmerkelijke
investeringen,
zoals
de
volkshuisvesting,
de
opdrachtverstrekking de in dat besluit voorgeschreven 10 jaar mag
overschrijden. In het tweede lid van het voorgestelde nieuwe artikel 47 van de
Woningwet worden daarom de betrokken diensten aan de toegelaten
instellingen opgedragen voor een tijdsduur van 25 jaar. Uiterlijk vijf jaar voor het
einde van deze termijn wordt de opdrachtverstrekking geëvalueerd, welk
evaluatieonderzoek binnen twee jaar moet worden afgerond.”
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 52 van 178
2.2.6.2.63. Eveneens in verband met de nieuwe DAEB-regels werd in deze memorie van
toelichting overwogen dat er, in het kader van het opdragen van een DAEB-taak,
ook een marktonderzoek zou zijn vereist:
“Onderdeel van dat evaluatieonderzoek zal een woningmarktanalyse zijn,
waarin nagegaan wordt in hoeverre de markt zonder overheidssteun in de
woonbehoefte van de verschillende huishoudens kan voorzien. Alsdan kan de
minister een besluit nemen om één of meerdere van de diensten van algemeen
economisch belang voor een volgende, dan vast te stellen, nieuwe periode al
dan niet op te dragen.”
In dit verband merken wij op dat de minister dit marktonderzoek pas wil laten
uitvoeren als onderdeel van het evaluatieverzoek na afloop van de periode van 25
jaar. Zoals wij hieronder zullen betogen (zie randnummer 2.2.7.32 e.v.) dient dit
marktonderzoek naar onze mening reeds thans plaats te vinden als onderdeel van
de sinds 31 januari 2011 geldende DAEB-kaderregeling.
2.2.6.2.64. De eerste concept novelle zorgde voor onrust en tegenstand onder de
woningcorporaties, o.a. omdat de minister een juridische splitsing voor
woningcorporaties introduceerde en ook omdat de woningcorporaties zich niet
langer met staatssteun zouden mogen richten op het bouwen van (middel)dure
huurwoningen en koopwoningen.
2.2.6.2.65. In reactie op deze eerste concept novelle werd er op 2 juli 2013 een, door een
groot aantal corporatiebestuurders ondertekende, open brief aan de Eerste en
Tweede Kamer der Staten-Generaal geschreven waarin de betreffende
bestuurders hun bezwaren tegen deze plannen beschreven en de praktische
consequenties van de plannen voor de sector toelichtten.
De afspraken met Aedes
2.2.6.2.66. Door de hierboven vermelde voorstellen in de eerste concept novelle werden de
woningcorporaties onder druk gezet, omdat de minister daarin o.a. een juridische
splitsing en een zeer beperkte taakafbakening introduceerde. Onder deze druk
hebben de woningcorporaties uiteindelijk hun bezwaren tegen de
verhuurderheffing (zie randnummer 2.4 e.v.) laten varen en in ruil daarvoor hebben
de woningcorporaties o.a. meer ruimte gekregen van de minister ten aanzien van
onder andere hun splitsing, hun taakafbakening en de rol van het WSW bij
saneringen. Het voordeel voor de minister bij dit compromis was dat hij de
(controversiële) verhuurderheffing en de daaraan verbonden inkomsten voor de
overheid had veiliggesteld. Om de woningcorporaties hierin over de streep te halen
heeft de minister echter bepaalde concessies gedaan, die niet in overeenstemming
met het Europese recht zijn en met name niet met de woco-beschikking en de
nieuwe DAEB regelingen van 20 december 2011. Hieronder zal op deze tussen
de minister en Aedes gemaakte afspraken worden ingegaan.
2.2.6.2.67. Als resultaat van het genoemde overleg heeft de minister op 28 augustus 2013
een aantal afspraken bevestigd die hij heeft gemaakt met Aedes. Deze afspraken
houden onder andere in dat de woningcorporaties akkoord gaan met de
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 53 van 178
verhuurderheffing over 2014 en de volgende jaren, maar dat zij voor die heffing
worden gecompenseerd door o.a. een wijziging van de BTW belastingwetgeving
(€ 60 miljoen per jaar) en gedeeltelijk door financiële subsidie uit hoofde van het
energieakkoord (2 x € 200 miljoen in 2018 en 2019). De voorlopige afspraken zijn
weergegeven in de bijlage van een brief d.d. 28 augustus 2013, die de minister
aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal heeft toegezonden (zie bijlage III). De
voorlopige afspraken zijn op 3 oktober 2013 bekrachtigd door de
woningcorporaties waarvoor Aedes als overkoepelende organisatie is opgetreden.
2.2.6.2.68. De vereniging Vastgoed Belang, die de vertegenwoordiger is van commerciële
verhuurders, heeft negatief gereageerd op de door de minister met Aedes
gemaakte afspraken. Vastgoed Belang stelt zich op het standpunt dat, zelfs
wanneer de commerciële verhuurders, die aan de verhuurderheffing onderworpen
zijn, (gedeeltelijk) gecompenseerd zouden worden op dezelfde voet als de
woningcorporaties, de hierdoor ontstane voordelen lang niet voldoende zullen zijn
om het negatieve saldo van de ontvangen inkomensafhankelijke huurverhogingen
enerzijds en de te betalen verhuurderheffing anderzijds te dekken.
2.2.6.2.69. Het betreft immers subsidies die de verhuurders alleen krijgen wanneer zij
bepaalde energiebesparende investeringen doen. Die investeringen kunnen zij
aan zittende huurders alleen in de huurprijzen doorberekenen indien die huurders
daar vooraf mee akkoord zijn gegaan. Vele zittende huurders weigeren dat,
waardoor deze investeringen voor de verhuurders sowieso niet lonend zullen zijn;
ook niet wanneer verhuurders daarvoor subsidie krijgen. De verhuurders krijgen
immers geen, of althans een uiterst beperkte, mogelijkheid om die investeringen
(nadat die verminderd zijn door de subsidies) aan de zittende huurders zonder hun
toestemming in de huurprijs door te berekenen, omdat ook in de toekomst de
verhuurders bij hun zittende huurders alleen de jaarlijks toegestane algemene
procentuele huurverhogingen mogen toepassen. Het gevolg hiervan is, dat de
verhoging van het WWS puntenaantal van de betreffende woningen pas effect zal
kunnen krijgen nadat de zittende huurders hun huurovereenkomst hebben
beëindigd en de verhuurders een nieuwe overeenkomst met een nieuwe huurder
kunnen aangaan.
2.2.6.2.70. Tegen de achtergrond van het voorgaande is onze klacht eveneens gericht tegen
de staatssteun die de minister aan Aedes in haar functie van overkoepelende
organisatie van de woningcorporaties heeft toegezegd in ruil voor de aanvaarding
van de verhuurderheffing. Op verdere toezeggingen, die de minister aan Aedes
heeft gedaan, komen wij terug in de hierna volgende randnummers.
2.2.6.2.71. De afspraken met Aedes bevatten behalve de genoemde subsidies ook nog enige
concessies van de minister aan de woningcorporaties, die naar onze mening in
strijd zijn met het Europese mededingingsrecht zoals dat door de Europese
Commissie is geconcretiseerd in de woco-beschikking en de nieuwe DAEB
regelingen.
2.2.6.2.72. Wat betreft de nog steeds niet, of althans onvoldoende
aangevangen
implementatie van de woco-beschikking bevat de bevestiging van de afspraken
met Aedes d.d. 28 augustus 2013 de volgende passages:
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 54 van 178
“Met het oog op de implementatie van het EC besluit van 15 december 2009, behoud
van het maatschappelijk bestemd vermogen van corporaties en zo goed mogelijke inzet
daarvan ten behoeve van het wonen, het vermijden van marktverstoring en de focus op
de kerntaken worden de Daeb en niet-Daeb activiteiten van corporaties gescheiden. De
corporatie krijgt daarbij de keuze tussen een administratieve scheiding en een juridische
scheiding, waarbij de administratieve scheiding aanvullende waarborgen kent met oog
op deze drie genoemde doelen.”
“Het criterium voor het onderscheid tussen Daeb en niet-Daeb huurwoningen is de
feitelijke huur op het niveau van de liberalisatiegrens (€ 681 per 1/1/2013).”
“Zowel bij een juridische als een administratieve scheiding worden na het moment van
splitsing nieuwe niet-Daeb activiteiten gefinancierd tegen marktconforme condities. Op
het moment van splitsing wordt gestart met een marktconforme lening van de Daeb tak
aan de niet-Daeb tak, die op momenten van herfinanciering van de geborgde
leningenportefeuille proportioneel wordt omgezet in ongeborgde financiering uit de
markt.”
2.2.6.2.73. Met betrekking tot de in deze afspraken vastgelegde aangelegenheden hebben wij
een aantal klachten en opmerkingen. Wij betwijfelen of de gemaakte afspraken in
overeenstemming zijn met het Europese mededingingsrecht en met name met de
Woco-beschikking en de nieuwe DAEB-regelingen.
2.2.6.2.74. Zoals wij aan het begin van dit hoofdstuk (zie randnummer 2.2.6.1.2.1 e.v.) reeds
hebben betoogd, achten wij het onaanvaardbaar dat de Staat der Nederlanden
nog steeds geen (volledige) uitvoering heeft gegeven aan de woco-beschikking
waarin op basis van de toezeggingen van minister van der Laan in diens brief van
3 december 2009, is vastgelegd dat met ingang van 1 januari 2010 aan alle in die
beschikking gestelde voorwaarden moest worden voldaan middels een
ministeriële regeling (= de Tijdelijke regeling) die per 1 januari 2011 zou worden
vervangen door een nieuwe Woningwet. Wij verwijzen naar randnummers
2.2.6.1.2. en 2.2.6.1.30 & 31 en de daarin geciteerde passages. Dit heeft ook
betrekking op de in de woco-beschikking voorgeschreven splitsing tussen DAEBen niet-DAEB activiteiten, die (dus) eveneens met ingang van 1 januari 2010 had
moeten worden geëffectueerd. Daar is echter nog steeds geen uitvoering aan
gegeven en ook in de afspraken met Aedes worden slechts enkele niet nader
geconcretiseerde hoofdlijnen aangegeven en wordt geen enkele termijn gesteld
voor de implementatie daarvan.
2.2.6.2.75. De splitsing tussen DAEB-activiteiten en niet-DAEB activiteiten had reeds per 1
januari 2010 bij de inwerkingtreding van de Tijdelijke regeling moeten plaatsvinden
en moet mitsdien naar onze mening zo spoedig mogelijk alsnog worden
geïmplementeerd met terugwerkende kracht tot 1 januari 2010, hetgeen inhoudt
dat voor de splitsing van de activa en passiva moet worden uitgegaan van de
situatie per die datum. Dit houdt (mede) in dat voor de niet-DAEB tak ook de
vergoeding voor de van het WSW ontvangen leningen alsnog met terugwerkende
kracht vanaf die datum op een marktconform peil moet worden gebracht,
onafhankelijk van de vraag of die leningen al of niet op die datum afliepen, tegen
marktconforme condities zoals die golden op 1 januari 2010 en daarnaast ook met
bijberekening van een marktconforme rente over de vertraging in die rentebetaling
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 55 van 178
(cumulatieve rente) vanaf die zelfde datum. In dit verband dient onder een
marktconforme rente te worden verstaan de rente zoals die zou gelden voor een
ongeborgde financiering uit de markt.
2.2.6.2.76. Blijkens het hierboven vermelde citaat uit de brief van de minister d.d. 28 augustus
2013, waarin de afspraken met Aedes zijn bevestigd, wordt het criterium voor de
splitsing tussen DAEB woningen en niet-DAEB woningen gelegd bij de “feitelijke
huur” op het niveau van de liberalisatiegrens (€ 681 per 1/1/2013). Dit is naar onze
mening een te ruime en ontoelaatbare interpretatie van hetgeen is geformuleerd
in lid b van onderdeel 41 het de woco-beschikking. Tegen de achtergrond van de
bredere context dient de term “maximale huur” of “maximum rent” aldaar te worden
geïnterpreteerd als de “maximaal toelaatbare huur”, dat wil zeggen de huurprijs die
maximaal is toegestaan in het kader van het woningwaarderingsstelsel (WWS=
puntentelling). Deze interpretatie ligt ook voor de hand, omdat:
a) woningen met een WWS-waarde boven de liberalisatiegrens duurdere
woningen zijn, die niet kunnen worden beschouwd als sociale woningen;
b) veel woningen waarvan de huur volgens het WWS (= puntentelling) boven die
liberalisatiegrens ligt, nog verhuurd worden aan huurveteranen met
huurovereenkomsten van vóór de liberalisatie (huurveteranen), waardoor de
feitelijke huur beneden het bedrag van de liberalisatiegrens ligt wegens het
gebrek aan overgangswetgeving (zie randnummer 2.3.1.6 e.v.);
c) bij de interpretatie, die in de brief van 28 augustus 2013 wordt gehuldigd,
zouden de woningcorporaties de toerekening van deze woningen aan de nietDAEB tak gemakkelijk kunnen ontwijken door de feitelijke huur (net) beneden
die liberalisatiegrens vast te stellen en een eventuele hierdoor ontstane
huurderving te compenseren met staatssteun.84
2.2.6.2.77. Volgens de tekst van de brief van de minister d.d. 28 augustus 2013, waarin de
afspraken met Aedes zijn bevestigd, krijgt het Waarborgfonds Sociale
Woningbouw (WSW) “een grotere rol bij de uitvoering van de sanering van de
corporaties”. De achtergrond van deze toezegging is als volgt:
In randnummers 2.2.6.2.47 e.v. hebben wij een uitgebreide beschrijving gegeven
van de ernstige integriteits- en managementontsporingen die de afgelopen jaren
hebben plaatsgevonden bij een groot aantal woningcorporaties en die aanleiding
hebben gegeven tot het instellen van de Commissie Hoekstra. Door de verliezen,
en liquiditeitstekorten die daardoor zijn ontstaan bij een enige van de betrokken
woningcorporaties – met name bij Vestia en WSG – hebben het CFV en het WSW,
die de leningen van deze woningcorporaties geborgd hadden, financieel moeten
bijspringen. Het is de bedoeling dat de desbetreffende financiële tekorten in de
komende jaren worden gedekt door een jaarlijkse saneringsheffing die aan de
84
Afgezien van opzettelijke ontwijking dient ook rekening te worden gehouden met het feit dat woningcorporaties
thans reeds veel woningen verhuren voor huurprijzen die ver beneden de WWS waarde (puntentelling) liggen. Wij
verwijzen o.a. maar het advies van de Raad van State, waaruit wij citeerden in randnummer 2.2.6.2.12 en naar het
aldaar vermelde CPB rapport waarin het hiermee gemoeide bedrag werd geschat op € 3 miljard per jaar. Zie ook
SER-rapport “Naar een integrale hervorming van de woningmarkt” april 2010 blz. 28-30.
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 56 van 178
andere woningcorporaties is opgelegd en die wordt gestort in een saneringsfonds
dat wordt beheerd door het CFV. Dat saneringsfonds had in december 2013 een
negatief eigen vermogen van € 690 miljoen85. Mede door de hoge
verhuurderheffing over de komende jaren 2014 t/m 2017 (zie randnummer 2.4 e.v.)
is het zeker niet ondenkbaar dat een aantal van de andere woningcorporaties de
saneringsheffing niet zullen kunnen betalen en het saneringsfonds onvoldoende
zal blijken te zijn om alle door het WSW en CFV geborgde schulden (inclusief
rente) te betalen. In dat geval zullen de Staat der Nederlanden en de gemeenten,
die op hun beurt als “achtervangers” borg staan voor het WSW en CFV86 financieel
moeten bijspringen.
2.2.6.2.78. In een brief d.d. 22 april 2013 aan de Tweede Kamer heeft Aedes zich
tegenstander verklaard van het standpunt van de minister om het gehele toezicht
te concentreren bij zijn ministerie. Hieromtrent en met betrekking tot het
saneringsfonds werd door de minister het volgende opgemerkt87
“De Commissie Hoekstra adviseerde de instelling van een aparte saneringsorganisatie
die de taken bij interventie (sanering) overneemt van zowel WSW als CFV/FAw
alsmede het instellen van een saneringsfonds. Wij begrijpen de aarzeling bij de minister
voor toenemende institutionele drukte. Zeker ook in het licht van de keuze van de
minister voor een andere plaats van het financieel toezicht rijst de vraag of behoud van
de saneringsfunctie bij het CFV geen nadere onderbouwing vergt. Daarbij is dan ook te
onderzoeken of het beleggen van de saneringsfunctie bij het WSW een beter alternatief
is.”
In de laatste twee zinnen van het bovengenoemde citaat heeft Aedes zich aldus
opgesteld tegen het handhaven van de saneringsfunctie bij het CFV en
gesuggereerd die functie onder te brengen bij het WSW. Eén en ander moet
kennelijk worden gezien tegen de achtergrond van de brief die het CFV op 18 april
2013 aan de Tweede Kamer had gezonden en die aanleiding had gegeven tot de
reactie van de minister in diens brief aan de Tweede Kamer d.d. 6 september 2013,
die wij hierboven hebben weergegeven in randnummer 2.2.6.2.48. Het lijkt ons
aldus duidelijk dat Aedes niet blij is met de wijze waarop het CFV zijn
saneringsfunctie uitoefent en zich zorgen maakt over die uitoefening in de
toekomst. Aedes heeft in dit verband kennelijk meer vertrouwen in het WSW88 en
wil de saneringsfunctie naar het WSW overbrengen. In de op 11 februari 2014
verschenen tweede concept novelle blijkt Aedes in deze kwestie volledig haar zin
gekregen te hebben. In die concept novelle krijgt het WSW de saneringsfunctie
van de woningcorporaties opgedragen en wordt het CFV opgeheven (zie
randnummer 2.2.6.2.112 e.v.). Hieruit blijkt onzes inziens dat de minister niet
voornemens is de woningcorporaties te onderwerpen aan een onafhankelijk
instituut, dat zelfstandige bevoegdheden krijgt bij het uitoefenen van het bij het
85
Bron: www.cfv.nl/steunverlening/saneringssteun/saneringsheffing d.d.06/12/2013
Zie over deze problematiek het heldere rapport “Onderzoek risico achtervangersrol van woningcorporaties” dat
in juni 2012 in opdracht van het College van B&W van Amsterdam is uitgebracht door de dienst Wonen Zorg &
Samenleving in samenwerking met de Directie Midddelen & Control.WZS, daarbij ondersteund door Capitad, een
financieel-strategisch
adviesbureau.
www.amsterdam.nl/gemeente/organisatie-diensten/wzs/publicaties/
onderzoek-beleid-0/onderzoek-woonbeleid/onderzoek-risico/
87 Zie: www.aedes.nl/binaries/downloads/toezicht/20130425-brief-aedes-ao-toezicht-wcps.pdf
88 Een korte verkenning op de website www.wsw.nl maakt dit duidelijk. Het WSW is door de woningcorporaties zelf
opgericht en de deelnemersraad bestaat uitsluitend uit bestuurders van woningcorporaties.
86
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 57 van 178
uitvoeren van de sanering en het toezicht daarop. Weliswaar wordt in de memorie
van toelichting vermeld dat het ministerie streng toezicht zal houden op het WSW,
maar, wij achten het niet juist dat het ministerie dit toezicht gaat uitoefenen in plaats
van een onafhankelijke autoriteit (zie randnummer 2.2.6.2.106 e.v.) Wat betreft
onze twijfels ten aanzien van het adequaat uitoefenen van toezicht verwijzen wij
bovendien naar randnummers 2.2.6.1.17-18 en 2.2.10 waarin wij hebben
aangetoond dat het toezicht van het ministerie op het naleven van de 10% norm
tot nu toe aantoonbaar heeft gefaald.
2.2.6.2.79. Volgens de tekst van de brief van 28 augustus 2013 waarin de afspraken met
Aedes zijn bevestigd, blijft de ongeoorloofde kruissubsidiëring nog steeds mogelijk,
ook na invoering van een scheiding tussen de DAEB-activiteiten en de niet-DAEB
activiteiten. Op dit punt wordt in de brief van 28 augustus 2013 het volgende
vermeld:
“Zowel bij een juridische als een administratieve scheiding worden na het moment van
splitsing nieuwe niet-DAEB activiteiten gefinancierd tegen marktconforme condities. Op
het moment van splitsing wordt gestart met een marktconforme lening van de DAEB tak
aan de niet-DAEB tak, die op momenten van herfinanciering van de geborgde
leningenportefeuille proportioneel wordt omgezet in ongeborgde financiering uit de
markt”.
Uit dit citaat blijkt dat er alleen zal worden gekeken naar ‘nieuwe’ niet-DAEB
activiteiten, maar het gevolg daarvan is dat de financiering van reeds bestaande
niet-DAEB-activiteiten met gebruikmaking van staatssteun kan blijven doorlopen.
Dit achten wij niet juist. Onzes inziens moeten alle niet-DAEB activiteiten bij de
splitsing per 1 januari 2010 voor de toenmalige actuele waarde worden
overgebracht naar de niet-DAEB tak, zulks met inbegrip van onder andere de
activa en passiva die waren betrokken bij overschrijdingen van de 10% norm en
de saneringskosten, voor zover die zijn opgeroepen door niet-DAEB-activiteiten.
Dit gehele pakket komt , vanaf het moment van de splitsing (1 januari 2010) niet
meer in aanmerking voor staatssteun en moet sindsdien door de niet-DAEB tak
worden gefinancierd tegen marktconforme condities (zie 2.2.6.3.16).
2.2.6.2.80. Zoals hieronder zal worden betoogd, zal de grensafbakening tussen de DAEB-
activiteiten en de niet-DAEB-activiteiten van de woningcorporaties naar onze
mening niet slechts dienen te worden bepaald volgens het criterium van de WWS
waarde van de woning (€ 647,53 per 1 januari 2010) voorzover de 10% norm wordt
overschreden, maar ook naar het criterium of de activiteiten al dan niet geschieden
ten behoeve van huurders die behoren tot de sociale doelgroepen waarvoor de
woningcorporaties dienen te zorgen en waarvoor zij daartoe staatssteun
ontvangen. Dat zijn de achterstandsgroepen of sociaal kansarme groepen met een
huishoudinkomen per de splitsingsdatum (1 januari 2010) van minder dan € 33.000
(per 1 januari 2010 en daarna geïndexeerd). Het spreekt naar onze mening vanzelf
dat de splitsing tussen DAEB-woningen enerzijds en niet-DAEB-woningen
anderzijds volgens dat zelfde criterium dient te geschieden namelijk of de
woningen al of niet dienen voor de huisvesting van deze doelgroepen; dat wil
zeggen al dan niet per 1 januari 2010 verhuurd werden aan een huurder met een
huishoudinkomen van minder dan € 33.000 (per 1 januari 2010 en daarna
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 58 van 178
geïndexeerd) (= DAEB) dan wel aan een scheefwoner (= niet-DAEB). Naar onze
mening zouden dan ook bij de splitsing tevens alle woningen die per 1 januari 2010
werden verhuurd aan scheefwoners zonder meer moeten worden toegerekend
aan de niet-DAEB tak. Ook zouden woningen die ten tijde van de splitsing (1
januari 2010) verhuurd werden aan huurders die toen tot de doelgroep behoorden
(huurders met huishoudinkomens tot € 33.000) en die dus bij de splitsing tot de
DAEB-tak hebben behoord, maar die daarna aan scheefwoners verhuurd worden
(met inbegrip van de situaties waarbij het huishoudinkomen van de huurder hoger
is geworden dan € 33.000) met ingang van het daar op volgende jaar moeten
worden overgebracht naar de niet-DAEB-tak.
2.2.6.2.81. De niet-DAEB-tak krijgt aldus per de splitsingsdatum (1 januari 2010) een schuld
aan de DAEB-tak ter grootte van het totaal van de WOZ waarden van de aan de
niet-DAEB-tak toegerekende woningen, over welke schuld de niet-DAEB-tak een
marktconforme rente moet betalen aan de DAEB tak (zie 2.2.6.3.16 en 2.2.6.3.19).
De niet-DAEB tak zal ook vanaf de splitsingsdatum onderworpen moeten zijn aan
vennootschapsbelasting, waarbij een gedeelte van haar schuld aan de DAEB tak
als eigen vermogen van de niet-DAEB tak zal moeten worden beschouwd,
waardoor de rente over dat gedeelte niet aftrekbaar is. Alleen op die wijze ontstaat
een eerlijke(re) concurrentieverhouding tussen de niet-DAEB-takken van de
woningcorporaties en de commerciële verhuurders, die na betaling van
vennootschapsbelasting een marktconform rendement (inclusief decent profit)
moeten maken op het eigen vermogen en die een marktconforme rente moeten
betalen op van derden aangetrokken leningen.
Motie Monasch: woningen voor middeninkomens
2.2.6.2.82. Op 26 november 2013 heeft de Tweede Kamer bij de behandeling van de
begroting 2014 een belangrijke motie aangenomen van de heer Monasch (PvdA).
In deze motie wordt de minister opgeroepen om in de Tijdelijke regeling en in het
wetsvoorstel Herzieningswet de inkomensgrens te verhogen naar € 38.000 en de
10% norm te verhogen tot 20%. De motie luidt als volgt
“constaterende dat het aanbod van huurwoningen voor inkomens tussen de €34.000 en
€43.000 zeer beperkt is;
constaterende dat binnen een termijn van vijf jaar niet valt te voorzien dat er voor deze
groep voldoende betaalbare woningen in de vrije huursector worden gebouwd en
aangeboden;
constaterende dat door Europese regelgeving verhuizen binnen de sociale huursector
voor deze groep geen optie is;
constaterende dat het aantal verhuizingen en daarmee de doorstroom binnen de sociale
huursector mede hierdoor verder is afgenomen;
constaterende dat het voor deze inkomensgroep in veel gevallen niet mogelijk is om
een hypotheek te verkrijgen voor een betaalbare koopwoning;
overwegende dat de kernvoorraad sociale woningbouw van voldoende omvang moet
zijn om de corporatiedoelgroep te huisvesten
van mening, dat deze inkomensgroep, onder respectering van de prioriteit voor de
primaire doelgroep binnen de sociale huursector, in aanmerking dient te komen voor
toewijzing van sociale huurwoningen met een huur tussen de onderste aftoppingsgrens
en de liberalisatiegrens;
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 59 van 178
constaterende dat de minister op basis van het gestelde in de brief van 30 oktober 2012
over de gesprekken met de Europese Commissie tot de conclusie komt dat de
inkomensgrens voor een sociale huurwoning van €34.000 kan worden opgetrokken
naar €38.000 (prijspeil 2012) waarbij voortaan 20% van de toewijzingen aan deze
doelgroep kan worden gedaan;
verzoekt de regering in het kader van de herziene Woningwet de Tijdelijke regeling
diensten van algemeen economisch belang toegelaten instellingen volkshuisvesting
aan te passen conform de grens uit de brief d.d. 30 oktober 2012 en voorts met de
Europese Commissie ophoging van deze grens naar €43.000 te bespreken en over het
resultaat hiervan de Kamer uiterlijk bij de behandeling van de herziene Woningwet te
informeren,
en gaat over tot de orde van de dag.
2.2.6.2.83. Opvallend is dat er in motie van de heer Monasch zonder meer vanuit wordt
gegaan dat de Europese Commissie zou hebben toegestaan de inkomensgrens
op te trekken naar € 38.000 en de 10% norm op te trekken naar 20%. Dat staat
echter in de brief van minister Spies d.d. 30 oktober 2012 niet te lezen (zie
randnummer 2.2.6.2.40 e.v.). Daar staat vermeld dat dit alleen kan indien wordt
voldaan aan de voorwaarden van het vrijstellingsbesluit.
2.2.6.2.84. Eén van de voorwaarden die in het vrijstellingsbesluit is opgenomen, is dat er
sprake dient te zijn van marktfalen (zie randnummer 2.2.9.1 e.v). Daarvan is echter
bij woningen voor middeninkomens geen sprake. De markt faalt niet, maar het
overheidsbeleid dat er voor investeerders en commerciële verhuurders onder meer
toe leidt dat er geen sprake meer is van een “markt”.
2.2.6.2.85. De minister had de motie ontraden en daarbij onder andere het volgende
opgemerkt:
“De heer Monasch deed het voorstel om de grens voor de toewijzing van een
socialehuurwoning te verhogen van €34.000 naar €43.000. De effecten daarvan zouden
naar mijn smaak wel groot zijn. De heer Verhoeven wees erop dat daarmee ongeveer
de helft van de Nederlandse huishoudens onder het bereik van de sociale huisvesting
zou komen, en ik denk dat zijn berekening klopt. Dat zou internationaal uniek zijn. Een
onvermijdelijk gevolg zou zijn dat je daarmee de wachtlijst voor de mensen met de
kleinste inkomens, de mensen die bij uitstek zijn aangewezen op de sociale huur, langer
maakt.
Ik ben ook bang dat de institutionele beleggers zoals de pensioenfondsen en de
verzekeraars, waarvan wij, zowel de heer Monasch als ikzelf, graag willen dat zij meer
gaan investeren in huurwoningen, juist ook in het middensegment net boven de
huurliberalisatiegrens, opnieuw heel terughoudend worden, zoals zij in de afgelopen
jaren ook te vaak zijn geweest. Zij zullen namelijk constateren dat er toch weer sprake
zal zijn van, zoals zij dat ervaren, concurrentie van woningcorporaties die met
staatsgarantie actief zijn in een markt waarin zij zonder staatsgarantie moeten werken.
Het resultaat daarvan zal zijn dat er minder gebouwd wordt door deze aanbieders.
Gisteravond hebben de institutionele beleggers een brief gestuurd waarin zij deze zorg
meteen uitspreken. Dat maakt mij verder ongerust over dit effect.”
2.2.6.2.86. Opvallend is, dat de minister niet heeft gewezen op de Europeesrechtelijk
aspecten, zoals de woco-beschikking en de nieuwe Europese DAEB-regeling. Wel
heeft hij er op gewezen dat de motie afschrikwekkend zou werken voor
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 60 van 178
commerciële investeerders/verhuurders in het middensegment. Ondanks het
afwijzende standpunt van de minister is de motie door de Tweede Kamer
aangenomen.
De tweede concept novelle Herzieningswet (consultatieversie)
2.2.6.2.87. Op
11 februari 2014 publiceerde Minister Blok een tweede concept
(consultatieversie) van de novelle van het wetsvoorstel Herzieningswet toegelaten
instellingen volkshuisvesting. Deze tweede concept novelle is in belangrijke mate
gebaseerd op de afspraken die de minister en Aedes op 28 augustus 2013 (zie
randnummer 2.2.6.2.65. e.v.) hebben gemaakt en wijkt op een groot aantal
onderdelen af van het oorspronkelijke wetsvoorstel Herzieningswet dat in 2012
door de Tweede Kamer was aangenomen (zie randnummer 2.2.6.2.38) en van de
eerste concept novelle die in 2013 was uitgelekt (randnummer 2.2.6.2.55). Deze
tweede concept novelle werd wel via internet algemeen kenbaar gemaakt en
bestaat uit drie onderdelen, namelijk (i) een voorstel voor een wettekst, (ii) een
bijbehorende memorie van toelichting en (iii) een artikelsgewijze toelichting.
2.2.6.2.88. Een bezwaar tegen deze consultatieversie is, dat de minister wel het concept
wetsontwerp met toelichtingen heeft gepubliceerd maar (nog) niet een concept
heeft gepubliceerd van de bijpassende Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB)
waarin nog een zeer groot aantal zeer belangrijke onderwerpen meer in detail
zullen worden geregeld. Onder andere betreft het hier de gedetailleerde uitwerking
van de splitsing tussen de DAEB-tak en de niet-DAEB-tak op het moment waarop
de nieuwe wet in werking zal treden. De bepaling in welke tak de diverse activa en
passiva van de huidige woningcorporaties concreet moeten worden
ondergebracht, de daarbij toe te passen waarderingsmaatstaven en de
cijfermatige uitwerkingen daarvan zijn van eminent belang, evenals de aard en de
wijze van financiering die na de splitsing moet worden toegepast door de nietDAEB-tak. Een consultatie over het wetsontwerp zonder gelijktijdig inzicht in de
AMvB is dan ook van relatief beperkte waarde. Ondanks dit bezwaar zullen wij
hieronder op het e.e.a. ingaan.
2.2.6.2.89. Uit de memorie van toelichting blijkt dat woningcorporaties de keuze krijgen tussen
een administratieve scheiding of juridische splitsing. In geval van een
administratieve scheiding moeten alle DAEB-activiteiten administratief worden
gescheiden van alle overige marktgeoriënteerde activiteiten (hierna: commerciële
activiteiten) en in geval van een juridische splitsing moeten alle commerciële
activiteiten in een separate BV worden ondergebracht, die in deze tweede concept
novelle wordt aangeduid als ‘woningvennootschap’. Woningcorporaties krijgen dus
een eigen keuze en op dit punt wijkt deze tweede concept novelle uit 2014 af van
de eerste concept novelle uit 2013 waarin woningcorporaties gedwongen zouden
worden om commerciële activiteiten juridisch af te splitsen.
2.2.6.2.90. Het scheiden van DAEB-activiteiten en commerciële activiteiten wordt in de
memorie van toelichting van de tweede concept novelle als volgt toegelicht:
“Er wordt gescheiden met als uitgangspunt een inzet van het maatschappelijk bestemde
vermogen van toegelaten instellingen ten behoeve van het wonen, en de concentratie
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 61 van 178
op de kerntaken (zijnde de Daeb). Met de scheiding moet worden geborgd dat
werkzaamheden in de niet-Daeb tak worden uitgevoerd zonder compensatie
(staatssteun) zodat er onder gelijke condities met marktpartijen wordt geopereerd en er
geen sprake is van marktverstoring. Nieuwe niet-Daeb werkzaamheden worden na de
scheiding gefinancierd tegen marktconforme condities (i.c. ongeborgd).”
Het valt hierbij op dat uitsluitend ‘nieuwe’ commerciële activiteiten na de scheiding
gefinancierd dienen te worden tegen marktconforme voorwaarden. Commerciële
activiteiten die zijn gestart voordat de novelle uiteindelijk als wet in werking zal
treden, zullen kennelijk, ook na het moment van inwerkingtreding, doorlopend met
staatssteun gefinancierd mogen blijven.
2.2.6.2.91. Wat de indeling tussen DAEB-activiteiten en commerciële activiteiten betreft is het
van belang dat in de artikelsgewijze toelichting wordt overwogen dat de definitie
van DAEB moet worden verruimd ten opzicht van de Tijdelijke regeling(en) en dat
ook woningen met een WWS-waarde boven de liberalisatiegrens onder de DAEBtak vallen, indien de feitelijk betaalde huurprijs onder het bedrag van de
liberalisatiegrens, zijnde € 699,48 (prijspeil 2014), ligt:
“In de eerste plaats wordt voorgesteld om de Daeb met een categorie woningen uit te
breiden. Deze categorie is opgenomen in het voorgestelde nieuwe onderdeel c van
artikel 47, eerste lid. Hierbij gaat het om woningen waarop de huurbescherming als
geregeld in Boek 7, titel 4, afdeling 5, onderafdeling 2, van het Burgerlijk Wetboek
volledig van toepassing is, maar van welke de kwaliteit zodanig is dat de huurprijs heeft
kunnen stijgen tot boven € 699,48 (prijspeil 2014). In de bepaling komt in samenhang
met artikel 47, eerste lid, onderdeel b, tot uitdrukking dat de toegelaten instelling alleen
te verhuren woningen mag doen bouwen of verwerven, als zij die niet geliberaliseerd
aanbiedt, ook niet in die gevallen dat dat gezien de kwaliteit van die woningen wel
mogelijk zou zijn. Bovendien komt daarin tot uitdrukking dat de toegelaten instelling in
het verleden gebouwde of verworven woningen met geliberaliseerde huurcontracten
niet opnieuw geliberaliseerd mag toewijzen, wat betekent dat er na afloop van lopende
geliberaliseerde huurcontracten twee opties met betrekking tot die woningen resteren:
het vervreemden daarvan of het aanbieden daarvan tegen een huurprijs die niet hoger
is dan € 699,48 (prijspeil 2014), waarna ze wel mogen worden toegewezen, maar dan
onder toepassing van artikel 47, eerste lid, onderdeel b.”
Deze indeling is naar onze mening in strijd met de woco-beschikking waarin is
bepaald dat woningen met een huurprijs boven € 647,53 (prijspeil 2010) buiten de
kaders van de DAEB vallen (zie randnummer 2.2.6.3.22). De tekst van
randnummer 41 sub b van de woco-beschikking luidt:
b. De maximale huur voor sociale woningen bedraagt 647,53 euro. Dit plafond
wordt jaarlijks geïndexeerd.
In de context van de woco-beschikking is het naar onze mening duidelijk dat
hiermee gedoeld is op de maximaal toegestane huur volgens het WWS
(puntentelling). Zoals wij reeds betoogden in randnummer 2.2.6.2.76 lijkt het ons
inziens vanzelfsprekend dat met deze tekst bedoeld is woningen met een WWSwaarde in de geliberaliseerde sector te rangschikken buiten de categorie van
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 62 van 178
woningen die zijn bedoeld om te worden verhuurd aan “achterstandsgroepen of
sociaal kansarme groepen”89.
2.2.6.2.92. Uit de wettekst van de tweede concept novelle blijkt ook dat een aangepaste
DAEB-taak aan woningcorporaties wordt opgedragen. De omschrijving van deze
DAEB-taak roept echter op verschillende punten vraagtekens en kritiek op. Deze
kritiek zal uitvoerig worden besproken in het kader van de nieuwe DAEB-regels
onder randnummer 2.2.7.20.1 e.v.
2.2.6.2.93. Wat de scheiding van DAEB-activiteiten en commerciële activiteiten betreft wordt
in deze tweede concept novelle onderscheid gemaakt tussen enerzijds verplicht
en anderzijds facultatief over te brengen activiteiten:
“Verplicht naar de niet-Daeb tak over te brengen werkzaamheden betreffen in ieder
geval huurwoningen met een geliberaliseerd huurcontract op het moment van splitsing,
commerciële onroerende zaken (winkels, kantoren, overige bedrijfspanden),
grondposities ten behoeve van de bouw van niet-DAEB onroerende zaken en de
(belangen in) huidige BV’s en NV’s van toegelaten instellingen. Facultatief over te
hevelen werkzaamheden betreffen in elk geval niet-geliberaliseerde huurwoningen die
wel in aanmerking komen voor liberalisatie. De verplicht c.q. facultatief over te hevelen
activa en passiva zullen bij AMvB worden benoemd.”
Hieruit volgt dat woningcorporaties kunnen kiezen en niet verplicht zullen worden
om woningen met een WWS-waarde boven de liberalisatiegrens onder te brengen
in de commerciële tak van de woningcorporatie (bij administratieve scheiding) of
in een woningvennootschap (bij een juridische splitsing).
2.2.6.2.94. Wat betreft het facultatief overhevelen van woningen met een WWS-waarde boven
de liberalisatiegrens, wordt voorts in de memorie van toelichting van deze tweede
concept novelle bepaald:
“De keuze of en, zo ja, in welke mate gebruik gemaakt wordt van de ruimte tot het
onderbrengen van te liberaliseren huurwoningen in de niet-Daeb tak is in belangrijke
mate lokaal maatwerk. Dit zal in nauw overleg tussen de toegelaten instelling, de
huurdersorganisaties en de gemeente bezien moeten worden. Een voorstel tot
facultatieve overheveling zal dan ook vergezeld dienen te gaan van zienswijzen van de
gemeenten waarin de toegelaten instelling werkzaam is alsmede van zienswijzen van
hun huurdersorganisaties.”
Een keuze voor woningcorporaties om woningen die gelet op hun WWS-waarde
geliberaliseerd kunnen worden al dan niet over te brengen naar de commerciële
tak, is naar onze mening echter in strijd met de woco-beschikking waarin is bepaald
dat woningen met een huurprijs boven € 647,53 (prijspeil 2010) buiten de kaders
van de DAEB vallen (zie randnummer 2.2.6.3.22).
2.2.6.2.95. Wat de financiële relatie tussen de DAEB-tak en de commerciële tak van de
woningcorporaties betreft wordt in deze tweede concept novelle o.a. bepaald:
89
Zie randnummer 40, tweede gedachtenstreepje, van de woco-beschikking van 15 december 2009.
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 63 van 178
“Bij de scheiding wordt de niet-Daeb tak of de juridisch af te splitsen dochter (de
zogenoemde woningvennootschap) deels gefinancierd door een (boekhoudkundige)
marktconforme lening van de Daeb-tak, die geleidelijk omgezet wordt in ongeborgde
financiering uit de markt. Bedrijfseconomische principes zijn het toetsingskader bij deze
herfinancieringen. Bij de oprichting van de woningvennootschap bezit de toegelaten
instelling alle aandelen in die vennootschap.”
Hierbij valt het op dat ‘bedrijfseconomische principes’ het toetsingskader vormen
bij herfinancieringen. Hierdoor ontstaat het risico dat herfinancieringen vanuit de
markt zullen worden uitgesteld (of zelfs afgesteld), omdat dit vanuit een
bedrijfseconomische invalshoek niet wenselijk is. Het is echter de vraag of hiermee
mededingingsrechtelijk bezien is gekozen voor een acceptabel toetsingskader.
Naar onze mening moet de gehele financiering van de niet-DAEB-tak vanaf de
splitsingsdatum (1 januari 2010) marktconform worden. Wij verwijzen naar
randnummer 2.2.6.2.79 e.v.
2.2.6.2.96. Op de voorgaande bepaling(en) kan bovendien, blijkens de memorie van
toelichting, onder bepaalde omstandigheden een uitzondering worden gemaakt:
“In uitzonderlijke gevallen kan het, wanneer het gaat om herfinanciering van bestaande
ongeborgde leningen, voorkomen dat de niet-DAEB tak niet in staat is een ongeborgde
lening te herfinancieren. In deze gevallen is het in het geval van een administratieve
scheiding denkbaar dat de financieel toezichthouder toestaat dat de Daeb tak een
interne lening verstrekt vanuit de netto opbrengst (na aflossing van de WSW-geborgde
lening, rustend op dit verkochte bezit) van woningverkopen teneinde de niet-Daeb tak
in staat te stellen de ongeborgde lening (deels) te herfinancieren. Dit zal pas aan de
orde kunnen zijn als de toegelaten instelling heeft aangetoond dat ongeborgde
financiering (deels) niet mogelijk is en dat ook mogelijkheden om de financiering af te
bouwen door bijvoorbeeld de verkoop van niet-Daeb vastgoed ontbreken.”
Wij betwijfelen of deze uitzonderingsmogelijkheid in de praktijk daadwerkelijk
alleen in uitzonderlijke situaties zal worden toegestaan en bovendien betwijfelen
wij of deze uitzonderingsmogelijkheid in overeenstemming is met de toepasselijke
Europese regels, waaronder met de name de woco-beschikking en de nieuwe
DAEB-vrijstellingsbeschikking.
2.2.6.2.97. Uit het wetsvoorstel blijkt dat de keuze voor een administratieve of juridische
splitsing verstrekkende consequenties heeft voor de toegestane activiteiten van
een woningcorporatie. In geval van een administratieve splitsing zijn commerciële
activiteiten slechts toegestaan indien deze activiteiten:
“(…) direct ten dienste staan van de Daeb-werkzaamheden, waarbij te denken is aan
bijvoorbeeld niet-Daeb werkzaamheden in de herstructurering en de stads- en
dorpsvernieuwing.”.
Ook zijn commerciële activiteiten in geval van een administratieve scheiding
uitsluitend toegestaan indien sprake is van voorafgaande toestemming van de
minister en er géén marktpartijen zijn die de commerciële activiteiten willen
verrichten (marktfalen):
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 64 van 178
“Zoals in paragraaf 3.3.1 is aangegeven zijn niet-Daeb werkzaamheden bij een
administratieve scheiding slechts toegestaan wanneer de minister vooraf heeft
ingestemd met deze investeringen en door de gemeente een markttoets is doorlopen
waarbij is nagegaan of andere partijen dan toegelaten instellingen bereid zijn de
activiteiten te ontwikkelen.”
2.2.6.2.98. Wat deze markttoets door de gemeente betreft moet er bovendien sprake zijn van
een transparante werkwijze waarin ook commerciële partijen de kans moeten
krijgen op commerciële projecten:
“In deze novelle worden geen regels gesteld over de wijze waarop de gemeente tot
haar verklaring komt maar in ieder geval moet uit de verklaring van de gemeente blijken
dat de gemeente de voornemens ten aanzien van niet-Daeb ontwikkelingen publiceert
in een openbare en voor alle geïnteresseerde partijen toegankelijke bron, zodat
belanghebbenden de gemeente hun belangstelling kenbaar kunnen maken en, zo
nodig, de minister in kennis kunnen stellen van hun zienswijze ten aanzien van de
conclusie van de gemeente dat commerciële marktpartijen niet bereid en/of niet in staat
zijn de werkzaamheden uit te voeren.”
2.2.6.2.99. Verder blijkt dat de financiering van commerciële activiteiten in geval van een
administratieve scheiding aan bepaalde voorwaarden is gebonden:
“Voordat de niet-Daeb investering kan plaatsvinden zal de daadwerkelijke investering
moeten worden goedgekeurd. Daartoe dient het WSW haar zienswijze op het plan te
geven (WSW-toets) waarbij dient te worden meegewogen of het plan een risicio vormt
voor de Daeb en of het plan rendabel is. Ten aanzien van de financiering van niet-Daeb
werkzaamheden is vervolgens het uitgangspunt dat deze extern moet plaatsvinden.
Alleen wanneer door de toegelaten instelling is aangetoond dat externe financiering niet
mogelijk is, kan overgegaan worden tot interne financiering vanuit een te vormen
reserve (netto) verkoopopbrengsten vanuit de Daeb tak. De rente, het
aflossingsschema en eventueel andere voorwaarden zullen daarbij marktconform
moeten zijn.”
Hierbij valt het op dat er wordt gesproken over een ‘uitgangspunt’ en dat er onder
omstandigheden dus alsnog ruimte is voor interne financiering vanuit de DAEB-tak
van de woningcorporatie. Wij betwijfelen of deze interne financieringsmogelijkheid
vanuit de DAEB-tak aan de commerciële tak van de woningcorporatie in de praktijk
daadwerkelijk geheel volgens marktvoorwaarden zal gaan plaatsvinden, of dat er
toch sprake zal zijn van enige versoepeling ten aanzien van verlaagde
rentepercentages, verlengde aflossingstermijnen of andere voordelen als gevolg
waarvan er alsnog sprake zal zijn van kruissubsidiëring. Ook is het de vraag op
welke wijze er op dit punt sprake zal zijn van controle, toezicht en een adequaat
handhavingsbeleid (zie randnummer 2.2.11 e.v.). Wij verzoeken de Europese
Commissie derhalve te toetsen of deze voorwaarde in overeenstemming is met
het Europese recht en met name met de woco-beschikking en de nieuwe DAEBregels.
2.2.6.2.100. Uit de voorgaande bespreking blijkt kortgezegd dat woningcorporaties bij een
administratieve splitsing op een aantal punten beperkt worden in hun commerciële
activiteiten, o.a. omdat (i) deze activiteiten direct ten dienste van de DAEBactiviteiten moeten staan, (ii) de minister toestemming moet verlenen voor de
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 65 van 178
betreffende commerciële activiteiten, (iii) er sprake dient te zijn van marktfalen en
(iv) de financiering in beginsel extern of onder bepaalde omstandigheden intern
onder marktconforme voorwaarden dient plaats te vinden.
2.2.6.2.101. De eerste drie bovengenoemde voorwaarden (directe dienstrelatie, toestemming
en marktfalen) voor het ontplooien van commerciële activiteiten gelden niet in
geval van een keuze voor een juridische splitsing. Wel zal er een Algemene
Maatregel van Bestuur (Amvb) worden uitgevaardigd waarin toegestane en niettoegestane activiteiten zullen worden opgesomd. In het algemeen geldt dat
investeringen in commercieel vastgoed door een woningvennootschap dienen bij
te dragen aan de uitvoering van de werkzaamheden van de woningcorporatie op
het gebied van de volkshuisvesting. In de artikelsgewijze toelichting wordt
hieromtrent opgemerkt
“In het voorgestelde nieuwe vijfde lid wordt bepaald dat voor de dochtermaatschappijen
de beperking gaat gelden dat hun investeringen in commercieel vastgoed dienen bij te
dragen aan de uitvoering van hun overige werkzaamheden op het gebied van de
volkshuisvesting. Dat betekent bijvoorbeeld dat bedrijfsgebouwen wel tot stand mogen
komen ten dienste van een project met duurdere huur- en koopwoningen, maar niet los
daarvan. Het investeren in bijvoorbeeld bedrijventerreinen zal zodoende dus niet zijn
toegestaan. Het investeren in winkelplinten als onderdelen van een groter project zal
daarentegen wel zijn toegestaan.”
2.2.6.2.102. Ook leidt een juridische splitsing ertoe dat financiering vanuit de woningcorporatie
naar de woningvennootschap niet is toegestaan. De financiering van commerciële
activiteiten in geval van een juridische splitsing zal dus steeds extern moeten
worden gearrangeerd.
2.2.6.2.103. Wat gecombineerde projecten betreft, zoals het gecombineerd bouwen van een
mix van sociale huurwoningen en duurdere huur- of koopwoningen, zijn de
toepasselijke regels complexer van aard. Omtrent de financiering van dergelijke
gemixte projecten is in deze tweede concept novelle het volgende opgenomen:
“Ten aanzien van ontwikkelingsopgaven waar zowel Daeb-werkzaamheden als nietDaeb werkzaamheden aan de orde zijn is de regering van mening dat een
optimalisering van het totale resultaat en het publieke resultaat in het bijzonder het
beste gediend is met een gescheiden kijken naar beide opgaven. Dat betekent dat de
Daeb-werkzaamheden beoordeeld en opgepakt worden naar maatschappelijke
maatstaven met daarbij de mogelijkheden tot geborgde financiering en daaraan
verbonden staatssteun, terwijl de niet-Daeb werkzaamheden beoordeeld en opgepakt
worden naar commerciële maatstaven, waarbij de financiering van die werkzaamheden
ongeborgd moet plaatsvinden.”
2.2.6.2.104. Deze voorwaarde, namelijk dat het commerciële deel van een gecombineerd
project ‘ongeborgd’ en dus zonder staatssteun moet worden gefinancierd, heeft tot
grote ophef onder de woningcorporaties geleid. Woningcorporaties financieren de
bouw van sociale huurwoningen in de praktijk doorgaans doordat er tegelijkertijd
ook duurdere huur- of koopwoningen worden gerealiseerd. Als het realiseren van
deze commerciële huur- of koopwoningen in een gecombineerd project niet meer
mogelijk is met gebruikmaking van staatssteun, dan leidt dit ertoe dat dergelijke
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 66 van 178
gecombineerde projecten moeilijker en ook duurder te financieren zullen zijn,
waardoor de totale stichtingskosten van de niet-DAEB woningen hoger worden
dan zij nu zijn.
2.2.6.2.105. Volgens Aedes worden hiermee de mogelijkheden van woningcorporaties te
vergaand beperkt en in een persbericht van 11 februari 2014 dat op hun website
gepubliceerd is, hebben zij de in het voorgaande randnummer beschreven
voorwaarde gekwalificeerd als een schending van de eerder gemaakte Aedesafspraken90:
“Aedes: Niet conform afspraken
Volgens minister Blok brengt deze novelle het eerder ingediende wetsvoorstel voor de
herziening van de Woningwet in lijn met het regeerakkoord en met de afspraken die het
kabinet met Aedes in het najaar van 2013 maakte. Aedes is echter van mening dat de
minister die afspraken niet nakomt. De minister stelt extra voorwaarden aan de
financiering van niet-DAEB-activiteiten, constateert de branchevereniging. Daardoor
wordt het voor woningcorporaties in de praktijk onmogelijk om kwetsbare wijken en
dorpen structureel te verbeteren. Aedes zal deze reactie via de consultatie formeel aan
de minister voorleggen.”
2.2.6.2.106. Vanuit het oogpunt van de commerciële partijen bezien is deze voorwaarde, dat
het commerciële deel van een gecombineerd project ‘ongeborgd’ en dus zonder
staatssteun moet worden gefinancierd, echter alleszins redelijk en in
overeenstemming met de woco-beschikking. Voor commerciële huur- of
koopwoningen mag immers geen staatssteun worden ingezet en het
mededingingsrecht vereist dat er géén sprake is van kruissubsidiëring. Een
gecombineerd project dat volledig wordt ‘geborgd’ en dus over de volle breedte
met staatssteun wordt gefinancierd leidt immers tot kruissubsidiëring omdat het
commerciële element van het gecombineerde project ook (mee)profiteert van de
staatsgesteunde financiering.
2.2.6.2.107. Daarnaast blijkt uit de memorie van toelichting van deze tweede concept novelle
dat de minister volhardt in zijn eerdere voornemen (zie randnummer 2.2.6.2.50)
om géén externe toezichthouder in te stellen:
“De regering heeft in het licht van het regeerakkoord de eindrapportage van de
Commissie Hoekstra bezien (Kamerstukken II 2012/2013, 29 453, nr. 303). Zij heeft
daarbij de huidige praktijk betrokken met betrekking tot de ministeriële
verantwoordelijkheid en het overleg met de Tweede Kamer waarbij deze de minister
regelmatig aanspreekt op de problemen bij toegelaten instellingen en het in dat kader
uitgevoerde externe toezicht. Zij heeft nogmaals het advies van de Raad van State over
het voorgestelde toezichtarrangement beschouwd, om ten behoeve van het toezicht, in
het licht van de ministeriële verantwoordelijkheid, geen ZBO te creëren.”
2.2.6.2.108. De minister wijkt hiermee af van de concrete toezegging van Nederland aan de
Europese Commissie om een onafhankelijk toezichthouder in te stellen (zie
randnummer 2.2.6.1.25 e.v.) en van de ter zake geldende verplichting die uit de
90
www.aedes.nl/content/artikelen/corporatiestelsel/woningwet/principe-afspraken/Consultatieronde-wijzigingWoningwet-van-start.xml; www.aedes.nl/content/artikelen/corporatiestelsel/woningwet/principeafspraken/Minister-Blok-maakt-aanpak-kwetsbare-wijken-moeili.xml;
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 67 van 178
woco-beschikking voortvloeit (zie randnummer 2.2.6.1.24 e.v.). Het onwenselijke
gevolg hiervan is dat de minister zowel het beleid zal gaan vormgeven als het
toezicht op dit beleid zal gaan uitoefenen. Deze institutionele vormgeving leidt tot
de onwenselijke situatie dat de minister zijn eigen beleid dient te controleren en
dat de minister verschillende petten op heeft.
2.2.6.2.109. Wat het toezicht betreft wordt voorts in de memorie van toelichting expliciet
vermeld dat de Minister zowel de ‘volkshuisvestelijke toezichthouder’ als de
‘financieel toezichthouder’ is. De onwenselijke consequentie hiervan is dat de
minister zich nogmaals moet opdelen en als het ware drie petten op heeft. De
minister wordt immers verantwoordelijk gemaakt voor zowel het beleid, als het
volkshuisvestelijke en het financiële toezicht. In het memorie van toelichting wordt
zonder al te veel woorden de indruk gewekt dat een combinatie van verschillende
toezichtfuncties géén probleem hoeft op te leveren:
“De financieel toezichthouder en de volkshuisvestelijke toezichthouder zijn gericht op
verschillende aspecten van het functioneren van toegelaten instellingen en hebben
hierin een eigen gescheiden verantwoordelijkheid en afwegingskaders. Waar bij het
financiële toezicht ook volkshuisvestelijke aspecten geraakt worden, zal de financieel
toezichthouder de volkshuisvestelijke toezichthouder raadplegen en vice versa. Veelal
zullen beide toezichtaspecten in hun aard aanvullend zijn en niet conflicterend. Bij
AMvB en in mandaatbesluiten kunnen hier nadere regels voor gesteld worden.”
Tegen de achtergrond hiervan verzoeken wij de Europese Commissie om op de in
deze tweede concept novelle voorgestelde inrichting van het toezicht te toetsen en
hierbij te beoordelen of er is voldaan aan de toepasselijke Europese regels,
waaronder de bindende afspraken die in de woco-beschikking zijn neergelegd.
2.2.6.2.110. Wat betreft de controle op de gescheiden boekhouding, overcompensatie en
kruissubsidiëring geldt dat de
verantwoordelijk is voor toezicht:
‘financieel
toezichthouder’
hieromtrent
“De controle op de administratieve scheiding en controle op overcompensatie door de
financieel toezichthouder maakt dat er niet meer compensatie wordt ingezet dan
noodzakelijk en dat er geen sprake is van kruissubsidie. Dit zorgt er voor dat er geen
marktverstoring plaatsvindt en dat de niet-Daeb tak onder gelijke omstandigheden als
de marktpartijen zal moeten opereren.”
2.2.6.2.111. Merkwaardig is de passage in de memorie van toelichting waarin wordt gesteld dat
er voor kleine toegelaten instellingen een lichtere vorm van verantwoording zal
gelden:
“Zoals in de nota naar aanleiding van het verslag (Kamerstukken II 2012/2013, 32 769,
nr. 7, pag. 51) is aangegeven kan er naar het oordeel van de regering binnen de
bandbreedte van het EC-besluit wel een verlichting van de eisen worden doorgevoerd
voor kleine toegelaten instellingen. In die nota is er daarbij vanuit gegaan dat toegelaten
instellingen met minder dan 1.000 huurwoningen en een omzet in de niet-Daeb tak van
minder dan 5% van de totale omzet, die geen dochters of andere deelnemingen
hebben, aan een lichtere vorm van verantwoording gehouden zullen zijn.”
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 68 van 178
Ook is er in de artikelsgewijze toelichting een passage opgenomen die de indruk
wekt dat woningcorporaties met een omzet van minder dan € 40 miljoen géén
gescheiden boekhouding hoeven te hanteren:
“Het voorgestelde nieuwe tweede lid regelt, dat de toegelaten instellingen waarop artikel
25d van de MW betrekking heeft verplicht zijn een administratieve scheiding door te
voeren. Daartoe zijn die toegelaten instellingen aangeduid in de aanhef van dat lid door
het daarin samenvoegen van de relevante elementen uit de onderdelen van artikel 25d
van de MW. Daaruit blijkt dat het mede gaat om de toegelaten instellingen met een
totale nettojaaromzet van minder dan € 40 mln.. Het slot van de aanhef van dat lid en
de onderdelen a, b en c van dat lid zijn ontleend aan artikel 25b van de MW.”
De woco-beschikking en de nieuwe DAEB-vrijstellingsbeschikking bieden geen
enkele ruimte voor een dergelijk ‘verlicht’ regime voor kleine woningcorporaties en
wij bestrijden derhalve dat deze uitzondering in overeenstemming is met de ter
zake toepasselijke regels.
2.2.6.2.112. Ook wordt er in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel overwogen dat de
Autoriteit Consument en Markt eveneens toezicht houdt
“Dit neemt niet weg dat er partijen kunnen zijn die ondanks bovengenoemde
maatregelen van oordeel zijn dat er door de toegelaten instelling zodanig is gehandeld
dat er sprake is van marktverstoring. Voor zowel investeringen door de toegelaten
instelling (zowel Daeb- als niet-Daeb werkzaamheden) als investeringen door de
woningvennootschap, als de bestaande deelnemingen van toegelaten instellingen geldt
dat zij opereren in een markt waarbij ook andere aanbieders actief zijn. Dit maakt ook
dat de bij wet opgedragen Daeb-taak voor toegelaten instellingen aan strikte
voorwaarden is gebonden. De ACM ziet op grond van de MW toe op de naleving van
de regels die verband houden met markttoezicht. Het gaat daarbij dan bijvoorbeeld om
een verbod om te komen tot mededingingsafspraken of misbruik van economische
machtsposities. De ACM kan in voorkomende gevallen ook zelf maatregelen nemen en
sancties opleggen. Ten slotte kan de minister van Economische Zaken, al dan niet op
verzoek van andere ministers, de ACM opdragen een rapportage uit te brengen over
de effecten voor de mededinging van geldende regelgeving of van een geldend besluit.”
2.2.6.2.113. Vervolgens wordt er tegen de achtergrond hiervan in de memorie van toelichting
overwogen en erkend dat er vanuit het oogpunt van een eerlijke mededinging
meerdere zaken mis zijn op de markt voor (huur)woningen:
“Zoals door de regering ook is onderstreept in de memorie van toelichting bij de
Instellingswet Autoriteit Consument en Markt (…) is goed en slagvaardig markttoezicht
een noodzakelijke voorwaarde voor het tot stand laten komen en bewaken van goed
werkende markten met gezonde concurrentie. Daarin is gesteld:
‘Goed werkende markten leiden tot uitkomsten die in het belang zijn van consumenten
en bedrijven. Door concurrentie worden bedrijven geprikkeld te innoveren, geen
schaarse middelen te verspillen bij de productie van goederen en diensten en datgene
aan te bieden waar consumenten behoefte aan hebben. Concurrentie is een belangrijk
middel om te komen tot welvaart en economische groei. Eerlijke
concurrentieverhoudingen, toegang tot markten en bescherming van consumenten
zorgen voor bedrijvigheid, omdat bedrijven op een gelijk speelveld met elkaar
concurreren en consumenten er van op aan kunnen dat ze waar krijgen voor hun geld.
Daarmee zijn veel publieke belangen gemoeid, zoals gelijke markttoegang,
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 69 van 178
betaalbaarheid, voldoende investeringen in infrastructuur, leveringszekerheid, geen
misbruik van machtsposities, geen prijsafspraken die het belang van consumenten
schaden en transparante keuze-informatie voor consumenten’.
Op de (woning)markt waar toegelaten instellingen opereren komen veel van
bovengenoemde elementen samen hetgeen de noodzaak van maatregelen in het
wetsvoorstel en deze novelle onderstreept.”
2.2.6.2.114. Verder blijkt uit deze tweede concept novelle dat de minister voorstelt om het
Centraal Fonds Volkshuisvesting op te heffen
“Als gevolg van het concentreren van het toezicht op de toegelaten instellingen bij de
Minister voor Wonen en Rijksdienst, op de beleidsmatige overwegingen waarvoor in
paragraaf 4.2 van het algemene deel van deze memorie van toelichting is ingegaan, zal
de Financiële Autoriteit woningcorporaties niet meer met het financiële toezicht worden
belast. Dit heeft de vraag opgeroepen of uitsluitend voor de saneringstaak een ZBO in
stand moet worden gehouden. In paragraaf 5.1 van het algemene deel van deze
memorie van toelichting is hierop ingegaan. De conclusie dat de Financiële Autoriteit
woningcorporaties niet alleen voor die taak zal worden ingesteld, wat in feite zou
betekenen dat het CFV onder die nieuwe naam met die taak belast zou blijven, heeft
geleid tot het voorstel om het CFV op te heffen. In deze novelle is daartoe een regeling
opgenomen.”
2.2.6.2.115. Vervolgens blijkt uit de tweede concept novelle dat de minister voornemens is om
de voormalige taken van het CFV over te hevelen naar het WSW en dit
waarborgfonds verantwoordelijk te maken voor zowel de borgingstaak als de
saneringstaak:
“De regering wil de sanering van toegelaten instellingen, die nu nog door het CFV wordt
uitgevoerd, anders vormgeven, en daarbij de verantwoordelijkheid voor sanering geheel
onder ministeriële verantwoordelijkheid brengen. De saneringstaak van het CFV wordt
daarmee beëindigd. Dit is in het licht van de met deze novelle voorgestelde wijzigingen
ten aanzien van de inrichting van het financiële toezicht een logische maatregel. Het is
immers niet doelmatig om uitsluitend ter uitvoering van de sanering een ZBO in stand
te houden. (…). De saneringsfunctie kan voor een belangrijk deel worden uitgevoerd
door het WSW, wat aansluit bij het vanuit zijn borgingsfunctie kunnen beoordelen in
welke gevallen vanuit financieel oogpunt een sanering noodzakelijk is. Deze uitvoering,
waaronder mede begrepen het bij toegelaten instellingen heffen van de noodzakelijke
middelen, kan door middel van een mandaatbesluit van de minister bij het WSW worden
belegd. Daar hoort echter ook bij dat het toezicht op het WSW vanwege de uitvoering
van de sanering vanuit het Rijk strakker zal moeten worden ingericht met het oog op
diens zwaardere rol in het stelsel van toezicht, disciplinering en sanering van toegelaten
instellingen.”
De minister heeft hiermee uitvoering gegeven aan zijn toezeggingen aan Aedes
op 28 augustus 2013 (zie randnummer 2.2.6.2.77, alwaar wij reeds ons
commentaar hierop gaven)
2.2.6.2.116. Overigens wordt in deze tweede concept novelle ook verwezen naar een aantal
Europese regels die op de betreffende staatssteun van toepassing zijn. In het
bijzonder wordt naar het DAEB-vrijstellingsbesluit verwezen:
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 70 van 178
“Op 20 december 2011 heeft de Europese Commissie een nieuw vrijstellingsbesluit (C2011-9380) gepubliceerd met betrekking tot diensten van algemeen economisch
belang. Deze nieuwe voorschriften dienen binnen twee jaar na die datum door de
lidstaten geïmplementeerd te worden.”
Dit citaat wekt ten onrechte de indruk dat het DAEB-vrijstellingsbesluit op 21
december 2013 geïmplementeerd had moeten zijn. Er wordt immers gesproken
over twee jaar na ‘die datum’. Deze redenering is echter onjuist, omdat het DAEBvrijstellingsbesluit in artikel 10 spreekt over een termijn van twee jaar, na de datum
van ‘inwerkingtreding’ van het vrijstellingsbesluit. Deze datum wordt in artikel 12
van het vrijstellingsbesluit gesteld op 31 januari 2012. Het gevolg daarvan is dat
de deadline voor de implementatie op 1 februari 2014 zou zijn gesteld.
2.2.6.2.117. In de artikelsgewijze toelichting wordt opvallend genoeg een andere datum
genoemd dan in de memorie van toelichting:
“Dit nieuwe zogenoemde Daeb-vrijstellingsbesluit diende met ingang van 1 februari
2014 te zijn geïmplementeerd, hetgeen is geschied via een wijziging van de tijdelijke
regeling, die met ingang van 1 januari 2014 in werking is getreden. Met deze novelle
wordt voorgesteld die implementatie waar nog nodig via de Woningwet te regelen.”
Eveneens wordt in dit citaat ten onrechte de suggestie gewekt dat het DAEBvrijstellingsbesluit reeds zou zijn geïmplementeerd door middel van de Tijdelijke
regeling. Zoals onder randnummer 2.2.6.1. e.v. is aangetoond is dit echter in de
verste verte niet het geval.
2.2.6.2.118. De voorgenoemde data (21 december 2013 of 1 februari 2014) zijn echter naar
onze mening niet van toepassing op de Nederlandse situatie omdat de wocobeschikking evident niet door Nederland is nagekomen Wij verwijzen naar hetgeen
wij betoogd hebben onder randnummer 2.2.9.7 e.v.. Voor de staatssteun aan
woningcorporaties geldt dat het DAEB-vrijstellingsbesluit op 31 januari 2012 in
werking is getreden en dat Nederland daarom vanaf die datum gehouden is om
aan de in dat besluit voorgeschreven staatssteunregels te voldoen.
2.2.6.2.119. In deze tweede concept novelle wordt eveneens bepaald dat er in verband met het
DAEB-vrijstellingsbesluit sprake is van een tijdelijke DAEB-taak:
“In het met deze novelle voorgestelde nieuwe artikel 47, eerste lid, worden bepaalde
werkzaamheden op het gebied van de volkshuisvesting, als opgenomen in artikel 45,
opgedragen aan toegelaten instellingen als diensten van algemeen economisch belang.
Het vrijstellingsbesluit van 20 december 2011 van de Europese Commissie vereist dat
die diensten voor een bepaalde duur worden opgedragen, waarbij waar er sprake is van
aanmerkelijke investeringen, zoals de volkshuisvesting, de opdrachtverstrekking de in
dat besluit voorgeschreven 10 jaar mag overschrijden. In het tweede lid van het met
deze novelle voorgestelde nieuwe artikel 47 worden daarom de betrokken diensten aan
de toegelaten instellingen opgedragen voor een tijdsduur van 25 jaar. Uiterlijk vijf jaar
voor het einde van deze termijn wordt de opdrachtverstrekking geëvalueerd, welk
evaluatieonderzoek binnen twee jaar moet worden afgerond.”
2.2.6.2.120. Met betrekking tot dit evaluatieonderzoek wordt opgemerkt:
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 71 van 178
“Onderdeel van dat evaluatieonderzoek zal een woningmarktanalyse zijn, waarin
nagegaan wordt in hoeverre de markt zonder overheidssteun in de woonbehoefte van
de verschillende huishoudens kan voorzien. Alsdan kan de minister een besluit nemen
om één of meerdere van de diensten van algemeen economisch belang voor een
volgende, dan vast te stellen, nieuwe periode al dan niet op te dragen.”
In verband hiermee stellen wij dat dit onderzoek ook zal dienen in te gaan op ‘de
markt’ zoals deze opereert onder ‘normale marktomstandigheden’. In dit verband
is het bijvoorbeeld niet redelijk om ‘de markt’ te beoordelen in omstandigheden die
het gevolg zijn van falend overheidsbeleid. Wij verwijzen naar hetgeen wij betoogd
hebben onder randnummer 2.2.10 e.v.
2.2.6.2.121. Opvallend is dat er in deze tweede concept novelle wordt bepaald dat de
omvangrijke staatssteun aan woningcorporaties ook zal blijven doorlopen in het
geval de minister niet zal beslissen om opnieuw een DAEB op te dragen:
“Daarnaast is in artikel 47, vierde lid, opgenomen dat het recht op compensatie voor
reeds in uitvoering genomen werkzaamheden blijft bestaan, indien de betrokken
diensten niet opnieuw als diensten van algemeen economisch belang worden
aangewezen en de werkzaamheden nog niet zijn voltooid. Bij AMvB kan een en ander
nader uitgewerkt worden. Te denken valt dan aan het in aanmerking komen van
lopende financieringen met WSW-borging voor gedeeltelijke (rekening houdend met
aflossingen en verkopen) herfinanciering met WSW-borging, voor zover de exploitatie
van de betrokken complexen een dergelijke faciliteit nog steeds noodzakelijk maakt
(bijvoorbeeld indien door de exploitatiecondities een lager rendement dan het in de
commerciële sector gebruikelijke rendement wordt behaald en/of de toegelaten
instelling zonder de WSW-borging niet zou kunnen voorzien in de herfinanciering van
de betrokken lening, e.d.).”
Wij betwijfelen of deze regeling in overeenstemming is met het Europese recht,
omdat staatssteun in beginsel niet is toegestaan, tenzij er sprake is van een
onderneming die met een DAEB is belast. Indien die DAEB ontbreekt, dient dit
naar onze mening ook consequenties te hebben voor de lopende staatssteun.
Dergelijke staatssteun moet naar onze mening vrijwel direct worden stopgezet.
2.2.6.2.122. In de artikelsgewijze toelichting die onderdeel uitmaakt van de publicatie van de
deze tweede concept novelle wordt door de minister ook ingegaan op het voorstel
van Tweede Kamerlid Monasch om de implementatie van de woco-beschikking
(wederom) uit te stellen:
“Bij een amendement van het Tweede-Kamerlid Monasch (Kamerstukken II 2011/2012,
32 769, nr. 104) zijn drie leden aan artikel XXII van het wetsvoorstel toegevoegd, met
de bedoeling om het gedeelte van het wetsvoorstel die voorzien in de nakoming van de
verplichtingen als gevolg van het EC-besluit van 15 december 2009 later in werking te
kunnen laten treden dan het gedeelte van het wetsvoorstel dat daar geen betrekking op
heeft. Door de volledige implementatie van genoemd EC-besluit op het daartoe
geëigende niveau van een formele wet en een daarop gebaseerde AMvB komt er een
einde aan de onzekerheid over de rol en de toelaatbaarheid van staatssteun in het
stelsel van de Nederlandse toegelaten instellingen. Het functioneren van toegelaten
instellingen zal dan niet meer vatbaar zijn voor klachten over verstoring van de
concurrentieverhoudingen, met mogelijk verstrekkende gevolgen.”
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 72 van 178
Ook wordt er in de artikelsgewijze toelichting impliciet toegegeven dat er tot op
heden nog géén volledige implementatie van de woco-beschikking heeft
plaatsgevonden:
“Bovendien biedt het nieuwe Daeb-vrijstellingsbesluit van 20 december 2011 (zie
hiervoor bij onderdeel e), behalve dat het enkele nieuwe eisen bevat waaraan met deze
novelle zal worden voldaan, voor Nederland de mogelijkheid om bepaalde
aanpassingen in de regels over de Daeb zonder voorafgaande melding bij de EC door
te voeren. Daarvoor is een volledige implementatie van dat besluit noodzakelijk. De
tijdelijke regeling kan daar niet in voorzien.”
2.2.6.2.123. Uit de voorgaande bespreking van de tweede concept novelle Herzieningswet blijkt
dat deze consultatieversie op een groot aantal punten afwijkt van de toepasselijke
Europese regelgeving en in het bijzonder van de woco-beschikking en de nieuwe
DAEB-vrijstellingsbeschikking.
Tussentijdse conclusie
Uit de voorgaande behandeling van het wetsvoorstel Herzieningswet toegelaten
instellingen kunnen een aantal tussentijdse conclusies worden getrokken.
2.2.6.2.124. Ten eerste is gebleken dat er, in strijd met de toezeggingen van Nederland en de
bindende afspraken die in de woco-beschikking zijn neergelegd, tot op heden nog
steeds geen nieuwe Woningwet (de Herzieningswet) met bijbehorende Algemene
Maatregel van Bestuur is ingevoerd waarmee de woco-beschikking (verder) had
moeten worden geïmplementeerd en die inmiddels ook zou moeten zijn aangepast
aan de nieuwe DAEB regeling van 20 december 2011. Volgens de wocobeschikking had er op 1 januari 2010 een tijdelijke regeling ingevoerd moeten zijn
waarin de nieuwe regels geïmplementeerd zouden worden en tevens had de
nieuwe Woningwet al op 1 januari 2011 moeten worden ingevoerd.
2.2.6.2.125. Ten tweede valt het te verwachten dat het nog geruime tijd zal duren voordat er
daadwerkelijk sprake zal zijn van nieuwe wetgeving die in werking zal zijn
getreden. Op dit moment bestaat er enkel een tweede concept novelle waarop nog
door verschillende partijen kan worden gereageerd en een definitief wetsvoorstel
moet aldus nog moeten worden gecreëerd. Ook is de bijbehorende Algemene
Maatregel van Bestuur (AMVB) waarin nog een aantal zeer belangrijke
uitvoeringskwesties moeten worden geregeld, nog niet gepubliceerd. Daarna zal
het wetsvoorstel nog door de Tweede Kamer en de Eerste Kamer moeten worden
behandeld en goedgekeurd. Daarbij zal het wetsvoorstel naar verwachting een
datum van inwerkingtreding bevatten die op z’n vroegst op 1 januari 2016 zal liggen
en deze datum ligt 6 jaar later dan de woco-beschikking voorschrijft.
2.2.6.2.126. Ten derde is het niet aannemelijk, of althans zeer twijfelachtig, dat de uiteindelijke
inhoud van de Herzieningswet in overeenstemming zal zijn met het Europese
mededingingsrecht en in het bijzonder met de woco-beschikking en de nieuwe
DEAB-regels (zie randnummer 2.2.7 e.v.). Als de tweede concept novelle als
uitgangspunt wordt genomen, dan zijn de navolgende punten kritiek:
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 73 van 178
a) De tweede concept novelle geeft woningcorporaties een keuze om een
administratieve of juridische scheiding aan te brengen tussen DAEBactiviteiten en commerciële activiteiten;
b) Na de scheiding van activiteiten hoeven uitsluitend nieuwe commerciële
activiteiten marktconform gefinancierd te worden;
c) Woningen met een WWS-waarde boven de liberalisatiegrens worden ten
onrechte gekwalificeerd als DAEB en woningcorporaties krijgen een keuze om
deze woningen over te hevelen naar de commerciële tak;
d) Na de scheiding van activiteiten wordt er een lening aan de commerciële tak
en/of de woningvennootschap verstrekt, maar deze wordt vervolgens
beoordeeld aan de hand van bedrijfseconomische principes;
e) In bepaalde omstandigheden zal het bovendien mogelijk blijven om de
commerciële tak langdurig of zelfs voortdurend vanuit de DAEB-tak te blijven
financieren, als gevolg waarvan er sprake kan zijn van kruissubsidiëring.
f) Gezien de protesten van Aedes, waarbij een beroep wordt gedaan op de
gemaakte afspraken, is het geenszins uitgesloten dat de minister Aedes
tegemoet zal komen en alsnog de mogelijkheid zal introduceren van geborgde
leningen voor ‘gemixte projecten’, als gevolg waarvan kruissubsidiëring
optreedt;
g) Er zal, in strijd met de woco-beschikking, geen externe toezichthouder zoals
een Financiële Autoriteit Woningcorporaties worden ingesteld;
h) Het beleid en twee toezichtfuncties worden direct onder de minister
gepositioneerd, als gevolg waarvan de minister drie petten op krijgt;
i) Voor kleine woningcorporaties zal, in strijd met de Europese regels, een
verlicht verantwoordingsregime worden geïntroduceerd;
j) Het CFV zal worden opgeheven en het WSW zal meer taken krijgen
toebedeeld, met name met betrekking tot de saneringen;
k) Staatssteun voor woningcorporaties zal doorlopen, ook als de DAEB-taak voor
woningcorporaties in de toekomst niet zal worden verlengd.
2.2.6.2.127. De tweede concept novelle voldoet aldus naar onze mening niet aan de bindende
afspraken uit de woco-beschikking. Deze beschikking uit 2009 vormt echter niet
het enige relevante toetsingskader en in het hiernavolgende zal er worden
ingegaan op de nieuwe DAEB-regels uit 2011 die ook op staatssteun aan
woningcorporaties van toepassing zijn.
2.2.7.
Nieuwe DAEB-regels van 20 december 2011
Algemeen
2.2.7.1.
Op grond van artikel 106 van het Werkingsverdrag is de Europese Commissie
bevoegd om aanvullende regelgeving uit te vaardigen die betrekking heeft op de
mededinging. Van deze bevoegdheid heeft de Europese Commissie in 2011
gebruik gemaakt door het afkondigen van nieuwe DAEB-regels, die op 31 januari
2012 in werking zijn getreden. Deze regels bestaan uit (1) een DAEB-
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 74 van 178
kaderregeling91, (2) een Mededeling92, (3) een Vrijstellingsbesluit93 en (4) een Deminimis-verordening94. De Mededeling bevat uitleg over de interpretatie en
toepassing van de nieuwe DAEB-regels. De de-minimis-verordening heeft
betrekking op relatief kleine bedragen aan staatssteun en wordt daarom verder in
deze klacht niet besproken. De DAEB-kaderregeling is in beginsel van toepassing
op situaties waarin sprake is van staatssteun en deze regeling bevat enerzijds de
verplichting om staatssteun vooraf – ter toetsing – aan te melden bij de Europese
Commissie en anderzijds criteria om te beoordelen of een bepaalde vorm van
staatssteun verenigbaar is met de interne markt. De DAEB-kaderregeling is echter
niet van toepassing indien een bepaalde vorm van staatssteun voldoet aan het
vrijstellingsbesluit.
DAEB-mededeling
2.2.7.2.
Zoals hierboven is vermeld, bevat de Mededeling aanvullende informatie van de
Europese Commissie over de interpretatie en toepassing van de nieuwe DAEBregels. In verband met onze klacht is hierbij van belang dat er in de Mededeling
wordt vermeld:
a) dat de toewijzing van een DAEB-taak in alle gevallen dient te voldoen aan de
fundamentele regels van het Europese recht inzake transparantie, gelijke
behandeling, evenredigheid en wederzijdse erkenning;
b) dat lidstaten over een ruime beoordelingsmarge (wide margin of appreciation)
beschikken bij het omschrijven van het begrip ‘dienst van algemeen
economisch belang’ (DAEB) maar dat tegelijkertijd de Europese Commissie
bevoegd is om na te gaan of bij de omschrijving van een DAEB een kennelijke
fout (manifest error) is gemaakt;
c) dat in het algemeen onder een DAEB dient te worden verstaan een dienst die
een commerciële onderneming niet zonder compensatie, of niet in dezelfde
mate of onder dezelfde voorwaarden, zou leveren en dat het daarom niet
passend zou zijn om een DAEB-taak te verbinden aan een activiteit:
“(…) die al wordt verricht of die op bevredigende wijze kan worden verricht en
op voorwaarden (zoals prijs van, objectieve kwaliteitskenmerken van,
continuïteit van en toegang tot de dienst) die stroken met het algemeen belang,
zoals dat door de staat is omschreven, door ondernemingen die onder normale
marktomstandigheden actief zijn.”
Mededeling van de Commissie – EU-kaderregeling inzake staatssteun in de vorm van compensatie voor de
openbare dienst (2011), PbEU 2012, C 8/15.
92 Mededeling van de Commissie betreffende de toepassing van de staatssteunregels van de Europese Unie op
voor het verrichten van diensten van algemeen economisch belang verleende compensatie, PbEU 2012, C 8/4.
93 Besluit van de Commissie van 20 december 2011 betreffende de toepassing van artikel 106, lid 2 van het Verdrag
betreffende de werking van de Europese unie op staatssteun in de vorm van compensatie voor de openbare dienst,
verleend aan bepaalde met het beheer van diensten van algemeen economisch belang belaste ondernemingen,
PbEU 2012, L 7/3.
94 Mededeling van de Commissie – Goedkeuring van de inhoud van een ontwerp-verordening van de Commissie
betreffende de-minimissteun verleend aan diensten van algemeen economisch belang verrichtende
ondernemingen, PbEU 2012, C 8/23
91
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 75 van 178
Uit de Mededeling blijkt aldus dat een DAEB-taak uitsluitend mag worden
opgedragen indien er sprake is van ‘marktfalen’ en ook op dit punt heeft de
Europese Commissie de bevoegdheid om te beoordelen of de lidstaat hieromtrent
een kennelijke fout (manifest error) heeft gemaakt.
Vrijstellingsbesluit
2.2.7.3.
In het vrijstellingsbesluit zijn de voorwaarden opgenomen waaraan staatssteun
moet voldoen om onder dit besluit te vallen (en niet onder de kaderregeling). Als
staatssteun aan deze voorwaarden voldoet, wordt die staatssteun automatisch
vrijgesteld van de verplichting tot voorafgaande aanmelding en bovendien ook
automatisch geacht in overeenstemming te zijn met de regels van het
mededingingsrecht. De keerzijde hiervan is, dat, indien niet aan de voorwaarden
van het vrijstellingsbesluit wordt voldaan, de betreffende staatssteun niet onder het
vrijstellingsbesluit valt maar onder de kaderregeling en (dus) tevoren ter toetsing
moet worden aangemeld bij de Europese Commissie. Als in het kader van deze
toetsing blijkt dat die staatssteun inderdaad niet aan de voorwaarden van het
vrijstellingsbesluit voldoet, toetst de Europese Commissie de staatssteun
vervolgens aan de DAEB-kaderregeling.
2.2.7.4.
In randnummer 11 van het vrijstellingsbesluit wordt bepaald dat staatssteun aan
ziekenhuizen en sociale dienstverleners in principe onder het vrijstellingsbesluit
valt:
“Bijgevolg dienen ook ondernemingen die met de verrichting van sociale diensten zijn
belast, waaronder sociale huisvesting voor achterstandsgroepen of sociaal kansarme
groepen welke, door solvabiliteitsbeperkingen, geen huisvesting tegen
marktvoorwaarden kunnen vinden, voor de in dit besluit vastgestelde vrijstelling van de
aanmeldingsverplichting in aanmerking te kunnen komen (…)”.
2.2.7.5.
Tevens wordt in randnummer 11 van het vrijstellingsbesluit ook nog bepaald:
“Om op de vrijstelling van de aanmeldingsverplichting aanspraak te kunnen maken,
dient het om duidelijk afgebakende sociale diensten te gaan die voorzien in sociale
behoeften met betrekking tot gezondheidszorg en langdurige zorg, kinderopvang,
toegang tot de arbeidsmarkt en herintreding, sociale huisvesting en de zorg voor en
sociale inclusie van kwetsbare groepen.”
2.2.7.6.
In randnummer 14 van het vrijstellingsbesluit wordt bepaald dat de betrokken
ondernemingen specifiek door de lidstaat moeten worden belast met een bepaalde
DAEB-taak. De precieze voorwaarden in verband met de staatssteun moeten in
een overheidsbesluit worden opgenomen, zodat op basis daarvan het voor de
DAEB-taak benodigde bedrag kan worden berekend en gecontroleerd (op dit
overheidsbesluit komen wij onder randnummer 2.2.7.15 uitvoerig terug).
2.2.7.7.
In randnummer 15 van het vrijstellingsbesluit wordt ingegaan op enkele financiële
aspecten van het verstrekken van staatssteun. In dit verband wordt bepaald dat
de staatssteun niet hoger mag zijn dan de nettokosten die de onderneming nodig
heeft voor de DAEB-taak (geen overcompensatie), omdat er anders sprake is van
een ongerechtvaardigde vervalsing van de mededinging. Ook wordt er bepaald dat
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 76 van 178
overcompensatie een vorm van onverenigbare staatssteun is die moet worden
terugbetaald. In het verlengde hiervan wordt overwogen dat kruissubsidiëring
(staatssteun die door de betrokken onderneming wordt gebruikt om op andere
markten actief te zijn dan de DAEB-taak) ook onverenigbare staatssteun kan
vormen die moet worden terugbetaald.
2.2.7.8.
In randnummer 26 van het vrijstellingsbesluit wordt bepaald dat de Europese
Commissie na een klacht nagaat of aan de voorwaarden van het vrijstellingsbesluit
is voldaan. In dit verband wordt bepaald dat indien uit dit onderzoek blijkt dat er
niet aan het vrijstellingsbesluit is voldaan, de Commissie de staatssteun niet aan
het vrijstellingsbesluit zal toetsen, maar aan de nieuwe DAEB-kaderregeling. In het
algemeen geldt dat deze kaderregeling een restrictiever regiem bevat en meer
eisen stelt aan de toelaatbaarheid van staatssteun (op de inhoud van deze
kaderregeling wordt verderop ingegaan in randnummer 2.2.7.3.1 e.v.).
2.2.7.9.
In randnummer 31 van het vrijstellingsbesluit wordt bepaald dat het
vrijstellingsbesluit dat op 31 januari 2012 in werking is getreden, een
overgangstermijn kent van 2 jaar (dus tot 1 februari 2014) voor staatssteun die wel
voldeed aan de voorwaarden van de oude vrijstellingsregeling, maar (nog) niet aan
de voorwaarden van het nieuwe vrijstellingsbesluit. Ook wordt er bepaald dat
staatssteun die niet voldeed aan de oude vrijstellingsregeling, maar die wel voldoet
aan het nieuwe vrijstellingsbesluit, geacht wordt juridisch verenigbaar te zijn en
tevens van de aanmeldingsverplichting wordt vrijgesteld. Hieruit volgt naar onze
mening dat het nieuwe vrijstellingsbesluit, behoudens deze uitzonderingssituaties,
direct na de inwerkingtreding ervan (dus vanaf 1 februari 2012) door de lidstaten
moest worden toegepast. Zoals wij hieronder zullen uiteenzetten, had Nederland
dus alleen van aanmelding kunnen afzien en zich automatisch op het nieuwe
vrijstellingsbesluit kunnen beroepen, wanneer het er voor had gezorgd gebruik te
maken van één van de twee volgende opties:
-
Nederland had er voor moeten zorgen dat het op 31 januari 2012 de wocobeschikking volledig had geïmplementeerd. Het had dan twee jaar de tijd
gekregen (tot 1 februari 2014) om de staatssteun aan te passen aan het nieuwe
DAEB/vrijstellingsbesluit. Als het ook die aanpassing tijdig dus vóór 1 februari
2014 zou hebben geïmplementeerd, was aanmelding niet nodig geweest en
was de vrijstelling automatisch aldoor van toepassing gebleven.
of
-
Nederland had er voor moeten zorgen dat de staatssteun al op 31 januari 2012
volledig voldeed aan het nieuwe DAEB vrijstellingsbesluit.
Van beide opties heeft Nederland echter evident géén gebruik gemaakt en daarom
moet ervan worden uitgegaan dat het vrijstellingsbesluit reeds vanaf 1 februari
2012 van toepassing is geweest op Nederland.
2.2.7.10.
Tegen de achtergrond hiervan wordt hieronder ingegaan op de verschillende eisen
die in het kader van het vrijstellingsbesluit worden gesteld aan de staatssteun door
de Staat der Nederlanden aan de Nederlandse woningcorporaties.
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 77 van 178
Toepassingsgebied
2.2.7.11.
In verband met de interpretatie en toepassing van de vrijstelling voor sociale
diensten is het van belang dat in artikel 2 lid 1 onder c van het vrijstellingsbesluit
wordt bepaald dat dit besluit van toepassing is op staatssteun
“(…) ten behoeve van het verrichten van diensten van algemeen economisch belang
waarmee wordt voldaan aan sociale behoeften wat betreft gezondheidszorg en
langdurige zorg, kinderopvang, toegang tot de arbeidsmarkt en herintreding, sociale
huisvesting en de zorg voor en sociale inclusie van kwetsbare groepen.”
Dit artikel dient te worden geïnterpreteerd tegen de achtergrond van datgene wat
onder randnummer 11 van het vrijstellingsbesluit wordt bepaald, namelijk dat het
dient te gaan om:
“(…) sociale huisvesting voor achterstandsgroepen of sociaal kansarme groepen, welke
door solvabiliteitsbeperkingen, geen huisvesting tegen marktvoorwaarden kunnen
vinden (…)”
Ook is het bij de interpretatie en toepassing van artikel 2 lid 1 onder c van het
vrijstellingsbesluit van belang dat als voorwaarde geldt dat er sprake is van een
duidelijke afbakening:
“Om op de vrijstelling van de aanmeldingsverplichting aanspraak te kunnen maken,
dient het om duidelijk afgebakende sociale diensten te gaan (…)”
2.2.7.12.
Om de aanvaardbaarheid van de Nederlandse staatssteun aan woningcorporaties
te toetsen aan het DAEB vrijstellingsbesluit moet aldus worden nagegaan of zowel
de Nederlandse wetgeving als de (feitelijke) activiteiten van de woningcorporaties
voldoen aan de in het vrijstellingsbesluit gestelde voorwaarden, dat sprake is van:
1) een duidelijk afgebakende sociale dienst;
2) sociale huisvesting voor achterstandsgroepen of sociaal kansarme groepen,
die door solvabiliteitsbeperkingen geen huisvesting tegen marktvoorwaarden
kunnen vinden;
2.2.7.13.
Een analyse van de huidige situatie leidt tot de conclusie dat er door zowel de
Nederlandse overheid als door de Nederlandse woningcorporaties niet aan deze
voorwaarden wordt voldaan. Om te beginnen is de inkomensgrens door Nederland
steeds meer versoepeld (zie randnummer 2.2.6.1.3). Ook is de 90%-norm in de
loop der tijd steeds meer door Nederland opgerekt, als gevolg waarvan
inkomenstoetsing onduidelijk is of zelfs niet plaatsvindt (zie randnummer
2.2.6.1.7). Daarnaast wordt door de Nederlandse overheid en de
woningcorporaties ten onrechte uitgegaan van de “feitelijke huur” bij het definiëren
of afbakenen van sociale woningen (zie randnummer 2.2.6.2.69), als gevolg
waarvan woningcorporaties woningen van een hoge(re) kwaliteit en/of
(markt)waarde tegen (kunstmatig) lage prijzen kunnen blijven verhuren. Voorts is
er bij meer dan een kwart (28%) van de huurders van woningcorporaties sprake
van ‘scheefwonen’ (zie randnummer 2.3.2 e.v.), als gevolg waarvan er op zeer
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 78 van 178
grote schaal staatssteun terecht komt bij personen met een inkomen boven de
geïndexeerde inkomensgrens van € 33.000. Bovendien ontbreekt op dit moment
een onafhankelijke controle op woningcorporaties en een effectief en/of voldoende
krachtig handhavingsbeleid (zie randnummer 2.2.11).
2.2.7.14.
Verder bevat de (thans geldende) Tijdelijke regeling geen duidelijk afgebakende
DAEB-taak voor woningcorporaties. In deze Tijdelijke regeling is bijvoorbeeld
opgenomen dat toegelaten instelling een taak hebben inzake:
“(…) het huisvesten of doen huisvesten van personen die door hun inkomen of door
andere omstandigheden moeilijkheden ondervinden bij het vinden van hun passende
huisvesting.”
2.2.7.15.
Het is echter geenszins duidelijk wat er dient te worden verstaan onder de
begrippenparen ‘andere omstandigheden’ of ‘passende huisvesting’. Daarnaast
bevat de Tijdelijke regeling ook andere vage taakomschrijvingen, bijvoorbeeld op
het gebied van leefbaarheidsactiviteiten, werkzaamheden die verband houden met
beleidsplannen, enzovoorts. Wij verzoeken de Europese Commissie deswege om
de in de Tijdelijke regeling genoemde activiteiten te controleren, teneinde te bezien
of hieromtrent door de Nederlandse overheid geen ‘kennelijke fout’ is gemaakt.
2.2.7.16.
Uit het voorgaande volgt dat er wat de staatsgesteunde activiteiten van
woningcorporaties betreft geen sprake is (geweest) van een duidelijk afgebakende
sociale dienst die bestaat uit sociale huisvesting voor achterstandsgroepen of
sociaal kansarme groepen, die door solvabiliteitsbeperkingen geen huisvesting
tegen marktvoorwaarden kunnen vinden. De conclusie is daarom dat er niet aan
deze voorwaarde(n) uit het vrijstellingsbesluit wordt voldaan.
DAEB-taak voor bepaalde tijd
2.2.7.17.
Het DAEB-vrijstellingsbesluit vereist in artikel 2 lid 2 dat er sprake is van een
DAEB-taak die tijdelijk, dus niet voor onbepaalde tijd, wordt opgedragen. In
beginsel geldt hiervoor een maximale termijn van 10 jaar. Een uitzondering op
deze regel kan zich voordoen in geval van aanzienlijke investeringen die over een
langere periode moeten worden afgeschreven.
2.2.7.18.
Pas in een zeer recente versie van de Tijdelijke regeling is met ingang van 1 januari
2014 een termijn van 25 jaar gesteld voor de DAEB-taak. De Nederlandse
wetgeving voldeed in de periode tussen de inwerkingtreding van de nieuwe DAEBregels (31 januari 2012) en 1 januari 2014 niet aan dit tijdelijkheidsvereiste uit het
DAEB-vrijstellingsbesluit. Daarnaast bevat de tweede concept novelle
Herzieningswet een DAEB-taak voor de duur van 25 jaar. Wij verzoeken de
Europese Commissie op dit punt na te gaan of er inderdaad sprake is van een
daadwerkelijke rechtvaardiging om van de maximale termijn van 10 jaar af te
wijken.
Overheidsbesluit DAEB-taak
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 79 van 178
2.2.7.19.
Artikel 4 van het vrijstellingsbesluit vereist dat de onderneming(en) door middel
van een overheidsbesluit met de DAEB-taak worden belast en dat in dit besluit een
aantal aspecten nauwkeurig worden omschreven. De genoemde aspecten zijn:
a) de inhoud en de duur van de openbaredienstverplichtingen.
b) de betrokken onderneming en, in voorkomend geval, het betrokken grondgebied.
c) de aard van alle uitsluitende of bijzondere rechten die de onderneming door het
toewijzende overheidsorgaan zijn verleend.
d) een beschrijving van het compensatiemechanisme en de parameters voor
berekening, monitoring en herziening van de compensatie.
e) de regelingen om eventuele overcompensatie te vermijden en terug te vorderen.
f) een verwijzing naar dit besluit.
2.2.7.20.
In de thans geldende Tijdelijke regelingen wordt niet aan deze eisen voldaan. De
DAEB-taak wordt niet expliciet, althans onvoldoende duidelijk opgedragen voor
een bepaalde duur. In de negende versie van de Tijdelijke regeling, die op 1 januari
2014 in werking treedt, worden immers enkel op twee plaatsen de woorden
‘gedurende 25 jaar’ ingevoegd. Ook worden de betrokken ondernemingen niet
specifiek genoemd. Eveneens worden de uitsluitende of bijzondere rechten niet
opgesomd. Een beschrijving van het compensatiemechanisme en de parameters
voor de berekening, monitoring en herziening van compensatie ontbreken
eveneens. Tot slot ontbreekt een regeling om eventuele overcompensatie te
vermijden en terug te vorderen. Ook in de tweede concept novelle Herzieningswet
wordt niet aan artikel 4 van het vrijstellingsbesluit voldaan. Zo bevat dit concept
wetsvoorstel o.a. géén beschrijving van het compensatiemechanisme en de
parameters voor de berekening, monitoring en herziening van compensatie. Voorts
ontbreekt een regeling om eventuele overcompensatie te vermijden en terug te
vorderen. Op deze onderdelen wordt naar een AMvB verwezen die nog moet
worden opgesteld en/of gepubliceerd.
2.2.7.20.1. Daarnaast is het van belang dat de DAEB-taak in de tweede concept novelle niet
duidelijk is omschreven en op een aantal onderdelen niet in overeenstemming is
met het Europese recht. Uit de wettekst van de tweede concept novelle
Herzieningswet blijkt dat deze consultatieversie de navolgende DAEB-taak aan
woningcorporaties opdraagt:
“a. het huisvesten of doen huisvesten van personen die door hun inkomen of door
andere omstandigheden moeilijkheden ondervinden bij het vinden van hun passende
huisvesting;
b. het doen bouwen en verwerven van voor permanent verblijf bedoelde te verhuren
woongelegenheden met een huurprijs van ten hoogste het in artikel 13, eerste lid,
onderdeel a, van de Wet op de huurtoeslag genoemde bedrag en hun onroerende en
infrastructurele aanhorigheden, alsmede bezwaren, toewijzen, verhuren, vervreemden
en doen slopen van haar zodanige woongelegenheden en aanhorigheden, daarop
vestigen van een recht van erfpacht, opstal of vruchtgebruik, en overdragen van de
economische eigendom daarvan;
c. het bezwaren, verhuren, vervreemden en doen slopen van voor permanent verblijf
bedoelde te verhuren woongelegenheden die geen zelfstandige woning zijn als bedoeld
in artikel 247 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek met een huurprijs die hoger is dan
het in artikel 13, eerste lid, onderdeel a, van de Wet op de huurtoeslag genoemde
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 80 van 178
bedrag en hun onroerende en infrastructurele aanhorigheden, daarop vestigen van een
recht van erfpacht, opstal of vruchtgebruik, en overdragen van de economische
eigendom daarvan;
d. het doen bouwen en verwerven van voor permanent verblijf bedoelde, anders dan in
verband met verhuren toe te wijzen, woongelegenheden en hun onroerende en
infrastructurele aanhorigheden, alsmede het bezwaren, toewijzen, vervreemden en
doen slopen van haar zodanige woongelegenheden en aanhorigheden, daarop
vestigen van een recht van erfpacht, opstal of vruchtgebruik, en overdragen van de
economische eigendom daarvan;
e. de werkzaamheden, genoemd in artikel 45, tweede lid, onderdelen b en c juncto
zesde lid, voor zover zij woongelegenheden als bedoeld in onderdeel b, c of d van dit
artikel of hun onroerende of infrastructurele aanhorigheden betreffen;
f. de bij algemene maatregel van bestuur nader te bepalen werkzaamheden als
genoemd in artikel 45, tweede lid, onderdelen d, e en f juncto derde en zesde lid, en
g. de werkzaamheden die noodzakelijkerwijs voortvloeien uit het verrichten van de
werkzaamheden, genoemd en bedoeld in de onderdelen a tot en met f.”
2.2.7.21.
Wat onderdeel a betreft geldt dat deze omschrijving onvoldoende nauwkeurig is
omdat niet duidelijk is wat er dient te worden verstaan onder de begrippenparen
‘andere omstandigheden’ of ‘passende huisvesting’. Eveneens valt het op dat er
niet wordt gerefereerd aan een bepaald maximuminkomen, zoals wel in de wocobeschikking is vastgelegd. De betreffende omschrijving wijkt ook af van de
gedachte die in de nieuwe DAEB-regels centraal staat, namelijk dat het gaat om
“sociale huisvesting voor achterstandsgroepen of sociaal kansarme groepen
welke, door solvabiliteitsbeperkingen, geen huisvesting tegen marktvoorwaarden
kunnen vinden”. Het is mogelijk dat de Nederlandse overheid hiermee (ten
onrechte) een bepaalde ruimte wil reserveren om de reikwijdte van de DAEB-taak
van woningcorporaties, bij inwerkingtreding van het wetsvoorstel of op een later
moment, op te kunnen rekken.
2.2.7.22.
Wat onderdeel b aangaat valt het op dat er met betrekking tot het bouwen en
verwerven van huurwoningen wordt gesproken over een maximale ‘huurprijs’ en
bijvoorbeeld niet over een maximale WWS-waarde. Hiermee blijven
woningcorporaties echter de mogelijkheid houden om woningen te bouwen of
verwerven die gezien hun puntenaantal geliberaliseerd zouden kunnen worden,
maar die zij vanwege hen moverende redenen verhuren voor een huurprijs onder
€ 699,48 (prijspeil 2014). Het gevolg hiervan is o.a. dat woningcorporaties op dit
punt de markt voor geliberaliseerde huurwoningen (kunnen blijven) verstoren. Ook
geldt wat onderdeel b betreft dat er sprake is van een onvoldoende nauwkeurige
omschrijving omdat onduidelijk is wat er onder ‘onroerende en infrastructurele
aanhoringheden’ moet worden verstaan.
2.2.7.23.
Wat betreft onderdeel c, dat betrekking heeft op onzelfstandige woningen met een
huurprijs boven € 699,48, geldt dat het zeer dubieus is of deze categorie
onzelfstandige huurwoningen als (onderdeel van een) DAEB-taak mag worden
opgedragen. In de woco-beschikking wordt immers gesproken over een maximale
huurprijs van € 647,53 (prijspeil 2010) en van een uitzondering voor onzelfstandige
woningen is geen sprake. Daarbij bieden ook de nieuwe DAEB-regels naar onze
mening geen ruimte voor een DAEB-taak voor huurwoningen met een dergelijke
huurprijs. Ook wat onderdeel c betreft geldt dus dat er sprake is van een
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 81 van 178
onvoldoende nauwkeurige omschrijving omdat onduidelijk is wat er onder
‘onroerende en infrastructurele aanhoringheden’ moet worden verstaan.
2.2.7.24.
Wat onderdeel d betreft, waarin wordt ingegaan op het bouwen en verwerven van
woningen die voor verhuur (in strikte zin) zijn bedoeld, is het opvallend dat in
verband met dit onderdeel geen inkomenseis wordt geïntroduceerd. Het gevolg
hiervan is dat dit onderdeel van de DAEB-taak ruimte laat om woningcomplexen,
zoals bijvoorbeeld wooncomplexen voor ouderen, te bouwen met gebruikmaking
van staatssteun zonder dat hiervoor enige inkomenseis geldt. Ook op dit punt
bestaat er aldus mogelijk strijdigheid met de toepasselijke Europese regels omtrent
staatssteun.
2.2.7.25.
Wat onderdeel e, f en g betreft geldt dat deze omschrijvingen onvoldoende duidelijk
zijn. Het is niet duidelijk welke werkzaamheden er precies worden bedoeld en wat
daarmee de taakafbakening voor corporaties op deze punten is. Ook de verwijzing
naar een nog te verschijnen AMvB heft deze onduidelijkheid niet op.
Compensatie en een gescheiden boekhouding
2.2.7.26.
In artikel 5 van het vrijstellingsbesluit wordt bepaald dat het compensatiebedrag
niet hoger mag zijn dan nodig is om de nettokosten te dekken van de uitvoering
van de DAEB-taak. Dit artikel bevat aldus een verbod op overcompensatie. De
betreffende staatssteun aan woningcorporaties mag dus niet meer bedragen dan
de nettokosten die gemoeid zijn met hun wettelijke DAEB-taak. In verband met de
berekening van de kosten bepaalt artikel 5 lid 9 dat hybride ondernemingen een
gescheiden boekhouding moeten voeren.
2.2.7.27.
In de huidige Nederlandse situatie kan niet worden berekend en/of gecontroleerd
of er sprake is van staatssteun die in verhouding is met een DAEB-taak, of dat er
sprake is van overcompensatie. Op grond van de Tijdelijke regeling(en) zijn
woningcorporaties immers tot op heden niet verplicht geweest om een gescheiden
boekhouding te voeren. Deze datum wordt steeds vooruitgeschoven en staat thans
gesteld op 1 januari 2016.
2.2.7.28.
De tweede concept novelle Herzieningswet maakt het evenmin mogelijk om te
berekenen en/of controleren of de staatssteun in verhouding is met de DAEB-taak,
omdat deze DAEB-taak onvoldoende precies wordt beschreven.
Controle op overcompensatie
2.2.7.29.
Artikel 6 van het vrijstellingsbesluit stelt dat lidstaten ervoor moeten zorgen dat
ondernemingen geen overcompensatie ontvangen. In verband hiermee dienen
regelmatig controles uitgevoerd te worden. Ook dient eventuele overcompensatie
in beginsel terugbetaald te worden. Een uitzondering op deze
terugbetalingsregeling doet zich voor indien de overcompensatie maximaal 10%
bedraagt van het jaarlijkse bedrag aan staatssteun.
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 82 van 178
2.2.7.30.
De Tijdelijke regelingen bevatten geen voorschriften die in lijn zijn met deze
verplichtingen. Op dit moment kan immers niet berekend worden of er überhaupt
sprake is van overcompensatie.
2.2.7.31.
De tweede concept novelle voldoet ook niet aan deze voorwaarde, dat er sprake
dient te zijn van controle op overcompensatie, omdat de betreffende novelle géén
daadwerkelijke regeling bevat ten aanzien van overcompensatie en op dit punt
verwijst naar een nog te publiceren AMvB. Voorts geldt dat de betreffende novelle
ook op een hiermee samenhangend punt in gebreke blijft, namelijk wat controle
betreft, omdat er géén sprake is van onafhankelijke controles en/of onafhankelijk
toezicht.
Transparantie
2.2.7.32.
In artikel 7 van het vrijstellingsbesluit wordt gesteld dat bij staatssteun boven een
bedrag van € 15 miljoen die aan hybride ondernemingen wordt verleend, een
aanvullende transparantie-eis wordt gesteld. Deze eis houdt in dat het betreffende
DAEB-besluit op internet of op een andere passende wijze wordt gepubliceerd,
inclusief de bedragen die de betrokken onderneming(en) aan staatssteun
ontvangen.
2.2.7.33.
Nederland voldoet niet aan deze voorwaarde van transparantie, omdat er tot op
heden geen DAEB-besluit inclusief staatssteun-bedragen is gepubliceerd.
2.2.7.34.
Daarnaast wordt in randnummer 27 van het vrijstellingsbesluit bepaald dat de
transparantierichtlijn van toepassing is.95 Hybride ondernemingen, zijnde
ondernemingen die zowel DAEB-taken als overige activiteiten ontplooien, zijn
ingevolge artikel 1 lid 2 en artikel 2 sub d van deze richtlijn verplicht om een
geschieden boekhouding te voeren.
2.2.7.35.
Nederland voldoet evident niet aan deze voorwaarde omdat er tot op heden voor
woningcorporaties geen wettelijke verplichting bestaat om een gescheiden
boekhouding te voeren en woningcorporaties dit dus ook in de praktijk niet doen.
2.2.7.36.
De tweede concept novelle voldoet evenmin aan de voorwaarde van transparantie,
omdat er géén transparante publicatie wordt geïntroduceerd van de bedragen die
aan woningcorporaties worden verstrekt.
Geen vrijstelling van de aanmelding
2.2.7.37.
95
Uit het voorgaande overzicht volgt dat Nederland op vrijwel alle punten niet voldoet
aan de voorwaarden en vereisten die in het vrijstellingsbesluit worden gesteld. De
juridische consequentie hiervan is dat Nederland voor wat betreft de staatssteun
aan woningcorporaties thans geacht moet worden niet te zijn vrijgesteld van de
aanmeldingsverplichting. Wij verzoeken de Europese Commissie om, met
inachtneming van het voorgaande en na eigen onderzoek hieromtrent, vast te
Richtlijn 2006/111/EG van de Commissie van 16 november 2006.
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 83 van 178
stellen dat de door Nederland verstrekte staatssteun aan woningcorporaties niet
voldoet aan het vrijstellingsbesluit.
2.2.7.38.
Indien wordt vastgesteld dat Nederland niet aan het vrijstellingsbesluit voldoet,
leidt dit juridisch tot de conclusie dat de Europese Commissie de staatssteun aan
woningcorporaties zal dienen te toetsen aan de nieuwe DAEB-kaderregeling. Deze
gewijzigde toetsing volgt immers uit randnummer 26 van het vrijstellingsbesluit.
Nieuwe DAEB-kaderregeling
2.2.7.39.
De nieuwe DAEB-kaderregeling bevat een beoordelingskader voor staatssteun die
door lidstaten aan ondernemingen wordt verleend en die niet onder het (hiervoor
behandelde) vrijstellingsbesluit valt. De nieuwe DAEB-kaderregeling stelt meer
voorwaarden aan staatssteun en is zowel materieel als procedureel restrictiever
van aard. Procedureel bezien is van belang dat de nieuwe DAEB-kaderregeling
uitgaat van een voorafgaande aanmelding van staatssteun bij de Europese
Commissie. Materieel bezien is van belang dat de nieuwe DAEB-kaderregeling
meer verenigbaarheidsvoorwaarden bevat waaraan dient te zijn voldaan. Als er
niet aan deze voorwaarden is voldaan, dan is er sprake van onverenigbare
staatssteun.
Reële DAEB
2.2.7.40.
Artikel 2.2 van de nieuwe DAEB-kaderregeling vereist dat er sprake is van een
reële en correct afgebakende dienst van algemeen economisch belang. In dit
verband wordt onder meer verwezen naar de DAEB-mededeling. Ook bepaalt dit
artikel dat een DAEB-taak niet kan worden opgedragen als deze taak al op
bevredigende wijze door de markt wordt of zou kunnen worden verricht. Voorts
geldt dat er sprake dient te zijn van een marktonderzoek.
2.2.7.41.
Nederland voldoet onzes inziens in een aantal opzichten niet aan deze eisen. De
taak van woningcorporaties is wettelijk gezien onvoldoende afgebakend. De
Tijdelijke regeling doet dat onvoldoende (zie randnummer 2.2.6.1. e.v.). Ook de
tweede concept novelle laat woningcorporaties nog (te) veel ruimte om activiteiten
te ontplooien naast sociale woningbouw en bakent die bovendien onvoldoende af
(zie randnummer 2.2.6.2.89 en 2.2.7.20.1 e.v.). Daarbij dient in aanmerking te
worden genomen dat er momenteel een zeer omvangrijke groep ‘scheefwoners’
woningen huren bij woningcorporaties en een omvangrijke hoeveelheid woningen
met WWS waardering (puntentelling) boven de liberalisatiegrens door de
woningcorporaties wordt verhuurd, zodat niet alleen formeel maar ook de facto de
afbakening van een reële DAEB ontbreekt.
2.2.7.42.
Daarnaast heeft Nederland geen marktonderzoek gedaan naar de aard en de
omvang van de DAEB-taken die door de woningcorporaties zouden moeten
worden verricht omdat marktpartijen daar geen mogelijkheid of interesse voor
zouden hebben. Nederland gaat er ten onrechte zonder meer vanuit dat alle taken,
die thans door de woningcorporaties met staatssteun worden uitgevoerd – zowel
de DAEB-taken als de niet-DAEB taken – niet door de markt zouden kunnen
worden verricht. Daarvoor bestaat echter geen enkel bewijs. Er is nooit serieus
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 84 van 178
(markt)onderzoek naar verricht. Een jaar geleden hebben een aantal grote
investeerders schriftelijk aan de minister meegedeeld wel degelijk belangstelling
te hebben voor grote investeringen in de woningbouw mits zij daarbij in staat
zouden worden gesteld een stabiel en redelijk rendement op hun investeringen te
behalen96. De minister heeft daar echter niet serieus op gereageerd. Zoals
hieronder in randnummer 2.3 e.v. zal worden uiteengezet, is de reden voor de
terughoudendheid van commerciële investeerders te wijten aan de strikte huur- en
huisvestingswetgeving, die leidt tot een ongezonde markt waarin commerciële
investeerders onvoldoende vertrouwen hebben een stabiel en redelijk rendement
te kunnen behalen en waarin zij de concurrentie niet aan kunnen gaan met de
woningcorporaties die een (te) dominante positie op de Nederlandse
huurwoningmarkt innemen en die jaarlijks honderden miljoenen euro’s staatssteun
ontvangen. Wij verwijzen in dit verband naar hetgeen de minister zelf heeft
opgemerkt tijdens het debat in de Tweede Kamer over de aangenomen motie
Monasch (zie randnummer 2.2.6.2.82 e.v.).
Toewijzingsbesluit
2.2.7.43.
In artikel 2.3 van de nieuwe DAEB-kaderregeling wordt als voorwaarde gesteld dat
er sprake is van een toewijzingsbesluit waarin o.a. is opgenomen
a)
b)
c)
d)
De inhoud en duur van de DAEB-taak.
De betrokken onderneming(en) en het grondgebied.
Alle uitsluitende of bijzondere rechten die zijn verleend.
Beschrijving van het compensatiemechanisme en de parameters voor berekening,
monitoring en herziening van compensatie.
e) Een regeling om overcompensatie te vermijden en terug te betalen.
2.2.7.44.
Zoals hierboven is vermeld, voldoet Nederland op dit moment niet aan de
voorwaarden van de vrijstellingsbeschikking en dat geldt nog in versterkte mate
voor de genoemde voorwaarden uit de nieuwe DAEB-kaderregeling, die voor een
belangrijk deel een overlap hebben met de voorwaarden uit de
vrijstellingsbeschikking. De Tijdelijke regeling omschrijft de DAEB-taak
onvoldoende precies en kent geen duidelijke beperking in de tijd. Ook worden de
betrokken ondernemingen, zijnde de woningcorporaties die de staatssteun
ontvangen, niet of althans onvoldoende concreet genoemd. Daarnaast zijn niet alle
uitsluitende of bijzondere rechten genoemd. Tevens blijft Nederland geheel in
gebreke wat betreft het beschrijven van een compensatiemechanisme en de
parameters voor de berekening, monitoring en herziening van compensatie.
Verder bevat de Tijdelijke regeling geen regeling om overcompensatie te
controleren en te vermijden, laat staan terug te betalen.
2.2.7.45.
Ook de tweede concept novelle voldoet niet aan de voorgenoemde eisen. De
DAEB-taak is onjuist en/of onvoldoende duidelijk omschreven. Ook bevat de
betreffende novelle géén beschrijving van het compensatiemechanisme en de
96
Zie ook de brief van de toenmalige minister Donner van 15 december 2011 T.K. 29 453 nr. 217 waarin deze
gewag maakte van een persbericht van de IVBN d.d. 22 september 2011, waarin plannen werden gemeld om te
investeren in het huursegment tussen € 652,52 en € 1.000,-.
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 85 van 178
parameters voor berekening, monitoring en herziening van compensatie. Tevens
ontbreekt een regeling om overcompensatie te vermijden en/of terug te betalen,
zodat de conclusie volgt dat aan deze eis uit de kaderregeling niet is voldaan.
Duur van de DAEB-taak
2.2.7.46.
Artikel 2.4 van de nieuwe DAEB-kaderregeling stelt als voorwaarde voor
rechtmatige staatssteun dat de lengte van de DAEB-taak dient te worden
verantwoord aan de hand van objectieve criteria. De lengte van deze taak dient
blijkens het artikel in beginsel niet langer te zijn dan tien jaar. Een uitzondering op
deze regel kan zich voordoen indien het gaat om niet-overdraagbare vaste activa
met een langere afschrijvingstermijn.
2.2.7.47.
Nederland houdt zich ook niet aan deze tijdelijkheidsvoorwaarde. In de negende
versie van de tijdelijke regeling is wel op twee plaatsen in de tekst opgenomen
‘gedurende 25 jaar’, maar daarmee wordt een taakstelling voor bepaalde tijd toch
onvoldoende duidelijk gemaakt. Mocht de Europese Commissie evenwel van
oordeel zijn dat deze termijn wel duidelijk genoeg in de Tijdelijke regeling is
opgenomen, dan willen wij hieromtrent verzoeken om te controleren of er sprake
is van een rechtvaardigingsgrond om af te wijken van het uitgangspunt dat er in
beginsel een maximale termijn geldt van tien jaar.
2.2.7.48.
Wat de tweede concept novelle betreft geldt voorts dat hierin wordt bepaald dat er
een DAEB-taak wordt opgedragen voor 25 jaar, maar dat op dit punt eveneens niet
duidelijk is of hiervoor daadwerkelijk een rechtvaardiging bestaat. Wij verzoeken
de Europese Commissie, zoals hiervoor reeds opgemerkt, dit punt te toetsen.
Transparantierichtlijn
2.2.7.49.
In artikel 2.5 van de nieuwe DAEB-kaderregeling wordt bepaald dat de
Transparantierichtlijn ook in acht dient te worden genomen in situaties waarin
sprake is van staatssteun. In het kort brengt deze richtlijn mee dat er bij hybride
ondernemingen sprake dient te zijn van een gescheiden boekhouding.
2.2.7.50.
De Nederlandse wetgeving kent thans nog steeds geen verplichting om een
gescheiden boekhouding te voeren en een dergelijke gescheiden boekhouding
wordt in de praktijk ook nog steeds niet door de woningcorporaties gevoerd,
hetgeen in strijd is met zowel de de woco-beschikking als de nieuwe DAEB-regels.
2.2.7.51.
De tweede concept novelle, die thans nog niet tot wetgeving is verheven, kent wel
een verplichting voor woningcorporaties om een gescheiden boekhouding te
hanteren, althans indien de betreffende woningcorporatie ervoor kiest om niet
juridisch te splitsen, maar deze verplichting geldt blijkens de gepubliceerde novelle
niet voor alle woningcorporaties. Wij verzoeken de Europese Commissie deswege
om dit punt te toetsen.
EU-regels inzake overheidsopdrachten
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 86 van 178
2.2.7.52.
Artikel 2.6 van de nieuwe DAEB-kaderregeling brengt met zich mee dat de
Europeesrechtelijke regels inzake overheidsopdrachten ook van toepassing zijn in
situaties van staatssteun die onder de DAEB-kaderregeling worden beoordeeld.
2.2.7.53.
Op dit punt blijven zowel de Tijdelijke regeling als de tweede concept novelle
geheel in gebreke. Nederland kent voor de DAEB-taak die aan woningcorporaties
is en/of in de toekomst eventueel opnieuw zal worden opgelegd géén enkele vorm
van (verplichte) aanbesteding(en). Wij verzoeken de Europese Commissie dit punt
te toetsen.
2.2.7.54.
Ook voor nieuwe vormen van staatssteun, zoals het met kortingen verhuren van
woningen aan middeninkomens met gebruikmaking van staatssteun, geldt dat er
géén sprake is (geweest) van een openbare aanbesteding. Commerciële
verhuurders zijn aldus niet in de gelegenheid gesteld om mee te dingen naar
dergelijke taken. Wij verzoeken de Europese Commissie dit punt eveneens te
toetsen.
Discriminatieverbod
2.2.7.55.
In artikel 2.7 van de nieuwe DAEB-kaderregeling wordt vereist dat er geen sprake
is van discriminatie en dat de staatssteun ten aanzien van elke onderneming op
basis van dezelfde methode dient te worden berekend. De implicatie hiervan is
onzes inziens dat er ook géén discriminatie mag plaatsvinden tussen
ondernemingen aan wie een DAEB-taak wordt opgedragen.
2.2.7.56.
Nederland voldoet niet aan deze anti-discriminatie voorwaarde uit de nieuwe
DAEB-kaderregeling. In dit verband geldt immers dat Nederland middels de huuren huisvestingswetgeving de DAEB-taak ‘sociale huisvesting’ zowel aan
woningcorporaties als aan alle commerciële verhuurders van woningen in de
gereguleerde sector heeft opgedragen, terwijl uitsluitend woningcorporaties voor
deze DAEB-taak staatssteun ontvangen. Dit is een vorm van evidente
discriminatie. Over het feit dat de Staat der Nederlanden de DAEB taak van
“sociale huisvesting” (mede) heeft opgedragen aan alle commerciële verhuurders
van woningen in de gereguleerde sector, kan geen twijfel bestaan. In alle officiële
en niet-officiële schriftelijke en mondelinge uitingen over de huurwoningmarkt,
zoals in memories van toelichting van wetsontwerpen, briefwisselingen,
onderzoeksrapporten, (parlementaire) debatten, lezingen etc. etc. van de
afgelopen decennia wordt door alle betrokkenen het gehele huurwoningbestand in
de gereguleerde sector betiteld en behandeld als “de sociale woningvoorraad”. Als
een vanzelfsprekendheid worden daarbij de woningen van de commerciële
verhuurders “op één hoop geveegd” met de woningen van de woningcorporaties.
Hiertegen heeft onze stichting met name ook tegen geopponeerd in de class action
die voor de Rechtbank Den Haag is gevoerd met betrekking tot de schending van
het eigendomsrecht van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag
voor de Rechten van de Mens (zie bijlage I, o.a. randnummer 1.7.17 en 3.1.26).
2.2.7.57.
Onze constatering dat de Staat der Nederlanden de DAEB taak van “sociale
huisvesting” (mede) heeft opgedragen aan alle commerciële verhuurders van
woningen in de gereguleerde sector wordt vooral bevestigd door de
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 87 van 178
huisvestingswetgeving. Door die wetgeving worden de verhuurders van woningen
in de gereguleerde sector verplicht om hun woningen te verhuren aan
woningzoekenden met een gemeentelijke huisvestingsvergunning. Deze
vergunning wordt alleen afgegeven aan personen met een inkomen beneden een
bepaalde (door de gemeente vast te stellen) inkomensgrens. Op verhuur aan
personen zonder huisvestingsvergunning staan hoge boetes. Ook bevat de
huisvestingswetgeving stringente verboden (eveneens met hoge boetes) om
woningen in de gereguleerde sector aan de “sociale woningvoorraad” te onttrekken
of daar zelfs maar veranderingen in aan te brengen door de woning te splitsen,
niet langer te verhuren, samen te voegen of om te bouwen tot kamerverhuur. Wij
verwijzen naar randnummer 2.3.5.4 e.v. in de dagvaarding van de class action (zie
bijlage I).
Géén overcompensatie
2.2.7.58.
Artikel 2.8 van de nieuwe DAEB-kaderregeling bepaalt, verkort weergegeven, dat
er geen sprake mag zijn van overcompensatie. Ook wordt er (onder randnummer
49 van de nieuwe DAEB-kaderregeling) o.a. bepaald dat lidstaten regelmatige
controles uit dienen te voeren.
2.2.7.59.
Nederland voldoet in een aantal opzichten niet aan deze voorwaarden. Vrijwel alle
Nederlandse woningcorporaties zijn hybride ondernemingen en deze hybride
woningcorporaties zijn nog steeds niet wettelijk verplicht om een gescheiden
boekhouding te voeren en een dergelijke gescheiden boekhouding wordt in de
praktijk ook nog steeds niet door de woningcorporaties gevoerd; zulks ook in strijd
met de woco-beschikking. Als gevolg hiervan wordt bij hybride ondernemingen niet
berekend en gecontroleerd of en zo ja in welke mate er sprake is van
overcompensatie. Hiermee verband houdende controles worden bijgevolg
evenmin uitgevoerd. Ook een wettelijk onafhankelijk controle- en/of
toezichtsorgaan ontbreekt nog steeds (zie randnummers 2.2.6.1.22 t/m 2.2.6.1.24
en 2.2.6.2.54 e.v.).
2.2.7.60.
De tweede concept novelle blijft ook op het punt van controle op overcompensatie
in gebreke, zoals reeds besproken onder randnummer 2.2.7.31 e.v.
Transparantie
2.2.7.61.
In artikel 2.10 van de nieuwe DAEB-kaderregeling wordt tot slot bepaald dat de
lidstaat bepaalde transparantieverplichtingen dient na te komen. Zo dient de
lidstaat op internet bekend te maken wat de uitkomst is van de publieke
raadpleging, de inhoud en duur van de DAEB-taak, welke onderneming(en) en
welk grondgebied het betreft en het bedrag dat jaarlijks aan steun wordt
ontvangen.
2.2.7.62.
Ook wat transparantie betreft voldoet Nederland volstrekt niet aan de genoemde
voorwaarden van de nieuwe DAEB-kaderregeling. De meeste van de te publiceren
gegevens zijn überhaupt niet beschikbaar en voor zover ze wel beschikbaar zijn
worden ze slechts op willekeurige en onoverzichtelijke wijze in de officiële stukken
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 88 van 178
vermeld. Van een transparante publicatie op het internet is in de verste verte geen
sprake.
Tussentijdse conclusie
2.2.7.63.
Uit de voorgaande bespreking blijkt dat Nederland niet voldoet aan de nieuwe
DAEB-regels die op 31 januari 2012 in werking zijn getreden.
2.2.7.64.
Ten eerste voldoet Nederland niet aan de voorwaarden uit het vrijstellingsbesluit
omdat er thans o.a. geen sprake is van een correct afgebakende en in een
overheidsbesluit vastgelegde DAEB-taak die duidelijk voor een bepaalde tijd is
opgedragen. Ook is er geen sprake van een gescheiden boekhouding en kan er
geen controle ter voorkoming van overcompensatie en kruissubsidiëring
plaatsvinden. Het gevolg hiervan is dat de staatssteun bij de Europese Commissie
moet worden aangemeld en dient te worden getoetst aan de nieuwe DAEBkaderregeling.
2.2.7.65.
Ten tweede voldoet Nederland niet aan de voorwaarden uit de nieuwe DAEBkaderregeling, omdat er o.a. geen sprake is van een reële DAEB-taak die in een
overheidsbesluit voor bepaalde tijd is opgedragen. Ook worden door Nederland de
Europese regels inzake transparantie, overheidsopdrachten en het
discriminatieverbod niet in acht genomen. Daarnaast vindt er tot op heden geen
controle plaats ter voorkoming van overcompensatie en kruissubsidiëring.
2.2.7.66.
Ten derde zal Nederland naar verwachting ook in de toekomst niet aan de nieuwe
DAEB-regels voldoen. De tweede concept novelle is immers op een aantal
belangrijke onderdelen niet in overeenstemming met de nieuwe DAEB-regels. Om
te beginnen is er géén sprake van een correct afgebakende DAEB-taak. Ook kan
er worden gekozen voor een administratieve scheiding, waarbij het mogelijk is om
intern een lening te verstrekken aan de commerciële tak. Eveneens bevat de
tweede concept novelle geen regeling voor de berekening van de compensatie en
daarnaast vindt er géén en/of een gebrekkige controle plaats op overcompensatie
en/of kruissubsidiering. Voorts geldt dat er op de punten controle en toezicht géén
sprake is van een onafhankelijke instantie, maar dat de minister zijn eigen vlees
wil (blijven) keuren. Wij verzoeken de Europese Commissie deswege deze tweede
concept novelle indringend te toetsen aan het Europese mededingingsrecht.
2.2.8.
Huurwoningen voor middeninkomens met korting
2.2.8.1.
De mededinging op de Nederlandse (huur)woningmarkt wordt voorts verstoord
doordat met goedkeuring van de toenmalige minister en kennelijke instemming van
de Tweede Kamer een aantal Amsterdamse woningcorporaties sinds 2012 met
korting huurwoningen met een WWS-waarde (puntentelling) boven de
liberalisatiegrens aanbieden aan huurders met middeninkomens, zijnde
huishoudens met een inkomen tussen € 29.000 en € 43.600. De minister heeft in
2012 aan de Gemeente Amsterdam en vijf Amsterdamse woningcorporaties
toestemming gegeven voor een ‘pilot flexibel huren’. De strekking van dit plan is
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 89 van 178
kortgezegd dat huishoudens boven de inkomensgrens een woning kunnen huren
bij een woningcorporatie en daarvoor niet de marktprijs, maar een verlaagde
‘sociale’ huurprijs dienen te betalen.
2.2.8.2.
Op 28 augustus 2012 heeft Minister Spies aan de Tweede Kamer een brief
gestuurd waarin de kamer werd meegedeeld dat er toestemming voor de ‘pilot
flexibel huren’ werd verleend. In deze brief werd het voorstel als volgt verwoord:
“De voornaamste inhoudelijke kenmerken van het experiment zijn:
- De doelgroep bestaat uit huishoudens met een middeninkomen, in het kader van
het experiment zijn dit de inkomens tussen €29.000 en €43.600.
- Deze huishoudens krijgen een woning aangeboden in het (geliberaliseerde)
marktsegment, maar betalen niet de volledige marktprijs. De korting hangt af van
de hoogte van het inkomen. De bereikbaarheid van woningen uit het duurdere
segment voor huishoudens met een middeninkomen wordt daardoor vergroot.
- Wanneer het inkomen van een huishouden stijgt, volgt een huurverhoging. Deze
huurverhoging kent een aantal stappen. Bij een eventuele neerwaartse ontwikkeling
van het inkomen van het huishouden daarna, wordt de huurprijs in één keer
neerwaarts aangepast naar het bij dit inkomen passende niveau (maar niet onder
de aanvangshuur).
Er nemen vijf corporaties deel aan het experiment: Ymere, Alliantie, De Key,
Stadsgenoot en Eigen Haard. Het aantal woningen dat de komende drie jaren wordt
aangeboden bedraagt ca. 275 per jaar.”
2.2.8.3.
Uit dit citaat blijkt dat het gaat om inkomens tussen € 29.000 en € 43.600 en dat
dus ook huurders met inkomens boven de inkomensgrens van € 33.000
(geïndexeerd) in aanmerking komen voor het huren van een dergelijke woning met
korting. Ook blijkt dat het gaat om woningen in het geliberaliseerde marktsegment.
Hiermee concurreren woningcorporaties dus, met gebruikmaking van hun
staatssteun en zonder gescheiden boekhouding, met commerciële verhuurders in
het geliberaliseerde segment van de markt. Verder blijkt uit het citaat dat het enkele
honderden woningen in Amsterdam betreft. Dit is opzichzelfstaand al een
behoorlijke verstoring van de lokale Amsterdamse huurwoningmarkt, maar
daarnaast bestaat het risico dat de betreffende ‘pilot’ uiteindelijk landelijk beleid
wordt als gevolg waarvan het aantal woningen en de marktverstoring mogelijk ook
in andere regio’s substantieel zal toenemen.
2.2.8.4.
In dezelfde brief aan de Tweede Kamer schreef minister Spies namelijk ook dat er
met andere gemeenten overleg werd gevoerd om soortgelijke plannen door te
voeren:
“De wethouders van de overige G4 gemeenten hebben aangegeven ook na te denken
over het opzetten van een experiment toegesneden op de situatie in de eigen
gemeente. Ik heb hen ruimte geboden om met voorstellen te komen. Wethouder
Isabella heeft mij inmiddels een brief geschreven met daarin op hoofdlijnen een
beschrijving van het experiment dat men in Utrecht wil opzetten, en mijn toestemming
gevraagd voor het in gang zetten daarvan. Men is in Utrecht nog minder ver dan in
Amsterdam met de uitwerking, maar uit de beschrijving die ik nu ontvangen heb blijkt
dat het experiment in Utrecht erg zal lijken op dat in Amsterdam.”
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 90 van 178
2.2.8.5.
Het is dus te verwachten dat er in de nabije toekomst ook in andere (grote)
gemeenten in Nederland soortgelijke initiatieven zullen worden ontplooid, die de
mededinging (verder) zullen verstoren en die in het nadeel van commerciële
verhuurders en hun marktpositie zullen uitwerken.
2.2.8.6.
Daarnaast werd er door Minister Spies in de voorgenoemde brief opgemerkt dat
zij deze plannen zag als ‘aanvulling’ op de bestaande mogelijkheden die
woningcorporaties hebben om te voorzien in voldoende huisvesting voor de
middeninkomens:
“Met het ruimte geven voor experimenten in Amsterdam, Utrecht en mogelijk ook Den
Haag geef ik invulling aan de motie Monasch (Kamerstukken II, 2011-2012, 27926, nr.
181), waarin wordt verzocht er op toe te zien dat voldoende woningen voor de
middengroepen (tot €43.000) beschikbaar blijven. Ik zie deze experimenten als een
aanvulling op de bestaande mogelijkheden die corporaties hebben om te voorzien in
voldoende huisvesting voor de middeninkomensgroepen.”
2.2.8.7.
Uit dit citaat blijkt dat de minister sprak over een ‘aanvulling’ en niet over een
‘invulling’. De minister bedoelde hiermee kennelijk dat de woningcorporaties met
deze plannen meer en/of aanvullende ruimte krijgen om woningen voor
middeninkomens aan te bieden, zonder dat dit gevolgen heeft voor de 10%-norm
van de betreffende woningcorporaties. De 10%-norm wordt hiermee wederom
opgerekt (zie randnummer 2.2.6.1.9 e.v.) en ook deze wijze van omgaan met de
10%-norm is ons inziens evident in strijd met de woco-beschikking.
2.2.8.8.
In de bovenbedoelde brief van Minister Spies aan de Tweede Kamer wordt
verwezen naar een, bij deze brief bijgevoegd, definitief voorstel van de Gemeente
Amsterdam voor de ‘Pilot Flexibel Huren’. Uit dit voorstel blijkt o.a. op welke wijze
de Gemeente Amsterdam en de betreffende woningcorporaties uitvoering (zullen)
geven aan het de plannen met betrekking tot woningen voor middeninkomens die
met korting zullen worden verhuurd:



Versie 4.0 – 21 maart 2014
De Pilot Flexibel Huren betreft nieuwe verhuringen en gaat over woningen met
meer dan 142 punten (woningen die kunnen worden geliberaliseerd). Het
aandeel woningen zal ca. 600 -BOO woningen bedragen over 3 jaar. Dus ca.
275 woningen per jaar. Dat aandeel zal wat hoger zijn (ca. 300) nu er meer
corporaties meedoen.
De huur van een woning is in principe de 'reële' huurprijs ('sociale marktprijs')
maar wordt met korting van de corporatie aangeboden als de reële huur te hoog
is voor het inkomen.
Binnen het aandeel woningen worden twee categorieën onderscheiden (€
29.900 - € 34.000 en € 34.000-€ 43.600) en er is een subcategorie bij gekomen:
€ 34.000-€ 38.500. Dit om de sprongen tussen de huur kleiner te maken. De
categorieën zien er zo uit:
o woningen die na aftopping een huur krijgen tussen de € 560 en € 660.
Deze woningen zijn bedoeld voor huishoudens met een inkomen
tussen de € 29.900 en de € 34.000
o woningen die na aftopping een huurprijs krijgen tussen de € 660 en de
ca. € 775. Deze woningen zijn bedoeld voor huishoudens met een
inkomen tussen de € 34.000 en de € 38.500
Pagina 91 van 178
woningen die na aftopping een huurprijs krijgen tussen de € 775 en de
€ 900. Deze woningen zijn bedoeld voor huishoudens met een inkomen
tussen de € 38.500 en de € 43.600
Als het inkomen boven of onder een grens schiet wordt de huur (eventueel in
stappen) naar boven of beneden aangepast.
Er vindt verder geen selectie van kandidaten voor de woningen van de Pilot
plaats dan de selectie op bovengenoemde voorwaarden: een
meerpersoonshuishouden (of een meerpersoonshuishouden dat gevormd gaat
worden) met een laag middeninkomen dat al een sociale huurwoning huurt.
o


2.2.8.9.
Bij deze brief van de gemeente Amsterdam is een bijlage gevoegd, waarin meer
in detail wordt ingegaan op het Amsterdamse voorstel voor de betreffende ‘pilot
flexibel huren’. In deze bijlage wordt o.a. ingegaan op de aanleidingen voor de pilot
en in deze context wordt in de brief opgemerkt:
“Lage middeninkomens.
Huishoudens met een laag middeninkomen (€ 29.900 - € 43.600) kunnen in de
gespannen Amsterdamse woningmarkt moeilijk aan een (andere) woning komen. Door
de EU maatregel kan de groep met een inkomen tussen € 34.000 en € 43.600 niet of
nauwelijks terecht in een corporatiewoning met een huur onder de € 664. De huur van
een vrije sector huurwoning is op de krappe Amsterdamse woningmarkt vaak te hoog
voor deze groep en een passende koopwoning te duur. (…)
Stagnatie in doorstroming
Door de EU maatregel, de Donnerpunten en de onzekerheid ten gevolge van de crisis
is het denkbaar dat huurders van een sociale huurwoning (nog) minder geneigd zijn te
verhuizen dan voorheen. Zeker mensen met een middeninkomen die in een sociale
huurwoning wonen blijven bij gebrek aan aantrekkelijke doorstroommogelijkheden
zitten waar ze zitten. Zij komen, zoals gezegd, bij verhuizing niet meer in aanmerking
voor een sociale huurwoning en kunnen door de prijsstellingen op de huur- en
koopmarkt niet of nauwelijks terecht op de Amsterdamse woningmarkt.”
2.2.8.10.
Uit dit citaat blijkt dat de (lokale) overheid de woco-beschikking beschouwt als
belangrijke oorzaak van de problemen op de Nederlandse (huur)woningmarkt. Dit
is echter naar onze mening de omgedraaide wereld. De woco-beschikking was
gericht op o.a. het tegengaan van oneerlijke concurrentie door woningcorporaties
met andere marktdeelnemers, zoals commerciële verhuurders. De wocobeschikking is echter niet ‘de oorzaak’ van eventuele problemen wat betreft de
aanbodzijde in het middensegment van de huurwoningmarkt. Het tekort aan
huurwoningen in deze markt is in overwegende mate veroorzaakt door het
overheidsbeleid (zie randnummer 2.2.10 e.v.), zoals het stringente stelsel van
huur- en huisvestingswetgeving dat in veel situaties leidt tot verliezen en/of zeer
beperkte rendementen (zie randnummer 2.3 e.v.) en tevens tot grootschalig
scheefwonen. Voor wat betreft dit laatstgenoemde aspect verwijzen wij naar de
laatste paragraaf van het citaat.
2.2.8.11.
In de voorgenoemde bijlage bij de brief van de Gemeente Amsterdam wordt ook
kort ingegaan op een Europeesrechtelijke aspect van het voorstel. In de bijlage
wordt opgemerkt:
Verschuiving DAEB - niet-DAEB
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 92 van 178
Brussel heeft de woningen van corporaties ingedeeld in woningen met staatssteun
(DAEB = Diensten van Algemeen Economisch Belang = woningen met een huur < €
664) en woningen zonder staatsteun (niet-DAEB = woningen > € 664 ). In de Pilot
Flexibel Huren kan een woning verschuiven van DAEB naar niet-DAEB en andersom
i.v.m. de inkomensontwikkeling van de huurder. Dit kan dus door Brussel als een
probleem worden gezien. Het ministerie heeft gezegd dat het geen probleem is en heeft
inmiddels daarvoor een oplossing gevonden.
2.2.8.12.
Het is opvallend dat woningen volgens deze pilot (door een verandering van het
inkomen van de huurder(s)) kunnen verschuiven van de DAEB-tak naar de nietDAEB-tak van een woningcorporatie. De woco-beschikking leidt er ons inziens toe
dat woningen op basis van hun puntenaantal ‘definitief’ moeten worden ingedeeld
buiten of binnen de DAEB-tak. De contractuele huurprijs dient hierbij niet als
criterium te worden gehanteerd, maar de WWS-waarde (het puntenaantal) die een
woning heeft (zie randnummer 2.2.6.2.75). Nog opvallender is dat er in het citaat
eerst wordt vermeld dat de pilot volgens de Gemeente Amsterdam mogelijk in strijd
is met Europeesrechtelijke regels, maar dat het Nederlandse ministerie vervolgens
heeft aangegeven dat er géén probleem is (zonder dat hierbij argumentatie wordt
gegeven).
2.2.8.13.
Naar onze mening is er wat deze pilot betreft sprake van nieuwe staatssteun omdat
woningcorporaties bepaalde huurwoningen, met name woningen met een WWSwaarde boven de liberalisatiegrens, met korting verhuren aan huishoudens boven
de inkomensgrens. Deze steunmaatregel had vooraf ter toetsing bij de Europese
Commissie aangemeld moeten worden. Wij verzoeken de Europese Commissie
derhalve om deze regelingen en/of praktijken alsnog te toetsen aan de Europese
(mededingings)regels.
2.2.9.
Verkoop van woningen beneden de marktwaarde.
2.2.9.1.
Een belangrijke verstoring van de mededinging op de woningmarkt vindt tevens
plaats doordat woningcorporaties woningen aan hun huurders en/of hun bloed- en
aanverwanten in de eerste graad verkopen beneden de marktwaarde. Eén en
ander is thans geregeld in het Besluit Beheer Sociale Huursector en de Regeling
Vervreemding Woongelegenheden. Deze marktverstoring doet zich al een groot
aantal jaren voor en breidt zich steeds verder uit. Naar verwachting zal deze
verstoring tijdens de komende jaren explosief gaan toenemen, omdat de
woningcorporaties liquide middelen nodig zullen hebben voor het betalen van de
verhuurderheffing en voor hun bijdragen aan de sanering van de grote verliezen,
die door andere woningcorporaties zijn geleden met speculatieve en corrupte
transacties (zie randnummer 2.2.6.2.47 e.v.).
2.2.9.2.
In een drietal artikelen in Het Financiële Dagblad van 16 oktober 2013 (zie bijlage
IV) wordt ingegaan op de verkoop van woningen beneden de marktwaarde door
de woningcorporaties en op de marktverstorende werking die de andere
marktpartijen daar van ondervinden. In het verleden hebben diverse ministers deze
grootschalige verkoop van woningen door de woningcorporaties niet alleen
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 93 van 178
goedgekeurd maar zelfs aangemoedigd, waarbij die verkopen bij voorkeur plaats
zouden kunnen vinden aan huurders van de inkomensgroep boven € 33.000.97
2.2.9.3.
Deze voorkeur en stimulering komt ook naar voren in de in randnummer 2.2.8.2.
vermelde brief van de toenmalige minister Spies d.d. 28 augustus 2012:
“Naast dit experiment in het huurbeleid is voor Amsterdam de stimulering van de koop
van woningen door middengroepen gewenst om beweging op de woningmarkt te
realiseren. In dit kader is het belangrijk dat nu Koopgarant mogelijk is in Amsterdam.
Doordat de Koopgarant-koper bij aankoop van een corporatiewoning een korting op de
marktwaarde van de woning ontvangt worden koopwoningen bereikbaar voor de lageen middeninkomensgroepen. Invoering van Koopgarant in Amsterdam zal een
stimulerende bijdrage leveren aan de Amsterdamse woningmarkt.”
2.2.9.4.
In een circulaire van 15 oktober 2013 (MG 2013-02; zie bijlage V) heeft de huidige
minister gespecificeerd en in detail aangegeven in welke gevallen en onder welke
voorwaarden (met name vooral tegen welke kortingen) de woningcorporaties deze
verkopen mogen laten plaatsvinden. Wij wijzen in het bijzonder op de volgende
aspecten:
2.2.9.5.
Verkoop aan de bewoners en/of hun bloed- en aanverwanten in de eerste graad
(echtgenoot en kinderen) mag zonder toestemming van de minister plaatsvinden
met maximaal 10% korting op de onderhandse verkoopwaarde. De bewoners die
hiervoor in aanmerking komen zijn niet beperkt tot huurders met een
huishoudinkomen tot en met € 33.000 (geïndexeerd). Ook huurders die al vele
jaren scheefwonen omdat hun huishoudinkomen inmiddels (ver) boven € 33.000
uit is gestegen, komen dus zonder meer in aanmerking voor maximaal 10%
korting. Behalve deze verkoop met een reguliere korting van 10%, zijn nog velerlei
andere vormen van gefacilieerde verkoop mogelijk tegen diverse
kortingspercentages (oplopend tot 50%) en diverse vormen van “waardedeling”
waarbij de kopers van sociale huurwoningen bij een doorverkoop van de woning
binnen 10 jaar een gedeelte van de korting en/of een gedeelte van de
waardestijging van de woning moeten (terug)geven aan de woningcorporatie. Voor
een overzicht van alle mogelijkheden verwijzen wij naar de genoemde circulaire
van 15 oktober 2013 (zie bijlage V).
2.2.9.6.
Het behoeft geen betoog dat deze verkopen van corporatiewoningen tegen
verkoopprijzen die (ver) beneden de marktprijzen liggen, een ernstige verstoring
van de concurrentieverhoudingen vormen, die indirect veroorzaakt wordt door de
staatssteun die de woningcorporaties in het verleden hebben ontvangen bij de
aankoop/erfpacht van de grond en/of bouw c.q. aankoop van de woning en/of
verbetering van de woning en/of bij de bruteringsoperatie in de negentiger jaren
van de vorige eeuw (zie randnummer 2.2.1.2.). Deze concurrentieverstoring heeft
zowel betrekking op de huurwoningmarkt – met name ten opzichte van de
commerciële verhuurders van woningen in de geliberaliseerde sector – als op de
koopwoningmarkt.
Zie b.v. de nota “Integrale visie op de woningmarkt” d.d. 17 september 2013, T.K. 32847 nr. 87 blz. 9 onderaan.
Deze alinea besluit met de zin: “Het kabinet zal de regels voor verkoop van corporatiewoningen versoepelen”.
97
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 94 van 178
2.2.9.7.
Naar onze mening vallen verkopen van corporatiewoningen beneden de
marktwaarde aan de huurders, niet onder de DAEB-activiteiten van de
woningcorporaties. Dat geldt zeker voor zover de verkopen geschieden aan
huurders wier inkomens boven de inkomensgrens liggen, maar dat geldt naar onze
mening ook voor verkopen aan huurders wier inkomens beneden de
inkomensgrens liggen. De DAEB activiteiten behoren naar onze mening beperkt
te blijven tot het verschaffen van woonruimte tegen betaalbare huren aan de
doelgroep van minder draagkrachtigen, zijnde personen met een
huishoudinkomen tot en met € 33.000 (geïndexeerd). Het verkopen van woningen
valt daar naar onze mening niet onder. En dat geldt uiteraard à fortiori voor de
verkopen aan huurders met een huishoudinkomen van meer dan € 33.000
(geïndexeerd), die door de overheid worden aangemoedigd. Naar onze mening
vallen de verkopen ook niet onder de categorie “DAEB-ondersteunende
activiteiten”. Derhalve moeten deze activiteiten naar onze mening op grond van de
sinds 1 februari 2012 geldende nieuwe DAEB regeling worden ondergebracht in
een juridisch afzonderlijke entiteit en/of een afgescheiden tak. Organisatorisch en
administratief dient dit aldus te worden geëffectueerd, namelijk dat de te verkopen
woningen door de woningcorporatie zowel in juridische als economische eigendom
moeten worden overgedragen aan de afzonderlijke woningvennootschap (bij
juridische splitsing) of DAEB-tak (bij administratieve scheiding) tegen de vrije
marktwaarde (= WOZ waarde) minus een redelijke (at arm’s length) vergoeding
voor de eventuele kosten van bemiddeling en verkoop.
2.2.10.
Het ontbreken van marktfalen
2.2.10.1.
Op een aantal plaatsen in deze klacht wordt gerefereerd aan het feit dat
staatssteun alleen geoorloofd is wanneer er sprake is van “marktfalen”. In dit
verband wordt op sommige plaatsen in deze klacht gesteld dat de Nederlandse
overheid ten onrechte er vanuit gaat dat er sprake is van marktfalen. Op andere
plaatsen in deze klacht wordt gesteld dat er sprake is van een kunstmatige vorm
van marktfalen, omdat het falen wordt veroorzaakt door het overheidsbeleid, zoals
door het conglomeraat van huur- en huisvestingswetgeving tezamen met de
staatssteun aan de woningcorporaties. Bovendien speelt ook de fiscale
subsidiëring van de koopmarkt middels de zogeheten hypotheekrenteaftrek hierbij
een rol. Hieronder zullen wij verder ingaan op het aspect marktfalen.
2.2.10.2.
Vooropgesteld zij dat reeds is opgemerkt dat klagers zich in de onderhavige klacht
niet wensen te verzetten tegen staatssteun die wordt verstrekt in het kader van
sociale huisvesting voor achterstandsgroepen of sociaal kansarme groepen, die
door solvabiliteitsbeperkingen, geen huisvesting tegen marktvoorwaarden kunnen
vinden. Zonder hieraan af te willen doen is het centrale thema van de
onderstaande bespreking(en) dat de markt voor huurwoningen niet, of althans in
veel mindere mate dan thans wordt gesteld en/of aangenomen, zou falen, indien
de overheid zijn inmenging in deze markt (vrijwel) geheel zou staken, of althans
zeer sterk zou beperken. Wij onderschrijven de maatschappelijke behoefte van
goede huisvesting voor personen die vanwege liquiditeitsbeperkingen geen
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 95 van 178
huurwoning tegen marktvoorwaarden kunnen vinden en het verstrekken van
staatssteun als financiële compensatie hieromtrent, maar maken tegelijkertijd
bezwaar tegen de wijze waarop woningcorporaties thans opereren en de
staatssteun die zij dienaangaande ontvangen. De woningcorporaties zouden het
verzorgen van sociale huishuisvesting voor de bovenbedoelde sociale groepen
weer als hun kerntaak opgedragen moeten krijgen en zich (vrijwel) uitsluitend
hiertoe moeten beperken, zodat er (meer) marktwerking in de huurwoningmarkt
kan ontstaan. Ook het buiten toepassing laten van de stringente huur- en
huisvestingswetgeving voor commerciële verhuurders zou de marktwerking in de
huurwoningmarkt ten goede komen, als gevolg waarvan o.a. de doorstroming op
gang kan komen en de wachtlijsten zullen verminderen en/of verdwijnen.
2.2.10.3.
In verband met het vermeende marktfalen is het van belang dat zowel de IVBN als
de vereniging Vastgoed Belang nadrukkelijk hebben aangegeven dat het
overheidsbeleid hen verhindert om actief te zijn in (bepaalde delen van) de
huurwoningmarkt, of hen doet besluiten zich uit de huurwoningmarkt terug te
trekken. In 2011 publiceerde de IVBN haar visie op de huurwoningmarkt98 en hierin
werd opgemerkt:
“Het aantal huurwoningen van institutionele beleggers is de afgelopen jaren sterk
verminderd. Dat komt met name door de prijsontwikkeling op de koopwoningmarkt (…).
De vermindering komt daarnaast door het beperkende huurbeleid voor gereguleerde
woningen en het verhuurgedrag van woningcorporaties de afgelopen jaren.”
2.2.10.4.
In het betreffende visiedocument wordt ook ingegaan op de negatieve
consequenties van inflatievolgend huurbeleid:
“Door nieuwbouw alleen kan het vrije sector huursegment niet snel genoeg worden
vergroot. Hiervoor is ook een ruimer huurbeleid voor de gereguleerde sector nodig. Voor
alle gereguleerde huurwoningen geldt dat het huidige inflatievolgende huurbeleid vanuit
de exploitatiekant bezien onacceptabel is. Deze (in reële termen) bevriezing van de
huur is het gevolg van het jaarlijks alleen maar met de actuele inflatie mogen verhogen
van de huur. Door koppeling van de maximale huurverhoging aan de inflatie en het ver
boven inflatieniveau oplopen van de exploitatiekosten is het rendement (…) steeds
verder onder druk komen te staan”
2.2.10.5.
Ook de vereniging Vastgoed Belang heeft meerdere keren aan de overheid te
kennen gegeven, dat het overheidsbeleid hun leden verhindert en dat zij bij
gewijzigd beleid bereid zijn om substantieel te investeren in de huurwoningmarkt.
Zo heeft Vastgoed Belang om 29 november 2012 een brief aan de minister
gestuurd waarin onder meer werd voorgesteld om 40.000 huurwoningen voor
middeninkomens te realiseren:
“Er is veel vraag naar huurwoningen, zeker bij middengroepen, na inzet van de juiste
instrumenten. Ons Platform van 40 grote professionele particuliere investeerders is
bereid om te investeren in 20.000 nieuwe huurwoningen met huurprijzen van € 600,- tot
€ 900,- per maand. Daarnaast zijn we bereid om 20.000 woningen (niet DAEB) over te
98
IVBN Visie op de huurwoningmark, Naar een vrije sector huurmarkt, Uitgave september 2011.
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 96 van 178
nemen van de corporaties tegen marktprijzen. Dat stelt hen mogelijk in staat om 20.000
woningen te bouwen voor de doelgroep van beleid.”
2.2.10.6.
De noodzakelijke voorwaarde om te investeren is echter dat er sprake is van
gewijzigd beleid. Het overheidsbeleid leidt immers tot het een vergaande
aantasting van de rendementen. In een brief van 29 januari 2014 van Vastgoed
Belang die is gericht aan de minister99 wordt opgemerkt dat het huidige
overheidsbeleid negatieve consequenties heeft:
“Particuliere verhuurders zijn beleggers, die in plaats van hun geld op een
spaarrekening te zetten of aandelen te kopen, beleggen in vastgoed. Zo zijn er ook vele
kleine particulieren die investeren in enkele panden om bijvoorbeeld te sparen voor hun
pensioen. Zij mogen dan ook een redelijk rendement verwachten op hun investering.
Het plaatje voor grote én kleine beleggers wordt echter steeds grimmiger. Zij zien hun
inkomsten afgeroomd worden, hun verdiencapaciteit verdampen, en zij worden
geconfronteerd met allerhande onuitvoerbare wetgeving.”
2.2.10.7.
Ook wordt er door Vastgoed Belang aangegeven dat haar leden bereid zijn om te
investeren in huurwoningen, maar dat eerst de diverse wettelijke blokkades dienen
te verdwijnen:
“De particuliere verhuurders bezitten een enorme potentie tot het verhelpen van enkele
hardnekkige problemen op de woningmarkt. Zij zijn bereid te investeren in de
Nederlandse huursector. Hiertoe zal wet- en regelgeving investeringen moeten
faciliteren en stimuleren in plaats van blokkeren.”
2.2.10.8.
Uit het voorgaande blijkt dat grote groepen verhuurders en vastgoedinvesteerders
bereid zijn om te investeren in de huurwoningmarkt en dat er aldus géén sprake is
van marktfalen in deze markt, bijvoorbeeld wanneer het gaat om woningen voor
personen met een inkomen boven de inkomensgrens van € 33.000 (geïndexeerd)
of wanneer het gaat om huurwoningen in het middensegment. Een ophoging van
de inkomensgrens voor woningcorporaties is tegen de achtergrond hiervan niet in
overeenstemming met het Europese mededingingsrecht.
2.2.11.
Het handhavingsbeleid
2.2.11.1.
Als sluitstuk van de bespreking van de staatssteun aan woningcorporaties wordt
er in deze paragraaf ingegaan op het handhavingsbeleid van de Nederlandse
overheid op het terrein van de Europese staatssteunregels. Hieronder zal worden
aangetoond dat dit handhavingsbeleid zowel de jure als de facto in strijd is met de
woco-beschikking en de nieuwe DAEB regeling.
2.2.11.2.
In de eerste plaats vindt het handhavingsbeleid plaats binnen de huidige beperkte
kaders, die worden gevormd door de (gebrekkige) implementatie van de wocobeschikking uit 2009. De Nederlandse implementatieregels bevatten vrijwel
uitsluitend de 90%-toewijzingsnorm, als gevolg waarvan andere belangrijke
Europeesrechtelijke verplichtingen over het hoofd worden gezien (zie hierover
99
Brief van Vastgoed Belang aan Minister Blok d.d. 27 januari 2014.
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 97 van 178
randnummer 2.2.6 e.v.). Het handhavingsbeleid dat binnen deze kaders is
geoperationaliseerd is daarmee ook inherent gemankeerd van aard.
2.2.11.3.
In de tweede plaats is het handhavingsbeleid gemankeerd en in strijd met de wocobeschikking en de nieuwe DAEB-regeling omdat de minister de woningcorporaties
die niet aan de 90% toewijzingsnorm voldoen slechts bedreigt met een sanctie die
inhoudt dat hen een staatssteunstop kan worden opgelegd die betrekking heeft op
de bouw of aankoop van nieuwe woningen. Het algeheel stopzetten van iedere
staatssteun voor al hun woningen of maatschappelijk vastgoed stelt de minister
kennelijk geheel buiten de reikwijdte van het handhavingsbeleid.
2.2.11.4.
Het voorgenoemde handhavingsbeleid is door Minister Donner in 2011 aan de
woningcorporaties toegezonden in een brief met de titel ‘handhaving
staatssteunregels voor woningcorporaties’. In deze brief wordt besproken dat de
rol van de accountant essentieel is bij de controle over de toewijzingsnorm. Deze
accountant zal de boekhouding van de woningcorporatie moeten controleren en
vervolgens zijn oordeel moeten geven over de juistheid en volledigheid van deze
administratie. Als over het jaar 2011 blijkt dat de 90%-toewijzingsnorm met minder
dan 5% is overschreden, dan zal er geen sanctie volgen en krijgen
woningcorporaties in beginsel de mogelijkheid om deze afwijking te compenseren
in 2012. Als vervolgens zou blijken dat er in 2012 onvoldoende is gecompenseerd:
“(…) dan komt de woningcorporatie over het jaar 2014 geen staatssteun toe voor
nieuwbouw c.q. aankoop van woongelegenheden waarvan de start bouw (of aankoop)
op of na 1 januari 2014 plaatsvindt.”
2.2.11.5.
Als uit de verantwoordingsgegevens over 2011 van een woningcorporatie blijkt dat
de 90%-toewijzingsnorm met meer dan 5% is overschreden, dan ontvangt de
corporatie – blijkens de brief – over het jaar 2013 geen staatssteun meer voor de
bouw en aankoop van woningen, waarvan de bouw of aankoop op of na 1 januari
2013 plaatsvindt. Ook zal eventueel reeds aangetrokken geborgde financiering
voor de bouw of aankoop van woongelegenheden voor andere doelen ingezet
moeten worden, bijvoorbeeld voor de verbetering van maatschappelijk vastgoed.
2.2.11.6.
De voorgenoemde brief van de Minister sluit af met de volgende passage:
“Ik betrek bij mijn handhaving het gegeven dat het voor woningcorporaties en
woningzoekenden een nieuwe regeling betreft, waarop woningcorporaties zich mogelijk
niet tijdig hebben kunnen voorbereiden. Ik kan dan ook – in afwijking van bovenstaande
lijn – in uitzonderingsgevallen besluiten dat een woningcorporatie over 2013 toch
staatssteun toekomt ondanks onderschrijding van de toewijzingsnorm. Of een
uitzondering gerechtvaardigd is, zal aan de hand van specifieke omstandigheden
moeten worden aangetoond. Dit zal alleen aan de orde kunnen zijn in situaties waarin
ene woning in 2010 aan een huurder is toegewezen maar waarbij de ingangsdatum van
het huurcontract – de datum die bepalend is voor de toewijzingsnorm – na 1 januari
2011 ligt.”
2.2.11.7.
Uit de brief van de minister komt aldus het beeld naar voren van een gemankeerd
handhavingsbeleid, dat zich uitsluitend beperkt tot de handhaving van de 90%
norm en dat woningcorporaties de facto meer (toewijzings)ruimte biedt dan op
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 98 van 178
grond van de woco-beschikking is toegestaan en dat bovendien de daadwerkelijke
toepassing van sancties laat afhangen van door de minister te bepalen
uitzonderingen en/of specifieke omstandigheden.
2.2.11.8.
Het valt ook op dat de accountant een centrale rol krijgt toebedeeld in het controleen handhavingsbeleid van de Nederlandse overheid. De accountant heeft
uiteraard wel een wettelijk verankerde eigen verantwoordelijkheid, maar niettemin
wordt de accountant die de toewijzingsnorm bij de woningcorporaties dient te
controleren, door diezelfde woningcorporatie ingehuurd en betaald. Het is
vanwege deze financiële relatie de vraag of een dergelijke accountantscontrole
voldoet aan de norm die voortvloeit uit de woco-beschikking dat er sprake dient te
zijn van een ‘onafhankelijke audit’. Onzes inziens dienen deze controles plaats te
vinden door een onafhankelijke organisatie die niet door de woningcorporaties zelf
wordt gekozen en gefinancierd.
2.2.11.9.
Wat de 90%-toewijzingsnorm betreft blijkt dat de minister overschrijdingen van
minder dan 5% in beginsel niet bestrijdt en ruimte biedt voor compensatie. De
woco-beschikking biedt deze ruimte echter niet. In de woco-beschikking is de
navolgende passage opgenomen:
“Indien een bepaalde woco zich niet aan het toewijzingsquotum van 90% kan houden
vanwege een onvoorziene daling van de vraag vanuit de doelgroep, kan zij bij wijze van
uitzondering meer dan 10% van het bestaande woningbestand verhuren aan personen
van buiten de doelgroep (belastbaar inkomen van 33 000 euro). De woco komt dan niet
in aanmerking voor steun (in dit geval uit het Waarborgfonds Sociale Woningbouw WSW of van het Centraal Fonds Volkshuisvesting - CFV) voor de bouw of aankoop van
nieuwe woningen tot zij kan aantonen dat er weer voldoende vraag vanuit de doelgroep
is.”
2.2.11.10. Uit deze passage blijkt dat er een specifieke uitzondering in de woco-beschikking
is opgenomen die uitsluitend betrekking heeft op het niet-naleven van de 90%toewijzingsnorm in situaties waarin sprake is van “een onvoorziene daling van de
vraag vanuit de doelgroep”. Het handhavingsbeleid, zoals dat uit de brief van de
minister blijkt, bevat echter niet een dergelijke voorwaarde en is daarmee veel te
coulant voor woningcorporaties die zich niet houden aan de 90%-toewijzingsnorm.
2.2.11.11. Bovendien valt uit de woco-beschikking niet op te maken dat een eventuele
staatssteunstop enkel betrekking dient te hebben op de bouw of aankoop van
nieuwe woningen. Uit de ratio van de woco-beschikking vloeit onzes inziens voort
dat een woningcorporatie die in strijd handelt met het Europese mededingingsrecht
en/of regels ter implementatie van de woco-beschikking daarmee zijn recht op
staatssteun in het geheel verliest, althans voor zolang het betreffende
onrechtmatige handelen voortduurt. Woningcorporaties worden daarmee ook
beter geprikkeld om zich regelconform te gedragen.
2.2.11.12. Tegen de achtergrond van dit handhavingsbeleid hebben er in 2012 individuele
beoordelingen van woningcorporaties over het jaar 2011 plaatsgevonden door de
minister. Alle Nederlandse woningcorporaties hebben een individuele beoordeling
van de minister gekregen, die hen per brief is toegezonden. Deze individuele
beoordelingen zijn op internet gepubliceerd en geven een opzienbarende inkijk in
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 99 van 178
de visie en werkwijze van de minister. De beoordelingsbrieven beginnen allemaal
met de navolgende passage:
“In zijn algemeenheid is over verslagjaar 2011 geconstateerd dat veel corporaties een
onjuiste en/of onvolledige administratie hebben gevoerd op het gebied van toewijzing
in het kader van de staatssteunregeling. Dit heeft geleid tot veel assurance-rapporten
met oordeelsonthouding of een afkeurend oordeel hierover van de accountants. Omdat
er sprake is van een aanloopjaar acht ik onthouding van staatssteun in 2013 nog niet
op zijn plaats."
Het is opmerkelijk dat de minister geen enkele sanctie heeft opgelegd aan
woningcorporaties die de 90%-toewijzingsnorm hebben overschreden, omdat hij
van oordeel is dat er sprake is van een ‘aanloopjaar’. De woco-beschikking is in
januari 2010 op grote schaal bekendgemaakt en woningcorporaties waren dus ook
al in 2010 het gehele jaar op de hoogte van de 90%-toewijzingsnorm.
2.2.11.13. In totaal zijn er voor wat het jaar 2011 betreft 389 beoordelingen van
woningcorporaties op internet gepubliceerd. In 241 van de 389 individuele
beoordelingen concludeert de minister dat de betreffende corporatie de 90%
toewijzingsnorm niet is nagekomen. Hieruit volgt dat circa 62% van alle
woningcorporaties in 2011 de staatssteunregels niet heeft nageleefd. De minister
heeft echter in geen enkele individuele beoordelingssituatie een sanctie in de vorm
van een staatssteunstop opgelegd. Woningcorporaties konden in 2011 dus zonder
juridische of economische consequenties meer dan 10% van hun woningen
(blijven) toewijzen aan personen boven de inkomensgrens.
2.2.11.14. Daarnaast blijkt dat, in situaties waarin er geen verantwoording is afgelegd omdat
de betreffende woningcorporaties géén administratie hebben aangeleverd, de
minister slechts uiting geeft van zijn afkeuring en slechts ‘overweegt’ om sancties
op te leggen:
“Ik vind het een kwalijke zaak dat zowel het CFV als ikzelf niet tijdig over uw
verantwoordingsstukken hebben kunnen beschikken. U heeft hiermee gehandeld in
strijd met artikel 30 van het Bbsh. Op grond van artikel 31 van het Bbsh kan ik bepalen
dat u door mij te bepalen rechtshandelingen slechts mag verrichten na mijn
toestemming, totdat u de verantwoordingsstukken heeft verstrekt. Indien ik in de
toekomst constateer dat u opnieuw uw verantwoordingsstukken niet of niet tijdig
aanlevert, zal ik overwegen om mijn bevoegdheden op grond van artikel 31 in te zetten.”
2.2.11.15. Wat het boekjaar 2012 betreft zijn er 291 individuele beoordelingen van
woningcorporaties op internet gepubliceerd. In 49 van de 291 individuele
beoordelingen concludeert de minister dat de betreffende woningcorporatie de
staatssteunregels niet is nagekomen. Hieruit volgt dat door circa 17% van de
woningcorporaties de staatssteunregels ook in 2012 niet zijn nageleefd. Voor
zover uit de gepubliceerde individuele beoordelingen naar voren komt, heeft
minister echter ook wat betreft boekjaar 2012 nog in geen enkel geval
daadwerkelijk een sanctie opgelegd. Het enige wat de minister blijkt te (willen)
doen, is waarschuwen:
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 100 van 178
“Hiermee voldoet u niet aan de staatssteunregeling. Gelet op de mogelijkheid dat u pas
medio 2012 van dit feit bewust bent geworden en het feit dat de tijdelijke regeling
staatssteun voor woningcorporaties dit jaar nog is aangepast op het punt van de
intermediaire verhuur (een situatie die regelmatig leidt tot een oordeelonthouding of een
afkeurend oordeel, zonder dat de corporatie bij machte is om daar invloed op uit te
oefenen) acht ik een sanctie nu nog niet op zijn plaats. Ik verwacht dat uw administratie
rond de toewijzingen over verslagjaar 2013 op orde is, leidend tot een goedkeurend
assurance-rapport van de accountant. Anders zal hierdoor in 2015 mogelijk staatssteun
moeten worden onthouden, ook al voldoet u volgens eigen opgave aan de
toewijzingsnormen”
De minister acht een sanctie (wederom) niet op zijn plaats. Ook waarschuwt de
minister dat er in 2015 ‘mogelijk’ sprake zal zijn van een staatssteunstop.
2.2.11.16. Kort samengevat blijkt uit het voorgaande dat er sprake is van uiterst gemankeerd
handhavingsbeleid dat niet in overeenstemming is met het de woco-beschikking
uit 2009 en de nieuwe DAEB-regeling. Ten eerste is het handhavingsbeleid
onvoldoende omdat enkel de 90%-toewijzingsnorm wordt betrokken in de
beoordeling. Ten tweede omdat de controle plaatsvindt door een door de
woningcorporatie ingehuurde en betaalde accountant. Ten derde omdat een
eventuele in het vooruitzicht gestelde (maar nog nooit uitgevoerde) sanctie enkel
een staatssteunstop voor nieuwe woningen omvat en dus niet geldt voor
bestaande woningen of maatschappelijk vastgoed. Ten vierde omdat de minister
zijn eigen beleid niet lijkt te (willen) handhaven en woningcorporaties bij
geconstateerd onrechtmatig handelen niet daadwerkelijk een sanctie oplegt.
2.2.12.
Tussentijdse conclusie
Uit de voorgaande behandeling van het Europese mededingingsrecht kunnen een
aantal tussentijdse conclusies worden getrokken.
2.2.12.1.
Ten eerste is gebleken dat de woningcorporaties in de loop van de tijd hun
activiteiten steeds meer hebben uitgebreid en tegenwoordig ook op diverse
commerciële markten actief zijn. Op deze markten concurreren woningcorporaties
met commerciële partijen zoals investeerders en commerciële verhuurders.
2.2.12.2.
Ten tweede bleek dat woningcorporaties zowel in het verleden als tegenwoordig
op grote schaal staatssteun (hebben) ontvangen. In de eerste plaats hebben de
woningcorporaties door de bruteringsoperatie in de negentiger jaren van de vorige
eeuw de beschikking gekregen over zeer grote eigen vermogens. Daarenboven
krijgen zij sindsdien ook nog honderden miljoenen euro’s aan staatssteun op
jaarbasis. Door deze staatssteun kunnen woningcorporaties o.a. woningen zowel
te huur als te koop aanbieden voor huur- en verkoopprijzen die (ver) onder de
marktprijzen liggen. Het gevolg hiervan is dat commerciële partijen oneerlijke
concurrentie ondervinden en dat er geen sprake is van een level playing field.
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 101 van 178
2.2.12.3.
Ten derde bleek dat de woco-beschikking uit 2009 het resultaat is geweest van
een langdurig proces van onderhandelingen tussen Nederland en de Europese
Commissie en dat de Europese Commissie in het kader van deze wocobeschikking een groot aantal concrete en bindende voorwaarden heeft gesteld aan
de staatssteun aan woningcorporaties.
2.2.12.4.
Ten vierde bleek dat er door diverse partijen is geprocedeerd tegen de
eerdergenoemde woco-beschikking, maar dat deze processen tot op heden niet
hebben geleid tot een verandering in de rechtsgeldigheid van de wocobeschikking. De woco-beschikking is dusdoende nog steeds in alle opzichten
bindend voor de Staat der Nederlanden.
2.2.12.5.
Ten vijfde bleek dat de staatssteun aan woningcorporaties in de woco-beschikking
is beoordeeld door de Europese Commissie en dat deze beoordeling heeft geleid
tot een groot aantal concrete verplichte wijzigingen die Nederland moe(s)t
doorvoeren. Tegelijkertijd bleek ook dat Nederland de woco-beschikking vrijwel
niet, of althans zeer gebrekkig, heeft geïmplementeerd. De (eerste versie van de)
Tijdelijke regeling is immers pas op 1 januari 2011 in werking getreden en bevat
slechts een gedeeltelijke en/of gebrekkige implementatie van de bindende
afspraken. De verplichte administratieve scheiding is bijvoorbeeld recent weer
vooruitgeschoven, ditmaal naar 1 januari 2016. De Herzieningswet, die volgens de
woco-beschikking op 1 januari 2011 in werking zou treden, is nog steeds in
behandeling bij het parlement en het is op dit moment nog geheel onzeker wanneer
deze wetgeving daadwerkelijk zal worden ingevoerd. In dit verband bleek
bijvoorbeeld dat de tweede concept novelle op een groot aantal punten naar onze
mening niet in overeenstemming is met de eerdergenoemde woco-beschikking.
2.2.12.6.
Ten zesde bleek dat er sinds 2012 nieuwe Europese regels voor staatssteun aan
DAEB’s gelden en dat Nederland deze Europese regels evenmin nakomt. De
staatssteun aan woningcorporaties voldoet om te beginnen op vrijwel alle
belangrijke punten niet aan de voorwaarden uit het vrijstellingsbesluit en dient
daarom bij de Europese Commissie te worden aangemeld om vervolgens aan de
DAEB-kaderregeling te worden getoetst. Ook bleek vervolgens dat de betreffende
staatssteun in de huidige vorm en omstandigheden niet voldoet aan de
voorwaarden uit deze kaderregeling. Voorts bleek dat de tweede concept novelle
op een groot aantal punten naar onze mening niet in overeenstemming met deze
eerdergenoemde DAEB-regels is.
2.2.12.7.
Ten zevende bleek dat woningcorporaties ook woningen beneden de marktwaarde
verkopen, als gevolg waarvan de gehele woningmarkt verstoord wordt en met
name ook een ernstige verstoring van de concurrentie voor commerciële
verhuurders in de geliberaliseerde sector optreedt.
2.2.12.8.
Ten achtste bleek dat het handhavingsbeleid van de Nederlandse overheid een
groot aantal punten evident in strijd is met de woco-beschikking. Het
handhavingsbeleid omvat om te beginnen alleen de 90%-toewijzingsnorm. Ook
kent het handhavingsbeleid enkel een sanctie die een staatssteunstop inhoudt
voor nieuwe (en dus niet voor bestaande) woningen en voorts bleek dat de minister
in de praktijk kennelijk niet daadwerkelijk overgaat tot het opleggen van
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 102 van 178
staatssteungerelateerde sancties. Het Nederlandse handhavingsbeleid is een
fictie en woningcorporaties worden uiterst coulant behandeld. In het licht van de
afspraken die tussen de minister en Aedes zijn gemaakt, is het voorts niet
uitgesloten dat het handhavingsbeleid in de toekomst nog verder zal afbrokkelen.
2.2.12.9.
De tussentijdse conclusie van dit onderdeel van de klacht is daarom dat de
staatssteun aan woningcorporaties in de huidige vorm en omstandigheden in strijd
is met het Europese mededingingsrecht. Op de juridische consequenties van deze
strijdigheid komen wij uitgebreid terug in de slotconclusie van deze klacht
(randnummer 9 e.v.).
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 103 van 178
2.3.
Huur- en huisvestingswetgeving
2.3.1.
Huurprijsbeheersing, huurbeëindigingsbescherming en huisvestingsmaatregelen
2.3.1.1.
Bij de beoordeling van de onderhavige klacht is het ook van belang om zicht te
hebben op de (door de overheid gecreëerde) omstandigheden waarin
commerciële verhuurders (moeten) opereren en op de strikte regulering van een
breed spectrum van omstandigheden in deze markt door de diverse wettelijke
regelingen die door de Staat der Nederlanden op de Nederlandse
huurwoningmarkt van toepassing zijn verklaard.
2.3.1.2.
Sinds het begin van de Tweede Wereldoorlog bestaat er in Nederland een strikt
stelsel van huur- en huisvestingswetgeving. Dit stelsel omvat stringente
bepalingen met betrekking tot huurprijsbeheersing en huurbeëindigingsbescherming, die nog zijn aangevuld met niet minder stringente
huisvestingsregelingen in de grote en middelgrote steden. Door dit stelsel van
huur- en huisvestingswetgeving vindt op ongeveer 90% van de Nederlandse
huurwoningmarkt geen vrije prijsvorming plaats, omdat verhuurders in de
gereguleerde sector en in de geliberaliseerde sector met huurovereenkomsten van
vóór de liberalisatie (hierna: huurveteranen) geen hogere huurprijzen mogen
berekenen dan wordt voorgeschreven door het sinds 1 juli 1979 geldende
woningwaarderingsstelsel (WWS). Dit waarderingsstelsel is gebaseerd op een
controversieel puntensysteem en van enige relatie met vrije marktprijzen is geen
sprake. Bij de puntentelling wordt geen of onvoldoende rekening gehouden met
een aantal factoren die in een vrije marktvorming wel een grote rol spelen bij de
huurprijsbepaling, zoals de woonomgeving (locatie) en de woonvorm.
2.3.1.3.
De minister heeft aangekondigd in 2014 met voorstellen te zullen komen om deze
laatstgenoemde factoren meer in aanmerking te laten komen door bij de
puntentelling ook rekening te gaan houden met de WOZ-waarde van de woning.
Dit zal echter een cosmetische ingreep betekenen waardoor sommige woningen
een iets hoger puntental zullen krijgen en andere woningen een iets lager
puntental. Het wezen van het WWS, namelijk dat de huurprijzen geheel zijn
losgekoppeld van de vrije markthuren, zal niet worden veranderd. Ook zal er geen
verandering komen in het gebruikelijke uitgangspunt dat de nieuwe regeling alleen
zal gelden voor nieuwe huurovereenkomsten en dat de voor de zittende huurders
uit bestaande huurovereenkomsten voortvloeiende huurprijzen ook in de toekomst
slechts zullen worden verhoogd met de jaarlijks maximaal toegestane
percentages. Daarentegen zullen huurders van woningen, die in het nieuwe
waarderingsstelsel een lagere puntentelling krijgen dan voorheen, wel met
onmiddellijke ingang huurverlaging kunnen krijgen. Het is zelfs mogelijk dat
woningen, die thans een puntenwaardering hebben boven de liberalisatiegrens en
die thans dus tot de geliberaliseerde sector behoren (zie randnummer 2.3.1.5.), in
het nieuwe waarderingsstelsel een puntenwaardering zullen krijgen beneden de
liberalisatiegrens en dus zullen terugvallen in de gereguleerde sector; met alle
gevolgen voor de commerciële verhuurders van dien.
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 104 van 178
2.3.1.4.
Het financiële nadeel dat commerciële verhuurders in de gereguleerde sector en
in de geliberaliseerde sector met huurovereenkomsten van vóór de liberalisatie
(huurveteranen) als gevolg van deze huurwetgeving lijden, is bovendien niet gelijk
onder hen verdeeld of werkt althans anders uit voor verschillende groepen
verhuurders, zoals hieronder zal worden uiteengezet.
2.3.1.5.
Met ingang van 1 juli 1994 is de Nederlandse huurwoningmarkt gedeeltelijk
geliberaliseerd.
Het
stringente
stelsel
van
huurprijsbeheersing,
huurbeëindigingsbescherming en huisvestingsregelingen verviel voor de verhuur
van woningen boven de liberalisatiegrens volgens het woningwaarderingsstelsel
(WWS), zijnde een toenmalige maximale huurprijs van ⨍ 963,75 (hetgeen gelijk
staat aan € 437,33). Deze grens wordt jaarlijks geïndexeerd en voor het jaar 2014
is deze liberalisatiegrens voor vrijkomende woningen vastgesteld op € 699,48.
2.3.1.6.
Bij die gedeeltelijke liberalisatie van de huurmarkt is echter een uitzondering
gemaakt voor de verhuur van woningen die op 1 juli 1994 reeds verhuurd waren
en waarvan de huurovereenkomst nog steeds voortduurt (huurveteranen). De toen
zittende huurders van die woningen profiteren ook tegenwoordig – bijna 20 jaar
later – nog immer van de voor de gereguleerde sector geldende huurwetgeving.
Er is geen sprake van enige vorm van overgangsrecht waarin bijvoorbeeld een
overgangsperiode is opgenomen. Het gevolg is dat de verhuurders, wegens de
huurbeëindigingsbescherming, die woningen niet voor een marktconforme prijs
kunnen verhuren zolang de huurovereenkomst niet door de huurder beëindigd is.
In deze situaties is er voor de verhuurders sprake van een voortdurende beperking
van de huuropbrengsten, waarvoor geen vergoeding en/of steun door de overheid
wordt verstrekt, terwijl de betreffende woningen op basis van het WWS (de
puntentelling) al jarenlang niet meer tot de sociale sector gerekend (mogen)
worden.
2.3.1.7.
Bovendien geldt dat deze woningen wat puntentelling en bijbehorende huurprijs
betreft ook hoger uitkomen dan de maximale huur die in de woco-beschikking als
norm voor sociale huurwoningen is gesteld (zie randnummer 2.6). Volgens de
Europese Commissie behoren woningen met een huurprijs boven € 647,53
(prijspeil 2009/2010) immers niet tot de sociale huurwoningvoorraad.
2.3.1.8.
Het sinds 1 juli 1979 geldende woningwaarderingsstelsel (WWS) is nadien enige
malen ten gunste van de verhuurders aangepast in dier voege dat voor sommige
categorieën woningen aftrekpunten werden afgeschaft of extra punten werden
toegekend. Zo werd bijvoorbeeld in de jaren 2002 t/m 2004 de ouderdomsaftrek
afgeschaft. Dat leverde voor de verhuurders van die woningen 30 extra punten op.
Ook werden er bijvoorbeeld per 1 oktober 2011 aan bepaalde woningen in de
schaarstegebieden 25 of 15 extra punten (de zogeheten Donnerpunten)
toegekend. Bij de invoering van deze verhogingen van het aantal punten heeft de
wetgever echter geen bijbehorende extra huurverhogingen toegestaan voor de
verhuur van woningen die op de desbetreffende wijzigingsdatum van het
puntenstelsel reeds verhuurd waren en waarvan de huurovereenkomst nog steeds
voortduurt. Ook hieromtrent is er geen enkele vorm van overgangsrecht ingevoerd.
De op die wijzigingsdata reeds zittende huurders van die woningen profiteren aldus
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 105 van 178
nog steeds van de vóór de wijzigingsdata geldende puntenwaarderingen. Door de
huurwetgeving kunnen verhuurders die woningen niet verhuren voor de huurprijs
die overeenkomt met de huidige puntenwaardering zo lang de huurovereenkomst
niet door de huurder is beëindigd. Dit geldt ook wanneer de betreffende woning
door die extra punten boven de liberalisatiegrens van het WWS is uitgekomen en
dus in de geliberaliseerde sector terecht is gekomen. Evenals de woningen die per
1 juli 1994 geliberaliseerd werden (zie randnummer 2.3.1.5) is er ook in deze
situaties voor de verhuurders sprake van een voortdurende beperking van de
huuropbrengsten, waarvoor geen vergoeding en/of steun door de overheid wordt
verstrekt, terwijl de betreffende woningen op basis van het WWS (en de wocobeschikking) niet meer tot de sociale sector gerekend worden. Vooral in
Amsterdam, waar (vrijwel) alle woningen per 1 oktober 2011 25 extra
Donnerpunten hebben gekregen, doet deze wrange situatie zich op grote schaal
voor.
2.3.1.9.
Wanneer een huurder bepaalde klachten heeft over ernstige gebreken aan de
woning die niet tijdig door de verhuurder worden verholpen, kan hij huurverhoging
weigeren en onder bepaalde omstandigheden ook via de rechter huurverlaging
krijgen. In het verleden stond de toenmalige huurwetgeving de verhuurder niet toe
om de aldus opgelopen achterstand in te halen wanneer de gebreken waren
verholpen, en ook onder de huidige huurwetgeving gelden er nog bepaalde
beperkingen. Ook dit leidt in de praktijk tot huurprijzen die beneden de
puntentelling liggen, vooral bij de verhuurders die oude huurovereenkomsten
hebben en destijds huurverhogingen hebben gemist c.q. huurverlaging opgelegd
hebben gekregen in de periode toen het inhalen van achtergebleven huren nog
helemaal niet was toegestaan. Het herstel van een gebrek gaat dus niet gelijk op
met het herstel van de huurprijs. Verhuurders blijven jaar op jaar financieel nadeel
lijden, ondanks dat het gebrek wel is hersteld.
2.3.1.10.
Door deze in randnummers 2.3.1.4 t/m 2.3.1.9 vermelde oorzaken zijn de
huurprijzen die de verhuurders van woningen in de gereguleerde sector en in de
geliberaliseerde sector met huurovereenkomsten van vóór de liberalisatie
(huurveteranen) ontvangen, in de praktijk niet alleen veel lager dan de vrije
marktprijzen maar meestal tevens aanzienlijk lager dan de maximaal toelaatbare
huurprijzen volgens het WWS. In de praktijk komt het bijvoorbeeld voor dat een
woning die volgens de puntentelling een maximale huur kent van € 600, vanwege
diverse wettelijke restricties moet worden verhuurd voor een huurprijs van
maximaal € 300. Nog zeer recent heeft de minister bevestigd dat landelijk de
feitelijke huurprijs ligt op ongeveer 70% van de wettelijke huurprijs.100 De
voorgenoemde afwijkingen zijn doorgaans groter naarmate de huurovereenkomst
in een verder verleden is afgesloten. Dit effect, dat wordt veroorzaakt door de
strikte werking van de huurwetgeving, leidt aldus tot een verder gaande
marktverstoring en concurrentievervalsing op de huurwoningmarkt, waarbij de
verhuurders in het algemeen een slechtere marktpositie (= lagere huuropbrengst)
hebben naarmate hun huurovereenkomsten van een eerdere datum zijn
(huurveteranen).
100
Kamerstukken II, verslag overleg 13-11-2013, 32847 nr. 99.
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 106 van 178
2.3.1.11.
Woningcorporaties worden eveneens met de hierboven geschetste nadelige
financiële gevolgen van de huurwetgeving geconfronteerd, maar zij kunnen deze
beperkingen van de huuropbrengsten compenseren uit hun grote eigen
vermogens, waarover zij sinds de bruteringsoperatie (zie randnummer 2.2.1.2.)
beschikken en uit de honderden miljoenen aan staatssteun die zij nog steeds
jaarlijks ontvangen (zie 2.2.2.2.). Commerciële verhuurders moeten over hun eigen
vermogen een redelijk rendement (na aftrek van belasting) betalen aan hun
investeerders en zij ontvangen geen staatssteun. Zij moeten het financiële nadeel
aldus geheel zelf dragen. Het feit dat de woningcorporaties niet verplicht zijn een
redelijk rendement op het eigen vermogen te genereren leidt dan ook op zichzelf
reeds tot een verstoring van de marktwerking en de concurrentieverhoudingen. Dit
is zonder meer ontoelaatbaar voor zover de woningcorporaties niet-DAEB
activiteiten verrichten in de vorm van verhuur aan woningen boven de
liberalisatiegrens en/of aan personen boven de inkomensgrens.101
2.3.2.
Het scheefwonen en de wachtlijsten.
2.3.2.1.
Uit talrijke onderzoeksrapporten blijkt dat het scheefwonen in de Nederlandse
huurwoningmarkt een omvangrijk probleem is.102 Blijkens een in 2013 gehouden
onderzoek van het onderzoeksbureau Companen hadden circa 643.000 huurders
van woningcorporaties, die samen 28% van het totale huurdersbestand van de
woningcorporaties vormden, een huishoudinkomen boven de inkomensgrens van
€ 33.000 (geïndexeerd). Uit hetzelfde onderzoeksrapport blijkt ook dat circa
226.000 huurders van commerciële verhuurders, die samen circa 40% van het
totale huurdersbestand van deze verhuurders vormden, een huishoudinkomen
hadden boven de inkomensgrens van € 33.000 (geïndexeerd). Uit deze
berekeningen blijkt dat er thans circa 869.000 scheefwonende huurders in de
huurwoningmarkt zijn. Als dit getal wordt afgezet tegen een totale
huurwoningmarkt van circa 2.900.000 woningen, dan blijkt dat circa 30% van de
huurders in de totale huurwoningmarkt bestaat uit scheefwoners.
2.3.2.2.
Ook blijkt uit het eerdergenoemde onderzoeksrapport dat een zeer aanzienlijk deel
van deze scheefwonende huurders een inkomen heeft boven € 43.000. Bij de
woningcorporaties betreft het een groep van circa 382.000 huurders, die samen
circa 17% van het huurdersbestand van de woningcorporaties vormen, met een
huishoudinkomen boven € 43.000. Bij de commerciële verhuurders betreft het
circa 148.000 huurders met een huishoudinkomen boven € 43.000, die samen
circa 26% van het bestand van deze commerciële verhuurders uitmaken. Hieruit
blijkt dat er thans circa 638.000 zeer scheefwonende huurders in de
huurwoningmarkt zijn. Als dit getal eveneens wordt afgezet tegen een totale
huurwoningmarkt van circa 2.900.000 woningen, dan blijkt dat circa 22% van de
101
Op dit rendementsvereiste wordt ook gewezen in de eindrapportage van de commissie Hoekstra; zie regels 181
e.v., 400, 1516 e.v., 1542 e.v. en1656 e.v. van de Bijlage bij brief d.d. 14-1-2013. T.K. 29453 nr. 286.
102 Companen, Feiten en achtergronden van het huurbeleid 2013, d.d. 22 oktober 2013; ABF research, Analyse
scheefwonen, juni 2013; CBS, Ruim een kwart van de huurders van corporatiewoningen verdient meer dan 33
duizend euro, webpublicatie d.d. 3 juli 2012.
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 107 van 178
totale huurwoningmarkt bestaat uit scheefwoners met een huishoudinkomen
boven € 43.000.
2.3.2.3.
Bovendien is het goed denkbaar dat deze cijfers in de praktijk hoger liggen, want
van een niet onaanzienlijk deel van de huurders is het huishoudinkomen niet
bekend. Uit het eerdergenoemde onderzoeksrapport van Companen blijkt dat van
circa 136.000 huurders van woningcorporaties, zijnde circa 6% van hun totale
huurdersbestand, geen huishoudinkomen bekend was. Ook blijkt dat het
huishoudinkomen van 85.000 huurders van commerciële verhuurders, zijnde circa
15% van hun huurdersbestand, niet bekend was. In totaal was aldus van circa
221.000 huurders niet duidelijk of zij een inkomen hadden dat hoger is dan de
inkomensgrens van € 33.000 of € 43.000. Als deze groep huurders wordt afgezet
tegen een totale huurwoningmarkt van circa 2.900.000 woningen, dan blijkt dat er
van circa 8% van alle Nederlandse huurders niet bekend is welk inkomen zij
hebben. Wij achten het niet onaannemelijk dat een bepaald deel van deze groep
een inkomen boven de inkomensgrens van € 33.000 of € 43.000 heeft. Het
scheefwonen heeft daarmee waarschijnlijk in de praktijk een nog grotere omvang
dan hiervoor in randnummer 2.3.2.1 en 2.3.2.2 uiteen is gezet
2.3.2.4.
Zoals onder randnummer 2.3.2.1 en 2.3.2.2 is besproken hebben circa 643.000
huurders van woningcorporaties een inkomen boven € 33.000. Van deze totale
groep scheefwoners bij woningcorporaties hebben bovendien circa 382.000
huurders een inkomen boven € 43.000. Deze groepen scheefwoners zijn niet te
kwalificeren als ‘achterstandsgroepen’ of ‘sociaal kansarme groepen’, maar zij
wonen desalniettemin wel in woningen die mede met behulp van de aan de
woningcorporaties verleende staatssteun zijn of worden gefinancierd. Bovendien
houden deze scheefwoners veel woningen van de woningcorporaties bezet die
bestemd zijn voor de sociale doelgroepen, waarvoor deze woningen wel bestemd
zijn, namelijk voor achterstandsgroepen of sociaal kansarme groepen die geen
huisvesting tegen marktvoorwaarden kunnen vinden. Dit heeft (mede) tot gevolg
dat er in een aantal steden zeer lange wachtlijsten voor huurwoningen van
woningcorporaties zijn ontstaan van personen die wel tot die doelgroepen
behoren.
2.3.2.5.
De enorme omvang van deze wachtlijsten is recent ter tafel gekomen in de
memorie van antwoord aan de Eerste Kamer bij het wetsontwerp
Verhuurderheffing 2014103. Uit het antwoord van de minister blijkt dat het alleen al
in de regio Amsterdam gaat om 250.000 mensen.
"De leden van de VVD-fractie vragen of – bij benadering – kan worden
aangeven welke de aantallen gegadigden zijn die meteen een aangeboden
woning zouden accepteren en van de aantallen gegadigden die niet meteen
zouden accepteren.
Wachtlijsten worden niet landelijk bijgehouden. Er zijn wel cijfers voorhanden
van de woonregio Amsterdam. Deze regio omvat naast Amsterdam, onder
andere Zaanstad, Amstelveen, de Beemster, Waterland en Diemen. De
103
Kamerstukken I, 33 819, B blz. 24-25.
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 108 van 178
woonregio Amsterdam is een van de meest gespannen woningmarkten van
Nederland waar de wachtlijstproblematiek duidelijk naar voren komt.
Er zijn in deze regio in 2012 10.253 sociale huurwoningen opnieuw verhuurd.
Het aantal mensen dat ingeschreven staat op de wachtlijst bedraagt afgerond
250.000. Daarvan zijn er 70.309 actief op zoek naar een woning (28%). Actief
zoeken wil zeggen dat er minimaal 1x is gereageerd op een woningaanbod.
Het aantal personen dat intensief op zoek is naar een andere woning (14x of
meer gereageerd op een woningaanbod) bedraagt ongeveer 23.000 (9%). De
zoektijd naar een sociale huurwoning bedraagt voor een starter 4,2 jaar en
voor een doorstromer (iemand die al een huurwoning) heeft 2,6 jaar. Personen
die urgent een andere woning nodig hebben worden buiten deze wachtlijsten
om snel geholpen. Dit aantal bedroeg in 2012 27% van het totaal aantal
verhuringen, dus iets meer dan 2700 personen. Bij urgentiegevallen gaat het
vooral om personen die in verband met stadsvernieuwing hun huis uit moeten
en personen met een sociaal medische indicatie."
Hieruit blijkt dat het scheefwonen tot een sociaal probleem van grote omvang leidt,
namelijk tot zeer lange wachtlijsten voor de doelgroep.
2.3.2.6.
Het scheefwonen wordt (in overwegende mate) veroorzaakt, of althans in stand
gehouden, door het hierboven in randnummers 2.3.1 e.v. beschreven stelsel van
huur- en huisvestingswetgeving. Dit stelsel is toepasselijk op alle woningen in de
gereguleerde sector – zijnde alle woningen met een huurwaarde tot € 699,48
volgens het woningwaarderingsstelsel (WWS = puntenstelsel) – en op woningen
in de geliberaliseerde sector – zijnde de woningen met een hogere huurwaarde
dan € 699,48 – met huurovereenkomsten van vóór de liberalisatie (huurveteranen).
In de praktijk bestrijkt het stelsel circa 90% van het gehele Nederlandse
huurwoningenbestand. Dit stelsel leidt ertoe dat ook de scheefwoners die
woningen van de woningcorporaties huren, zich kunnen beroepen op een door het
WWS bepaalde huurprijs en op huurbeëindigingsbescherming. De minister heeft
in 2013 bevestigd dat de huurmarkt inderdaad dergelijke problemen kent:
“In de huurwoningmarkt is al langere tijd sprake van een gebrekkige allocatie van
betaalbare huurwoningen: er zijn lange wachttijden voor gereguleerde woningen terwijl
er ruim voldoende betaalbare woningen zijn in verhouding tot de doelgroep. Een
oorzaak hiervoor is dat de gereguleerde voorraad voor een deel wordt bewoond door
huishoudens met een inkomen boven de toewijzingsgrens voor sociale huurwoningen
(het zogeheten scheefwonen), waardoor de toegankelijkheid voor lagere inkomens te
wensen overlaat. De basis voor deze problemen ligt in het feit dat er onvoldoende relatie
is tussen de huur en de gewildheid van de woning, waardoor er een ongewenste prikkel
is om scheef te wonen.”
2.3.2.7.
Deze huur- en huisvestingswetgeving legt de economische en juridische
mogelijkheden van zowel de woningcorporaties als de commerciële verhuurders
van die woningen vrijwel volledig aan banden door onder meer de huurprijzen en
de opzeggingsmogelijkheden van huurcontracten te beperken en door hen in de
grote en middelgrote steden tevens de vrijheid te ontnemen om te verhuren aan
de huurders die zij wensen, omdat zij alleen mogen verhuren aan huurders die
beschikken over een gemeentelijke huisvestingsvergunning. Deze beperkingen,
gecombineerd met een stelsel van gelimiteerde jaarlijkse huurverhogingen die
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 109 van 178
sinds de oorlog voortdurend zijn achtergebleven bij de inflatie en de stijging van
de bouw- en onderhoudskosten, hebben er toe geleid dat de huurprijzen van
woningen in de gereguleerde sector en in de geliberaliseerde sector met
huurovereenkomsten van vóór de liberalisatie (huurveteranen) ver beneden de
prijzen liggen zoals deze in een vrije, door vraag en aanbod gestuurde, huurmarkt
zouden liggen. Door deze strikte regelgeving is de marktwerking in circa 90% van
de huurwoningmarkt volledig stilgelegd en is van enigerlei vorm van een werkbare
mededinging geen sprake.
2.3.2.8.
Het euvel van het scheefwonen wordt reeds lange tijd algemeen erkend en is door
de huidige minister zeer recent wederom bevestigd in de aanhef van de memorie
van toelichting op het op 20 september 2013 ingediende wetsontwerp met
betrekking tot de voortzetting van de verhuurderheffing voor de jaren 2014 en
volgende. Deze passage luidt als volgt:
“De Nederlandse woningmarkt kent aanzienlijke problemen. Door de economische
crisis zijn deze problemen in volle omvang aan de oppervlakte gekomen, maar de
achterliggende oorzaak ligt in de al langer bestaande structurele onevenwichtigheden
op zowel de huurwoning- als de koopwoningmarkt.
In de huurwoningmarkt is al langere tijd sprake van een gebrekkige allocatie van
betaalbare huurwoningen: er zijn lange wachttijden voor gereguleerde woningen terwijl
er ruim voldoende betaalbare woningen zijn in verhouding tot de doelgroep. Een
oorzaak hiervoor is dat de gereguleerde voorraad voor een deel wordt bewoond door
huishoudens met een inkomen boven de toewijzingsgrens voor sociale huurwoningen
(het zogeheten scheefwonen), waardoor de toegankelijkheid voor lagere inkomens te
wensen overlaat. De basis voor deze problemen ligt in het feit dat er onvoldoende relatie
is tussen de huur en de gewildheid van de woning, waardoor er een ongewenste prikkel
is om scheef te wonen. Daarnaast is er sprake van een gebrek aan keuzemogelijkheden
voor middeninkomens, omdat er onvoldoende geliberaliseerde huurwoningen
beschikbaar zijn.”
2.3.2.9.
Naar onze mening leidt de combinatie van de staatssteun aan woningcorporaties
tezamen met de strikte huur- en huisvestingswetgeving die aan (vrijwel) de gehele
huurwoningmarkt is opgelegd, tot een fundamentele en grootschalige inbreuk op
het Europese mededingingsrecht. Helaas heeft dit aspect van huur- en
huisvestingswetgeving naar onze mening onvoldoende aandacht en/of gewicht
gekregen bij het aan de woco-beschikking voorafgaande overleg tussen de
Nederlandse regering en de Europese Commissie tijdens de jaren 2002 t/m 2009
en bij de inhoudelijke beoordeling door de Europese Commissie, die heeft geleid
tot de woco-beschikking van 15 december 2009. De Europese Commissie heeft
toen – naar wij aannemen – voornamelijk gelet op de afbakening van de activiteiten
van de woningcorporaties, waartegen door het IVBN een klacht was ingediend bij
de Europese Commissie. Dit leiden wij af uit een brief d.d. 15 december 2009 van
de toenmalige minister aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, waarin hij
schreef:
“Ik wijs er daarbij (nogmaals) op dat de EC van meet af aan geen standpunt heeft
ingenomen over de Nederlandse volkshuisvesting. Haar aandacht ging en gaat alleen
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 110 van 178
uit naar de activiteiten van woningcorporaties die, met staatssteun, de mededinging
kunnen verstoren.”
2.3.2.10.
In deze brief aan de Tweede Kamer der Staten – Generaal d.d. 15 december 2009
heeft de toenmalige minister verslag uitgebracht over de onderhandelingen die zijn
voorafgegaan de woco-beschikking van uw Commissie. In die brief komt de
volgende passage voor:
“De EC wilde dat Nederland een subjectieve begrenzing aangaf voor de inzet van
staatssteun. Er kon, met andere woorden, niet worden volstaan met
stichtingskostengrenzen e.d., maar er moet een doelgroep in inkomenstermen worden
afgebakend. Over deze inkomensbegrenzing is lang onderhandeld, waarbij uw Kamer
via de motie Van Bochove c.s. (Kamerstukken II, 2008–2009, 29 453, nr. 125) mij in juli
heeft opgeroepen een bredere doelgroep te bepalen dan in mijn voorstel van 12 juni jl.
(brief over het woningcorporatiestelsel, Kamerstukken II, 2008–2009, 29 453, nr. 118)
was opgenomen. Ik heb aan die motie gehoor gegeven en ben met de EC tot een
ruimere doelgroep gekomen, zij het gekoppeld aan een hoger toewijzingspercentage
(zie hierna).
In de onderhandelingen is door Nederland steeds aangegeven dat regels voor de
staatssteun zich zouden moeten richten op het moment van toewijzing van een
huurwoning. Het kan corporaties immers niet kwalijk worden genomen dat hun
bewoners, na het moment van toewijzing, een positieve inkomensontwikkeling
doormaken. Dat huurders van corporaties zich in de loop der tijd qua inkomen kunnen
verbeteren onderstreept juist de belangrijke rol van corporatiewoningen in de
(startende) wooncarrières van huurders. Die rol zou door staatssteunmaatregelen die
zich ook richten op de bezetting van de woningvoorraad kunnen worden ontmoedigd.
Ook deze inzet van de EC op de bezetting van de woningvoorraad is na lang
onderhandelen van tafel gegaan.”
2.3.2.11.
Uiteraard kunnen wij niet beoordelen of de bovenstaande passage uit de brief van
de minister een volledige en correcte weergave is van de toenmalige visie van de
Europese Commissie op het bezettingsvraagstuk van sociale woningen en/of het
scheefwonen. Het is bovendien goed mogelijk dat het destijds niet bekend was wat
de daadwerkelijke omvang van scheefwonen in de Nederlandse huurwoningmarkt
was (zie randnummer 2.3.2.1 en 2.3.2.2). Hoe dit ook zij, dit door de toenmalige
minister aldus verwoorde resultaat van de onderhandelingen, dat blijkens de
hierboven geciteerde passage door hem als een overwinning werd gepresenteerd,
is voor de Nederlandse huurwoningmarkt een Pyrrhusoverwinning geweest. Het
scheefwonen is daardoor niet alleen gecontinueerd maar ook bij de
woningcorporaties zelfs nog erger geworden, als gevolg waarvan het gebrek aan
doorstroming op de huurwoningmarkt ook erger is geworden. Immers, uit
onderzoek van het CBS blijkt dat er in 2011 circa 609.000 scheefwoners huurden
bij woningcorporaties104, terwijl uit het onderzoek van het bureau Companen blijkt
dat dit aantal is toegenomen tot circa 643.000 scheefwoners in 2013.
2.3.2.12.
Zoals hierboven is toegelicht, heeft het scheefwonen thans een excessieve
omvang. Vrijwel alle deskundigen zijn het er over eens dat het omvangrijke, dat
104
CBS, Ruim een kwart van de huurders van corporatiewoningen verdient meer dan 33 duizend euro,
webpublicatie d.d. 3 juli 2012.
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 111 van 178
wordt veroorzaak door de bestaande huurwetgeving, verreweg de voornaamste
oorzaak is van het falen van de huurwoningmarkt. Het middel waarmee de
overheid dit euvel denkt terug te dringen, zijnde de inkomensafhankelijke
huurverhoging, is naar onze mening volstrekt ontoereikend. Wij verwijzen in dit
verband naar randnummer 2.3.4 e.v. van deze klacht. Wij zijn dan ook van mening
dat een daadwerkelijke en spoedige oplossing voor dit euvel dient te worden
gevonden door een fundamentele wijziging van de huurwetgeving, die ertoe leidt
dat (na een korte overgangsperiode) de scheefwoners geen recht meer zullen
hebben op onverkorte huurprijsbeheersing annex huurbeëindigingsbescherming.
zodat zij (dus) marktconforme huurprijzen zullen moeten gaan betalen en zich niet
(althans niet onverkort) op huurbeëindigingsbescherming zullen kunnen blijven
beroepen. Uitsluitend de huishoudens die tot de DAEB-doelgroep behoren zullen
dan nog recht hebben op huurprijzen die beneden de vrije marktprijs liggen en
huurbeëindigingsbescherming blijven genieten. Zoals wij hieronder zullen
uiteenzetten, zullen daar dan (uitsluitend) de woningcorporaties voor moeten en
kunnen zorgen; (mede) met behulp van staatssteun die voldoet aan de nieuwe
DAEB-regels.
2.3.2.13.
Het spreekt vanzelf dat een dergelijke fundamentele ingreep in de huurwetgeving
aanleiding zal geven tot aanzienlijke huurverhogingen – of althans het vooruitzicht
hierop – voor een groot aantal scheefwonende huurders in de gereguleerde sector
en in de geliberaliseerde sector met huurovereenkomsten van vóór de
liberalisatiedatum (huurveteranen). Dat geldt in de eerste plaats voor de
scheefwonende huurders van woningcorporaties. Zij zullen moeten doorstromen
naar de vrije sector of een woning moeten kopen. In de tweede plaats geldt dat de
scheefwonende huurders van commerciële verhuurders ook huurverhogingen
zullen krijgen. Deze groep zal niet langer gebruik kunnen maken van ‘sociale
huren’ en zal een marktconforme prijs moeten betalen of doorstromen naar een
koopwoning. In de derde plaats geldt dat huurders van commerciële verhuurders
met een inkomen beneden de inkomensgrens van € 33.000 ook een
huurverhoging zullen krijgen, of althans zal deze huurverhoging in het vooruitzicht
worden gesteld (overgansperiode), om deze groep huurders te prikkelen om door
te stromen en een huurwoning te gaan betrekken van een staatsgesteunde
woningcorporatie. Kort samengevat zullen de bovenbedoelde huurverhogingen er
toe leiden dat veel huurders zullen besluiten een andere woning te gaan huren of
kopen. Daardoor komt de zo gewenste doorstroming in zowel de huurwoningmarkt
als de koopwoningmarkt op gang. Wel doen zich in dit verband een aantal vragen
voor, zoals:
a) Zijn er voldoende passende huurwoningen of koopwoningen beschikbaar
(aantal, locatie, omvang, prijsklasse etc.) voor de thans scheefwonende
huishoudens die de nieuwe (marktconforme) huurprijs van hun huidige woning
niet kunnen of willen betalen en die (dus) willen gaan verhuizen?
b) Zijn er bij de woningcorporaties voldoende passende woningen beschikbaar
(aantal, locatie, omvang, prijsklasse etc.) voor de tot de DAEB-doelgroep
behorende huishoudens die thans een woning huren van een commerciële
verhuurder en die de nieuwe (marktconforme) huurprijs van hun huidige woning
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 112 van 178
niet kunnen betalen en die (dus) moeten gaan verhuizen naar een (goedkope)
woning van een woningcorporatie?
2.3.2.14.
Een discussie over deze vragen is de afgelopen maanden in het parlement aan de
orde geweest. Bij de behandeling van het wetsontwerp inzake de
verhuurderheffing heeft de minister als volgt op de betreffende vragen gereageerd:
“Het aantal gereguleerde huurwoningen van particuliere verhuurders bedraagt ruwweg
0,5 miljoen. Hiervan is ca. 0,3 miljoen bewoond door huishoudens uit de doelgroep.
Sociale verhuurders hebben ca. 2,1 miljoen gereguleerde huurwoningen, waarvan ca.
1,6 miljoen bewoond zijn door de doelgroep. In het hypothetische geval dat particuliere
verhuurders zich geheel terugtrekken uit de gereguleerde sector zouden sociale
verhuurders de 0,3 miljoen doelgroephuishoudens in principe in hun voorraad, dus
zonder extra nieuwbouwinvesteringen, kunnen opvangen. Voorwaarde daarbij is wel
dat er dan voldoende uitstroom van niet-doelgroephuishoudens uit de sociale
huurwoningen plaatsvindt.”105
2.3.2.15.
In dit verband concluderen wij als volgt: met de in randnummer 2.3.213 onder sub
a genoemde groep, zijnde de scheefwoners, moet uiteraard met de benodigde
zorgvuldigheid worden omgegaan, maar voorop dient ons inziens te staan dat
scheefwoners niet langer recht hebben op kunstmatig lage huurprijzen en dat de
door hen te betalen huurprijzen daarom aanzienlijk verhoogd zullen mogen
worden. Scheefwoners hebben tal van jaren geprofiteerd van huurprijzen die (ver)
beneden de marktprijzen lagen. Zij behoren niet tot de DAEB-doelgroep en zullen
zich dus, net als ieder ander, moeten aanpassen aan de nieuwe
marktomstandigheden en een marktconforme huurprijs moeten gaan betalen of
een eigen woning moeten kopen. Na het opheffen van de huurprijsbeheersing voor
commerciële verhuurders zullen door het op gang komen van de doorstroming
genoeg huurwoningen beschikbaar komen op de (alsdan) vrije huurmarkt (= de
gehele huurmarkt met uitzondering van de DAEB-huurmarkt van de
woningcorporaties). Wij verwijzen in dit verband ook naar randnummers 2.3.3.1 en
2.3.3.2, waarin melding wordt gemaakt van de klachten van de verhuurders van
woningen in de vrije geliberaliseerde sector, die thans hun woningen nauwelijks
rendabel kunnen verhuren door het bestaande “uitstralingseffect” van de
huurprijsbeheersing in de rest van de huurwoningmarkt (zijnde circa 90% van de
huurwoningmarkt). Ook wijzen wij erop dat in de huidige geliberaliseerde sector
met huurovereenkomsten van vóór de liberalisatiedatum (huurveteranen)
eveneens veel huurwoningen vrij zullen komen bij het vervallen van de
huurprijsbeheersing en het daardoor veroorzaakte op gang komen van de
doorstroming.
2.3.2.16.
Veel gevoeliger ligt de situatie voor de huishoudens die tot de DAEB-doelgroep
behoren en die thans woningen huren van commerciële verhuurders. Blijkens het
bovenstaande citaat gaat het hier om circa 300.000 huishoudens. De nieuwe
marktconforme huurprijzen voor de thans door hen gehuurde woningen zullen voor
hen veelal niet “betaalbaar” zijn. Dit zal in de praktijk slechts op twee manieren
kunnen worden opgelost: a) door verhoging van de huurtoeslag of b) door
verhuizing naar een woning van een woningcorporatie. Wij ontveinzen ons niet de
105
Kamerstukken II, 33 756, nr. 6, blz. 12-13.
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 113 van 178
sociale consequenties van een dergelijke volksverhuizing en onthouden ons van
een oordeel daarover. Wij volstaan thans met er op te wijzen dat blijkens het
bovenstaande citaat de woningcorporaties hoogstwaarschijnlijk wel voldoende
woonruimte beschikbaar zullen hebben om deze tot de DAEB-doelgroep
behorende huishoudens, die thans wonen in woningen van commerciële
verhuurders, passend te huisvesten. Het lijkt ons hoogstwaarschijnlijk dat
tenminste 300.000 scheefwoners, die thans woningen huren van de
woningcorporaties, zullen gaan “doorstromen” en hun huurovereenkomsten zullen
beëindigen en hun woningen zullen verlaten indien zij daar marktconforme
huurprijzen voor moeten gaan betalen. Ook verwachten wij dat de
woningcorporaties, die thans woningen aan deze scheefwoners verhuren, van hun
kant hiertoe enige, of althans meer, pressie op deze scheefwoners zullen gaan
uitoefenen om te gaan verhuizen en hun woning vrij te maken voor een huishouden
dat wel tot de DAEB-doelgroep behoort. Dat zal zeker moeten gelden voor de circa
382.000 scheefwoners met een huishoudinkomen boven € 43.000.
2.3.2.17.
Wij tekenen hierbij echter in dit verband aan dat wel moet worden voorkómen dat
de woningcorporaties die woningen met korting aan deze scheefwoners gaan
verkopen. Wij verwijzen naar randnummer 2.2.8 en naar punt 2 van onze
slotconclusies aan het einde van deze klacht.
2.3.3.
De combinatie van huurwetgeving en staatssteun aan woningcorporaties.
2.3.3.1.
In het bovenstaande hebben wij betoogd dat de verstoring van de mededinging op
de huurwoningmarkt wordt veroorzaakt door een combinatie van enerzijds de
staatsgesteunde activiteiten van de woningcorporaties en anderzijds de strikte en
fijnmazige Nederlandse huur- en huisvestingswetgeving, waardoor er op circa 90%
van de huurwoningmarkt geen sprake is van een werkbare mededinging.
Bovendien leidt deze dubbele verstoring ook tot een verminderde vraag en/of een
gebrek
aan
doorstroming
naar
de
geliberaliseerde
sector
met
huurovereenkomsten van na de liberalisatiedatum, waardoor ook de
marktomstandigheden en de mededinging op de resterende 10% van de
huurwoningmarkt zeer negatief worden beïnvloed.
2.3.3.2.
Dit uitstralingseffect naar de overige 10% van de huurwoningmarkt, zijnde de
geliberaliseerde sector van woningen met WWS-waarde boven € 647,53 (per 1
januari 2010) waarvan de huurovereenkomsten zijn gesloten na de datum van de
liberalisatie concretiseert zich als volgt:
2.3.3.3.
Door het scheefwonen in de woningen in de gereguleerde sector en de
geliberaliseerde sector met huurovereenkomsten van vóór de liberalisatie
(huurveteranen) ontstaat een zeer ernstige stagnering van de doorstroming op de
gehele huurwoningmarkt. Scheefwoners die een (te) goedkope woning huren van
een woningcorporatie of een commerciële verhuurder van woningen in de
gereguleerde sector c.q. in de geliberaliseerde sector met huurovereenkomsten
van vóór de liberalisatie (huurveteranen), stromen als gevolg van de bestaande
huurwetgeving niet door naar de marktprijs-georiënteerde geliberaliseerde sector
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 114 van 178
van de commerciële huurwoningmarkt, of worden althans door de bestaande
regelgeving hiertoe niet of onvoldoende geprikkeld. Hierdoor stagneert, of althans
vermindert, de vraag naar woningen in de vrije geliberaliseerde sector met als
effect dat de vraag naar woningen en de huurprijzen van die woningen negatief
worden beïnvloed ten detrimente van de commerciële verhuurders in die sector.
Ook dit is een reële vorm van marktverstoring, die wordt veroorzaakt door de
stringente huurwetgeving in de gereguleerde sector en de geliberaliseerde sector
met huurovereenkomsten van vóór de liberalisatiedatum. Daardoor lijden
commerciële verhuurders van woningen in de geliberaliseerde sector met
huurovereenkomsten van ná de liberalisatiedatum eveneens een financieel
nadeel, waarvoor zij geen compensatie ontvangen en/of niet door de overheid
schadeloos worden gesteld.
2.3.3.4.
Hier komt nog bij dat de geliberaliseerde sector van de huurwoningmarkt ook
sterke concurrentie ondervindt vanuit de koopwoningmarkt, waar de geldende
fiscale subsidiering van eigenaren/zelfbewoners (doorgaans aangeduid met de
term “hypotheekrenteaftrek”) het kopen van een woning veelal aantrekkelijker
maakt dan het huren van een woning in de (dure) geliberaliseerde sector. Bij de
recente behandeling van de begroting 2014 heeft de minister dit als volgt
beschreven106:
“Woningzoekenden bepalen hun keuze voor een woning onder meer op de prijs
daarvan in vergelijking met alternatieve mogelijkheden. Om die reden worden de
huurprijzen in het vrije huursegment (het prijssegment boven de liberalisatiegrens,
thans €681,02) beïnvloed door de prijzen die worden gevraagd in het gereguleerde
segment en door de prijzen van koopwoningen. Door het beperkende huurbeleid dat in
de afgelopen jaren is gevoerd (huurstijging op niveau van maximaal inflatie) in
combinatie met het sociale huurbeleid van de woningcorporaties, dat huurprijzen lager
houdt, en door de mogelijkheden voor hypotheekrenteaftrek, wordt het vrije
huursegment van twee kanten beconcurreerd. Huurders in dit segment komen niet in
aanmerking voor huurtoeslag en uiteraard ook niet voor hypotheekrenteaftrek. Deze
combinatie maakt investeren in het vrije huursegment minder aantrekkelijk.”
2.3.3.5.
Wat het gebrek aan woningen voor middeninkomens betreft wordt naar onze
mening door de Staat der Nederlanden haar eigen negatieve rol in deze kwestie
miskend, althans onvoldoende erkend. Zoals hieronder in randnummer 2.3.14
wordt geciteerd, stelt de minister dat er sprake is van “een gebrek aan
keuzemogelijkheden
voor
middeninkomens,
omdat
er
onvoldoende
geliberaliseerde huurwoningen beschikbaar zijn”. Het is opzichzelfstaand juist dat
de geliberaliseerde huurwoningmarkt thans mogelijk van (te) beperkte omvang is,
maar voor een juiste interpretatie en weging van dit aspect is het noodzakelijk om
voldoende oog te hebben voor de context en oorzaken van deze relatief beperkte
omvang van de geliberaliseerde huurwoningmarkt.
2.3.3.6.
In dit verband zijn drie argumenten van belang, namelijk (1) het gebrek aan
doorstroming, (2) het niet-liberaliseren van woningen waarvan de WWS-waarde
106
Kamerstukken II, 33 750 XVIII, Nr. 4; antwoord op vraag 9.
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 115 van 178
wel boven de liberalisatiegrens ligt maar die worden verhuurd aan huurveteranen
en (3) een negatief investeringsklimaat. Om te beginnen is het relatief beperkt
aanbod van geliberaliseerde huurwoningen te wijten aan het gebrek aan
doorstroming dat door de overheid zelf wordt gecreëerd, of althans in stand
gehouden en/of niet aangepakt, door de strikte huurwetgeving en door de
staatssteun aan woningcorporaties. In dit verband is bijvoorbeeld relevant dat de
geldende regelingen noch voor de woningcorporaties noch voor de commerciële
verhuurders enige periodieke inkomenstoets kennen om het scheefwonen effectief
aan te pakken en/of beheersbaar te houden. De recente ingevoerde
inkomensafhankelijke huurverhoging (zie randnummer 2.3.4 e.v.) kan onmogelijk
worden beschouwd als een effectieve methode, gezien de geringe
verhogingspercentages van de thans ver onder vrije markthuur liggende
huurprijzen en gezien de vele mogelijkheden voor scheefwonende huurders om
deze inkomensafhankelijke huurverhoging te ontwijken. Ook blijkt uit onderzoek
dat woningcorporaties deze inkomensafhankelijke huurverhogingen in een groot
aantal situaties waarin dit wel mogelijk is (toch) niet maximaal bij hun
scheefwonende huurders in rekening brengen.
2.3.3.7.
Het feit dat er onvoldoende geliberaliseerde huurwoningen beschikbaar zijn voor
de middenklasse wordt daarnaast ook veroorzaakt door het feit dat een zeer groot
aantal woningen die volgens het WWS (de puntentelling) wel in de geliberaliseerde
sector vallen, bezet worden gehouden door huurders met huurovereenkomsten
van vóór de liberalisatie (huurveteranen; zie randnummers 2.3.1.4 t/m 2.3.1.8.). Bij
een meer vrije huurwoningmarkt zou dit verschijnsel zich niet, of althans in sterk
verminderde mate, voordoen. Huurwoningen in de geliberaliseerde sector die
thans bezet worden gehouden door huurveteranen zouden dan vrij komen voor de
mensen met middeninkomens.
2.3.3.8.
Bovendien leidt de hiervoor beschreven gebrekkige doorstroming tot een
verminderde vraag en dus tot onaantrekkelijke investeringsomstandigheden voor
‘dure’ geliberaliseerde woningen. Bij een fundamenteel gewijzigd beleid dat leidt
tot een betere doorstroming, wordt ook de bouw van nieuwe woningen in de
geliberaliseerde sector aantrekkelijker.
2.3.3.9.
Het in het vorige randnummers vermelde “gebrek aan keuzemogelijkheden voor
middeninkomens, omdat er onvoldoende geliberaliseerde huurwoningen
beschikbaar zijn” is door de toenmalige minister ook aan de orde gesteld in een
brief aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal d.d. 30 oktober 2012 (bijlage VI).
In die brief vermeldt de minister de resultaten van een “verkenning met de
Europese Commissie”. Uit deze brief blijkt duidelijk dat een oplossing van dit
probleem niet bereikt kan worden binnen het huidige bestel van huur- en
huisvestingswetgeving gecombineerd met het huidige stelsel van steun aan
woningcorporaties. Een tweetal opties, die tijdens die “verkenning” zijn besproken
zijn afgeketst op het feit dat ze geen faire mededinging zouden toestaan aan
commerciële investeerders (optie 1) en op het feit dat nog steeds geen uitvoering
is gegeven aan de voorwaarden die zijn gesteld in de woco-beschikking van 15
december 2009 (optie 2).
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 116 van 178
2.3.3.10.
Naar onze mening is het euvel van het scheefwonen, dat wordt veroorzaakt door
de combinatie van enerzijds de staatsgesteunde activiteiten van de
woningcorporaties en anderzijds de huur- en huisvestingswetgeving, verreweg de
voornaamste oorzaak van het falen van de Nederlandse huurwoningmarkt. Dit
scheefwonen leidt tot stagnatie in de doorstroming en frustratie van de primaire
doelstelling van de woningcorporaties, zijnde het verzorgen van de sociale
huisvesting van achterstandsgroepen of sociaal kansarme groepen. Volgens het
onder randnummer 2.3.2.1 en 2.3.2.2 reeds vermelde onderzoeksrapport
beschikten circa 643.00 huurders van corporatiewoningen over een
huishoudinkomen van meer dan € 33.000, terwijl bovendien meer dan de helft
daarvan (circa 383.000 huurders) een huishoudinkomen boven € 43.000 had.
2.3.3.11.
Naar onze mening is er geen aanvaardbare reden waarom dit, zowel absoluut als
relatief, zeer omvangrijke aantal scheefwoners onbeperkt mag blijven profiteren
van de lage huurprijzen die door de huurwetgeving worden voorgeschreven en die
bij de woningcorporaties worden ondersteund met staatssteun. Integendeel. Zodra
het huishoudinkomen van huurders is gestegen boven de sociale inkomensgrens
behoren zij, eventueel na verloop van een redelijke overgangsperiode, door te
stromen naar de geliberaliseerde sector en reguliere huurprijzen te gaan betalen
of door te stromen naar de koopmarkt. Indien scheefwoners voor de door hen
gehuurde woningen geen markthuurprijs willen betalen en/of indien de
woningcorporatie hun woning wenst te bestemmen voor bewoning door personen
die wel tot haar doelgroep behoren, dienen zij verplicht door te stromen. Praktisch
betekent dit dat zij een andere woning dienen te huren in de vrije geliberaliseerde
sector, dan wel dat zij een woning gaan kopen. Momenteel stagneert deze
doorstroming in zeer ernstige mate, hetgeen resulteert in de hierboven beschreven
wantoestanden.
2.3.3.12.
Het euvel van het scheefwonen zou naar onze mening dus dienen te worden
bestreden door het instellen van een periodieke inkomenstoetsing, waarbij de
wettelijke rechten op huurbeheersing en huurbeëidigingsbescherming zouden
komen te vervallen voor huurders van woningen in de gereguleerde sector met
een inkomen boven de inkomensgrens
2.3.3.13.
Het is interessant dat de minister in de recente memorie van antwoord aan de
Eerste Kamer bij het wetsontwerp Verhuurderheffing 2014 de mogelijkheid van
een dergelijke periodieke inkomenstoetsing – zij het slechts voor nieuwe huurders
en niet voor thans reeds zittende huurders – niet heeft afgewezen107:
"Overigens zijn de wachtlijsten niet de enige reden om maatregelen te nemen om
scheefwonen aan te pakken. Ik ben van mening dat huishoudens met een hoger
inkomen een meer marktconforme huurprijs voor hun woning behoren te betalen.
De leden van de VVD-fractie vragen of onderzoek kan worden gedaan naar de
mogelijkheden van tijdelijke huurcontracten en periodieke toetsing van het inkomen
van de tijdelijk huurder. De leden van de VVD-fractie kunnen zich indenken, dat
ingeval het inkomen van de huurder de DAEB-grens overschrijdt, de
huurovereenkomst wordt ontbonden. Opdat de huurder plaatsmaakt voor een
107
Kamerstukken I, 33819 B blz. 25. Het valt weer op dat de minister dit alleen op de corporaties betrekt in verband
met de DAEB grens en met geen woord rept over de commerciële verhuurders
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 117 van 178
gegadigde die wèl tot de doelgroep behoort. De leden van de VVD-fractie vragen of dit
een begaanbare weg is naast of in plaats van reeds bestaande mogelijkheden van
extra huurverhoging.
Ik ben bezig, zoals afgesproken met de Tweede Kamer (motie, met een inventarisatie
van knelpunten/wensen in het veld rond tijdelijke verhuur. Ik ben voornemens naar
aanleiding hiervan begin 2014 met eventuele voorstellen voor aanpassing van de
regelgeving rond tijdelijk huren te komen. In dat kader zal ik terugkomen op de
mogelijkheid en wenselijkheid om toelating tot het DAEB-deel van de
corporatievoorraad gepaard te laten gaan met een tijdelijke huurovereenkomst die
eindigt wanneer een huurder niet langer tot de DAEB-doelgroep behoort. Bij
bestaande huurovereenkomsten is de inkomensafhankelijke huurverhoging de manier
om de doorstroming uit het DAEB-deel van corporatievoorraad te bevorderen”
2.3.3.14.
Scheefwoners hebben door de bestaande huurwetgeving een permanent wettelijk
recht op huurprijzen die ver beneden de marktprijzen liggen, en genieten een
vrijwel onbeperkte huurbeëindigingsbescherming. De woningcorporaties hoeven
zich daar echter geen, of althans slechts beperkte zorgen over te maken want zij
beschikken sinds de bruteringsoperatie over grote eigen vermogens en krijgen nog
steeds jaarlijks honderden miljoenen euro’s staatssteun. Bovendien weten zij dat
hun huurderving (verschil met de marktprijs) en zelfs een daaruit eventueel
voortvloeiend exploitatieverlies uiteindelijk toch wordt gecompenseerd met
waarborging door het WSF, ondersteuning door het CFV en desnoods ook nog
verdere staatssteun. De Staat der Nederlanden kan zich immers een faillissement
van woningcorporaties niet veroorloven. De recente gebeurtenissen met de
woningcorporatie Vestia en enige andere woningcorporaties (zie randnummer
2.2.6.2.47 e.v.) hebben aangetoond dat de WSF, CFV en desnoods ook nog de
Staat der Nederlanden uiteindelijk financieel bijspringt.
Wij verzoeken de Europese Commissie overigens om deze saneringssteun als
zijnde ‘nieuwe staatssteun’ te beoordelen en deze steun te toetsen aan het
Europese mededingingsrecht en met name de nieuwe DAEB-regels.
2.3.3.15.
Wat doorstroming betreft geldt voorts dat de woningcorporaties bij doorstroming
van scheefwoners per saldo ook geen belang hebben. Wisseling van huurders is
normaliter voor verhuurders niet alleen lastig maar ook kostbaar wegens leegstand
gedurende de periode van huurderswisseling, opknapkosten, administratie- en
beheerskosten, et cetera. Het is vanuit het perspectief van de woningcorporaties
dan ook begrijpelijk dat slechts ongeveer de helft van hen gebruik heeft gemaakt
van de mogelijkheid om aan hun scheefwonende huurders bij de huurverhoging
per 1 juli 2013 de maximale inkomensafhankelijke huurverhoging in rekening te
brengen.108
2.3.3.16.
In tegenstelling tot de woningcorporaties veroorzaakt het scheefwonen wel grote
zorgen en financieel nadeel voor de commerciële verhuurders van woningen in de
gereguleerde sector en in de geliberaliseerde sector met huurovereenkomsten van
vóór de liberalisatie (huurveteranen). Zij krijgen hun huurderving (verschil met de
marktprijs) niet gecompenseerd in enigerlei vorm van directe of indirecte
staatssteun en hun exploitatieresultaat wordt hierdoor sterk gedrukt; vaak zelfs tot
108
Rapport Companen, Feiten en achtergronden bij het huurbeleid 2013, p. 6.
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 118 van 178
verliesgevende exploitaties. Zij kunnen hier – tot op heden – echter niets aan doen
vanwege de huurwetgeving, die door de huurcommissies en de Nederlandse
rechters strikt wordt toegepast.
2.3.3.17.
Ter vermijding van misverstand willen wij er hierbij op wijzen dat het scheefwonen
wel het meest zwaarwegende aspect is van de gehele problematiek van het
disfunctioneren van de huurwoningmarkt, maar dat dit slechts één aspect is van
de marktverstoring en niet de oorzaak van de marktverstoring. De oorzaak van de
marktverstoring is gelegen in de huur- en huisvestingswetgeving waardoor de
eigendomsrechten van alle verhuurders in de gereguleerde sector en in de
geliberaliseerde sector met huurovereenkomsten van vóór de liberalisatie
(huurveteranen) zijn uitgehold door onder meer de huurprijzen en de
opzeggingsmogelijkheden van huurcontracten te beperken. Het voor de
marktverstoring cruciale element is hierbij dat de woningcorporaties hier de facto
voor worden gecompenseerd en de commerciële verhuurders niet.
2.3.3.18.
Het is evident dat na de zogeheten wederopbouw na de tweede wereldoorlog de
huur- en huisvestingswetgeving in de gereguleerde sector en in de
geliberaliseerde sector met huurovereenkomsten van vóór de liberalisatie
(huurveteranen) is gebaseerd op sociale overwegingen, namelijk het “betaalbaar”
houden van de woningen, niet alleen voor huurders die tot de sociale doelgroep
behoren (inkomens tot € 33.000) maar voor alle huurders van woningen in die
sectoren, met inbegrip van de scheefwoners. Bovendien worden verhuurders in
grote en middelgrote steden door de huisvestingsregels gedwongen hun woningen
te verhuren aan huurders die beschikken over een huisvestingsvergunning. In
Amsterdam geldt dit voor inkomens tot € 43.000 (zie randnummer 2.3.5.1.).
2.3.3.19.
Naar onze mening wordt hierdoor als het ware een Dienst van Algemeen
Economisch Belang (DAEB) aan deze commerciële verhuurders opgelegd.
Immers, door de huur- en huisvestingswetgeving verplicht de Staat der
Nederlanden alle verhuurders van woningen in de gereguleerde sector en in de
geliberaliseerde sector met huurovereenkomsten van vóór de liberalisatie
(huurveteranen) tot “de verrichting van de betrokken dienst van algemeen
economisch belang”, zijnde het verhuren van woningen voor “betaalbare”
huurprijzen. De maximaal toelaatbare huurprijzen die daartoe wettelijk zijn
vastgesteld in het WWS liggen ver onder de vrije markthuurprijzen. Maar door het
systeem van de jaarlijkse procentuele huurverhogingen mogen de meeste
verhuurders zelfs die volgens het WWS maximaal toegestane huurprijzen niet aan
hun huurders in rekening brengen, waardoor in de praktijk de gemiddelde
huurprijzen slechts ongeveer 70% van die volgens het WWS maximaal toegestane
huurprijzen bedragen (zie randnummer 2.3.1.8.). Voor deze zeer omvangrijke
huurderving worden de woningcorporaties langs velerlei wegen gecompenseerd
met staatssteun. De commerciële verhuurders ontvangen echter geen enkele
staatssteun. Integendeel, zij worden zelfs ook nog getroffen met een
verhuurderheffing (zie randnummer 2.4.). Door dit alles is naar onze mening de
Nederlandse huur- en huisvestingswetgeving fundamenteel in strijd met het
discriminatieverbod van onderdeel 20 van de genoemde EU kaderregeling, waarin
het navolgende is opgenomen:
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 119 van 178
“Ingeval de Nederlandse autoriteiten eventueel voornemens zijn bepaalde publieke
taken aan meerdere dienstverrichters toe te vertrouwen en hen daarvoor compensatie
te verlenen, dan moet de compensatie voor alle betrokken dienstverrichters volgens
dezelfde methode worden berekend.”
2.3.3.20.
Op bovenstaande gronden zijn wij van mening dat er door de combinatie van
enerzijds de staatsgesteunde activiteiten van de woningcorporaties en anderzijds
de huur- en huisvestingswetgeving voor de commerciële verhuurders van
woningen geen sprake is van een werkbare mededinging en een level playing field
tussen commerciële verhuurders en woningcorporaties. Deze combinatie maakt
een werkbare mededinging op circa 90% van de huurwoningmarkt onmogelijk en
leidt tot een zeer ver gaande marktverstoring. Het gehele stelsel van huur- en
huisvestingswetgeving is vrijwel uitsluitend gebaseerd op sociale overwegingen,
namelijk het “betaalbaar” houden van huurprijzen, niet alleen voor de sociaal
achtergestelde en kansarme groepen maar klaarblijkelijk ook voor de
scheefwoners. Hierdoor wordt er kennelijk geen afweging gemaakt en/of rekening
gehouden met andere zwaarwegende internationale en nationale belangen zoals
het Europese mededingingsrecht.
2.3.3.21.
Daarnaast miskent de Nederlandse overheid hierbij ook het vrije verkeer van
personen (zie randnummer 3 e.v.), het vrije verkeer van kapitaal (zie randnummer
4 e.v.), het eigendomsrecht van commerciële verhuurders (zie randnummer 5 e.v.),
de vrijheid van ondernemerschap (zie randnummer 6 e.v.), het antidiscriminatiebeginsel (zie randnummer 7 e.v.) en het Europese streven naar
marktintegratie (zie randnummer 8 e.v.).
2.3.3.22.
Een ander gevolg van deze eendimensionale beleidsvisie is dat het stelsel in de
huidige vorm en omstandigheden naar onze mening dan ook niet alleen in strijd is
met de hiervoor genoemde Europese rechten, maar ook met verschillende
grondrechten die zijn verankerd in andere internationale verdragen zoals het
Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) en het Internationaal
Verdrag voor Burgerrechten en Politieke Rechten (IVBPR). Wij verwijzen in dit
verband naar het eigendomsrecht dat is verankerd in artikel 1 van het Eerste
Protocol bij het EVRM en naar het discriminatieverbod dat is verankerd in artikel
14 van het twaalfde protocol van het EVRM en artikel 26 van het IVBPR.
2.3.4.
De inkomensafhankelijke huurverhoging
2.3.4.1.
Het verschijnsel van het zeer omvangrijke scheefwonen wordt ook door de
Nederlandse overheid als een groot euvel erkend. Ook wordt erkend dat dit
scheefwonen en de daarmee samenhangende stagnatie van de doorstroming
negatieve gevolgen heeft voor starters, die geen betaalbare woningen kunnen
krijgen omdat die bezet worden gehouden door scheefwoners. Daar komt bij dat
ook de woningbouwsector te lijden heeft onder die stagnatie. Ook de huidige
Minister is zich bewust van de problemen (zie randnummer 2.18). Een voor de
hand liggende – en door verschillende onderzoeksrapporten gesuggereerde –
oplossing zou een geleidelijke vrijmaking van de huurwoningmarkt zijn. Hiertoe is
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 120 van 178
inderdaad in 2006 een poging gedaan door de toenmalige minister Dekker maar
die poging is gestrand door een regeringswisseling na nieuwe verkiezingen. De
huidige regering heeft gemeend het scheefwonen effectief te kunnen bestrijden
met een slecht functionerend systeem van jaarlijkse inkomensafhankelijke
huurverhogingen die hoger zijn voor de scheefwoners dan voor degenen met een
huishoudinkomen beneden de inkomensgrens (in 2013 bedraagt deze jaarlijks
geïndexeerde grens een bedrag van € 33.614). Hieronder wordt op deze
inkomensafhankelijke wetgeving verder ingegaan.
2.3.4.2.
Na een langdurige en ingewikkelde parlementaire behandeling zijn op 16 maart
2013 twee wetten in werking getreden waardoor het voor verhuurders in de
gereguleerde sector en in de geliberaliseerde sector met huurovereenkomsten van
vóór de liberalisatie (huurveteranen) werd toegestaan om bij de jaarlijkse
huurverhoging per 1 juli 2013 aan hun scheefwonende huurders een extra
huurverhoging te berekenen bovenop een algemeen huurverhogingspercentage
(4% in het jaar 2013/2014). In het eerste wetsontwerp werd voorgesteld deze extra
inkomensafhankelijke huurverhoging vast te stellen op 5% voor huurders met een
huishoudinkomen van meer dan € 43.000. In een later wetsontwerp is dit
veranderd. De uiteindelijk tot stand gekomen wettelijke regeling voorziet in een
extra huurverhoging die afhankelijk is van het huishoudinkomen van de huurders
en die 0,5% bedraagt voor huurders met een huishoudinkomen tussen € 33.614
en € 43.000 en 2,5% voor huurders met een huishoudinkomen boven € 43.000.
De oorspronkelijk voorgestelde extra huurverhoging van 5% voor de huurders met
een huishoudinkomen boven € 43.000 (d.w.z. de evidente scheefwoners) is aldus
gehalveerd. De gegevens omtrent het huishoudinkomen van hun huurders kunnen
de verhuurders opvragen bij de Belastingdienst. In de memories van toelichting en
verdere kamerstukken bij de wetsontwerpen en bij de mondelinge behandelingen
in het parlement hebben de ministers oorspronkelijk benadrukt dat de bestrijding
van het scheefwonen het doel van deze inkomensafhankelijke huurverhogingen
zou zijn, maar later is die doelstelling expliciet veranderd. Het doel is uiteindelijk
geworden om middelen voor de schatkist te verschaffen door “afroming” via de
verhuurderheffing. Deze heffing zullen wij onder randnummer 2.4 uitgebreid aan
de orde stellen.
2.3.4.3.
Op 7 mei 2013 heeft onze Stichting met een “akte tot vermeerdering en wijziging
van eis” (zie bijlage II) de op 16 juli 2012 reeds uitgebrachte dagvaarding tegen de
Staat der Nederlanden aangevuld met een groot aantal argumenten waarom naar
onze mening deze inkomensafhankelijke huurverhogingswetgeving onrechtmatig
is en niet aan zijn oorspronkelijke doelstelling – namelijk de bestrijding van het
scheefwonen – voldoet. Deze extra huurverhoging is namelijk veel te laag om
scheefwoners binnen een afzienbare tijd te prikkelen om door te stromen. De thans
toegestane extra huurverhogingen, zijnde 0,5% resp. 2,5% van de bestaande lage
huurprijzen, bedragen in de praktijk immers veelal slechts enkele euro’s per
maand. Daarnaast kent de regeling enkel een financiële en geen juridische
component, zodat scheefwoners ervoor zullen kunnen (blijven) kiezen om de
inkomensafhankelijk verhoogde huurprijs te blijven betalen. Bovendien vertoont de
wetgeving de volgende gebreken met betrekking tot de uitvoering en invordering
van de inkomensafhankelijke huurverhoging door de verhuurders:
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 121 van 178
1) Er is sprake van veelvuldige tekortkomingen in de aanlevering en de
betrouwbaarheid van de door de Belastingdienst verstrekte gegevens over de
huishoudinkomens van de huurders;
2) De wetgeving vertoont wetstechnische gebreken en bevat – mede wegens
enige door de Tweede Kamer der Staten-Generaal aangenomen
amendementen op het oorspronkelijke wetsontwerp – een groot aantal
uitzonderingen en voorwaarden waardoor de huurders de verhogingen op
grote schaal kunnen ontgaan en aanvechten;
3) De verhuurders krijgen slechts de beschikking over door de Belastingdienst
verstrekte eenvoudige aanduidingen omtrent het huishoudinkomen van de
bewoners van de woning op het moment waarop de verklaring wordt
opgemaakt, terwijl de Belastingdienst en andere overheidsorganen hen verder
wegens de privacybeperkingen geen enkele verdere medewerking verlenen bij
het verkrijgen van (tegen)bewijs wanneer de huurder stelt dat die informatie
van de Belastingdienst niet klopt;
4) De verhuurders worden door de hoge griffierechten, kosten van juridische
bijstand en langdurige behandeling door de huurcommissie en kantonrechter
de facto ervan weerhouden om voor de beperkte bedragen van de
inkomensafhankelijke huurverhogingen actie te ondernemen tegen huurders
die verhogingen weigeren te betalen.
2.3.4.4.
De inkomensafhankelijke huurverhoging moest vóór 1 mei 2013 door de
verhuurders worden aangekondigd aan de huurders en is per 1 juli 2013 ingegaan.
Op het moment van het indienen van deze klacht zijn nog slechts weinig
betrouwbare gegevens bekend omtrent het verloop en de uitkomst. Wel is
inmiddels uit een door Vastgoed Belang onder haar leden gehouden enquête
gebleken dat het aanleveren van de gegevens door de Belastingdienst veelvuldige
en ernstige gebreken heeft vertoond (zie bijlage VII). Ook is uit een onderzoek van
Compaenen gebleken dat slechts ongeveer de helft van de woningcorporaties
gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid om de inkomensafhankelijke
huurverhoging maximaal toe te passen.109
2.3.4.5.
Vanaf 2014 is het systeem om inkomensafhankelijke huurverhogingen door te
voeren aangepast. Verhuurders moeten zich nu voorafgaand, in de periode 3
februari tot en met 1 maart, aanmelden bij de belastingdienst. Bij deze aanmelding
dienen diverse gegevens te worden verstrekt, zoals een RSIN- of een BSNnummer. Verhuurders moeten in verband met de aanmelding bijvoorbeeld bij de
belastingdienst controleren of hun RSIN- of BSN-nummer wel correct is vermeld
in het WOZ-register. Verhuurders moeten aldus een aantal bijkomende
administratieve handelingen verrichten. Ook lopen verhuurders bijkomende
financiële risico’s, want als een verhuurder zich niet tijdens deze periode aanmeldt
dan kan hij in dat jaar géén inkomensafhankelijke huurverhoging in rekening
109
Rapport Compaenen, Feiten en achtergronden bij het huurbeleid 2013, p. 6.
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 122 van 178
brengen. Tevens is gebleken dat in een belangrijk aantal gevallen de
inkomensgegevens van de huurders niet bij de belastingdienst bekend zijn.
2.3.5.
De huisvestingswetgeving
2.3.5.1.
Als aanvulling op de hierboven in randnummer 2.3.1. e.v. beschreven
huurwetgeving kent Nederland ook nog stringente huisvestingswetgeving,
waarvoor het raamwerk is neergelegd in de Huisvestingswet 1992 en waarvan de
uitwerking is neergelegd in gemeentelijke huisvestingsverordeningen. Dergelijke
huisvestingsverordeningen bestaan vooral in de vier grote steden (Amsterdam,
Rotterdam, Den Haag en Utrecht) en in vrijwel alle middelgrote steden. Wij
verwijzen in dit verband naar de randnummers 1.6.14 t/m 1.6.21 en 1.7.46 t/m
1.7.49 van de dagvaarding die door onze stichting op 16 juli 2012 is uitgebracht
tegen de Staat der Nederlanden wegens schending van het eigendomsrecht (zie
bijlage I). Deze huisvestingswetgeving houdt kortgezegd in dat in de
desbetreffende steden verhuurders van woningen in de gereguleerde sector
(beneden de liberalisatiegrens) hun woningen slechts mogen verhuren aan
huurders die beschikken over een gemeentelijke huisvestingsvergunning.
Overtreding van deze gemeentelijke huisvestings-verordeningen kan leiden tot het
opleggen van hoge boetes. Gemeenten mogen binnen zekere grenzen zelf
bepalen aan welke categorieën woningzoekenden zij al dan niet een
woonvergunning afgeven. De gemeente Amsterdam stelt bijvoorbeeld hiervoor
een inkomensgrens van € 43.000 (N.B. die grens ligt dus veel hoger dan de
inkomensgrens van € 33.000 uit de woco-beschikking).
2.3.5.2.
Op 23 december 2009 is bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal een
wetsontwerp ingediend waarbij de bestaande huisvestingswet op een aantal
punten wordt herzien. In dit wetsontwerp zijn gemeenten eveneens vrijgelaten met
betrekking tot het stellen van een inkomensgrens voor het verlenen van een
woonvergunning. Speciale aandacht vestigen wij op de volgende passage die
voorkomt in de nota naar aanleiding van het verslag bij dit wetsontwerp d.d. 31
augustus 2011:
“De Tijdelijke regeling diensten van algemeen economisch belang toegelaten
instellingen volkshuisvesting richt zich rechtstreeks tot woningcorporaties. Zij moeten
aan deze regels voldoen, of er nu wel of geen geldende huisvestingsverordening is in
de gemeente. In een huisvestingsverordening is vaak een huurinkomenstabel
opgenomen om te bewerkstelligen dat de goedkoopste woningen terechtkomen bij de
laagste inkomens. Zolang de hier gehanteerde grenzen onder de huur van € 652,52 en
een inkomen van maximaal € 33 614 liggen (prijspeil 1 januari 2011), kunnen deze in
stand blijven. Mocht een gemeente de tabel langer willen laten doorlopen, dan geldt
deze grens wel voor particuliere verhuurders, en voor corporaties alleen voor de 10%
van de toewijzingen met een huur onder de € 652,52 die zij aan woningzoekenden met
een inkomen boven de inkomensgrens van de Tijdelijke regeling diensten van
algemeen economisch belang toegelaten instellingen volkshuisvesting mogen
toewijzen.”
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 123 van 178
2.3.5.3.
Uit deze passage blijkt dat gemeenten ook huisvestingsvergunningen mogen
afgeven aan woningzoekenden met een huishoudinkomen boven € 33.614
(prijspeil 1 januari 2011), maar dat ze daarbij de woningcorporaties in zoverre
moeten ontzien dat woningcorporaties niet gedwongen mogen worden om meer
dan 10% van hun toe te wijzen woningen te verhuren aan woningzoekenden met
een huishoudinkomen boven de inkomensgrens. Commerciële verhuurders
hoeven door gemeenten niet te worden ontzien en gemeenten mogen
commerciële verhuurders dus onbeperkt verplichten om woningzoekenden met
hogere inkomens als huurder te accepteren. Commerciële verhuurders kunnen
aldus verplicht worden om ‘sociale’ huurprijzen te vragen aan personen met
hoge(re) inkomens. Hierdoor wordt de mededinging tussen commerciële
verhuurders en woningcorporaties (nog verder) verstoord. Ook worden
commerciële verhuurders door dit ongerechtvaardigde onderscheid onmiskenbaar
gediscrimineerd.
2.3.5.4.
Naast de verplichting om te verhuren aan woningzoekenden met een
gemeentelijke huisvestingsvergunning kunnen gemeenten eigenaren van
huurwoningen ook verbieden om woningen te splitsen, niet langer te verhuren,
samen te voegen of om te bouwen tot kamerverhuur, zonder een gemeentelijke
vergunning. Dergelijke vergunningen worden in de praktijk vaak geweigerd of
slechts verleend onder zware (financiële) voorwaarden.
2.3.5.5.
Het is duidelijk dat deze huisvestingswetgeving naast de eerder beschreven
stringente huurwetgeving leidt tot een aanvullende en/of verdergaande inbreuk op
het Europese (mededingings)recht, omdat het commerciële verhuurders
discrimineert en/of vergaand in hun mogelijkheden beperkt, terwijl deze
commerciële verhuurders – anders dan bij woningcorporaties het geval is – niet
kunnen beschikken over een omvangrijke financiële compensatie in de vorm van
verschillende elementen van staatssteun.
2.3.5.6.
Bovendien leidt deze huisvestingswetgeving tot een ernstige inbreuk op het vrije
verkeer van personen, omdat er sprake is van een remmende werking op de
arbeidsmobiliteit. Op dit Europeesrechtelijke element zal onder randnummer 3 e.v.
uitvoerig worden ingegaan. Ook leidt de bovenbedoelde huisvestingswetgeving tot
een ernstige inbreuk op het vrije verkeer van kapitaal, omdat het (potentiële)
buitenlands investeerders in vergaande mate belemmert en/of afschrikt. Hierop zal
onder randnummer 4 e.v. uitgebreid worden ingegaan.
2.3.6.
Tussentijdse conclusie
Uit de voorgaande beschrijving van de huur- en huisvestingswetgeving kunnen
een aantal tussentijdse conclusies worden getrokken:
2.3.6.1.
Ten eerste is gebleken Nederland aan circa 90% van de huurwoningmarkt een
strikt en star stelsel oplegt van huur- en huisvestingswetgeving waardoor
verhuurders vergaand in hun mogelijkheden en inkomsten worden beperkt. Dit
stelsel kent bijvoorbeeld geen enkele vorm van overgangsrecht voor
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 124 van 178
geliberaliseerde woningen of verhogingen van WWS-punten. Eenmaal gesloten
huurovereenkomsten kunnen oneindig blijven doorlopen, als gevolg waarvan veel
commerciële verhuurders te maken hebben met achtergebleven huren en
verliesgevende en/of onrendabele exploitaties. Vanuit mededingingsrechtelijk
perspectief is hierbij relevant dat woningcorporaties deze exploitaties kunnen
volhouden vanwege hun, mede als gevolg van de bruteringsoperatie tot stand
gekomen, grote eigen vermogens en de honderden miljoenen euro’s staatssteun
die zij jaarlijks ontvangen
2.3.6.2.
Ten tweede is gebleken dat er, als gevolg van deze huurwetgeving, in Nederland
op zeer grote schaal – circa 28% - sprake is van scheefwonende huurders bij
woningcorporaties. Dit massale scheefwonen is vanuit mededingingsrechtelijk
perspectief uiterst problematisch, omdat deze grote groep huurders staatssteun (in
de vorm van verlaagde huren) ontvangen terwijl zij daar, gezien hun inkomen
boven de door de Europese Commissie gestelde inkomensgrens, niet voor in
aanmerking komen. Ook bleek dat het scheefwonen door het strikte stelsel van
huurwetgeving in stand wordt gehouden, doordat na het ingaan van de
huurovereenkomst geen latere periodieke toetsing van het inkomen van de
huurder meer plaatsvindt en de huurder zich ook op huurbeëindigingsbescherming
kan beroepen wanneer zijn inkomen boven de inkomensgrens is gestegen.
2.3.6.3.
Ten derde bleek dat de combinatie tussen strikte huurwetgeving enerzijds en
staatssteun aan woningcorporaties anderzijds tot een indringende verstoring van
de mededinging leidt. Doordat de scheefwoners bij woningcorporaties niet of
nauwelijks, althans onvoldoende, worden geprikkeld om te verhuizen is er
bijvoorbeeld sprake van een verminderde vraag en/of gebrek aan doorstroming
naar de geliberaliseerde sector. Eveneens bleek in dit verband dat het gebrek aan
woningen voor middeninkomens het negatieve gevolg is van het overheidsbeleid,
zowel wat betreft het subsidiëren van koopwoningen als wat betreft het verstoren
van de mededinging in huurwoningmarkt door een combinatie van huur- en
huisvestingswetgeving en staatssteun aan woningcorporaties.
2.3.6.4.
Ten vierde bleek dat de door Nederland geïntroduceerde inkomensafhankelijke
huurverhogingswetgeving geen effectieve en/of daadwerkelijke bestrijding inhoudt
van het scheefwonen, omdat o.a. het tarief (0,5% of 2,5%) onvoldoende prikkelend
vermogen heeft. Ook is van belang dat er sprake is van tekortkomingen bij de
inkomensverklaringen, wetstechnische gebreken en uitzonderingsgronden, een
beperkte informatievoorziening in verband met privacy en van te hoge kosten
inzake griffierechten en juridische bijstand.
2.3.6.5.
Ten vijfde bleek dat de huisvestingswetgeving leidt tot een (nog) verdergaande
beperking van de mogelijkheden van commerciële verhuurders, omdat zij door
gemeenten worden gedwongen om huurders te nemen uit een bepaalde
inkomenscategorie. Daar komt bij dat gemeenten in dit verband ook hogere
inkomensgrenzen hanteren, dan de inkomensgrens van € 33.000 uit de wocobeschikking, als gevolg waarvan de facto een DAEB wordt opgedragen aan
commerciële verhuurders zonder dat zij hiervoor op enigerlei wijze worden
gecompenseerd. De huisvestingswetgeving leidt onmiskenbaar tot (nog)
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 125 van 178
verdergaande beperkingen die voor commerciële verhuurders financieel nadelig
zijn, zonder dat zij deze nadelen kunnen compenseren met staatssteun.
2.3.6.6.
De tussentijdse conclusie van dit onderdeel van de klacht is dat de door Nederland
gecreëerde huur- en huisvestingswetgeving de marktomstandigheden voor
commerciële verhuurders zeer nadelig beïnvloedt en dat deze wetgeving daarom
in combinatie met de staatssteun aan woningcorporaties in de huidige vorm en
omstandigheden in strijd is met het Europese mededingingsrecht. Op de juridische
en economische consequenties van deze strijdigheid komen wij uitgebreid terug in
de slotconclusie van deze klacht (randnummer 9 e.v.).
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 126 van 178
2.4.
De verhuurderheffing
2.4.1.
Doelstelling, grondslag, uitvoering, tarief
2.4.1.1.
Op 3 juli 2013 is met terugwerkende kracht tot 1 januari 2013 de Wet
Verhuurderheffing in werking getreden. Deze wet dient ter “afroming” van door de
verhuurders geïncasseerde inkomensafhankelijke huurverhoging ten behoeve van
de schatkist. De wet gold eerst alleen voor het jaar 2013 maar is op 16 december
2013 ook voor de daarop volgende jaren 2014 t/m 2017 verlengd. Aan de heffing
zijn onderworpen alle verhuurders van meer dan 10 woningen in de nietgeliberaliseerde sector (woningen met een huur van minder dan € 699,48 volgens
het WWS). De heffing geschiedt niet, zoals bij een daadwerkelijke afroming
verwacht zou mogen worden, op basis van de werkelijke extra huuropbrengsten
die de verhuurders hebben geïncasseerd via de inkomensafhankelijke
huurverhoging, maar bedraagt een percentage van de WOZ-waarde van de door
hen verhuurde woningen. De verhuurderheffing is zowel politiek, als economisch
en juridisch uiterst controversieel en is zowel door de woningcorporaties als de
commerciële verhuurders fel bestreden.
2.4.1.2.
Bij de eerder vermelde “akte tot vermeerdering en wijziging van eis” heeft onze
stichting bij de Rechtbank te ’s-Gravenhage tevens een groot aantal bezwaren
naar voren gebracht tegen de verhuurderheffing. Op grond daarvan heeft onze
stichting onrechtmatigverklaring van deze heffing geëist. In de genoemde akte
heeft onze stichting onder andere het volgende betoogd:
a) Het is principieel onjuist dat de overheid een heffing oplegt aan de verhuurders
die uitsluitend ten doel heeft het “afromen” van de door de scheefwoners
betaalde inkomensafhankelijke huurverhoging. De overheid heeft aldus de last
en het risico bij de verhuurders gelegd. In plaats van een heffing van de
verhuurders had de overheid bijvoorbeeld een soortelijke heffing rechtstreeks
via de Belastingdienst kunnen opleggen aan scheefwoners;
b) De belastbare grondslag voor de verhuurderheffing wordt gevormd door (een
percentage van) de WOZ-waarde van de verhuurde woningen, die noch
collectief noch individueel enige relatie heeft met de door verhuurders
ontvangen opbrengsten van de inkomensafhankelijke huurverhoging;
c) De door de minister geraamde opbrengst van de inkomensafhankelijke
huurverhoging in de komende jaren is veel hoger dan die opbrengst in
werkelijkheid zal bedragen, waardoor de last van de verhuurderheffing die
opbrengst van de inkomensafhankelijke huurverhoging verre zal overtreffen en
de verhuurders grote verliezen zullen lijden (zie randnummer 2.4.1.6 ev.).
2.4.1.3.
In onderdelen 4.100 en 4.101 van de “akte tot vermeerdering en wijziging van eis”
bij de class action hebben wij tevens het volgende gesteld:
“Bij de bestudering van de parlementaire behandelingen van de vier wetsontwerpen
betreffende de inkomensafhankelijke huurverhogingen (30129 en 33330) en de
verhuurderheffing (33407 en 33515), valt het op (zie de website
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 127 van 178
www.fairhuurvoorverhuurders.nl), dat in alle documenten en (verslagen van) debatten
nauwelijks aandacht is besteed aan de positie van de particuliere
eigenaren/verhuurders. De gehele parlementaire behandeling van de wetsontwerpen is
er van doortrokken dat de particuliere eigenaren/verhuurders volledig gelijkgeschakeld
zijn met de corporaties en dat daarbij vrijwel uitsluitend aandacht is besteed aan de
positie van de corporaties. Alle woningen in de gereguleerde sector – zowel van de
particuliere eigenaren als van de corporaties – worden betiteld als “sociale woningen”,
die moeten worden bewoond door een “doelgroep” van minder draagkrachtige huurders
tegen “betaalbare huren”. Dat de rechten van de particuliere eigenaren/verhuurders
fundamenteel verschillend zouden zijn van die van de corporaties is in Nederland heden
ten dage zelfs geen onderwerp van discussie meer. Het is een opmerkelijke
vanzelfsprekendheid geworden, die echter in de ogen van eisers geen recht doet aan
de wezenlijke andere positie; ook in historisch perspectief.”
“Bij de behandeling van het wetsontwerp 33407 op 18 december 2012 in de Eerste
Kamer hebben slechts twee leden, namelijk de heer Essers (CDA) en Mw. Sent (PvdA)
aandacht gevraagd voor de bijzondere positie van de particuliere verhuurders, die
eigenaren zijn van ongeveer 20% van de gereguleerde woningmarkt. De heer Essers
heeft zelfs een motie ingediend om de particuliere eigenaren/verhuurders niet te
onderwerpen aan de verhuurderheffing. Die motie was er op gebaseerd dat deze
eigenaren/verhuurders geen overheidssubsidie ontvangen of hebben ontvangen,
waardoor de ratio voor het opleggen van een verhuurderheffing voor deze
eigenaren/verhuurders ontbreekt. Die motie is echter door de minister in korte
bewoordingen ontraden.”
2.4.1.4.
Wegens de grote tegenstand tegen de verhuurderheffing in de Eerste Kamer is het
wetsontwerp uiteindelijk aangepast in dier voege dat de verhuurderheffing
voorlopig alleen gold voor het jaar 2013. De omvang van de heffing is daarbij
vastgesteld op (slechts) 0,014% van de WOZ-waarde van de verhuurde woningen,
waarbij een vrijstelling gold voor (de eerste) tien woningen. Daardoor is de last van
deze heffing voor het jaar 2013 voor de commerciële verhuurders in de praktijk
relatief beperkt gebleven. Voor de daarop volgende jaren 2014 t/m 2017 ligt dit
evenwel geheel anders.
2.4.1.5.
Op 17 september 2013 is het wetsontwerp ingediend voor de verhuurderheffing
over de jaren 2014 t/m 2017. In het voorlopig verslag van de Eerste Kamer, dat op
12 december 2013 is vastgesteld, is te lezen dat er vanuit vrijwel alle fracties veel
kritiek is op het wetsvoorstel. Het CDA merkte bijvoorbeeld op:
“De heer Conijn, bijzonder hoogleraar woningmarkt aan de UvA zei onder meer dat de
verhuurderheffing «absoluut niet zal bijdragen aan een betere werking van de
woningmarkt». Naar zijn inschatting zal er als gevolg van de verhuurderheffing voor
circa 2 miljard op jaarbasis minder worden geïnvesteerd, «30% minder nieuwbouw en
15% minder overige investeringen». Naar zijn mening wordt dit in de memorie van
toelichting (p. 12) «op een misleidende manier verdonkeremaand»”
2.4.1.6.
Wat het effect van de verhuurderheffing betreft is het van belang dat Vastgoed
Belang, de belangenorganisatie voor commerciële verhuurders, recent een
onderzoek heeft laten uitvoeren naar de relatie tussen de verhuurderheffing en de
inkomensafhankelijke huurverhoging. Uit dit onderzoek dat door het Bureau
Companen is uitgevoerd, blijkt kortgezegd dat de inkomensafhankelijke
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 128 van 178
huurverhogingen ruim onvoldoende zullen zijn om de verhuurderheffing te kunnen
dragen. 110 Commerciële verhuurders zullen in 2017 jaarlijks circa € 300 miljoen
moeten opbrengen, terwijl zij maximaal slechts € 234 miljoen aan extra
huurinkomsten in rekening kunnen brengen. Het gevolg is dus dat er jaarlijks een
kostenpost voor commerciële verhuurders resteert van (minimaal) € 66 miljoen.
2.4.1.7.
In de memorie van antwoord bij het wetsvoorstel ging de minister in op de stelling
van Vastgoed Belang dat commerciële verhuurders jaarlijks geconfronteerd zullen
worden met een grote heffing die zij slechts deels kunnen compenseren. In dit
verband merkt de minister op:
“Uit de onderliggende analyse van Companen, waarop Vastgoedbelang zich baseert,
kunnen geen conclusies getrokken worden over de extra huurinkomsten die particuliere
verhuurders kunnen genereren omdat Companen geen rekening houdt met de
huuropbrengsten van huurharmonisatie. De omvang van de heffing die Vastgoedbelang
hanteert over deze jaren spoort ook niet met de heffing zoals in de door het kabinet
gehanteerde analyses. In de analyses bij mijn brief van 28 februari komt de heffing voor
particuliere verhuurders uit op € 259 mln. in 2017.”
2.4.1.8.
Deze reactie van de minister is echter geenszins overtuigend. In de eerste plaats
zijn de (vermeende) extra huuropbrengsten uit huurharmonisatie géén onderdeel
van de inkomensafhankelijke huurwetgeving. De eventuele mogelijkheid tot
huurharmonisatie bestond immers reeds voor de inwerkingtreding van de
inkomensafhankelijke huurverhogingswetgeving. In de tweede plaats geldt dat
huurharmonisatie afhangt van het vrijkomen van een woning en door de, mede
door de verhuurderheffing veroorzaakte, (verdere) stagnatie van de
huurwoningmarkt is het de vraag of er in de toekomst evenveel en/of voldoende
ruimte zal zijn voor daadwerkelijke huurharmonisatie. In de derde plaats verwijst
de minister ten onrechte naar de achterhaalde berekeningen in zijn brief van 28
februari. In deze brief is er immers geen rekening gehouden met de recente
verhoging van de verhuurderheffing met circa 70 miljoen vanwege de introductie
van een heffingsvermindering.
2.4.1.9.
Op 16 december 2013 heeft Vastgoed Belang een brief naar de vaste commissies
van de Eerste Kamer gestuurd. In de bijlage bij deze brief wordt ten aanzien van
de verhuurderheffing onder meer opgemerkt:
“De minister schrijft op bladzijde 5 dat de omvang van de heffing die Vastgoedbelang
hanteert (301 miljoen voor particuliere verhuurders) niet zou sporen met de heffing zoals
in de door het kabinet gehanteerde analyses; “in de analyses bij mijn brief van 28
februari komt de heffing voor particuliere verhuurders uit op € 259 mln in 2017”. Volgens
Vastgoed Belang is 1,700 minus 1,411 mrd € 289 mln en niet € 259 mln. De
berekeningen die Vastgoed Belang heeft gemaakt, houden echter rekening met de
verhoging van de heffing tot 1,770 miljoen in 2017. Die verhoging was in februari nog
niet afgesproken. Dan komen we wel degelijk uit op een bijdrage van de particuliere
sector van €301 miljoen. Dat bedrag geldt voor particuliere-, institutionele,- en niet winst
beogende (niet-corporaties) verhuurders.”
110
Rapport Companen, Extra huurruimte door boven-inflatoire- en inkomensafhankelijke huurverhoging in de
commerciële huursector, d.d. 2 december 2013.
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 129 van 178
2.4.1.10.
In de eerder genoemde memorie van antwoord ging de minister ook in op vragen
omtrent de gelijkschakeling van commerciële verhuurders en woningcorporaties.
“Ten slotte is het zo dat maatregelen die een onderscheid maken tussen verschillende
categorieën verhuurders de concurrentiepositie van verhuurders beïnvloeden. Dat geldt
zeker voor een heffing ten behoeve van de algemene middelen die uiteindelijk een
bedrag van rond de € 1,7 mld. opbrengt. Als deze uitsluitend aan woningcorporaties
zou worden opgelegd kan de heffing op gespannen voet komen te staan met het
beginsel van vrije mededinging. Het maken van een onderscheid tussen verschillende
categorieën verhuurders zou gerechtvaardigd moeten worden vanuit een algemeen
belang. Ik zie in de verhuurderheffing geen redenen van algemeen belang die het
maken van een onderscheid tussen categorieën verhuurders rechtvaardigen”
Uit dit citaat blijkt dat de minister geheel uit het oog heeft verloren dat
woningcorporaties honderden miljoenen euro’s aan staatssteun ontvangen terwijl
commerciële verhuurders dergelijke steun niet ontvangen (zie randnummer 2.2.2.2
e.v.).
2.4.1.11.
In het verslag van het schriftelijk overleg op 17 december 2013 ging de minister
nogmaals in op vragen omtrent het uitzonderen van de commerciële verhuurders
voor de verhuurderheffing. Wederom negeerde de minister het feit dat er sprake is
van omvangrijke steun met staatsmiddelen voor woningcorporaties. Ook stelde de
minister dat o.a. de huurtoeslag voor zowel commerciële verhuurders als
woningcorporaties geldt:
“Al eerder heb ik aangegeven geen mogelijkheid te zien een onderscheid te maken
tussen particuliere verhuurders en corporaties voor wat betreft de heffing. Ik zie geen
grond welke een dergelijk onderscheid zou kunnen rechtvaardigen. De rechtvaardiging
voor de verhuurderheffing is voor een belangrijk deel gelegen in de bijdragen van het
Rijk aan een stabiel en zeker marktsegment voor sociale huurwoningen. De
belangrijkste bijdrage vormt de huurtoeslag. Zowel woningcorporaties als commerciële
verhuurders plukken daar de vruchten van. Ook maakt de doorgevoerde extra ruimte in
het huurbeleid geen onderscheid tussen particuliere verhuurders en corporaties. Een
grond om corporaties in de verhuurder-heffing anders te behandelen dan particuliere
verhuurders zou zijn gelegen in de voordelen die zij nu zouden hebben of zouden
hebben gehad ten opzichte van andere partijen. De bijzondere positie van
woningcorporaties ten opzichte van commerciële verhuurders is echter al steeds verder
teruggebracht,
zo
is
de
vrijstelling
van
woningcorporaties
van
de
vennootschapsbelasting afgeschaft, en rusten op de woningcorporaties belangrijke
verplichtingen om noodlijdende collega-corporaties door middel van verplichte
saneringsbijdragen te ondersteunen. In dat licht ben ik van mening dat het opleggen
van de verhuurderheffing aan enkel corporaties veel meer een marktverstoring zou
betekenen dan het voorliggende voorstel.”
2.4.1.12.
Op 17 december 2013 stuurde de minister vervolgens een brief naar de Eerste
Kamer waarin hij nogmaals uiteenzette waarom de verhuurderheffing door de
Eerste Kamer zou moeten worden aangenomen. Hierbij is het opvallend dat de
minister in deze brief heeft toegegeven dat de verhuurderheffing, althans in de
eerste jaren, tot een kostenpost zal leiden, omdat extra huurinkomsten niet
voldoende zullen zijn:
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 130 van 178
“Uit de diverse analyses blijkt dat op termijn de heffing naar verwachting is te voldoen
voor verhuurders uit de extra inkomsten door de verruiming van het huurbeleid, waarbij
verhuurders bijvoorbeeld ook maatregelen kunnen nemen gericht op lagere
bedrijfslasten. Huurders worden daarbij beschermd met afspraken over een toename
van het budget voor huurtoeslag. In de eerste jaren van de heffing kan voor verhuurders
een nadelig verschil ontstaan tussen de extra huurinkomsten en de op te brengen
verhuurderheffing. Dat kan van invloed zijn op de noodzakelijke investeringen in de
Nederlandse woningvoorraad voor relevante doelgroepen.”
2.4.1.13.
Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel in de Eerste Kamer ging de minister
in op diverse kritische vragen, bijvoorbeeld de vraag van de heer Kuipers van de
Christen Unie over het terugtrekken van commerciële verhuurders uit de sociale
huursector. De minister merkte hieromtrent op:
“De heer Kuiper vroeg of ik verwacht dat de heffing ertoe zal leiden dat particuliere
verhuurders zich juist meer gaan terugtrekken in de vrije sector. Hij verwijst daarbij
begrijpelijkerwijs naar de brieven daarover van Vastgoed Belang. Het kan natuurlijk heel
goed zijn dat verhuurders er in concrete gevallen voor zullen kiezen om woningen te
liberaliseren. Nu is dat voor een particuliere verhuurder al vrij snel een logische keus,
omdat een particuliere verhuurder over het algemeen met een andere insteek in de
woningmarkt opereert dan een corporatie. Natuurlijk komen onder particuliere
verhuurders ook mensen of organisaties voor die niet primair een
rendementsdoelstelling hebben, maar een groot deel van de particuliere verhuurders
heeft die wel. Of er geliberaliseerd kan worden, hangt niet zozeer af van de wettelijke
ruimte tot huurverhoging die wij eerder hebben vastgesteld, maar van de vraag of een
woning in het woningwaarderingsstelsel voldoende punten heeft. Zo ja, dan kan die
woning, als ze nog niet geliberaliseerd is, bij het vrijkomen geliberaliseerd worden.
Nogmaals, een particuliere verhuurder zal dat waarschijnlijk toch doen als hij de kans
krijgt, omdat dit een aantrekkelijke optie is. Ik denk dus niet dat dit vaker zal voorkomen
door de heffing.”
2.4.1.14.
In eerdere stadia van de behandeling van het wetsontwerp verhuurderheffing had
de minister herhaaldelijk gesteld dat het redelijk was om ook de commerciële
verhuurders aan de heffing te onderwerpen omdat zij in het verleden zouden
hebben geprofiteerd van subsidies. Deze stelling was toen door Vastgoed Belang
met stelligheid bestreden en ook onze Stichting heeft deze stelling verworpen in
de hierboven reeds vermelde akte tot vermeerdering van eis in de class action.
Het is interessant dat de Minister tijdens de behandeling in de Eerste Kamer
enerzijds wederom heeft gesteld dat er in het verleden subsidies aan commerciële
verhuurders zouden zijn gegeven, maar anderzijds ondubbelzinnig heeft
toegegeven dat hieromtrent geen administratie meer bestaat:
“De goede gronden om de heffing er ook op te laten drukken, zijn dat er historisch lange
tijd, tot begin jaren negentig, grote bedragen aan rechtstreekse subsidies zijn
uitgekeerd, zoals de heer Kuiper ook zei. Die zijn ook naar particuliere beleggers
gegaan. We hebben geen administratie meer om na te gaan waar deze precies terecht
zijn gekomen, maar die grote bedragen kwamen niet alleen bij corporaties terecht.”
Hieruit volgt evident dat de stelling van de minister dat er sprake is geweest van
subsidies aan commerciële verhuurders slechts berust op een betwiste en
onbewijsbare aanname van gebeurtenissen uit een ver verleden.
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 131 van 178
2.4.1.15.
Uiteindelijk is op 17 december 2013 de Wet Maatregelen Woningmarkt 2014 II
(hierna: WMW) door de Eerste Kamer met 38 tegen 37 stemmen aangenomen. In
deze wet is vanaf 1 januari 2014 een doorlopende verhuurderheffing en een
daaraan gekoppelde heffingsvermindering geïntroduceerd. Deze wet bevat veel
hogere verhuurderheffingen over 2014 t/m 2017 dan de voorgaande wet, omdat
sprake is van een veel hoger en bovendien sterk oplopend tarief in die jaren:
2014:
2015:
2016:
2017:
0,381%
0,449%
0,491%
0,536%
van
van
van
van
de WOZ-waarde
de WOZ-waarde
de WOZ-waarde
de WOZ waarde
–
–
–
–
totaalopbrengst
totaalopbrengst
totaalopbrengst
totaalopbrengst
1,165
1,355
1,520
1,700
miljard.
miljard.
miljard.
miljard.
Bovendien komt er een bedrag van circa 70 miljoen bovenop de hiervoor
genoemde bedragen als compensatie voor het verlies van de schatkist door de
introductie van een heffingsvermindering.
2.4.1.16.
Behoudens deze scherpe verhoging van het tarief en een bijzondere regeling voor
een heffingsvermindering is de wet voor de jaren 2014 t/m 2017 vrijwel identiek
aan de wet die gold voor 2013. Bij de behandeling van het nieuwe wetsvoorstel
voor de jaren 2014 t/m 2017 is nadrukkelijk overwogen dat de commerciële
verhuurders met meer dan tien woningen belastingplichtig blijven voor de
verhuurderheffing.
2.4.1.17.
In de memorie van toelichting is impliciet toegegeven dat de verhuurderheffing in
de praktijk naar verwachting minder gemakkelijk door de commerciële verhuurders
zal kunnen worden opgebracht dan door de woningcorporaties:
“Daarnaast hebben met name toegelaten instellingen diverse andere mogelijkheden om
de kosten van de heffing op te vangen, zoals door extra woningverkopen, waarvoor de
van toepassing zijnde regelgeving wordt versoepeld, en door verbeteringen in de
efficiency van de bedrijfsvoering.”
2.4.1.18.
In de memorie van toelichting van WMW wordt overigens uitdrukkelijk gesteld dat
de primaire doelstelling van de verhuurderheffing is gelegen in het genereren van
inkomsten voor de schatkist. Hieromtrent bevat de memorie van toelichting de
navolgende passage:
“Naast de directe samenhang tussen de verhuurderheffing en de andere, reeds
getroffen en nog te treffen maatregelen in de huursector, is van belang te constateren
dat de primaire doelstelling van de heffing is gelegen in het genereren van inkomsten.
De in het woonakkoord aangegeven beoogde opbrengst van de heffing van € 1,7 miljard
is, zeker in het licht van de huidige budgettaire omstandigheden, van wezenlijk belang”
2.4.2.
Heffingsvermindering
Algemeen
2.4.2.1.
Een nieuw element in de wet verhuurderheffing 2014 / 2017 is de introductie van
een heffingsvermindering. Deze heffingsvermindering is kortgezegd een
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 132 van 178
belastingkorting voor een bepaalde, zeer specifiek gedefinieerde, groep
verhuurders voor bepaalde, eveneens zeer specifiek gedefinieerde, activiteiten.
De voorwaarden om voor de heffingsvermindering in aanmerking te komen zijn
neergelegd in de WMW, het Besluit vermindering verhuurderheffing 2014 (verder:
BVV) en de Regeling vermindering verhuurderheffing 2014 (verder: RVV)
2.4.2.2.
In de praktijk geldt blijkens de memorie van toelichting bij de WMW de navolgende
regeling om in aanmerking te komen voor de heffingsvermindering:
“Een verhuurder die voornemens is een investering te plegen waarmee hij voor
heffingsvermindering in aanmerking wil komen, dient hiertoe een aanvraag in. Als de
aanvraag gehonoreerd wordt, wordt het betreffende deel van het budget voor deze
verhuurder gereserveerd. De verhuurder wordt door middel van een voorlopige
toekenning van deze reservering in kennis gesteld. Na afronding van de
investeringsactiviteiten wordt bij Agentschap NL een definitieve toekenning gevraagd;
met deze definitieve toekenning kan de verhuurder bij de aangifte voor de
verhuurderheffing aangeven dat hij in aanmerking komt voor heffingsvermindering tot
het op de definitieve toekenning vermelde bedrag; deze vermindering kan hij met het
bedrag van de heffing verrekenen.”
2.4.2.3.
De Minister heeft verklaard dat deze regeling voor de heffingskorting, die
functioneert als een belastingkorting, niet hoeft te worden aangemeld bij de
Europese Commissie. Wij betwijfelen deze stelling van de minister. Wij zetten een
groot aantal vraagtekens of inderdaad sprake is van een correct opgedragen en
omschreven DAEB en voorts of er is voldaan aan alle Europeesrechtelijke
vereisten voor deze vorm van staatssteun en voor de ontheffing van de
aanmeldingsverplichting.
2.4.2.4.
Hieronder zal eerst worden beschreven hoe de heffingskorting juridisch werkt en
welke voorwaarden er in de WMW worden gesteld.
Rotterdam Zuid, krimpgebieden of vastgoedtransformaties
2.4.2.5.
In de WMW wordt een heffingsvermindering geïntroduceerd voor bepaalde bouwof sloopactiviteiten. In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel wordt
gesproken over een heffingsvermindering ‘ter stimulering van investeringen in het
kader van een drietal maatschappelijk urgente opgaven’. Uit dezelfde memorie van
toelichting blijkt dat wordt gedoeld op: (a) de aanpak van de woningvoorraad in
Rotterdam Zuid, (b) de sloop van woningen in krimpgebieden en (c) de
transformatie van vastgoed met een niet-woonfunctie naar woonfunctie. De
heffingsvermindering ziet aldus enkel op deze specifieke locaties en/of activiteiten.
Investeringen in huurwoningen buiten Rotterdam Zuid of het slopen van woningen
buiten krimpgebieden vallen buiten de regeling van de heffingsvermindering.
Specifieke deelgemeenten
2.4.2.6.
Hierbij is het van belang dat de WMW de begrippen ‘Rotterdam Zuid’ en
‘krimpgebieden’ betekenis geeft aan de hand van een limitatieve opsomming van
bepaalde (deel)gemeenten. De heffingsvermindering heeft hierdoor een specifiek
geografisch ingekaderde reikwijdte wanneer het gaat om de aanpak van de
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 133 van 178
woningvoorraad in Rotterdam Zuid of in krimpgebieden. Het gevolg van de
voorgenoemde beperkte reikwijdte is dat verhuurders buiten de genoemde
(deel)gemeenten niet onder de regeling van de heffingsverminderingen vallen.
Voor de transformatie van vastgoed met een niet-woonfunctie naar woonfunctie
kent de WMW geen lijst met (deel)gemeenten. Voor die investeringen geldt dus
geen geografische beperking.
Zes investeringscategorieën
2.4.2.7.
Daarnaast kent de WMW een uitputtende lijst waarin bepaalde
investeringscategorieën genoemd waarvoor de heffingsvermindering geldt,
namelijk: (1) de bouw van huurwoningen, (2) de grootschalige verbouw van
huurwoningen, (3) de verbouw van niet voor bewoning bestemde ruimten tot
huurwoningen, (4) de sloop van huurwoningen, (5) de kleinschalige verbouw van
huurwoningen en (6) de samenvoeging van huurwoningen teneinde een of meer
huurwoningen te verkrijgen. De heffingsvermindering heeft aldus enkel betrekking
op bepaalde, specifiek in de wet opgenomen, investeringen. Andersoortige
investeringen vallen buiten de regeling van de heffingsvermindering.
Specifiek gekoppelde activiteiten en investeringen
2.4.2.8.
Eveneens wordt er in artikel 1.11 lid 2 onder a WMW bepaald dat voor de aanpak
van de woningvoorraad in Rotterdam Zuid alleen investeringen in de bouw, de
kleinschalige verbouw en de grootschalige verbouw van huurwoningen (de
hiervoor genoemde nummers 1, 2 en 5) van toepassing zijn. Andere activiteiten,
zoals de sloop van huurwoningen buiten Rotterdam Zuid, vallen dus niet binnen
het toepassingsbereik van de regeling. Tevens wordt er in artikel 1.11 lid 2 onder
b WMW bepaald dat voor de activiteiten in krimpgebieden geldt dat alleen
investeringen in de sloop en samenvoeging van huurwoningen (de nummers 4 en
6) van toepassing zijn. De heffingsvermindering is aldus enkel van toepassing
indien het gaat om een specifiek genoemde investering op een specifieke locatie.
Drempelbedragen
2.4.2.9.
Ook kent de WMW bepaalde drempelbedragen per investeringscategorie. In artikel
11 lid 3 worden twee van toepassing zijnde drempelbedragen genoemd. Voor de
kleinschalige verbouw van huurwoningen en de transformatie van vastgoed
(nummers 3 en 5) geldt dat een investering minimaal € 25.000 per woning moet
bedragen, om te kunnen leiden tot de toepassing van de regeling van de
heffingsvermindering. Voor de bouw, de grootschalige verbouw, de sloop en de
samenvoeging van huurwoningen (nummers 1, 2, 4 en 6) moet een investering
minimaal € 37.500 per huurwoning bedragen. Investeringen die niet uitkomen
boven deze drempelbedragen vallen niet onder de regeling van de
heffingsvermindering en kunnen niet leiden tot een belastingkorting voor
verhuurders.
Maximale bedragen aan heffingsvermindering
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 134 van 178
2.4.2.10.
De heffingsvermindering waarvoor een verhuurder onder voorwaarden in
aanmerking kan komen, is niet ongelimiteerd. Zo wordt er bijvoorbeeld in artikel
1.11 lid 2 onder a bepaald dat er voor de bouw of grootschalige verbouw van
huurwoningen in Rotterdam Zuid ten hoogste € 15.000 aan heffingsvermindering
per woning kan worden verkregen. Voor de kleinschalige verbouw van
huurwoningen in Rotterdam Zuid geldt een maximumbedrag van € 10.000. Het
gevolg hiervan is dat de heffingsvermindering beperkt is tot het betreffende bedrag
aan heffingsvermindering dat niet uitstijgt boven de in de wet opgenomen en aan
specifieke activiteiten gekoppelde maximumbedragen.
2.4.2.11.
Uit de memorie van toelichting bij de WMW blijkt overigens dat de betreffende
bedragen aan heffingsvermindering onverwacht zullen kunnen wijzigen:
“Teneinde zo veel mogelijk evenwicht te bereiken tussen de toekenningen en het
hiervoor in de rijksbegroting opgenomen bedrag, kan bij ministeriële regeling de hoogte
van de tegemoetkoming per woning worden verlaagd, verhoogd of op nihil gesteld. Dit
betekent dat, afhankelijk van de hoogte van de inmiddels verstrekte voorlopige
toekenningen van de heffingsvermindering, de hoogte van de heffingsvermindering per
woning aangepast kan worden. Als er meer toekenningen worden gedaan dan was
voorzien, kan bij ministeriële regeling bepaald worden dat voor volgende aanvragen de
hoogte van de heffingsvermindering per woning beperkt wordt. Als er minder wordt
aangevraagd kan de heffingsvermindering per woning juist verhoogd worden. Het gaat
hier om een mogelijkheid tot aanpassing van de heffingsvermindering per de eerste dag
van elk kwartaal.”
Het Besluit & de Regeling vermindering verhuurderheffing
2.4.2.12.
Naast de voorgenoemde voorwaarden die in de WMW zijn opgenomen, gelden er
ook aanvullende regels in verband met de heffingsvermindering. Op 18 december
2013 zijn er nadere regels over de toepassing van de heffingsvermindering
neergelegd in het zogeheten Besluit vermindering verhuurdersheffing 2014
(hierna: BVV). In artikel 2 van het BVV wordt o.a. uitputtend aangeven welke
werkzaamheden er vallen onder de (in de WVW gebezigde) term ‘grootschalige
verbouw’. Ook wordt er een drempelbedrag van € 37.500 voor dergelijke
werkzaamheden genoemd. Artikel 3 van het BVV bevat een limitatieve opsomming
van werkzaamheden die als ‘kleinschalige verbouw’ worden beschouwd en
bepaalt onder meer dat het dient te gaan om een bedrag tussen de € 25.000 en €
45.000.
2.4.2.13.
Ook is er op 27 december 2013 een nadere regeling omtrent de
heffingsvermindering neergelegd in de zogeheten Regeling vermindering
verhuurderheffing 2014 (RVV).
In deze regeling zijn aanvullende regels
neergelegd die betrekking hebben op het verkrijgen van een heffingsvermindering.
In de regeling wordt onderscheid gemaakt tussen een zogeheten ‘voorgenomen
investering’ en een ‘gerealiseerde investering’. Een voorgenomen investering moet
bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland worden aangemeld en dient
verschillende gegevens te bevatten, zoals o.a. een aanduiding en beschrijving van
de investeringsactiviteit, de postcodes, adressen, etc. Nadat een voorgenomen
investering is goedgekeurd en daadwerkelijk is uitgevoerd moet deze
gerealiseerde investering (nogmaals) worden aangemeld. Bij deze aanmelding
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 135 van 178
dient, naast de voorgenoemde gegevens, ook te worden vermeld of de betreffende
activiteiten zijn uitgevoerd met inachtneming van de daarvoor benodigde
voorgeschreven vergunningen, zoals een omgevingsvergunning of een
samenvoegingsvergunning.
2.4.2.14.
In artikel 4 lid 1 van de RVV wordt bepaald dat de compensatie, zijnde de
heffingsvermindering, maximaal € 15 miljoen per belastingplichtige per jaar
bedraagt. In lid 2 van dit artikel wordt vervolgens gesteld dat er onder
omstandigheden ook kan worden uitgegaan van bepaalde gemiddelde bedragen:
“Indien het bedrag, genoemd in het eerste lid, varieert gedurende de periode waarin
aan de belastingplichtige de activiteiten, bedoeld in artikel 1.14, eerste lid, van de wet
zijn opgedragen, wordt dit jaarbedrag berekend als het gemiddelde van de jaarlijkse
compensatiebedragen die naar verwachting gedurende die periode zullen worden
toegekend.”
2.4.2.15.
Uit de voorgaande bespreking blijkt dat er verschillende strikte voorwaarden
gelden om in aanmerking te (kunnen) komen voor de heffingskorting. Ten eerste
dient er sprake te zijn van één van de drie genoemde activiteiten: (i) aanpak
woningvoorraad Rotterdam Zuid, (ii) woningsloop of -samenvoeging in
krimpgebieden, of (iii) vastgoedtransformatie tot huurwoningen. Ten tweede geldt
dat, behalve bij vastgoedtransformaties, deze activiteiten dienen plaats te vinden
binnen specifieke gemeenten die onder de regeling vallen. Ten derde dient er
sprake te zijn van één van de zes in de wet opgesomde investeringscategorieën.
Ten vierde dient er, behalve bij vastgoedtransformaties, sprake te zijn van een
specifiek in de wet genoemde combinatie van de betreffende activiteit enerzijds en
de investeringscategorie anderzijds. Ten vijfde geldt dat er drempelbedragen van
toepassing zijn waarboven de betreffende investering uit dient te komen. Ten
zesde gelden er, afhankelijk van het type investering, bepaalde maximumbedragen aan heffingskorting en geldt er ook een algemeen maximum bedrag van
€ 15 miljoen per belastingplichtige per jaar.
Aanmerking en opdracht als DAEB.
2.4.2.16.
De hierboven in randnummers 2.4.2.1. t/m 2.4.2.15 beschreven voorwaarden voor
het toekennen van de heffingsvermindering zijn zeer gecompliceerd. Het stelsel
wordt echter nog verder gecompliceerd doordat de investeringen waarvoor de
heffingskorting wordt toegekend, in de WMW als Diensten van Algemeen
Economisch Belang (hierna: DAEB) zijn opgedragen aan de desbetreffende
verhuurders, die aan de verhuurderheffing onderworpen zijn. In artikel 1.14 lid 1
van de WMW wordt hieromtrent bepaald:
“Als diensten van algemeen economisch belang zijn aan de belastingplichtige
opgedragen de activiteiten, bedoeld in artikel 1.2, tweede lid, onderdeel b, onder 1° tot
en met 6°, juncto artikel 1.11, tweede lid.”
2.4.2.17.
In de memorie van toelichting bij de WMW wordt met betrekking tot het Europese
staatssteunrecht o.a. het navolgende opgemerkt:
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 136 van 178
“De regering ziet de heffingsvermindering (het voorgestelde artikel 1.14) als een
maatregel die als staatssteun voor verhuurders kan worden gezien, maar die niet
aanmeldingsplichtig is. De maatregel wordt vormgegeven als compensatie voor de
kosten die worden gemaakt voor specifiek aangegeven activiteiten. Het uitvoeren van
deze activiteiten wordt als een dienst van algemeen economisch belang (DAEB)
opgedragen aan alle verhuurders (…).”
Hieruit blijkt dat de Nederlandse overheid zich kennelijk bewust is van de
staatssteunaspecten van de heffingsvermindering. In een poging om de regeling
aanvaardbaar te maken voor de Europese Commissie en om te ontkomen aan de
aanmeldingsverplichting zijn de onderhavige activiteiten aangemerkt als DAEB en
als zodanig opgedragen aan alle verhuurders. Deze opdracht aan “alle”
verhuurders lijkt ons echter onjuist. Bedoeld zal zijn deze opdracht te beperken tot
verhuurders die van de heffingskorting gebruik maken. Naar onze mening blijven
verhuurders van woningen in de geliberaliseerde sector en verhuurders van
minder dan 11 woningen in de gereguleerde sector buiten deze “opdracht” ,
evenals verhuurders van meer dan 10 woningen in de gereguleerde sector die –
om welke reden dan ook – geen heffingskorting krijgen.
2.4.2.18.
Als uitvloeisel van de opdracht als DAEB geven het BVV en de RVV nog een aantal
nadere voorschriften. Zo geeft artikel 5 van de RVV een voorschrift omtrent de
gescheiden boekhouding die verhuurders dienen aan te leggen om voor de
heffingsvermindering in aanmerking te kunnen komen:
“De belastingplichtige administreert de netto kosten, bedoeld in artikel 5 van het
Vrijstellingsbesluit DAEB, verbonden met de gerealiseerde investeringen op een
zodanige wijze dat inzicht kan worden verkregen in de hoogte van deze kosten, zulks
afgescheiden van de reguliere bedrijfsvoering, in relatie tot de heffingsvermindering”
In de toelichting die aan de RVV is toegevoegd, wordt verder ook puntsgewijs
ingegaan op verschillende voorwaarden die uit het DAEB-vrijstellingsbesluit
voortvloeien. In die toelichting wordt bijvoorbeeld gesteld dat ‘de verplichtingen’ die
met de DAEB-taak verband houden, duidelijk zijn omschreven. Zoals wij verderop
uitgebreid(er) aan de orde zullen stellen, is het echter maar zeer de vraag of de
verhuurders waaraan de heffingsvermindering wordt toegekend, daadwerkelijk
een DAEB-taak hebben opgelegd gekregen en zich daardoor inderdaad aan deze
“verplichtingen” zullen moeten houden.
De omschrijving van de DAEB-taak
2.4.2.19.
Uit de tekst van artikel 1.14 lid 1 van de WMW blijkt dat de DAEB-taak wordt
opgedragen aan “de belastingplichtige”. In randnummer 2.4.2.17 hebben wij reeds
uiteengezet dat die opdracht slechts geldt voor een beperkte groep verhuurders
van woningen in de gereguleerde sector. Tevens wordt in die tekst van artikel 1.14
lid 1 van de WMW doorverwezen naar artikel 1.2 en artikel 1.11 van de WMW. In
artikel 1.2 lid 2 onderdeel b onder 1 tot en met 6 worden de zestal hierboven
besproken activiteiten opgesomd (bouw, verbouw, sloop, samenvoeging, etc.) en
in artikel 1.11 lid 2 worden de toepasselijke (deel)gemeenten genoemd. Voor de
heffingsvermindering in verband met de transformatie van vastgoed geldt geen lijst
met toepasselijke (deel)gemeenten.
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 137 van 178
2.4.2.20.
Hieruit volgt dat, de transformatie van vastgoed buiten beschouwing latende, de
WMW (enkel) aan de belastingplichtige verhuurders in bepaalde, in de wet
genoemde, (deel)gemeenten de DAEB-taak oplegt om te investeren in hun
huurwoningen door middel van het ontplooien van één of meerdere in de WMW
opgesomde (bouw)activiteiten.
Toetsing aan het Europese staatssteunrecht
2.4.2.21.
Voor een toetsing van de regeling van de heffingsvermindering aan de Europese
staatssteunregelingen is het allereerst van belang of de betreffende
heffingsvermindering onder de definitie van ‘staatssteun’ valt. In de wocobeschikking van 15 december 2009 is door de Europese Commissie hieromtrent
gesteld dat een maatregel staatssteun is, wanneer voldaan is aan de volgende
criteria:
- de ondernemingen door de maatregel voordeel genieten
- de maatregel door de staat wordt genomen of aan de staat toerekenbaar is
- de maatregel selectief van aard is
- daarbij staatsmiddelen worden overgedragen
- de maatregel de mededinging verstoort
- de maatregel het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt
2.4.2.22.
Voor een toetsing van de heffingsvermindering aan de Europese
staatsteunregelingen zou aldus een toetsing aan de genoemde criteria
noodzakelijk zijn. In het geval van de onderhavige heffingsvermindering geldt
echter dat de Nederlandse overheid zelf reeds stelt dat er sprake is van
staatssteun. In de RVV wordt hieromtrent letterlijk gesteld:
“De heffingsvermindering (…) is een staatssteunmaatregel voor
verhuurders (…)”.
Wij zijn het hiermee eens, zij het dat de heffingsvermindering een staatssteun is
die niet onder de DAEB vrijstellingsbeschikking valt omdat hij niet wordt verstrekt
in het kader van een opgedragen DAEB-taak en bovendien (vrijwel) geheel ten
goede komt aan de woningcorporaties. In onze verdere analyse van de
heffingsvermindering zullen wij er aldus van uitgaan dat deze regeling onder de
definitie van staatssteun valt.
Nieuwe DAEB-regels
2.4.2.23.
Zoals onder randnummer 2.2.7 besproken, zijn er op 31 januari 2012 nieuwe regels
in werking getreden waaraan staatssteun aan DAEB’s moet voldoen. De
kaderregeling is in beginsel van toepassing op situaties waarin er sprake is van
staatssteun en deze regeling bevat enerzijds de verplichting om staatssteun vooraf
– ter toetsing – aan te melden bij de Europese Commissie en anderzijds criteria
om te beoordelen of een bepaalde vorm van staatssteun verenigbaar is met de
interne markt. Deze DAEB-kaderregeling is echter niet van toepassing indien een
bepaalde vorm van staatssteun voldoet aan het DAEB-vrijstellingsbesluit. Uit de
hierboven in randnummer 2.4.2.16. geciteerde memorie van toelichting blijkt dat
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 138 van 178
de regering van mening is dat dat vrijstellingsbesluit van toepassing is op de
onderhavige heffingsvermindering, waardoor zij ontheven is van de
aanmeldingsverplichting. Hieronder zal worden besproken of de regeling van de
heffingsvermindering inderdaad voldoet aan de eisen die het DAEBvrijstellingsbesluit stelt.
Géén opgedragen DAEB-taak
2.4.2.24.
Om te beginnen is het voor de toepasselijkheid van de DAEB
vrijstellingsbeschikking van belang dat er sprake dient te zijn van opgelegde
DAEB-taak. De hoofdregel is dat staatssteun niet is toegestaan. Een uitzondering
op deze hoofdregel doet zich voor indien er sprake is van financiële steun van een
Staat aan een onderneming die is belast met een DAEB-taak (en er ook verder
aan specifieke DAEB-regels is voldaan).
In het DAEB-vrijstellingsbesluit wordt de term ‘openbaredienstverplichtingen’
gebruikt in verband met een DAEB:
“Om bepaalde diensten van algemeen economisch belang te laten functioneren op
basis van beginselen en voorwaarden die deze in staat stellen hun taken te vervullen,
kan financiële steun van de overheid noodzakelijk blijken om enkele of alle uit de
openbaredienstverplichtingen voortvloeiende specifieke kosten te dekken.”
2.4.2.25.
Eveneens wordt in het DAEB-vrijstellingsbesluit gesproken over ‘belasten’:
“Om artikel 106, lid 2, van het Verdrag te kunnen toepassen, dient de betrokken
onderneming specifiek door de lidstaat met het beheer van een bepaalde dienst van
algemeen economisch belang te zijn belast.”
2.4.2.26.
Hieruit blijkt dat er sprake dient te zijn van een verplichting in verband met een
bepaalde openbare dienst. In de regeling van de heffingsvermindering is er echter
geen sprake van een dergelijke verplichting, omdat verhuurders ervoor kunnen
kiezen om al dan niet te investeren om dusdoende al dan niet in aanmerking te
kunnen komen voor de als staatssteun gekwalificeerde heffingsvermindering.
Anders geformuleerd: Als de verhuurder niet kiest om in de genoemde activiteiten
te investeren is er geen sprake van een opgelegde DAEB-taak. Er is sprake van
een keuze-element. Tegen de achtergrond hiervan is er sprake van een onjuistheid
in de toelichting bij de RVV:
“De verplichtingen, zijnde de aan de (in casu) belastingplichtige opgedragen activiteiten,
moeten duidelijk zijn omschreven: artikel 1.14, eerste lid, van de wet;”
Deze passage uit de toelichting bij de RVV is aldus onjuist, wanneer zij impliciet
beoogt te zeggen dat de ‘verplichtingen’ duidelijk zijn omschreven. Hoogstens is
er immers sprake van een duidelijk omschreven keuze-element, voor een beperkte
groep verhuurders, om al of niet in de genoemde activiteiten te investeren.
Géén (juiste omschrijving) DAEB-taak
2.4.2.27.
Uit deze Europese regelgeving volgt tevens dat er sprake dient te zijn van een
reële DAEB die correct is omschreven. In dit verband is het van belang dat de
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 139 van 178
DAEB-taak in de WMW alleen wordt opgedragen aan een zeer selectieve groep
verhuurders. De betreffende DAEB-taak geldt immers alleen voor verhuurders met
meer dan 10 woningen in de gereguleerde sector die zeer specifieke investeringen
plegen binnen een zeer klein aantal specifiek in de wet opgenomen
(deel)gemeenten.
2.4.2.28.
Het is echter de vraag of staatssteun voor een “Dienst van Algemeen Economisch
Belang’ beperkt mag worden tot een zo selectieve groep verhuurders met zo
selectieve investeringen in zo selectieve (deel)gemeenten. Is hier sprake van een
“reële DAEB”, of is er sprake van (verboden) discriminatie ten opzichte van nietkwalificerende verhuurders, investeringen en (deel)gemeenten? De beslissing om
iets als DAEB te kwalificeren valt in beginsel binnen de discretionaire bevoegdheid
van de nationale overheid, maar deze bevoegdheid is niet onbeperkt en de
Europese Commissie en het Europese Hof kunnen toetsen of hieromtrent geen
‘kennelijke fout’ is gemaakt.111
2.4.2.29.
Het feit dat de staatssteun alleen wordt gegeven aan “belastingplichtigen” van de
verhuurderheffing en dus bijvoorbeeld niet (i) aan verhuurders met minder dan elf
woningen in de gereguleerde sector, of (ii) aan grote(re) verhuurders die uitsluitend
woningen in de geliberaliseerde sector verhuren, geeft in dit verband aanleiding
tot gerede twijfel. Het is de vraag of de Europese Commissie deze selectiviteit zal
toestaan. In de zaak Grijswater circuits oordeelde de Europese Commissie
namelijk dat er geen sprake was van een correcte DAEB bij staatssteun die géén
openbaredienstverplichting inhield en waarbij deze staatssteun gericht was op een
klein aantal bedrijven in een bepaald gebied.112
2.4.2.30.
Zoals hierboven in randnummer 2.4.2.5. is uiteengezet, wordt de
heffingsvermindering toegekend ter zake van een (vermeende) DAEB-taak met
betrekking tot investeringen in (a) de aanpak van de woningvoorraad in RotterdamZuid, (b) de sloop en samenvoeging van woningen in krimpgebieden en (c) de
transformatie van vastgoed met een niet-woonfunctie naar woonfunctie. Voor géén
van deze taken zijn er echter ten onrechte geen aanvullende eisen gesteld wat
sociale aspecten betreft. Er geldt wat deze investeringen betreft namelijk géén
beperking met betrekking tot maximale huurprijzen en/of inkomens. De
heffingsvermindering kan aldus ook worden gebruikt om te investeren in
uurwoningen met een huurprijs boven € 647,53 (geïndexeerd) of om te investeren
in huurwoningen die bestemd zijn voor personen met een inkomen boven € 33.000
(geïndexeerd).
2.4.2.31.
Op dit punt verschilt de DAEB-taak uit de WMW dan ook wezenlijk van de
bijzondere projectsteun uit de woco-beschikking uit 2009. Deze bijzondere
projectsteun voor o.a. het verbeteren van de leefbaarheid van de stedelijke wijken
met grote sociaaleconomische achterstanden is immers goedgekeurd voor
‘projecten betreffende de bouw en verhuur van woningen met een maximale
111
112
Handreiking Diensten van Algemeen Economisch Belang 2010, p. 19.
Beschikking Grijswater circuits, België (N 443/2003), punt 4.1.
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 140 van 178
maandhuur van € 647,53 aan personen met een jaarinkomen van ten hoogste €
33.000 en maatschappelijk vastgoed.
2.4.2.32.
Wij wijzen er hierbij tevens op dat in de zaak Marktpassageplan Haaksbergen de
Europese Commissie heeft geoordeeld dat er geen sprake was van een DAEB bij
staatssteun in verband met de verkoop, verhuur en de bouw van winkelruimten en
appartementen van hoge kwaliteit, waarvan de toegang niet beperkt was tot een
bepaalde sociale categorie.113
2.4.2.33.
Tegen de achtergrond hiervan verzoeken wij de Europese Commissie te
onderzoeken en toetsen of er met betrekking tot de regeling van de
heffingsvermindering sprake is van een kennelijke fout (manifest error) bij de
omschrijving van de DAEB.
Géén marktfalen
2.4.2.34.
Daarnaast geldt als voorwaarde voor het opdragen van een DAEB-taak, dat er
sprake dient te zijn van ‘marktfalen’. Deze voorwaarde vloeit voor uit jurisprudentie
van het EU Hof van Justitie. Een overheid mag met inachtneming van de
staatssteunregels geen DAEB-taak aan bepaalde ondernemingen opdragen,
indien de markt voorziet of kan voorzien in de betreffende dienst. Het is niet
toegestaan om een DAEB-taak te verbinden aan een activiteit,:
“die al wordt verricht of die op bevredigende wijze kan worden verricht en op
voorwaarden (zoals prijs van, objectieve kwaliteitskenmerken van, continuïteit van en
toegang tot de dienst) die stroken met het algemeen belang, zoals dat door de staat is
omschreven, door ondernemingen die onder normale marktomstandigheden actief
zijn’.”
2.4.2.35.
Met betrekking tot de in de WMW opgenomen DAEB-taak, die wordt opgelegd aan
de belastingplichtige verhuurders in de betreffende (deel)gemeenten om te
investeren in hun huurwoningen door middel van het ontplooien van één of
meerdere in de WMW opgesomde activiteiten, is het aldus van doorslaggevend
belang of deze activiteiten niet door de markt worden of kunnen worden uitgevoerd.
Als de markt het doet, of kan doen, dan is het in beginsel immers niet toegestaan
om hiertoe een (gesubsidieerde) DAEB-taak op te dragen. Wat de in de WMW
opgenomen DAEB-taak betreft is het aldus van belang of er daadwerkelijk sprake
is van marktfalen en eveneens is van belang waaruit dit (vermeende) falen blijkt.
2.4.2.36.
In de memorie van toelichting wordt min of meer impliciet gesteld dat er sprake is
van marktfalen met betrekking tot de betreffende investeringen:
“In het voorgestelde eerste lid wordt aan de belastingplichtige een aantal
werkzaamheden opgedragen als DAEB. Hiermee wordt de grens gemarkeerd tussen
de werkzaamheden die in het bijzonder in het belang van de volkshuisvesting geacht
worden, die niet op normale commerciële grondslagen uitgevoerd kunnen worden en
waarvoor daarom compensatie ter beschikking kan komen en de werkzaamheden
113
Beschikking C 33/2005, ex N 277/2004 Marktpassageplan Haaksbergen, p. 39.
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 141 van 178
waarbij dat niet het geval is en die zonder compensatie in concurrentie met andere
partijen uitgevoerd moeten worden.”
Wij stellen echter dat er géén sprake is van marktfalen, maar van het falen van het
overheidsbeleid in de (huur)woningmarkt (zie randnummer 2.2.9.1 e.v.)
2.4.2.37.
Wat het falen van de markt betreft is het van belang dat het gaat om
ondernemingen die onder ‘normale marktomstandigheden’ actief zijn. Het is aldus
de vraag of er sprake is en/of kan zijn van marktfalen, indien zou worden
aangenomen dat het overheidsbeleid in de (huur)woningmarkt heeft geleid tot nietnormale marktomstandigheden in deze markt. Anders geformuleerd is het de
vraag of het Europese recht het toestaat dat de overheid eerst de marktwerking in
een bepaalde markt zodanig verstoort dat er (al of niet vermeend) “marktfalen”
ontstaat, om vervolgens de ongewenste consequenties van het uit die verstoring
ontstane marktfalen te ‘repareren’ door het verstrekken van staatssteun aan
ondernemingen die de activiteit opgedragen krijgen als DAEB.
2.4.2.38.
Ook op dit punt van het al of niet bestaan van “marktfalen” verzoeken wij de
Europese Commissie om te onderzoeken en beoordelen of de regeling van de
heffingsvermindering de Europeesrechtelijke toets doorstaat.
Staatssteunmaximum
2.4.2.39.
In artikel 2 lid 1 onder a van het vrijstellingsbesluit is opgenomen dat staatssteun
van maximaal € 15 miljoen per jaar onder het vrijstellingsbesluit valt en daarmee
is uitgesloten van de (in het kader van de kaderregeling geldende) verplichte
voorafgaande aanmelding bij de Europese Commissie en de standstill-verplichting
ten aanzien van de uitbetaling van staatssteun.
2.4.2.40.
In dit verband valt het op dat artikel 4 van de RVV een regeling bevat waarin
enerzijds ditzelfde maximumbedrag wordt genoemd, maar waarin anderzijds een
versoepeling van deze norm wordt geïntroduceerd omdat er volgens artikel 4 lid 2
mag worden uitgegaan van (op een bepaalde wijze berekende) gemiddelde
bedragen. Het is uiteraard de vraag of deze versoepeling niet te veel op gespannen
voet staat met de norm uit artikel 2 lid 1 onder a van het vrijstellingsbesluit.
2.4.2.41.
Bovendien is het de vraag of de heffingsvermindering niet moet worden gezien als
een bijkomende steunmaatregel voor (vooral) woningcorporaties, die reeds sedert
jaren met omvangrijke middelen worden gesteund. In dit verband stellen wij dat de
heffingsvermindering niet ‘kunstmatig geïsoleerd’ mag worden geïnterpreteerd
omdat deze regeling integraal onderdeel uitmaakt van het overheidsbeleid om
woningcorporaties te steunen en onmiskenbaar voortvloeit uit de (uitsluitend met
de woningcorporaties gemaakte) Aedes-afspraken. Tegen die achtergrond kan
worden gesteld dat de norm uit het vrijstellingsbesluit – dat er maximaal sprake
mag zijn van € 15 miljoen aan staatsteun per onderneming – reeds wordt
overschreden omdat woningcorporaties door o.a. WSW-borging, laagrenteleningen, goedkopere grond etc. reeds worden gesteund met bedragen van (veel)
meer dan € 15 miljoen per woningcorporatie. De heffingsvermindering valt aldus
beschouwd niet onder artikel 2 lid 1 onder a van het vrijstellingsbesluit.
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 142 van 178
2.4.2.42.
Als gevolg hiervan dient de betreffende staatssteun, bestaande uit de
heffingsvermindering, te worden getoetst aan de voorwaarden uit artikel 2 lid 1
onder c van het vrijstellingsbesluit waarin een uitzonderingsregel voor o.a. sociale
huisvesting is opgenomen. Uit overweging 11 van het vrijstellingsbesluit volgt
kortgezegd dat hieronder dient te worden verstaan:
“(…) sociale huisvesting voor achterstandsgroepen of sociaal kansarme groepen welke,
door solvabiliteitsbeperkingen, geen huisvesting tegen marktvoorwaarden kunnen
vinden (…)”
2.4.2.43.
Het is echter de vraag of de heffingsvermindering onder deze uitzonderingsregel
valt. De regeling van de heffingsvermindering bevat om te beginnen géén
(duidelijke) afbakening voor dergelijke achterstandsgroepen of sociaal kansarme
groepen. Ook is het naar verwachting zo dat circa 28% van de huurders van de
betreffende verhuurders een inkomen heeft boven de inkomensgrens van € 33.000
(dit percentage is een landelijk gemiddelde).
2.4.2.44.
Overigens lijkt het er – gelet op het in de RVV opgenomen maximumbedrag van €
15 miljoen – op dat de Nederlandse overheid ook van mening is dat de betreffende
staatssteunmaatregel niet onder deze uitzonderingsregel voor ‘sociale huisvesting’
valt. Waarom zou er anders in de nationale regelgeving een plafond van € 15
miljoen per onderneming gelden?
Gescheiden boekhouding
2.4.2.45.
Uit artikel 5 lid 9 van het vrijstellingsbesluit vloeit voort dat hybride ondernemingen
– zijnde ondernemingen die zowel DAEB-activiteiten als andere activiteiten
ontplooien – een gescheiden boekhouding dienen te voeren. Deze verplichting is
eveneens opgenomen in artikel 5 van de RVV:
“De belastingplichtige administreert de netto kosten, bedoeld in artikel 5 van het
Vrijstellingsbesluit DAEB, verbonden met de gerealiseerde investeringen op een
zodanige wijze dat inzicht kan worden verkregen in de hoogte van deze kosten, zulks
afgescheiden van de reguliere bedrijfsvoering, in relatie tot de heffingsvermindering.”
2.4.2.46.
Wat deze verplichting om een gescheiden boekhouding te voeren betreft geldt in
de eerste plaats dat de in het kader van de WMW belastingplichtige verhuurders,
zijnde woningcorporaties dan wel commerciële verhuurders, in de praktijk (nog)
niet beschikken over een gescheiden boekhouding114 terwijl zij (naar verwachting)
wel reeds voor de heffingsvermindering in aanmerking zullen komen. Anders
gezegd is er strijd met het staatssteunrecht indien er heffingsverminderingen
worden toegekend en/of uitbetaald, terwijl verhuurders zoals woningcorporaties
géén gescheiden boekhouding voeren.
2.4.2.47.
Ten tweede geldt dat het vereiste van een gescheiden boekhouding in de praktijk
niet en/of onvoldoende wordt nagekomen en/of gecontroleerd en/of
gesanctioneerd; De onderbouwing van deze stellingen blijkt o.a. uit de
114
Volgens de meest recente wijziging van de Tijdelijke regeling (zie randnummer 2.2.6.1.15.) is de gescheiden
boekhouding pas vanaf 1 januari 2016 verplicht.
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 143 van 178
beoordelingsrapporten van individuele woningcorporaties over 2011 en 2012. Uit
deze rapporten blijkt bijvoorbeeld dat de Nederlandse overheid de
woningcorporaties niet met sancties treft, ook niet indien zij woningcorporaties
aantoonbaar bepaalde regels uit het staatssteunrecht overtreden, zoals de 90%toewijzingsnorm (zie randnummer 2.2.9.15)
2.4.2.48.
Ten derde geldt dat een aldus in de WMW apart opgedragen DAEB-taak, die los
staat van de algemene DAEB-taak van de sociale huisvesting, naar onze mening
leidt tot een separate tweede gescheiden boekhouding. Een verplichting om met
betrekking tot de heffingsvermindering een gescheiden boekhouding te voeren zal
alsdan van toepassing zijn naast de reeds bestaande verplichting tot het voeren
van een gescheiden boekhouding i.v.m. de woco-beschikking. Woningcorporaties
zullen aldus volgens de huidige regeling van de heffingsvermindering drie separate
boekhoudingen dienen te voeren.
De facto ongelijke behandeling
2.4.2.49.
Een belangrijke praktische reden waarom de staatssteun in de vorm van de
heffingsvermindering van de verhuurderheffing naar onze mening onrechtmatig en
in strijd met de mededingingsregelingen is, is gelegen in het feit dat in de praktijk
deze heffingsvermindering vrijwel uitsluitend ten goede zal komen aan de
woningcorporaties en niet aan de commerciële verhuurders.
2.4.2.50.
Allereerst blijkt uit de ontstaansgeschiedenis van de heffingsvermindering dat de
vermindering alleen bedoeld is voor woningcorporaties. De heffingsvermindering
is immers door de minister toegezegd aan de woningcorporaties (Aedes) tijdens
de bespreking op 28 augustus 2013 (zie randnummer 2.2.6.2.60) als concessie
voor het staken van hun verzet tegen de verhuurderheffing. De commerciële
verhuurders waren bij deze bespreking niet uitgenodigd en dus niet aanwezig. Ook
is Vastgoed Belang, in afwijking van hetgeen te doen gebruikelijk is, niet vooraf
door de overheid geconsulteerd omtrent eventuele input voor deze regeling.
2.4.2.51.
De eerste versie van de heffingsvermindering is op 20 juni 2013 genoemd in een
brief van de Minister aan de Tweede Kamer. In deze brief is gesproken over een
‘investeringsaftrek’ voor drie krimpregio’s en Rotterdam-Zuid:
“Deze variant richt zich op twee belangrijke gebiedsgerichte opgaven, namelijk in de
drie topkrimpgebieden en in Rotterdam Zuid. Voor de krimpgebieden wordt uitvoering
gegeven aan het Interbestuurlijk Actieprogramma Bevolkingsdaling. Voor Rotterdam
Zuid is in 2011 het Nationaal Programma Rotterdam Zuid van start gegaan.”
2.4.2.52.
In deze voorgenoemde brief verwijst de minister voor wat de krimpgebieden betreft
naar een ‘interbestuurlijk actieplan’. In dit actieplan wordt met betrekking tot
investeringen in krimpgebieden het navolgende opgemerkt:
“De aanpak van de woningmarkt in krimpgebieden is om diverse redenen
complex, en afwijkend van de aanpak in groeigebieden:
• De aanpak van de woningvoorraad vereist, nog meer dan in groeigebieden,
een gecoördineerde regionale aanpak. Anders leidt nieuwbouw uitsluitend tot
verdere prijsval en structurele leegstand aan de onderkant van de
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 144 van 178
huizenmarkt. Regionale gemeentelijke samenwerking verloopt echter niet
altijd gemakkelijk.
• Voor de herstructurering in de sociale huursector zijn corporaties de
geëigende partij. De investeringscapaciteit van corporaties in krimpgebieden
staat daarbij wel onder druk.
• De herstructurering van het particulier bezit is in krimpgebieden zeer lastig
omdat eigenaren met structurele waardedaling van hun bezit te maken
hebben. Er is dus geen prikkel te investeren. Tegelijkertijd kan het particuliere
bezit niet buiten beschouwing blijven bij de herstructureringsaanpak, gezien
de omvang van dit bezit in deze regio’s (ca. 70% van de woningen is
particulier bezit).”
2.4.2.53.
Uit dit citaat blijkt eveneens dat de heffingsvermindering is bedoeld voor de
woningcorporaties. Zij worden immers gekwalificeerd als ‘de geëigende partij’. Ook
wordt er aangegeven dat commerciële verhuurders de investeringsaftrek (vrijwel)
niet zullen gebruiken omdat er voor hen géén prikkel is om te investeren. Op dit
punt is het uiteraard ook van belang dat de combinatie van oneerlijke concurrentie
door de staatssteun aan woningcorporaties, de huur- en huisvestingswetgeving en
de verhuurderheffing eventuele investeringsprikkels inderdaad verhindert.
2.4.2.54.
In de bovengenoemde brief van de minister is ook verwezen naar het ‘Nationaal
Programma Rotterdam Zuid’ (hierna: NPRZ). In het kader van dit programma is er
in juni 2012 een uitvoeringsplan opgesteld door o.a. de Rotterdamse gemeente en
een viertal (in Rotterdam gevestigde en/of actief zijnde) woningcorporaties. In dit
uitvoeringsprogramma wordt vermeld dat de betreffende woningcorporaties
hebben aangegeven dat zij een groot aantal woningen in Rotterdam Zuid willen
verbeteren:
“Voor de lange termijn-ontwikkeling van Rotterdam-Zuid (aanpak 35.000 woningen) is
er een vijftal aandachtsgebieden van belang. Die worden hieronder achtereenvolgens
beschreven. Daarnaast wordt een gezamenlijke ruimtelijk-economische ambitie en
ontwikkelstrategie gemaakt. De komende maanden worden hiervoor met betrokken
partners gesprekken gevoerd over de ambitie per wijk en op het niveau van Zuid. De
vier woningbouwcorporaties hebben hiervoor als input hun recente visie ‘Zuid wil
vooruit’ gemaakt, en aangegeven dat zij de komende 20 jaar minimaal 12.000 woningen
op Zuid gaan verbeteren. Dat is inclusief de projecten van Vestia, waarvoor nu
oplossingen worden gezocht. Corporaties hebben ook aangegeven dat dit doel
afhankelijk is van marktomstandigheden en van maatregelen die van invloed zijn op de
investeringskracht van corporaties. Onderstaande weergave is het startpunt voor deze
gesprekken met de partners (waaronder de betrokken woningcorporaties).”
2.4.2.55.
Uit dit citaat blijkt dat de woningcorporaties reeds in juni 2012 aan de overheid te
kennen hebben gegeven dat zij willen investeren in hun woningen in Rotterdam
Zuid, maar dat hun investeringsbereidheid afhankelijk was van o.a. ‘maatregelen
die van invloed zijn op de investeringskracht van corporaties’. In dit licht
beschouwd is de in 2013 ingestelde heffingsvermindering voor 2014-2017
eenvoudigweg te beschouwen een tegemoetkoming van de Nederlandse overheid
aan de reeds daarvoor bestaande plannen van de betreffende woningcorporaties
om te investeren in woningen in Rotterdam-Zuid.
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 145 van 178
2.4.2.56.
Als vervolg op het eerdergenoemde uitvoeringsplan NPRZ is er in september 2013
een voortgangsrapportage 2013 gepubliceerd. In deze rapportage is ook de
dominante rol van woningcorporaties benadrukt:
“De uitvoering van het Nationaal Programma Rotterdam Zuid (NPRZ) komt op gang.
(…) Corporaties en Rijk zijn ver gevorderd in het vinden van financiële dekking om de
woningvoorraad te verbeteren. In de door het kabinet voorgestelde verhuurdersheffing
is daarvoor een faciliteit opgenomen. De vier bij het NPRZ betrokken woningcorporaties
investeren tot en met 2017 ongeveer € 494 mln. Daarnaast is de aanpak van 23.000
woningen in de particuliere sector noodzakelijk. Hiervoor is jaarlijks € 50 miljoen nodig.”
2.4.2.57.
Uit dit citaat blijkt dat de corporaties en de Nederlandse overheid samen, dus
zonder vertegenwoordiging van de commerciële verhuurders, bezig waren met het
vinden van financiële dekking om de woningvoorraad te verbeteren. Voorts blijkt
sprake van een onevenredige investeringsverhouding, van circa 500 miljoen euro
door woningcorporaties en circa 50 miljoen euro door commerciële verhuurders.
In dit verband zij overigens met nadruk erop gewezen dat de betreffende
woningcorporaties reeds hebben toegezegd dat zij 500 miljoen willen investeren,
terwijl van een toezegging met betrekking investeringen door commerciële
verhuurders blijkens het citaat géén sprake is. Het is aldus zeer goed mogelijk dat
de commerciële verhuurders in Rotterdam Zuid dit bedrag niet zullen (kunnen)
investeren, omdat de toekomstige verhuur van woningen onrendabel is door o.a.
een combinatie van huur(prijzen)wetgeving en een forse verhuurderheffing.
2.4.2.58.
Daarnaast is het zo dat de heffingsvermindering een eigen inbreng van 60% van
de investeringskosten vergt, omdat de regeling maximaal tot 40% korting leidt. De
combinatie van enerzijds een grote (financiële) ongelijkheid tussen
woningcorporaties en commerciële verhuurders en anderzijds de huur- en
huisvestingswetgeving die inkomsten en mogelijkheden van verhuurders beperkt,
leidt tot de conclusie dat commerciële verhuurders vrijwel geen gebruik van de
regeling voor de heffingsvermindering zullen (kunnen) maken.
2.4.2.59.
Hier komt nog bij dat de commerciële verhuurders recent een harde les geleerd
hebben bij de totstandkoming van de verhuurderheffing. De minister heeft immers
in verband met een door Eerste Kamerlid Essers ingediende motie bij herhaling
gesteld dat het redelijk zou zijn om ook de commerciële verhuurders aan de
verhuurderheffing te onderwerpen, omdat zij in het (verre) verleden gebruik
zouden hebben gemaakt van overheidssubsidies (zie randnummer 2.4.1.3. en
2.4.1.13). Zowel de Vereniging Vastgoed Belang als onze stichting heeft deze
onjuiste en ook onbewijsbare stelling bestreden, maar desondanks heeft het
Nederlandse parlement hier toch mee ingestemd en daarmee ook de
belastingplicht van de commerciële verhuurders voor de verhuurderheffing
aanvaard. Het ligt voor de hand dat de commerciële verhuurders niet het risico
zullen willen lopen om ditzelfde argument in de toekomst wederom voor de voeten
geworpen te krijgen. Ook om deze reden zullen de commerciële verhuurders zich
vrijwel geheel onthouden van gebruikmaking van deze vorm van
overheidssubsidie.
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 146 van 178
2.4.2.60.
Tot slot is het in verband met de ongelijke uitwerking van de heffingsvermindering
van belang dat de commerciële verhuurders wel zullen moeten meebetalen aan
de extra heffing van € 70 miljoen die dient om de schatkist te compenseren voor
deze heffingskorting. Commerciële verhuurders worden relatief dus harder geraakt
door verhuurderheffing.
Conclusies ten aanzien van de heffingsvermindering
2.4.2.61.
Uit de voorgaande analyse blijkt dat de regeling van de heffingsvermindering naar
onze mening op meerdere belangrijke punten niet voldoet aan de nieuwe DAEBregels en meer in het bijzonder niet aan de voorwaarden uit het DAEBvrijstellingsbesluit.
2.4.2.62.
Ten eerste is er geen sprake van een opgelegde DAEB-taak, maar van een keuze
om een bepaalde taak al dan niet uit te voeren. Ten tweede is er geen sprake van
een reële en correct omschreven DAEB-taak, omdat de DAEB-taak enkel aan de
‘belastingplichtige’ en daarmee aan een te selectieve groep verhuurders wordt
opgelegd. Ten derde is de sociale component dubieus omdat er géén grenzen
worden gesteld aan huurprijzen of inkomensgroepen. Ten vierde is er geen sprake
van martkfalen, althans niet als er zou worden uitgegaan van ondernemingen die
opereren onder ‘normale marktomstandigheden’. Ten vijfde wordt er door veel
woningcorporaties niet voldaan aan het maximumbedrag van € 15 miljoen per
onderneming, omdat de staatssteun in de vorm van de heffingskorting niet
geïsoleerd dient te worden beschouwd naast de andere vormen van staatssteun
die de woningcorporaties reeds thans ontvangen voor hun DAEB-taak van het
zorgen voor sociale huisvesting. Ten zesde is er bij woningcorporaties thans géén
sprake van een gescheiden boekhouding en/of wordt deze norm niet gecontroleerd
en/of gesanctioneerd.
2.4.3.
Tussentijdse conclusie
Uit de voorgaande beschrijving van de verhuurderheffing en de regeling van de
heffingsvermindering kunnen de volgende tussentijdse conclusies worden
getrokken.
2.4.3.1.
Ten eerste bleek dat de Nederlandse overheid een verhuurderheffing heeft
geïntroduceerd die een controversiële belastingheffing oplegt aan alle verhuurders
van meer dan 10 woningen. Ook bleek in dit verband dat het tarief sterkt oplopend
is tot een bedrag van circa 1,77 miljard in 2017.
2.4.3.2.
Ten tweede bleek dat woningcorporaties deze verhuurderheffing eenvoudiger
kunnen dragen dan de commerciële verhuurders dit kunnen, omdat corporaties
hun verhoogde lasten kunnen compenseren door middel van de omvangrijke
staatssteun die zij in het verleden hebben ontvangen en die zij nog steeds jaarlijks
ontvangen.
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 147 van 178
2.4.3.3.
Ten derde bleek dat woningcorporaties de mogelijkheid hebben om in aanmerking
te komen voor een (door de Nederlandse overheid ten onrechte niet bij de
Europese Commissie aangemelde) heffingsvermindering. In dit verband bleek
voorts dat commerciële verhuurders deze mogelijkheid niet, of althans niet in
gelijke mate hebben, als gevolg waarvan zich een bijkomend marktverstorend
element voordoet.
2.4.3.4.
Het gevolg van de introductie van deze zwaar drukkende verhuurderheffing is, dat
de rendementen voor commerciële verhuurders nog verder nadelig zijn beïnvloed
en dat deze onrechtvaardige heffing in combinatie met de huur- en
huisvestingswetgeving enerzijds en de staatssteun aan woningcorporaties
anderzijds er in de huidige omstandigheden toe heeft geleid dat het level playing
field voor de commerciële verhuurders nog meer illusoir is geworden en er dus nog
meer in strijd is met het Europese mededingingsrecht. Op de juridische en
economische consequenties van deze strijdigheid komen wij terug in de
slotconclusie van deze klacht (randnummer 9 e.v.).
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 148 van 178
2.5.
Subsidiëring van de eigen woning
2.5.1.
In het voorgaande gedeelte van deze klacht zijn wij ingegaan op de
marktverstoringen en inbreuken op het mededingingsrecht die de commerciële
verhuurders van woningen ondervinden door de staatssteun aan de
woningcorporaties (randnummer 2.2 e.v.), de huur- en huisvestingswetgeving
(randnummer 2.3 e.v.) en de verhuurderheffing (randnummer 2.4 e.v.). Een meer
indirecte maar minstens even belangrijke marktverstoring en inbreuk op het
mededingingsrecht ondervinden zij echter door de fiscale subsidiëring van het
eigen woningbezit, waardoor het kopen van een woning door de overheid sterk
wordt bevoordeeld boven het huren van een woning. Deze fiscale faciliteit wordt
doorgaans aangeduid als “de hypotheek-rente-aftrek”.
2.5.2.
Dat deze fiscale faciliteit in de praktijk tot een ernstige verstoring van de gehele
woningmarkt leidt en dat deze faciliteit op zijn beurt tevens leidt tot een
marktverstoring ten opzichte van de huurmarkt, wordt door geen enkele
deskundige ontkend en daarom als feit van algemene bekendheid beschouwd.
2.5.3.
Op 17 september 2013 heeft het kabinet een brief aan de Staten – Generaal
toegezonden, getiteld “Integrale visie op de woningmarkt”. In deze brief heeft het
kabinet haar “hervormingsagenda voor de woningmarkt” uiteengezet. Na een
uiteenzetting van de oorzaken van het vastlopen van de gehele woningmarkt
schrijft het kabinet in deze brief:
“Het succes van de hervorming staat of valt met de integrale aanpak van zowel de koopals de huurmarkt. Omdat deze segmenten communicerende vaten zijn, kunnen geen
eenzijdige stappen worden gezet, maar moeten ze gelijktijdig en in samenhang worden
aangepakt. Het is van belang dat mensen zo veel mogelijk een reële keuze krijgen
tussen huren en kopen. Daarvoor zijn zowel hervorming van de fiscale subsidiëring in
de koopsector, verruiming van het vrije huursegment en meer marktconforme
huurprijsvorming nodig. Daarom wordt ingezet op gelijktijdige aanpassing van de
hypotheekrenteaftrek en van het huurbeleid.”
2.5.4.
Naar onze mening heerst er in Nederland een misverstand over de aard en de
achtergrond van deze fiscale subsidiëring, die wordt aangeduid met de term
“hypotheekrenteaftrek”. De fiscale subsidiëring wordt namelijk niet primair
veroorzaakt door de hypotheekrenteaftrek maar door een samenstel van twee
fiscale factoren:
I.
Het zogeheten huurwaardeforfait is veel te laag en daardoor kan de
aftrekbare rente op een grote hypotheek het inkomen uit woning ver
negatief maken;
II.
Het inkomen uit woning en het inkomen uit werk worden samengevoegd
belast in box 1. Het saldo wordt in die box belast met een progressief
schijventarief. Dat tarief (2013) bedraagt bij hoge inkomens 52% van de
bovenste inkomensschijf. Door de saldering komt het negatieve inkomen
uit woning rechtstreeks in mindering op het positieve inkomen uit werk. Als
dat inkomen uit werk hoog is, leidt dat tot een belastingbesparing van 52%.
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 149 van 178
Ter adstructie hiervan wordt hieronder verder ingegaan op een aantal
fiscaaltechnische kwesties.
2.5.5.
Sinds de belastinghervorming in 2001 wordt het fiscale inkomen berekend en
belast in drie gescheiden delen (zogenaamde boxen). Daarvan is box 1 voor deze
klacht van belang. In die box wordt het “inkomen uit werk en woning” belast.
2.5.6.
Het inkomen uit werk bestaat uit drie categorieën:
-
2.5.7.
Winst uit onderneming;
Pensioen en loon;
Resultaat uit overige werkzaamheden.
Het inkomen uit woning betreft het inkomen dat de eigenaar/zelfbewoner geniet uit
hoofde van het woongenot van zijn woning. Dat inkomen bestaat uit het saldo van
twee componenten
-
Positief (= belastbaar): de forfaitaire huurwaarde.
Negatief (= aftrekbaar)
a) betaalde renten van schulden, die betrekking hebben op de woning
b) betaalde erfpachtcanon.
2.5.8.
De belastbare forfaitaire huurwaarde heeft de volgende achtergrond: indien een
eigenaar een woning verhuurt, betaalt de huurder hem huur voor het woongenot.
Die betaalde huur is bij de huurder niet aftrekbaar maar is bij de eigenaar wel
belastbaar. Wanneer de eigenaar zijn woning zelf bewoont, geniet hij het
woongenot zelf. Om de fiscale posities van de eigenaar/verhuurder en de
eigenaar/zelfbewoner met elkaar in evenwicht te brengen, wordt de
eigenaar/zelfbewoner fiscaal met een fictie geacht huur aan zichzelf te betalen als
tegenprestatie voor zijn woongenot. Die fictieve huur (de huurwaarde) wordt
jaarlijks bij de eigenaar/zelfbewoner belast. Die belastbare huurwaarde wordt
jaarlijks wettelijk forfaitair vastgesteld volgens een tabel en bedraagt een
percentage van de WOZ waarde van de woning. Het percentage is enigszins
progressief naarmate de WOZ waarde hoger is. Het loopt op van 0,2% tot 0,6%
voor woningen met WOZ waarden tussen € 12.500 en € 1.040.000. Daarboven
bedraagt het huurwaardeforfait € 6.240 plus 1,3% van het meerdere.
2.5.9.
Doordat de wetgever de huurwaardeforfaits vaststelt op zulke lage percentages
van de WOZ waarden, zijn de belastbare huurwaarden voor de
eigenaren/zelfbewoners onrealistisch laag. 0,6 procent voor een woning van € 1
miljoen = € 6.000 per jaar = € 500 per maand. Dat is een veel te lage (fictieve) huur
voor zo’n dure woning en de fiscale subsidiëring bestaat dan ook in de eerste
plaats uit het verschil tussen de inkomstenbelasting die de eigenaar/zelfbewoner
wettelijk verschuldigd is over het (lage) wettelijke huurwaardeforfait enerzijds, en
de inkomstenbelasting die hij verschuldigd zou zijn over de netto-huur (= na aftrek
van vaste lasten, kosten van onderhoud en verzekering) die hij voor het woongenot
van de woning zou moeten betalen als hij deze woning zou moeten huren op de
vrije huurmarkt anderzijds.
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 150 van 178
2.5.10.
Het (veel) te laag vastgestelde wettelijke huurwaardeforfait, dat wij in de vorige
alinea’s beschreven, is geleidelijk in de afgelopen tientallen jaren gegroeid en
geperverteerd. Oorspronkelijk werd na de oorlog het huurwaardeforfait vastgesteld
op (ongeveer) het niveau van de gereguleerde huur die een huurder voor een
vergelijkbare woning moest betalen. Langzamerhand zijn de jaarlijkse wettelijke
verhogingen van het huurwaardeforfait echter nog achtergebleven bij de jaarlijkse
huurverhogingen in de gereguleerde huursector en daardoor is de jaarlijkse (lage)
wettelijke vaststelling van het huurwaardeforfait steeds meer geperverteerd in een
doelbewuste fiscale subsidiëring van de eigen woning.
2.5.11.
Naast de fiscale subsidiëring van de eigen woning door het hierboven beschreven
lage huurwaardeforfait bestaat er nog een tweede fiscale subsidiëring van de eigen
woning, die daar verband mee houdt en die het effect sterk vergroot. Zoals
hierboven is vermeld, is met ingang van 2001 het stelsel van de heffing van
inkomstenbelasting fundamenteel gewijzigd. Voordien was er één belastbaar
inkomen dat bestond uit de optelsom van alle (netto) inkomsten uit alle
inkomensbronnen tezamen minus enige algemene persoonlijke aftrekposten,
zoals persoonlijke verplichtingen en buitengewone lasten. Op dat totale belastbare
inkomen werd het progressieve tarief toegepast . Er werd bij de tariefstoepassing
met name geen verschil gemaakt tussen inkomsten uit werk en inkomsten uit
vermogen (waaronder de eigen woning). In het nieuwe stelsel wordt het fiscale
inkomen berekend in drie gescheiden delen; zogenaamde boxen. Voor iedere box
afzonderlijk wordt een eigen belastbaar inkomen berekend en een eigen tarief
toegepast. Het tarief in box 1 (inkomen uit werk en woning) is progressief en
bedraagt 52% voor zover het hoger is dan € 55.911. Het tarief in box 3 (inkomen
uit vermogen) is niet progressief en bedraagt slechts 30%. Sinds 2001 bestaat er
dus wel een verschil in tariefstoepassing, waarbij inkomen in box 1 (werk en
woning), voor zover dat hoger is dan € 55.911, veel zwaarder wordt belast dan
inkomen in box 3 (vermogen).
2.5.12.
Zoals in randnummer 2.5.7. is beschreven, worden de (belastbare) forfaitaire
huurwaarde en de (aftrekbare) betaalde hypotheekrente gesaldeerd tot het
inkomen uit woning. Doordat het huurwaardeforfait zo laag is, veroorzaakt die
aftrek van de hypotheekrente al gauw dat het saldo (= het inkomen uit woning)
negatief wordt. En omdat dat negatieve saldo van het inkomen uit woning
vervolgens in box 1 rechtstreeks gesaldeerd wordt met het inkomen uit werk, kan
de uiteindelijke belastingheffing over het inkomen in box 1 (inkomen uit werk en
woning) in de praktijk sterk gereduceerd worden door dat negatieve inkomen uit
woning. Kort samengevat: het negatieve bedrag van het inkomen uit woning leidt
tot een besparing van inkomstenbelasting over het inkomen uit werk ter grootte
van 52% van dat (negatieve) bedrag.115
2.5.13.
Dit kan als volgt worden toegelicht met een cijfervoorbeeld:
Een eigenaar/zelfbewoner heeft een woning met een WOZ waarde van € 2.000.000 en
een hypotheek van € 1.500.000 tegen 4,5% rente = € 67.500 per jaar. De forfaitaire
115
Door een recente wetswijziging wordt vanaf 2014 de aftrek in de hoogste tariefschijf over een periode van 28
jaar jaarlijks teruggebracht met ½% van 52% naar 38%.
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 151 van 178
huurwaarde van een woning van € 2.000.000 bedraagt volgens de wettelijke tabel €
12.480. Zijn inkomen uit woning is dan € 12.480 minus € 67.500 = € 55.020 negatief.
Als hij een inkomen uit werk heeft van € 150.000 en hij verder geen grote algemene
aftrekposten heeft, levert dat negatieve inkomen uit woning hem een (netto)
belastingbesparing op van 52% = € 28.610.
2.5.14.
De tweede vorm van fiscale subsidiëring van de eigen woning is dus gelegen in
het feit dat het inkomen uit woning en het inkomen uit werk worden samengevoegd
(gesaldeerd) en dat het saldo wordt belast in box 1. Deze fiscale wetgevingstruc,
waarbij het inkomen uit woning in box 1 is gesitueerd (tezamen met inkomen uit
werk), waardoor de hypotheekrenteaftrek tot een enorme belastingbesparing kan
leiden (vooral bij eigenaars/zelfbewoners met hoge inkomens uit werk) is door de
wetgever bij de belastingherziening 2001 doelbewust ingevoerd om de eigen
woning fiscaal te (blijven) subsidiëren. Bij de parlementaire behandeling is aan de
orde gesteld dat het wetstechnisch veel meer voor de hand zou liggen om het
inkomen uit woning te belasten in box 3, zijnde het inkomen uit vermogen. Dat is
toen echter niet gebeurd omdat dan het negatieve inkomen uit woning niet
gesaldeerd zou kunnen worden met het inkomen uit werk en de fiscale subsidiëring
van de eigen woning middels “de hypotheekrenteaftrek” zou komen te vervallen.
Dat vond het parlement kennelijk ongewenst.
2.5.15.
Tenslotte willen wij nog cijfermatig toelichten hoe groot de totale fiscale subsidie,
die ontstaat door het lage huurwaardeforfait en de samenvoeging in box 1, voor
de eigenaren/zelfbewoners is. Wij nemen daarbij als voorbeeld de zelfde
eigenaar/zelfbewoner die wij ook in randnummer 2.5.13. ten tonele hebben
gevoerd
Stel dat het lage huurwaardeforfait zou worden opgetrokken tot een redelijk niveau,
zijnde 4% van de WOZ waarde. Hij zou dan inkomstenbelasting gaan betalen als
volgt
Wanneer de forfaitaire huurwaarde van de hierboven beschreven eigenaar/zelfbewoner
is/wordt opgetrokken tot een redelijk niveau, zijnde 4% van de WOZ waarde ad €
2.000.000 = € 80.000, wordt zijn “inkomen uit woning” € 80.000 huurwaarde minus €
67.500 hyptheekrente-aftrek = € 12.500 (positief). Hij betaalt hierover 52% belasting =
€ 6.500 in box 1. Zijn belastingbesparing is verdwenen en is zelfs veranderd in een
belastingbetaling van € 6.500
Stel dat het inkomen uit woning zou worden gerangschikt in box 3 (en dus niet
meer in box 1), waardoor de saldering met inkomen uit werk zou komen te
vervallen. Hij zou dan inkomstenbelasting gaan betalen als volgt:
Zijn vermogen wordt dan gesteld op € 2.000.000 (WOZ-waarde) minus € 1.500.000
(hypotheekschuld) = € 500.000. Zijn belastbaar inkomen in box 3 is dan 4% van €
500.000 = € 20.000. De inkomstenbelasting daarover bedraagt 30% = € 6.000. Door de
overbrenging van het inkomen uit woning van box 1 naar box 3 is de belastingbesparing
verdwenen en zelfs veranderd in een belastingbetaling van € 6.000.
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 152 van 178
2.5.16.
Uit dit cijfervoorbeeld blijkt dus dat de fiscale subsidie wordt veroorzaakt door de
combinatie van het lage huurwaardeforfait en de rangschikking van het inkomen
uit woning in box 1 (in plaats van box 3).
2.5.17.
Wij zijn ons er van bewust dat onze bovenstaande analyse van de problematiek
afwijkt van de vrijwel algemeen aanvaarde opvatting dat de fiscale subsidie van de
eigen woning veroorzaakt wordt door de hypotheekrenteaftrek. Naar onze mening
is die laatstgenoemde analyse echter niet juist. De hypotheekrenteaftrek is niet de
oorzaak maar het symptoom. De oorzaak is gelegen in de hierboven genoemde
combinatie van 1) het veel te lage huurwaardeforfait, tezamen met 2) de
rangschikking van het inkomen uit woning in box 1. Wanneer hetzij het
huurwaardeforfait wordt opgetrokken, hetzij het inkomen uit woning wordt
gerangschikt in box 3 (waar het fiscaaltechnisch thuishoort) dan kan de
hypotheekrenteaftrek in stand blijven. Een afknotting van die aftrek is dan niet
nodig omdat die aftrek wordt genivelleerd door de verhoging van het
huurwaardeforfait en uiteindelijk komt te vervallen door de rangschikking in box 3,
waar het resterende bedrag van de hypotheekschuld alleen nog meetelt voor de
bepaling van de in box 3 geldende rendementsheffing.
2.5.18.
De hiervoor omschreven fiscale stimulering van de eigen woning wordt in de
praktijk bovendien ook nog aangevuld door een drietal subsidies en/of
maatregelen die het kopen van een woning stimuleren:
1) De Nationale Hypotheek Garantie (NHG);
2) Leningen van het Stimuleringsfonds Volkshuisvesting Ned. gemeenten;
3) De eigen woning bijdrage / koopsubsidie.
2.5.19.
De Nationale Hypotheek Garantie (NHG) is een garantie die bij de aankoop,
vergroting en/of kwaliteitsverbetering van een woning van maximaal € 290.000
(prijspeil 2014) die door de Stichting Waarborgfonds Eigen Woningen (WEW)
wordt afgegeven aan een geldverstrekker (hypotheekgever). Het ministerie van
Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) en de Vereniging
van Nederlandse Gemeenten (VNG) staan op hun beurt als achtervangers garant
voor deze stichting . Vanaf 1 januari 2011 is voor nieuwe contracten die met NHG
zijn afgesloten, deze achtervang van gemeenten komen te vervallen. De
borgstellingen van het WEW bedroeg over de jaren 2008 t/m 2012:
Jaar
2008
2009
2010
2011
2012
2.5.20.
Borgstelling
€ 98.300.000.000
€ 108.900.000.000
€ 126.400.000.000
€ 136.200.000.000
€ 154.100.000.000
De koper van de woning moet voor deze garantie 1% provisie betalen, maar daar
staat tegenover dat de geldverstrekker een (veel) lagere rente verlangt vanwege
het wegvallen van het kredietrisico. Kopers van woningen maken op zeer grote
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 153 van 178
schaal gebruik van deze
(huur)woningmarkt verstoort.
regeling,
die
de
marktverhoudingen op
de
2.5.21.
Daarnaast wordt het eigen woningbezit gestimuleerd door het Stimuleringsfonds
Volkshuisvesting Nederlandse gemeenten (SVN). Dit is een stichting die, volgens
de informatie op haar website, optreedt als onafhankelijke financiële partner voor
gemeenten, provincies, woningcorporaties of andere marktpartijen in de
volkshuisvesting. Deze entiteiten kunnen deelnemer van het SVN worden en een
fonds openen. Hier vanuit worden leningen verstrekt die bijdragen aan de
kwaliteitsverbetering van de fysieke woon- en leefomgeving in hun stadswijken en
dorpskernen. De stichting heeft geen winstoogmerk. Het bestuur wordt door de
deelnemende gemeenten benoemd. Het SVN verstrekt aan kopers en bestaande
eigenaren van woningen de volgende vier soorten leningen onder “verzachte”
voorwaarden:
(1)
stimuleringsleningen,
(2)
startersleningen,
(3)
duurzaamheidsleningen en (4) plusleningen. De leningen zijn producten waarvan
de voorwaarden worden bepaald door de gemeente en/of provincie waar de
woning gelegen is. Volgens de website www.fondsenbeheer.nl verstrekte het SVN
in 2011 t/m 2013 jaarlijks ruim € 170.000.000 aan leningen. Kopers van woningen
maken aldus ook op zeer grote schaal gebruik van deze regeling, die eveneens de
marktverhoudingen op de (huur)woningmarkt verder verstoort.
2.5.22.
Verder wordt het eigen woningbezit ook gestimuleerd door de zogeheten
‘koopsubsidie’. Sinds 1 januari 2001 is het op grond van de Wet Bevordering
Eigenwoningbezit (Wet BEW) voor mensen met een laag inkomen mogelijk om, tot
een bepaalde koopprijs, een woning te kopen met subsidie. Deze
eigenwoningbijdrage wordt ook wel 'koopsubsidie” genoemd. De regeling is
ingewikkeld en is al een aantal malen aangepast. Een beschrijving van de
ontwikkelingen sinds de invoering is te vinden op de website www.koopsubsidie.nl.
Wij ontlenen hieraan de volgende passages
“De Eigenwoningbijdrage, welke in 2001 door de Rijksoverheid in het leven was
geroepen, is destijds een succesvolle stimuleringsregeling gebleken ter bevordering
van het eigenwoningbezit. In 2007 is de betreffende Wet verruimd naar de Plus-versie,
waarna de populariteit van de Eigenwoningbijdrage jaarlijks meer dan verdubbelde. Het
gevolg was dat het landelijke budget voor de Eigenwoningbijdrage in 2010 versneld
opraakte. Sindsdien is er niet meer bijgestort in de Eigenwoningbijdrage en staat het
subsidieplafond tot dusver op € 0,- , geen budget.
Een reden waarom deze toch op zich succesvolle regeling geen nieuw leven is
ingeblazen, is dat de Rijksoverheid in plaats van de Eigenwoningbijdrage de renteloze
Starterslening is gaan steunen. Koopsubsidies en Startersleningen hebben namelijk
ongeveer eenzelfde subsidieringseffect: zo'n 20% meer lenen zonder stijgende
maandlasten.
(…)
Anno 2014 zijn echter de omstandigheden op de woningmarkt dusdanig veranderd, dat
twee initiatiefnemers uit de woningmarkt hebben besloten om de Koopsubsidie regeling
in een verbeterde vorm te gaan herintroduceren. Een vorm die beter past bij deze tijd
van gedaalde huizenprijzen, lage hypotheekrentes en het principe van de
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 154 van 178
participatiemaatschappij. Daarnaast is de Koopsubsidie 2014 goedkoper voor de
gemeente om uit te voeren dan de landelijke Eigenwoningbijdrage of gemeentelijke
Starterslening.”
2.5.23.
Ook voor deze regeling geldt dat er door kopers van woningen op zeer grote schaal
gebruik werd en/of wordt gemaakt van deze regeling, die vervolgens de
marktverhoudingen op de (huur)woningmarkt nog verder verstoort.
2.5.24.
Tussentijdse conclusie
2.5.25.
Uit de voorgaande beschrijving van de (fiscale) subsidiering van het eigen
woningbezit kunnen een aantal tussentijdse conclusies worden getrokken:
2.5.26.
Ten eerste is gebleken dat de overheid de marktverhoudingen ten nadeel van de
(commerciële) huurwoningmarkt verstoort doordat het kopen van een woning
fiscaal wordt gestimuleerd middels de zogeheten hypotheekrenteaftrek. Hierdoor
vermindert de vraag naar huurwoningen en leiden commerciële verhuurders
nadeel.
2.5.27.
Ten tweede is gebleken de overheid de marktverhoudingen verder ten nadeel van
de (commerciële) huurwoningmarkt verstoort doordat het kopen van een woning
wordt gesubsidieerd door verschillende regelingen. Wij bespraken in dit verband
subsidies die worden verstrekt door de Nationale Hypotheek Garantie (NHG), de
leningen van het Stimuleringsfonds Volkshuisvesting Nederlandse Gemeenten
(SVN) en tot slot de eigen woning bijdrage.
2.5.28.
De kern van dit onderdeel van de klacht is, dat er sprake is van een fiscale
bevoordeling van koopwoningen als gevolg waarvan de mededinging op de gehele
woningmarkt wordt verstoord en waardoor ook de concurrentiepositie van de
commerciële verhuurders wordt benadeeld. Dat geldt vooral voor de commerciële
verhuurders van woningen met een WWS huurwaarde (puntentelling) boven de
liberalisatiegrens, die verhuurd worden aan huurders met huurovereenkomsten
van na de liberalisatiedatum (geen huurveteranen). Door de (fiscale) subsidiëring
van de eigen woning middels de hypotheekrenteaftrek wordt het kopen van een
woning met name voor personen met een relatief hoog “inkomen uit werk” veel
aantrekkelijker gemaakt dan het huren van een woning in de geliberaliseerde
sector.
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 155 van 178
2.6.
Conclusie m.b.t. het Europese mededingingsrecht
In aansluiting en gedeeltelijke herhaling van hetgeen wij reeds gesteld hebben in
bovenstaande randnummers 2.1. t/m 2.5. geven wij hier een puntsgewijze
samenvatting met conclusies van de schendingen van het EU mededingingsrecht
door de Staat der Nederlanden, die hebben plaatsgevonden en nog steeds
plaatsvinden op de woningmarkt:
1) De Staat der Nederlanden is haar in 2009 aan de Europese Commissie gedane
toezeggingen in de verste verte niet nagekomen en heeft de staatssteun aan
woningcorporaties nog volstrekt niet in overeenstemming gebracht met de
woco-beschikking van 15 december 2009. Het ligt in de lijn der verwachtingen
dat dit ook in 2014 en 2015 niet zal geschieden. De toegezegde tijdelijke
regeling (AMvB) is pas met ingang van 2011 van kracht geworden en daarin
zijn slechts enkele van de in de woco-beschikking opgelegde voorwaarden op
gebrekkige wijze geregeld. Vervolgens hebben successievelijke ministers en
het parlement de herziening van de woningwet, die volgens de wocobeschikking op 1 januari 2011 in werking had moeten treden, steeds verder
voor zich uit geschoven. In dat kader heeft het huidige kabinet in een recente
wijziging van de Tijdelijke regeling vastgesteld dat woningcorporaties de
boekhoudkundige scheiding tussen DAEB-activiteiten en niet-DAEB
activiteiten pas per 1 januari 2016 hoeven door te voeren. Tevens wordt de
toepassing van de in de woco-beschikking voorgeschreven 10%-norm nog
steeds niet door een onafhankelijke autoriteit gecontroleerd en wordt die norm
op grote schaal door de woningcorporaties overtreden. Ook geven de op 28
augustus 2013 gemaakte Aedes-afspraken en de op 11 februari 2004
gepubliceerde tweede concept novelle blijk van een onjuiste interpretatie en/of
toepassing van de woco-beschikking.
2) Evenmin heeft de Staat der Nederlanden voldaan aan de nieuwe DAEB-regels
omdat de huidige Tijdelijke regeling en de huidige staatssteun niet voldoen aan
de voorwaarden die zijn gesteld in de per 1 februari 2012 in werking getreden
DAEB vrijstellingsbeschikking en de DAEB-kaderregeling. Daarnaast zijn ook
de eerdergenoemde Aedes-afspraken en de tweede concept novelle niet in
overeenstemming met deze nieuwe DAEB-regels.
3) Doordat de Staat der Nederlanden noch aan de voorwaarden uit de wocobeschikking noch aan de voorwaarden uit de DAEB vrijstellingsbeschikking en
DAEB kaderregeling heeft voldaan en nog steeds niet voldoet, is de
Nederlandse staatssteun aan de woningcorporaties reeds sinds de
inwerkingtreding van de vroegere DEAB-vrijstellingsbeschikking116 – zijnde 19
december 2005 – in strijd met het Europese mededingingsrecht en dus
onrechtmatig. Zonder interventie van de Europese Commissie zal dat ook in
2014 en 2015 – en wellicht zelfs nog daarna – het geval zijn. Bovendien is
staatssteun die wordt verstrekt in strijd met de dienstige maatregelen uit de
116
EU beschikking nr. 2005/842/EG d.d. 28 november 2005
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 156 van 178
woco-beschikking nietig, zodat deze steun volledig ongedaan moet worden
gemaakt en deswege dient te worden terugbetaald.
4) De staat der Nederlanden heeft de afgelopen jaren een aantal vormen van
nieuwe staatssteun aan woningcorporaties geïntroduceerd, die in strijd met de
standstill-verplichting zijn verstrekt en die ten onrechte niet vooraf ter toetsing
bij de Europese Commissie zijn aangemeld. Zo is er nieuwe staatssteun
verstrekt in het kader van de saneringssteun die aan een aantal (grote)
woningcorporatie is verleend. Ook is er sprake van nieuwe staatssteun bij de
‘pilot flexibel huren’ omdat er sprake is van het, met gebruikmaking van
staatssteun, verhuren van woningen aan middeninkomens met een inkomen
boven de inkomensgrens van € 33.000 (geïndexeerd). Daarnaast is er in 2014
als resultaat van een onderlinge afspraak tussen de minister en de
woningcorporaties een heffingsvermindering geïntroduceerd die (vrijwel)
geheel aan de woningcorporaties ten goede zal komen. Verder is er sprake
van (voorgenomen) staatssteun omdat de Tweede Kamer in 2013 een motie
heeft aangenomen om de inkomensgrens voor huurders van
woningcorporaties te verhogen naar € 38.000 als gevolg waarvan er
staatssteun terecht zal gaan komen bij huishoudens met een inkomen boven
de inkomensgrens van € 33.000 (geïndexeerd).
5) Het handelen van de Staat der Nederlanden leidt ertoe dat er voor commerciële
verhuurders van woningen geen sprake (meer) is van een level playing field
en/of een werkbare mededinging. Het betreft hier de volgende vormen van
directe en indirecte marktverstoringen in de Nederlandse woningmarkt:
a) De huur- en huisvestingswetgeving dwingt de verhuurders – zowel de
commerciële verhuurders als de woningcorporaties – om hun woningen in
de gereguleerde sector en hun woningen in de geliberaliseerde sector met
huurovereenkomsten van vóór de liberalisatiedatum (huurveteranen) –
zijnde circa 90% van de totale huurwoningmarkt – te verhuren tegen
huurprijzen die (ver) beneden de vrije markthuurprijzen liggen. In de grote
steden en de meeste middelgrote steden mogen zij bovendien niet
verhuren aan huurders die niet beschikken over een gemeentelijke
huisvestingsvergunning en worden hen ook nog zware beperkingen
opgelegd om hen te verhinderen hun woningen geheel of gedeeltelijk “aan
de sociale woningvoorraad te onttrekken”. De commerciële verhuurders
worden door al deze beperkingen van hun eigendomsrecht en van hun
mededingingsrecht getroffen en op geen enkele wijze schadeloos gesteld
en/of gesubsidieerd. Zij lijden daardoor zelfs vaak exploitatieverliezen en
(verkoop)verliezen op hun investeringen, hetgeen het rendement op hun
investeringen vermindert of zelfs geheel illusoir maakt. Daarentegen
hebben woningcorporaties hun investeringen vrijwel geheel gefinancierd
met van de overheid verkregen vermogen (bruteringsoperatie) en/of door
de overheid verstrekte en/of geborgde leningen. Hun non-profit status
maakt een positief rendement op hun investeringen onnodig, terwijl de
diverse vormen van staatssteun die zij incidenteel en jaarlijks ontvangen,
eventuele exploitatieverliezen afdekken. Het overheidsingrijpen middels de
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 157 van 178
huur- en huisvestingswetgeving ontneemt daardoor aan de commerciële
verhuurders de mogelijkheid om hun woningen in de gereguleerde sector
en hun woningen in de geliberaliseerde sector met huurovereenkomsten
van vóór de liberalisatiedatum (huurveteranen) op marktconforme
voorwaarden – althans op voorwaarden die een redelijk rendement
inclusief een redelijke winst mogelijk maken – te verhuren. De
woningcorporaties ondervinden van deze huur- en huisvestingswetgeving
echter geen wezenlijk en/of gelijkelijk nadeel wegens hun non-profit status,
hun grote eigen vermogen (dat zij van de overheid gekregen hebben) en
de diverse vormen van incidentele en jaarlijkse staatssteun.
b) Naast het financiële nadeel dat wordt veroorzaakt door de huur- en
huisvestingswetgeving, lijden de commerciële verhuurders van meer dan
10 woningen in de gereguleerde sector sinds 2013 ook een groot nadeel
door de verhuurderheffing. Aan deze heffing zijn zowel de commerciële
verhuurders als de woningcorporaties onderworpen, maar er zijn wel
belangrijke verschillen tussen hen. De woningcorporaties ondervinden van
deze heffing in zeer verminderde mate nadeel wegens hun non-profit
status, hun grote eigen vermogen en de diverse vormen van incidentele en
jaarlijkse staatssteun. Bovendien krijgen de woningcorporaties een
heffingsvermindering en hebben zij op 28 augustus 2013 van de minister
een aantal toezeggingen gekregen als tegenprestatie voor het feit dat zij
hun verzet tegen de verhuurderheffing hebben gestaakt. Commerciële
verhuurders hebben deze voordelen niet, of althans niet in gelijke mate, en
worden dus niet gelijkelijk getroffen door deze heffing. In relatief opzicht
wordt hun concurrentiepositie dus zwaarder aangetast.
c) De staatssteun aan de woningcorporaties, beperkt zich – o.a. vanwege het
tot op heden ontbreken van een gescheiden boekhouding van DAEB en
niet-DAEB activiteiten en een dienovereenkomstige controle hierop – niet
tot het subsidiëren van een DAEB taak van woningcorporaties in het kader
van het verlenen van huisvestingsdiensten aan “achterstandsgroepen of
sociaal kansarme groepen”, maar strekt zich tot op heden ook uit tot het
blijvend subsidiëren van huisvestingsdiensten voor circa 643.000
huishoudens die niet tot die doelgroep behoren (scheefwoners) en waarvan
bovendien meer dan de helft (382.000 huishoudens) een jaarlijks
huishoudinkomen hebben van meer dan € 43.000.117
d) De staatssteun aan de woningcorporaties beperkt zich – o.a. vanwege het
tot op heden ontbreken van een gescheiden boekhouding van DAEB en
niet-DAEB activiteiten en een dienovereenkomstige controle hierop –
tevens niet tot het subsidiëren van het verlenen van huisvesting (= verhuur
van woningen beneden de vrije markthuur) in woningen met een WWSwaarde beneden de zogenaamde liberalisatiegrens – zijnde een
huurwaarde volgens de puntentelling van € 647,53 per maand (per 1
januari 2010) – maar strekt zich ook uit tot het subsidiëren van het verlenen
117
Companen, Feiten en achtergronden bij het huurbeleid 2013, p. 12.
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 158 van 178
van huisvesting in woningen met een hogere WWS-waarde. De
staatssteun komt hierdoor ook terecht zowel bij huurders met
huurovereenkomsten van vóór de liberalisatiedatum (huurveteranen) als bij
huurders met huurovereenkomsten van na de liberalisatiedatum
(zogenaamde vrije huurmarkt).
e) De huurwetgeving verleent aan huurders in de gereguleerde sector en de
geliberaliseerde sector met huurovereenkomsten van vóór de
liberalisatiedatum (huurveteranen) niet alleen huurprijzen die (ver)
beneden
de
vrije
markthuurprijzen
liggen,
maar
ook
huurbeëindigingsbescherming. Dat geldt ook voor huurders van wie het
inkomen (ruim) boven de inkomensgrens ligt. De gemeentelijke
huisvestingsdiensten en de woningcorporaties voeren alleen een
inkomenstoets uit bij het verstrekken van een huisvestingsvergunning c.q.
het sluiten van de huurovereenkomst. Daarna kan de huurder zo lang in de
huurwoning blijven wonen (tegen lage huur) als hij wenst. Dit heeft geleid
tot het grootschalig verschijnsel van het scheefwonen (zie c). Dit
scheefwonen is verreweg de voornaamste oorzaak van het gebrek aan
“doorstroming” op de huurwoningmarkt. Naast allerlei ongewenste sociale
effecten heeft dit ook tot effect dat deze groep scheefwoners – in totaal
circa 869.000 huishoudens118 – geen belangstelling tonen voor het huren
van een woning in de duurdere geliberaliseerde (vrije) sector. Naar die
woningen is dus veel minder vraag dan in een vrije(re) huurmarkt het geval
zou zijn, hetgeen voorts tot gevolg heeft dat deze woningen slechts te
verhuren zijn tegen huurprijzen die veel lager liggen dan op een vrije(re)
huurmarkt het geval zou zijn. Commerciële verhuurders van dergelijke
woningen ondervinden nadeel van deze marktverstoring omdat zij deze
woningen veelal niet of nauwelijks op rendabele wijze kunnen exploiteren.
f)
De staatssteun aan de woningcorporaties, tezamen met het feit dat zij sinds
de bruteringsoperatie over grote eigen vermogens beschikken en tezamen
met het feit dat zij op non-profit basis (= zonder rendementsverplichting
tegenover investeerders) werken – stelt woningcorporaties in de
gelegenheid om woningen aan hun huurders (met name ook
scheefwoners) te verkopen tegen verkoopprijzen die (ver) beneden de
marktprijzen liggen. Deze woningverkoop wordt zelfs door de Nederlandse
overheid aangemoedigd. Aldus worden die huurders gestimuleerd om deze
woningen van woningcorporaties te kopen en niet een woning te gaan
huren van een commerciële verhuurder in de geliberaliseerde (vrije) sector.
g) De staatssteun aan de woningcorporaties, tezamen met het feit dat zij sinds
de bruteringsoperatie over grote eigen vermogens beschikken en tezamen
met het feit dat zij op non-profit basis werken – brengt de woningcorporaties
er eveneens toe om woningen aan hun huurders (met name ook
scheefwoners) te verhuren tegen huurprijzen die (ver) liggen beneden de
huurprijzen die zij volgens het geldende wettelijke stelsel aan hun huurders
118
Zie randnummer 2.3.2 e.v. van deze klacht.
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 159 van 178
in rekening zouden mogen brengen. Dit heeft er o.a. toe geleid dat de
woningcorporaties in aanzienlijke mate (circa 50%) de maximale
inkomensafhankelijke huurverhoging per 1 juli 2013 niet in rekening
hebben gebracht aan hun huurders die daar wel voor in aanmerking
kwamen omdat sprake was van huishoudinkomens boven de
inkomensgrens (scheefwonen). Dit is met name opvallend omdat de
overheid deze inkomensafhankelijke huurverhoging oorspronkelijk heeft
ingesteld met het doel om het scheefwonen te ontmoedigen en omdat het
de bedoeling (en stelling) van de overheid is dat de verhuurderheffing mede
zal worden gedekt door de opbrengst van die inkomensafhankelijke
huurverhoging. Kennelijk waren de woningcorporaties niet geïnteresseerd
in deze mogelijke extra huuropbrengsten, waren zij niet geïnteresseerd in
het ontmoedigen van het scheefwonen en achtten zij deze dekking van de
verhuurderheffing niet nodig.
h) De (fiscale) subsidiëring aan de eigen-woning-bezitters – o.a. in de vorm
van een extreem laag (en soms zelfs nihil) huurwaardeforfait gecombineerd
met rangschikking van het inkomen uit woning in box 1 – stimuleert het
kopen van een eigen woning in plaats van het (ongesubsidieerde = dure)
huren van een woning van een commerciële verhuurder in de
geliberaliseerde (vrije) sector van de huurmarkt. Commerciële verhuurders
worden hierdoor eveneens in hun concurrentiepositie aangetast.
i)
De staatssteun aan de woningcorporaties beperkt zich – o.a. vanwege het
ontbreken van een gescheiden boekhouding en controle op
overcompensatie – niet tot het bedrag dat noodzakelijk is ter uitvoering van
de DAEB-taak, maar is vrijwel zeker veel hoger dan de kosten die
woningcorporaties ter uitvoering van een dergelijke taak moeten maken.
Het gevolg hiervan is dat woningcorporaties (vrijwel zeker) meer steun
ontvangen dan zij als compensatie nodig hebben, hetgeen leidt tot een
financieel voordeel voor woningcorporaties en aldus tot een verslechterde
concurrentiepositie van commerciële verhuurders.
j)
De staatssteun aan de woningcorporaties beperkt zich – o.a. vanwege het
ontbreken van een gescheiden boekhouding en controle op
kruissubsidiëring – ook niet tot het enkel subsidiëren van DAEBactiviteiten, maar komt in de praktijk onvermijdelijk ook terecht in de
commerciële tak van woningcorporaties. Het gevolg hiervan is o.a. dat
woningcorporaties een financieel voordeel hebben ten opzichte van
investeerders in commercieel vastgoed.
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 160 van 178
3.
Strijd met vrij verkeer van personen
3.1.
Het Nederlandse huurbeleid is in strijd met het recht op vrije verkeer van personen,
omdat het de arbeidsmobiliteit belemmert. De Europese Commissie heeft recent
ook zelf gewezen op de negatieve effecten van het Nederlandse huurbeleid op de
mobiliteit. Op pagina 8 van het werkdocument wordt hieromtrent opgemerkt:
“De huurmarkt voor woningen wordt gekenmerkt door een dominante aanwezigheid van
streng gereguleerde sociale woningbouw die zodanig is georganiseerd dat deze de
(arbeids)mobiliteit in de weg staat.”119
Zoals hierboven in randnummer 2.3.2 e.v. is uiteengezet, veroorzaakt het
Nederlandse stelsel van huur- en huisvestingswetgeving in samenhang met de
staatssteun aan woningcorporaties een algehele stagnatie in de doorstroming op
de huurwoningmarkt. Deze stagnatie leidt op zijn beurt tot twee vormen van
beperking van de arbeidsmobiliteit
A) zittende huurders van woningen in de gereguleerde sector en in de
geliberaliseerde sector met huurovereenkomsten van vóór de liberalisatie
(huurveteranen) worden ontmoedigd om een arbeidsplaats te aanvaarden
waarbij ze moeten verhuizen.
B) Personen die een eerste arbeidsplaats aangeboden krijgen (starters) en
werkers die een arbeidsplaats krijgen aangeboden waarbij ze moeten verhuizen
(verhuizers) worden ontmoedigd om die arbeidsplaats te aanvaarden omdat ze
aldaar geen “betaalbare” huurwoning kunnen vinden.
3.2.
Vooral de onder sub b genoemde vorm van stagnatie in de arbeidsmobiliteit heeft
ook een Europees aspect. Doordat de woningen in de gereguleerde sector voor
een groot deel bezet worden gehouden door scheefwoners kunnen migranten, die
in Nederland willen komen werken, geen woning in Nederland vinden voor een
“betaalbare huur”. Zij worden hierdoor gedwongen om te huren in de
geliberaliseerde sector of zij moeten een woning kopen. Dit effect wordt nog
versterkt door de geldende huisvestingswetgeving, die vooral in de grote steden
leidt tot lange wachtlijsten voor een woonvergunning die door de gemeenten
verplicht wordt gesteld voor de toewijzing van een woning in de gereguleerde
sector.
Die
woonvergunningen
worden
conform
de
geldende
huisvestingswetgeving verstrekt aan woningzoekenden met een huishoudinkomen
beneden € 43.000. Hierbij wordt de inkomensgrens voor de categorie van
woningzoekenden die in aanmerking komen voor een woning in de gereguleerde
sector dus gesteld op een bedrag dat (ver) ligt boven de grens van € 33.000
(geïndexeerd) die door de Europese Commissie in de woco-beschikking wordt
gesteld voor de toegelaten staatssteun voor achterstandsgroepen of sociaal
kansarme groepen. Doordat de gemeenten de grens leggen bij een
huishoudinkomen van € 43.000 wordt de categorie woningzoekenden die in
aanmerking komen voor een woonvergunning voor een woning in de gereguleerde
119
Europese Commissie, d.d. 29 mei 2013, SWD(2013) 369 final, Werkdocument van de diensten van de
Commissie, p. 8.
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 161 van 178
sector, aanzienlijk vergroot, namelijk met de woningzoekenden met een
huishoudinkomen tussen € 33.000 en € 43.000. Het spreekt vanzelf dat vooral
personen van buiten Nederland, die in Nederland willen komen werken, daarvan
de dupe zijn omdat ze voor het verkrijgen van een huisvestingsvergunning
achteraan moeten aansluiten aan een lange rij Nederlanders die zich eerder
hebben laten inschrijven
3.3.
De maatschappelijke discussies over het vrije verkeer van personen in de
Europese Unie worden de laatste tijd gedomineerd door de mogelijke problematiek
van de instroom van arbeidsmigranten uit de Oost-Europese landen, met name uit
Bulgarije, Roemenië en Polen. Wij willen er op wijzen dat de door ons in
randnummers 3.1. en 3.2. aan de orde gestelde problematiek daar slechts in zeer
beperkte mate verband mee houdt. Het feit dat het Nederlandse stelsel van huuren huisvestingswetgeving in samenhang met de staatssteun aan
woningcorporaties belemmerend werkt op de arbeidsmobiliteit en (dus) in strijd is
met het Europese recht op vrij verkeer van personen heeft immers een structureel
karakter en heeft betrekking op alle vormen van arbeidsmigratie van werknemers
binnen de Europese Unie. Wij verzoeken dan ook dit onderdeel van onze klacht
met betrekking tot het vrije verkeer van personen tegen deze structurele
achtergrond te bezien.
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 162 van 178
4.
Strijd met vrij verkeer van kapitaal
4.1.
Ongunstige effecten
4.2.
Het hierboven onder randnummers 2.3.1 t/m 2.3.5 beschreven stelsel van huuren huisvestingswetgeving annex de verhuurderheffing, gecombineerd met de door
staatssteun aan woningcorporaties veroorzaakte verstoring van de mededinging
heeft een afschrikwekkende invloed op buitenlandse investeerders om te beleggen
in verhuurde woningen. Dit geldt niet alleen voor de gereguleerde sector maar ook
voor de geliberaliseerde sector. Wij verwijzen naar randnummer 2.3.3 e.v. waarin
wij hebben gewezen op het uitstralingseffect dat zich ook voordoet in de
laatstgenoemde sector.
4.3.
De Europese Commissie heeft op die verstoring van het handels- en
kapitaalverkeer ook reeds gewezen in de voorlaatste zin van punt 15 van de wocobeschikking van 15 december 2009. In de deze beschikking wordt vermeldt:
“Met betrekking tot de ongunstige beïnvloeding van het intracommunautaire
handelsverkeer is de Commissie van mening dat de maatregel het intracommunautaire
handelsverkeer
ongunstig
kan
beïnvloeden,
gezien
de
omvangrijke
grensoverschrijdende investeringen in vastgoed en de grote rol van de woco's in
Nederland (…). Dergelijke steun heeft in ieder geval een ontmoedigend effect op
buitenlandse investeerders die mogelijk overwegen om te investeren in Nederlands
vastgoed.”
Daarnaast heeft de Europese Commissie ook zeer recent kritiek geuit op de
situatie op de Nederlandse huurwoningmarkt:
“Een efficiënte allocatie van kapitaal in de socialewoningsector wordt belemmerd door
huren die de schaarste niet weerspiegelen, door het feit dat woningcorporaties op nonprofitbasis werken, en door tekortkomingen in het kader voor het bestuur van deze
corporaties”.120
“’Labour mobility is restrained by the way social houses are allocated. This impedes an
efficient allocation of human capital and negatively impacts employment, especially of
the lower-skilled.”121
4.4.
Bevordering van de export.
4.5.
Bij de overwegingen die een rol hebben gespeeld bij de totstandkoming van de
woco-beschikking van 15 december 2009 is ook internationale marktverstoring
tussen de EU landen aan de orde geweest.
4.6.
Zoals hierboven in randnummer 2.3.3 is uiteengezet, veroorzaakt het Nederlandse
stelsel van huur- en huisvestingswetgeving in samenhang met de staatssteun aan
woningcorporaties een zeer ernstige marktverstoring op de Nederlandse
huurwoningmarkt, die onverenigbaar is met het Europese recht. Die
120
Europese Commissie, d.d. 29 mei 2013, SWD(2013) 369 final, Werkdocument van de diensten van de
Commissie, p. 8.
121 European Commission, European Economy, Occasional Papers 185 | March 2014, Macroeconomic Imbalances
Netherlands 2014, p. 14.
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 163 van 178
marktverstoring leidt op een meer indirecte wijze ook tot een internationale
marktverstoring in de vorm van een kunstmatige bevoordeling van de Nederlandse
exportpositie ten opzichte van het buitenland, waaronder dus ook de andere
Europese landen. In de vijftiger en zestiger jaren van de vorige eeuw, nadat de
wederopbouw voltooid was en er geen sprake meer was van woningnood, zijn de
huurprijzen in Nederland door de toenmalige regeringen doelbewust laag
gehouden met het oog op die exportpositie. Bij het vaststellen van de jaarlijks
toegestane huurverhogingen is toen voortdurend gewezen op het door die
verhogingen dreigende gevaar van inflatie en daarmee samenhangende looneisen
van de werknemers, waardoor de exportpositie in gevaar zou komen.
Tegenwoordig is dit aspect op de achtergrond geraakt en wordt vooral de nadruk
gelegd op het sociale aspect van het “betaalbaar” houden van de huren. Dat neemt
echter niet weg dat het element op de achtergrond wel is blijven bestaan. De
huurprijsbeheersing en de loonbeheersing hangen nauw samen, en
loonbeheersing bevordert kunstmatig de exportpositie.
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 164 van 178
5.
Strijd met het eigendomsrecht
5.1.
Het recht op eigendom is opgenomen in artikel 17 van het Handvest voor de
Grondrechten van de Europese Unie. Het Handvest is sinds de inwerkingtreding
van het Verdrag van Lissabon op 1 december 2009 bindend geworden voor alle
instellingen van de Europese Unie en de lidstaten. Het Handvest maakt onderdeel
uit van het primaire verdragsrecht van de Europese Unie en dient door alle EUinstellingen te worden gerespecteerd.
5.2.
Artikel 17 lid 1 van het Handvest waarborgt de bescherming van het
eigendomsrecht en luidt als volgt:
“Eenieder heeft het recht de goederen die hij rechtmatig heeft verkregen in eigendom
te bezitten, te gebruiken, erover te beschikken en te vermaken. Aan niemand mag zijn
eigendom worden ontnomen, behalve in het algemeen belang in de gevallen en onder
de voorwaarden waarin de wet voorziet en mits zijn verlies tijdig op billijke wijze wordt
vergoed. Het gebruik van de goederen kan worden geregeld bij de wet voorzover het
algemeen belang dit vereist.”
5.3.
Het Handvest erkent dat het mogelijk is om grondrechten te beperken, maar stelt
hieraan wel verschillende voorwaarden. In artikel 52 lid 1 van het Handvest is
hieromtrent het navolgende opgenomen:
“Beperkingen op de uitoefening van de in dit handvest erkende rechten en vrijheden
moeten bij wet worden gesteld en de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden
eerbiedigen. Met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel kunnen alleen
beperkingen worden gesteld indien zij noodzakelijk zijn en daadwerkelijk aan door de
Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming
van de rechten en vrijheden van anderen beantwoorden.”
5.4.
Uit onze voorgaande bespreking van de staatssteun aan woningcorporaties
(randnummer 2.2 e.v.), de huur- en huisvestingswetgeving (randnummer 2.3 e.v.)
en de verhuurderheffing (randnummer 2.4 e.v.) blijkt het eigendomsrecht van
commerciële verhuurders vergaand is beperkt en ook verstrekkende juridische
en/of economische en/of praktische consequenties heeft. Door de huur- en
huisvestingswetgeving worden commerciële verhuurders beperkt in hun
inkomsten en mogelijkheden, door de verhuurderheffing worden zij gedwongen om
een hoge en onrechtvaardige belastingheffing te betalen en door de staatssteun
aan woningcorporaties wordt de markt (verder) verstoord. Het gevolg hiervan is
onder meer dat commerciële verhuurders en/of investeerders in huurwoningen
jarenlang verlies lijden en/of geen redelijk rendement op investeringen kunnen
behalen en/of geen redelijke winst kunnen maken.
5.5.
Hieruit volgt dat het eigendomsrecht van commerciële verhuurders – in strijd met
het Handvest – van zijn wezenlijke inhoud wordt beroofd. Ook blijkt dat er geen
sprake is van de vereiste evenredigheid of noodzakelijkheid bij de beperking van
het eigendomsrecht van commerciële verhuurders. Het is niet evenredig om
enerzijds commerciële verhuurders te onderwerpen aan de bovenbeschreven
huur- en huisvestingswetgeving en aan de bovenbeschreven verhuurderheffing,
maar anderzijds tegelijkertijd omvangrijke staatssteun te verlenen aan
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 165 van 178
woningcorporaties, met wie deze commerciële verhuurders moeten concurreren.
Eveneens is er geen redelijke noodzaak om het eigendomsrecht van commerciële
verhuurders zodanig in te perken als thans het geval is. In dit verband is het onder
meer van belang dat er in principe voldoende sociale en dus betaalbare woningen
beschikbaar zijn bij de woningcorporaties, maar dat deze woningen massaal bezet
worden gehouden door scheefwoners die gebruik maken van wettelijke
huurbescherming. Voorts beantwoorden de beperkingen van het eigendomsrecht
niet daadwerkelijk aan de door de Europese Unie erkende doelstellingen van
algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden
van anderen.
5.6.
Wat het beschermingsniveau van de grondrechten betreft verwijst het Handvest in
artikel 52 lid 3 naar het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM):
“Voorzover dit handvest rechten bevat die corresponderen met rechten die zijn
gegarandeerd door het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens
en de fundamentele vrijheden, zijn de inhoud en reikwijdte ervan dezelfde als die welke
er door genoemd verdrag aan worden toegekend. Deze bepaling verhindert niet dat het
recht van de Unie een ruimere bescherming biedt.”
5.7.
Hieruit blijkt dat het Europese recht minimaal evenveel bescherming aan het
eigendomsrecht biedt als het EVRM. Tegelijkertijd blijkt dat het Europese recht een
verdergaande bescherming kan toekennen aan grondrechten.
5.8.
Het recht op eigendom is opgenomen in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het
EVRM. In de dagvaarding d.d. 16 juli 2012 en in de aanvullende “akte houdende
vermeerdering en wijziging eis” d.d. 7 mei 2013 die de Stichting Fair Huur heeft
uitgebracht, speelt het recht op eigendom een centrale rol en wordt de interpretatie
van dit recht uitgebreid behandeld. Hierbij zijn met name de arresten van het
Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) inzake Hutten – Czapska vs
Polen (de zogenaamde Poolse arresten)122 aan de orde gesteld, waarin aan
eigenaren een recht wordt toegekend op (1) kosten van onderhoud en vaste lasten,
(2) een rendement op geïnvesteerd vermogen en (3) een redelijke winst. De
consequentie hiervan is dat wetgeving niet zodanig vergaand beperkend mag zijn,
dat het – door die wetgeving – onmogelijk wordt om de voorgenoemde aspecten
(1, 2 en 3) te realiseren. Ook is het voor een interpretatie van het eigendomsrecht
van belang dat het EHRM in de zaak Lindheim vs Noorwegen123 expliciet stelt dat
er sprake is van een ontwikkeling in de jurisprudentie van het EHRM in de richting
van een sterkere bescherming van het eigendomsrecht.
5.9.
Daarnaast heeft het EHRM op 28 januari 2014 – in lijn met de hiervoor geschetste
ontwikkelingen in haar jurisprudentie – beslist dat een vergelijkbaar stelsel van
huur(prijs)regulering in Slovenië in strijd is met het recht op eigendom. In dit arrest
wordt onder meer verwezen naar (i) het verschil tussen de vrije markthuur en de
gereguleerde huur, (ii) het negatieve effect van het huurprijsstelsel op de
ontwikkeling van een vrije huurmarkt, (iii) het ontbreken van een controlesysteem
122
Drie arresten application nr. 35014 /97 d.d. 22 februari 2005 (vierde kamer), 19 juni 2006 (grote kamer) en 28
april 2008 (grote kamer)
123 Application no.13221/08 & 2139/10, d.d.12 juni 2012 (grote kamer).
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 166 van 178
wat betreft de inkomens van huurders en (iv) de verwachtingen omtrent de
liberalisatie van het huurprijsstelsel. Het EHRM concludeert uiteindelijk:
“Thus, (…) , the information before the Court indicates that, even after a number of
increases after 2000, the amount of controlled rent which the applicants are entitled to
charge has remained considerably lower than the rent for similar housing in respect of
which the rent control scheme does not apply. The Court is not convinced that the
interests of the applicants, “including their entitlement to derive profit from their property”
(see Hutten-Czapska, cited above, § 239; Ghigo, cited above, § 66; and also
paragraphs 46, 55 and 99 above), have been met by restricting the owners to such low
returns.”
5.10.
Wij verwijzen voor de verdere interpretatie van het recht op eigendom zoals dit in
het EVRM is neergelegd, naar randnummer 3 e.v. van de dagvaarding (bijgevoegd
als productie I).
5.11.
Tegen de achtergrond hiervan verzoeken wij de Europese Commissie om het
Nederlandse stelsel van huur- en huisvestingswetgeving, in combinatie met de
verhuurderheffing en de staatssteun aan woningcorporaties (eveneens) te toetsen
aan het eigendomsrecht zoals dit in artikel 17 van het Handvest en in artikel 1, ld
1 van het Eerste protocol bij het EVRM is neergelegd.
5.12.
Het Handvest bepaalt voorts dat een sterkere bescherming van het
eigendomsrecht niet is uitgesloten. Wij verzoeken de Europese Commissie om
onze klacht te toetsen aan het recht op eigendom en dit fundamentele recht een
zodanige bescherming te geven dat het eigendomsrecht van commerciële
verhuurders niet langer in haar wezen wordt aangetast.
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 167 van 178
6.
Strijd met de vrijheid van ondernemerschap
6.1.
De vrijheid van ondernemerschap is opgenomen in artikel 16 van het Handvest
van de Grondrechten van de Europese Unie.
6.2.
Deze vrijheid van commerciële verhuurders wordt echter door het Nederlandse
stelsel van huur- en huisvestingswetgeving, in combinatie met de
verhuurderheffing en de staatssteun aan woningcorporaties zeer vergaand
ingeperkt en/of praktisch teniet gedaan. Ondernemen in de particuliere huursector,
bijvoorbeeld als investeerder of verhuurder, is door het handelen van de
Nederlandse staat (economisch) onmogelijk, of althans uiterst onaantrekkelijk
gemaakt.
6.3.
Wij verzoeken daarom de Europese Commissie om onze klacht ook aan dit
grondrecht te toetsen.
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 168 van 178
7.
Strijd met het anti-discriminatiebeginsel
7.1.
Het verbod van discriminatie is o.a. opgenomen in artikel 21 het Handvest. Dit
verbod wordt echter door het Nederlandse stelsel van huur- en
huisvestingswetgeving, in combinatie met de verhuurderheffing en de staatssteun
aan woningcorporaties in een aantal opzichten overtreden.
7.2.
Volgens de jurisprudentie van het EVRM zijn er twee vormen van (verboden)
discriminatie.
a. Gelijke gevallen worden ongelijk behandeld (negatieve discriminatie);
b. ongelijke gevallen worden gelijk behandeld (positieve discriminatie)
7.3.
Voor wat betreft de sub b genoemde vorm van (positieve) discriminatie wordt
verwezen naar het arrest van het EHRM inzake Thlimmenos tegen Griekenland
van 6 april 2000, appl. nr. 34369/97, waarin is beslist dat ook gelijke behandeling
van ongelijke gevallen tot discriminatie in de zin van artikel 14 van het EVRM kan
leiden. In par. 44 van dat arrest staat:
“The Court has so far considered that the right under Article 14 not be discriminated
against in the enjoyment of the rights guaranteed under the Convention is violated
when States treat differently persons in analogous situations without providing an
objective and reasonable justification (see the Inze judgment ...). However, the Court
considers that is not the only facet of the prohibition of discrimination of Article 14.
The right not to be discriminated against (…) is also violated when States without an
objective and reasonable justification fail to treat differently persons whose situations
are significantly different.”
7.4.
Met name in de verhouding tussen de commerciële verhuurders enerzijds en de
woningcorporaties anderzijds doen zich een aantal vormen van discriminatie voor,
die tegelijkertijd zowel tot categorie a (negatief) als tot categorie b (positief)
behoren. De voornaamste discriminatie is de volgende:
7.5.
Zoals wij hierboven in randnummers 2.4.1.3.en 2.2.7.39.hebben betoogd worden
de commerciële verhuurders en de woningcorporaties “op één hoop geveegd”
voorzover hun verhuurde woningen in de gereguleerde sector tot “sociale
woningvoorraad” worden bestempeld en behandeld (positieve discriminatie) maar
daarentegen krijgen zij geen staatssteun (negatieve discriminatie). Dit is zonder
twijfel de voornaamste en meest in het oog lopende discriminatie waartegen deze
klacht gericht is. Daarnaast doen zich echter door de werking van de huur- en
huisvestingswetgeving nog een aantal situaties voor waarbij sprake is van
discriminatie tussen diverse categoriën verhuurders. Wij verwijzen onder andere
naar randnummer 2.3.1.4 e.v. van deze klacht, naar de dagvaarding d.d. 16 juli
2012 betreffende de class action en in de aanvullende “akte houdende
vermeerdering en wijziging eis” d.d. 7 mei 2013 betreffende de class action.
7.6.
Wij verzoeken daarom de Europese Commissie om onze klacht ook aan dit
grondrecht te toetsen.
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 169 van 178
8.
Europese marktintegratie
8.1.
De situatie op de Nederlandse woningmarkt is voorts naar onze mening ook in
strijd met de Europese marktintegratie, die volgens art. 3 lid 3 van het Eu-verdrag
een doelstelling van de EU is:
“De Unie brengt een interne markt tot stand. Zij zet zich in voor de duurzame
ontwikkeling van Europa, op basis van een evenwichtige economische groei en van
prijsstabiliteit, een sociale markteconomie met een groot concurrentievermogen die
gericht is op volledige werkgelegenheid en sociale vooruitgang, en van een hoog niveau
van bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu. De Unie bevordert de
wetenschappelijke en technische vooruitgang.”
Wij stellen hieronder aan de orde dat het Nederlandse (huur)beleid in strijd is met
de gedachte van een interne Europese markt:
1) De Nederlandse huurwoningmarkt is veel sterker dan alle andere landen van
de
Europese Unie
overgereguleerd met
nationale
huuren
huisvestingsregelingen. Bovendien wordt de huurwoningmarkt sterk
gedomineerd door staatsgesteunde woningcorporaties. De situatie heeft zich
in de loop der jaren zodanig ontwikkeld, dat thans 90% van de
huurwoningmarkt tot de “sociale woningvoorraad” wordt gerekend. In die
gehele sector gelden huurprijzen die ver beneden de vrije huurmarktprijzen
liggen en die zelfs nog ver beneden de wettelijke huurprijzen volgens het
woningwaarderingsstelsel (in de praktijk gemiddeld 70% van het WWS =
puntentelling) liggen. Van deze situatie profiteren niet alleen
“achterstandsgroepen of sociaal kansarme groepen welke, door
solvabiliteitsbeperkingen, geen huisvesting tegen marktvoorwaarden kunnen
vinden” maar ook zeer omvangrijke groepen scheefwoners (zie randnummer
2.3.2 e.v.) Deze situatie wijkt op verstrekkende wijze af van de situatie in
andere Europese landen. Deze situatie in Nederland is niet het gevolg van
toevallige historische omstandigheden maar is sinds de oorlog doelbewust het
gevolg van Nederlands overheidsbeleid geweest. Tenzij de Europese
Commissie en/of het Europese Hof van Justitie ingrijpen, zal dit beleid zich ook
in de toekomst blijven voortzetten hetgeen onder andere blijkt uit de motie en
het amendement Monasch, die in de Tweede kamer zijn aangenomen en uit
het feit dat de Nederlandse regering en parlement geen uitvoering hebben
gegeven aan de DAEB regeling van 28 november 2005, de woco-beschikking
van 15 december 2009 en de nieuwe DAEB regeling van 20 december 2011
2) Het Nederlandse overheidsbeleid heeft er toe geleid dat de Nederlandse
woningmarkt, en met name vooral de huurwoningmarkt zeer inflexibel is,
hetgeen de marktintegratie met de andere Europese landen – en met name
vooral de aangrenzende landen België en Duitsland – tegenwerkt. Dit wordt
nog versterkt doordat Nederland mede door zijn geografische ligging en zijn
historie de “gateway to Europe” is. Dit heeft een intensieve migratie van
personen uit alle landen van de wereld – en met name ook uit de andere
Europese landen - tot gevolg. Dat maakt een flexibele woningmarkt nodig, waar
iedereen gemakkelijk een woning kan vinden en ook weer kan achterlaten.
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 170 van 178
3) Circa 90% van de huurwoningmarkt is (over)gereguleerd met nationale huuren huisvestingsregelingen, die sterk in het voordeel zijn van de huurders terwijl
ook in de overige 10% (de geliberaliseerde sector) de huurders nog een
juridisch sterke positie innemen, met name met betrekking tot de
huurbeëindigingsbescherming. Bovendien is investeren in de geliberaliseerde
sector niet aantrekkelijk wegens het zogenaamde uitstralingseffect vanuit de
gereguleerde sector (zie randnummer 2.3.3.1 e.v.) en doordat de
woningcorporaties een dominante invloed hebben in de gehele
huurwoningmarkt, die zich ook uitstrekt tot in de geliberaliseerde sector. Het is
van algemene bekendheid dat investeringen van buitenlandse beleggers in de
Nederlandse huurwoningmarkt daardoor sterk ontmoedigd worden en dan ook
beperkt plaatsvinden. Ook dat belemmert de marktintegratie in vergaande
mate. Verwezen wordt naar randnummer 8 e.v.
4) Het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) heeft in de arresten
Hutten-Czapska (zie randnummer 5.8 e.v.) een einde gemaakt aan de
stringente huur- en huisvestingswetgeving in Polen en daarbij beslist dat
eigenaren in Polen recht hebben op een redelijk rendement van hun
investering met inbegrip van een redelijke winst (decent profit). Uit het
slotarrest van 28 april 2008 blijkt dat het EHRM zelf gecontroleerd heeft of de
Poolse staat zijn wetgeving heeft aangepast conform deze arresten. Na de
Poolse arresten heeft het EHRM soortelijke arresten gewezen met betrekking
tot Malta, Kroatië, Slowakije en Roemenië en recentelijk ook Slovenië. Ook
heeft het EHRM recent een arrest gewezen over het recht van erfverpachters
in Noorwegen en daarbij beslist dat die recht hebben op een redelijk rendement
van hun in erfpacht gegeven grond, waarbij rekening moet worden gehouden
met de actuele waarde van die grond. In de omringende landen, met name in
Duitsland en België, is de huur- en huisvestingswetgeving veel minder
gereguleerd en worden de verhuurders van woningen veel minder belemmerd
in de huurprijs die zij mogen bedingen (huurprijsbeheersing), de keuze van de
persoon aan wie zij wensen te verhuren (huisvestingsregelingen), en de
mogelijkheid de huurovereenkomst te beëindigen (huurbeëindigingsbescherming). Ook is de zogenaamde sociale woningsector daar veel kleiner
en is van een dominante positie van soortgelijke instellingen als de
Nederlandse woningcorporaties geen sprake.
5) De Raad van de Europese Unie heeft op 29 mei 2013 een aanbeveling gedaan
over het nationale hervormingsprogramma 2013 van Nederland. Na een
passage over de zogeheten hypotheekrenteaftrek (zie randnummer 2.5 e.v.)
schrijft de Raad het volgende over de huurmarkt:
“De huurmarkt wordt afgeremd door de regulering en de aanwezigheid van een
zeer grote sociale woningsector die ook met lange wachtlijsten te kampen heeft.
De recente invoering van enige huurdifferentiatie in de sociale woningsector op
basis van het inkomen is een stap in de goede richting, maar het effect ervan is
beperkt. Hoewel de maatregelen stappen in de goede richting zijn, verlopen de
hervormingen om de onderliggende problemen aan te pakken derhalve over
het geheel genomen in een traag tempo en moet er bijgevolg meer vaart achter
worden gezet, terwijl er tegelijk voor moet worden gezorgd dat sociale
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 171 van 178
woningen, ook op gewilde locaties, beschikbaar blijven voor kansarme burgers
die geen huisvesting tegen marktvoorwaarden kunnen vinden.
( ….)
In het licht van de diepgaande evaluatie van de Commissie en deze beoordeling
heeft de Raad
het
nationale hervormingsprogramma en
het
stabiliteitsprogramma van Nederland onderzocht. Zijn aanbevelingen op grond
van artikel 6 van Verordening (EU) nr. 1176/2011 betreffende de preventie en
correctie en correctie van macro-economische onevenwichtigheden zijn in de
onderstaande aanbeveling 2 weergegeven.
In het daar op aansluitende advies van de Raad van de Europese Unie over
het stabiliteitsprogramma van Nederland voor de periode 2012-2017 is het
volgende vermeld:
“BEVEELT AAN dat Nederland in de periode 2013-2014 actie onderneemt om:
De inspanningen met het oog op de geleidelijke hervorming van de
woningmarkt op te voeren door de geplande beperking van de fiscale
aftrekbaarheid van de hypotheekrente te bespoedigen, een meer marktgericht
prijsstelsel op de huurwoningenmarkt in te voeren en de huur beter te koppelen
aan de inkomens van huishoudens in de sociale woningsector. Ervoor te zorgen
dat woningcorporaties zich weer gaan richten op huishoudens die het meest
behoefte aan sociale woningen hebben.”
8.2.
In zijn brief d.d. 17 september 2013 getiteld “Integrale visie op de woningmarkt”
heeft de minister gesteld: “Instanties als het IMF, de Europese Commissie en De
Nederlandse Bank hebben steun uitgesproken voor de gekozen richting en voor
een daadkrachtige uitvoering”. Wij interpreteren de bovenstaande aanbeveling van
de Raad van de Europese Unie daarentegen als duidelijke kritiek op het door
Nederland gevoerde woningbeleid. Met name beveelt de Raad van Europa met
betrekking tot de huurmarkt het volgende aan:
a. een meer marktgericht prijsstelsel op de huurwoningenmarkt in te voeren.
Wij interpreteren dit als een aanbeveling om het woningwaarderingsstelsel
(WWS) te verlaten en de huurprijzen buiten de sociale huursector te laten
bepalen door “de markt”.
b. de huur beter te koppelen aan de inkomens van huishoudens in de sociale
woningsector.
Wij interpreteren dit als een aanbeveling om de huurprijzen alleen in de sociale
woningsector te koppelen aan de inkomens van huishoudens en er dan tevens
op toe te zien dat die koppeling beter geschiedt dan nu het geval is. Ergo: een
aanbeveling om een einde maken aan het scheefwonen.
c.
er voor te zorgen dat woningcorporaties zich weer gaan richten op
huishoudens die het meest behoefte aan sociale woningen hebben.
Wij interpreteren dit als een aanbeveling om de taak van de woningcorporaties
terug te brengen tot de kerntaak, zijnde het verschaffen van betaalbare
huisvesting aan “achterstandsgroepen of sociaal kansarme groepen”124,
124
Zie randnummer 40, eerste gedachtenstreepje van de woco-beschikking van 15 december 2009.
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 172 van 178
8.3.
Dit zijn dezelfde hoofdpunten waartegen ook onze klachten zich richten. Wij zijn
van mening dat onze klachten ondersteuning vinden in de genoemde
aanbevelingen van de Raad van de Europese Unie en dat een toewijzing van onze
klachten bevorderlijk zal voor de Europese marktintegratie.
8.4.
Voorts is er in maart 2014 een onderzoeksrapport van de Europese Commissie
verschenen waarin kritiek wordt geuit op het Nederlandse overheidsbeleid in de
huurwoningmarkt. In dit rapport staat onder meer te lezen:
“Not all rigidities in the housing market have been corrected, including those that have
prevented the emergence of a functioning private rental market of appropriate size. The
private rental market is still not functioning fully and there are still inefficiencies
concerning the allocation of social housing to dwellers in need. It is important to keep
up and advance the pace of reforms of the housing market by improving the functioning
of this segment and reducing inefficiencies and dead-weight losses associated with the
operations of social housing corporations." 125
8.5.
Ook wordt er in het rapport opgemerkt dat de huurwoningmarkt door
woningcorporaties wordt gedomineerd, dat er desondanks nog lange wachtlijsten
bestaan en dat hierdoor o.a. de arbeidsmobiliteit wordt geremd:
“The rental market is dominated by a large social housing segment which in effect
crowds out the private rental market. Even though a third of all dwellings are owned by
social housing corporations, long waiting lists still exist due to misallocation of houses,
reflecting prevailing regulations. In particular, housing corporations have limited options
to enforce mobility of their tenants in function of changing incomes. (…) Labour mobility
is restrained by the way social houses are allocated. This impedes an efficient allocation
of human capital and negatively impacts employment, especially of the lower-skilled.”126
8.6.
Voorts wordt er in het betreffende rapport vermeld dat de private huursector nog
steeds niet goed functioneert:
“Although measures have been taken to correct the rigidities in the housing market, the
private rental market is still not functioning fully. Moreover, inefficiencies and the risks
of dead weight losses associated with the operations of social housing corporations
continue to exist. Reform steps in this area would need to protect the segment of
dwellers in need of social housing, and factor in positive externalities of prevailing spatial
regulation.”127
Ook de hiervoor geciteerde standpunten van de Europese Commissie worden op
verschillende plaatsen in de klacht door de klagers aan de orde gesteld.
125
European Commission, European Economy, Occasional Papers 185 | March 2014, Macroeconomic Imbalances
Netherlands 2014, p. 10.
126 European Commission, European Economy, Occasional Papers 185 | March 2014, Macroeconomic Imbalances
Netherlands 2014, p. 14.
127 European Commission, European Economy, Occasional Papers 185 | March 2014, Macroeconomic Imbalances
Netherlands 2014, p. 52.
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 173 van 178
9.
Slotconclusie
9.1.
In het bovenstaande hebben wij uiteengezet dat de huidige situatie op de gehele
Nederlandse woningmarkt en in het bijzonder op de huurwoningmarkt in een aantal
opzichten naar onze mening in strijd is met het Europese recht. Deze strijdigheid
manifesteert zich vooral op het gebied van het mededingingsrecht, maar strekt zich
ook uit op de gebieden van het vrije verkeer van personen en kapitaal, terwijl
tevens inbreuken worden gemaakt op enige grondrechten, die zijn verankerd in
het Handvest van de Europese Unie, zoals het eigendomsrecht, de vrijheid van
ondernemerschap en het verbod van discriminatie. Ook is er sprake van
belemmering van de marktintegratie en voorts heeft de Raad van Europa
aanleiding gezien tot het doen van concrete en kritische aanbevelingen.
9.2.
Op grond hiervan verzoeken wij de Europese Commissie:
1) De formele onderzoeksprocedure uit artikel 19 lid 2 van de zogeheten
procedureverordening128 te starten, of, indien mogelijk, de infractieprocedure
van artikel 258 van het Werkingsverdrag in gang te zetten;
2) De huidige wet- en regelgeving en de uitvoering daarvan op de Nederlandse
woningmarkt, en in het bijzonder de huurwoningmarkt, indringend te toetsen
aan het Europese recht, met name het mededingingsrecht, het vrij verkeer van
personen, het vrij verkeer van kapitaal, het eigendomsrecht, de vrijheid van
ondernemerschap, het anti-discriminatiebeginsel en de marktintegratie;
3) Indien uit de sub 2 genoemde toetsing blijkt dat het Europese recht (vergaand)
is geschonden, de staatssteun aan woningcorporaties, die is verstrekt sinds 19
december 2005, zijnde de datum van de inwerkingtreding van de vroegere
DAEB-regeling129, of althans vanaf een door de Europese Commissie te
bepalen datum, onrechtmatig te verklaren, omdat Nederland sindsdien bewust
op een groot aantal essentiële punten in gebreke is gebleven met het
implementeren van toezeggingen die zij had gedaan in de brief van 3
december 2009 en de voorwaarden die waren gesteld in de woco-beschikking
van 15 december 2009 en zich evenmin heeft gehouden aan de nieuwe DAEBregeling die op 1 februari 2011 in werking is getreden;
4) Indien de onder sub 3 genoemde onrechtmatigverklaring plaatsvindt, tevens
de onverwijlde terugbetaling van de onrechtmatig verklaarde staatssteun (incl.
rente) door woningcorporaties aan de Staat der Nederlanden te gelasten;
5) De onmiddellijke stopzetting van verdere onrechtmatig verklaarde staatssteun
aan woningcorporaties aan de Staat der Nederlanden op te dragen, totdat aan
alle voorwaarden uit de woco-beschikking en de nieuwe DAEB-regels is
voldaan, zulks inclusief de daadwerkelijke uitvoering van de scheiding tussen
DAEB- en niet-DAEB-activiteiten door alle staatsgesteunde woningcorporaties;
128
Verordening (EG). Nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999, tot vaststelling van nadere bepalingen voor
de toepassing van artikel 93 van het EG verdrag.
129 EU beschikking nr. 2005/842EG van de Europese Commissie d.d. 28 november 2005.
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 174 van 178
6) Schadevergoeding toe te kennen aan commerciële verhuurders voor het
financiële nadeel dat zij hebben geleden vanaf 19 december 2005, of althans
een door de Europese Commissie te bepalen datum, tot en met het moment
waarop de Nederlandse situatie en wetgeving daadwerkelijk met het Europese
recht in overeenstemming is gebracht;
7) Zo spoedig mogelijk een onafhankelijk en gedegen marktonderzoek te laten
uitvoeren naar de precieze omvang van een DAEB-taak voor sociale
huisvesting voor “achterstandsgroepen of sociaal kansarme groepen welke,
door solvabiliteitsbeperkingen, geen huisvesting tegen marktvoorwaarden
kunnen vinden” (de doelgroep), en bij dit onderzoek ook te betrekken of, en zo
ja in welke mate, er sprake is van marktfalen of van het falen van het beleid
en/of het overheidsingrijpen in de (huur)woningmarkt;
8) Met inachtneming van het onder sub 7 genoemde marktonderzoek te bepalen
hoe de onder sub 7 genoemde doelgroep en taak met inachtneming van het
Europese recht, door de Staat der Nederlanden in de wet- en regelgeving dient
te worden omschreven en afgebakend, en welke voorwaarden moeten worden
gesteld aan de uitvoering van die taak;
9) Met inachtneming van het marktonderzoek dat onder sub 7 is bedoeld, te
onderzoeken of niet alleen de thans optredende woningcorporaties maar ook
andere al of niet in Nederland gevestigde (rechts)personen en/of organisaties
bereid en in staat zijn de onder sub 7 genoemde DAEB-taak inzake sociale
huisvesting uit te voeren, waarbij uiteraard aan alle partijen dezelfde rechten
op staatssteun onder de zelfde voorwaarden dient te worden toegekend;
10) Indien de sub 7 t/m 9 genoemde onderzoeken zijn afgerond,
a) te onderzoeken hoeveel huishoudens behoren tot de sub 7 genoemde
doelgroep;
b) te onderzoeken hoeveel van de tot die doelgroep behorende
huishoudens:
(i)
thans woningen huren van woningcorporaties,
(ii)
thans woningen huren van commerciële verhuurders
(iii)
thans nog geen passende woonruimte hebben kunnen huren
(wachtlijsten);
c) te onderzoeken hoeveel huishoudens, die niet tot de sub 7 genoemde
doelgroep behoren (scheefwoners):
(i)
thans woningen in de gereguleerde sector huren van
woningcorporaties;
(ii)
thans woningen in de gereguleerde sector huren van
commerciële verhuurders;
(iii)
thans woningen in de geliberaliseerde sector huren van
woningcorporaties met huurovereenkomsten van vóór de
liberalisatiedatum (huurveteranen);
(iv)
thans woningen in de geliberaliseerde sector huren van
commerciële verhuurders met huurovereenkomsten van vóór de
liberalisatiedatum (huurveteranen).
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 175 van 178
11) Indien het sub 10 genoemde onderzoek is afgerond:
a) te onderzoeken
i Welke woningbestanden (hoeveel woningen, van welke prijsklassen, in
welke regio’s? etc.) in de gereguleerde sector vrij zouden komen bij de
woningcorporaties indien deze al hun huurovereenkomsten met al hun
scheefwoners zouden beëindigen.
ii. Welke woningbestanden (hoeveel woningen, van welke prijsklassen, in
welke regio’s? etc.) in de geliberaliseerde sector vrij zouden komen bij de
woningcorporaties indien deze al hun huurovereenkomsten van vóór de
liberalisatiedatum met al hun scheefwoners (= huurveteranen) in die sector
zouden beëindigen.
iii. Welke woningbestanden (hoeveel woningen, van welke prijsklassen, in
welke regio’s? etc.) in de gereguleerde sector vrij zouden komen bij de
commerciële verhuurders indien deze al hun huurovereenkomsten met al
hun huurders in die sector zouden beëindigen.
iv. Welke woningbestanden (hoeveel woningen, van welke prijsklassen, in
welke regio’s? etc.) in de geliberaliseerde sector vrij zouden komen bij de
commerciële verhuurders indien deze al hun huurovereenkomsten van vóór
de liberalisatiedatum met al hun huurders (= huurveteranen) in die sector
zouden beëindigen.
b) te onderzoeken of de onder 11a sub i en ii gevonden (potentieel) bij de
woningcorporaties vrijkomende woningen van scheefwoners en
huurveteranen globaal toereikend zouden zijn (naar aantallen, prijsklassen,
regio’s etc.) om passende (= betaalbare) huisvesting te verschaffen aan alle
tot de sub 7 genoemde doelgroep behorende huishoudens wier huidige
onder 11a sub iii en iv vallende huurovereenkomsten (potentieel) door hun
commerciële verhuurders beëindigd zouden worden en ook aan alle tot de
sub 7 genoemde doelgroep behorende huishoudens die thans nog geen
passende huisvesting hebben kunnen vinden (wachtlijsten)
N.B. Zoals wij in randnummer 2.3.2.13 hebben geciteerd, heeft de
huidige minister recent met een globale becijfering gesteld dat de
woningcorporaties over voldoende woningen beschikken om hun
doelgroep te huisvesten en wij achten het daarom aannemelijk dat het
onder sub b genoemde onderzoek tot een positieve uitkomst zal leiden.
12) Indien het onder sub 11b genoemde onderzoek tot het resultaat leidt dat er
aldus na het door de woningcorporaties (potentieel) beëindigen van al de
huurovereenkomsten met al hun huidige scheefwoners bij de
woningcorporaties voldoende passende (= betaalbare) huisvesting kan
vrijkomen voor alle huishoudens die tot de sub 7 genoemde doelgroep behoren
– inclusief degenen die thans nog op de wachtlijsten staan – de Staat der
Nederlanden te gelasten om na een korte overgangsperiode (2015 – 2020):
i)
Versie 4.0 – 21 maart 2014
De huisvestingswetgeving te beëindigen;
Pagina 176 van 178
ii)
De huurwetgeving voor commerciële verhuurders aldus te herzien dat
deze wetgeving zowel wat betreft de huurprijsbeheersing als de
huurbeëindigingsbescherming zodanig wordt aangepast dat deze
regelgeving commerciële verhuurders niet langer verhindert om een
gebruikelijk rendement op investeringen, inclusief een redelijke winst,
te kunnen maken.
iii)
In overleg met de woningcorporaties en onder toezicht van een
onafhankelijke toezichthouder regelingen te treffen waardoor het
woningbestand van de woningcorporaties globaal op het peil wordt
gebracht dat nodig is voor de huisvesting van de sub 7 genoemde
doelgroep. Indien de woningcorporaties hiertoe woningen dienen te
vervreemden dient
die vervreemding plaats te vinden onder
marktconforme voorwaarden zodat marktverstoring zo veel mogelijk
wordt vermeden.
13) Het vervreemden van woningen door de woningcorporaties,
verkoopprijzen die beneden de vrije marktwaarde liggen, te verbieden;
voor
14) Gelijktijdig met de genoemde onderzoeken, die betrekking hebben op de
huurwoningmarkt, ook een diepgaand onderzoek in te stellen naar de
subsidiëring van de eigen woning (met inbegrip van de fiscale faciliteiten) en,
indien dat onderzoek uitwijst dat hierdoor ernstige marktverstoring tussen de
huurwoningmarkt en de koopwoningmarkt optreedt, de Staat der Nederlanden
te gelasten de wetgeving en het beleid zodanig aan te passen dat die
marktverstoringna een korte overgangsperiode (2015 - 2020) wordt beëindigd,
of althans vergaand wordt verminderd.
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 177 van 178
Overzicht met bijlagen
Bijlage I
: Dagvaarding Stichting Fair Huur versus Staat der Nederlanden
(117 pagina’s)
Bijlage II
: Akte vermeerdering eis Stichting Fair Huur versus Staat der Nederlanden
(82 pagina’s)
Bijlage III
: Afspraken tussen de Staat der Nederlanden en Aedes (woningcorporaties)
(3 pagina’s)
Bijlage IV
: Drie artikelen uit het FD omtrent woningverkoop beneden marktwaarde
(2 pagina’s)
Bijlage V
: Circulaire d.d. 15 oktober 2013, MG 2013-02
(16 pagina’s)
Bijlage VI
: Brief d.d. 30 oktober 2012 omtrent verkenning Europese Commissie
(4 pagina’s)
Bijlage VII
: Enquête Vastgoed Belang omtrent inkomensafhankelijke huurverhoging
(1 pagina)
Bijlage VIII
: Artikel in het NRC omtrent falend toezicht op woningcorporaties
(1 pagina)
Bijlage IX
: Onderzoeksrapport ‘De balans verstoord’ naar woningcorporatiesector.
(56 pagina’s)
Bijlage X
: Artikel 17-brief van de Europese Commissie aan Nederland
(10 pagina’s)
Bijlage XI
: Toezeggingen van Nederland aan de Europese Commissie
(5 pagina’s)
U kunt deze bijlagen raadplegen op onze website. Een directe link treft u hier aan.
Versie 4.0 – 21 maart 2014
Pagina 178 van 178

PDF created by MailingLijst

verslag SOM seminar: verdienmodellen van

"Kamerbrief over geliberaliseerde woningen" PDF

27 MEI A.S. START VERKOOP!

Antwoorden op de meeste gestelde vragen over de

Twee seniorenwoningen in Rhoon

M5 - Provincie Groningen

Verkort Memorandum Vegelinssteyn

N ie u w s b rie f 1 M a a rt 2 0 1 4

De loopbaanarchitect (dat ben je zelf)