ONDER DE LOEP ELEKTRONISCHE COMMUNICATIE - MEER MOGELIJKHEDEN MAAR EEN RISKANT SYSTEEM Op 13 februari 2014 1 werd een nieuwe ordonnantie uitgevaardigd. Zoals de titel al verklapt, heeft de ordonnantie betrekking op communicatie via elektronische weg in het kader van de betrekkingen met de overheden van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, zoals de gemeenten. Het voorwerp van deze ordonnantie is om elektronische communicatiemodaliteiten toe te laten waar vroeger alleen een papieren procedure aanvaard werd 2. Daartoe voorziet de ordonnantie in waarborgen. De afbakening van de perimeter van de term “communicatie”, waarbij het enkel gaat om communicatie met rechtsgevolgen, is echter gebaseerd op een analyse van de bepalingen, aangezien de tekst zelf geen uitdrukkelijke definitie van de term geeft. Het gaat hier om communiceren in de betekenis van overdragen (bv. administratieve documenten) en niet in de betekenis van informeren. Hoewel de wetgever innoverende oplossingen wilde aanreiken en snel wilde vooruitgaan door aan de uitvoerende macht een bevoegdheid van de wetgevende macht te delegeren, blijft de tekst die dit concretiseert, moeilijk uitvoerbaar. Heel wat bepalingen houden immers eerder verband met een intentieverklaring dan met de invoering van een samenhangend functioneel systeem. Anderzijds houdt de procedure een groot juridisch risico in wanneer de door de uitvoerende macht aangebrachte wijzigingen nadien niet bevestigd worden door de wetgevende macht. De meeste wetteksten bepalen strikte vormelijke communicatievoorschriften, zowel tussen overheden onderling als tussen overheden en burgers : indiening van papieren documenten met een getekend ontvangstbewijs, verzending van een aangetekende brief, ... Welke criteria ? • • • mededeling via elektronische weg met rechtsgevolgen “ die geschreven documenten vervangt die waarborgen vereisen “ Overheid die communicatie verstuurt Verzender > > Ontvanger : moet uitdrukkelijk instemmen met de communicatiewijze Overheid die de communicatie ontvangt : moet de mogelijkheid om deze communicatiewijze te gebruiken, openbaar maken Gezien de sterke ontwikkelingen op het gebied van informatica en het streven naar administratieve vereenvoudiging moet het absoluut mogelijk zijn om voortaan dezelfde informatie via elektronische weg uit te wisselen, waarbij deze uitwisselingen gepaard gaan met waarborgen inzake technische en juridische beveiliging. De Brusselse wetgever heeft verschillende beginselen vastgelegd. We zullen de aard van de communicatie, de openbaarheid en de betrokken waarborgen en de bedoelde overheden bespreken. Vervolgens zullen we terugkomen op de delegatie van regelgeving aan de Brusselse uitvoerende macht en de risico's die dit systeem op termijn inhoudt. 1. Wat moeten we precies verstaan onder “elektronische communicatie” ? De ordonnantie heeft betrekking op elektronische communicatie. Er rijzen onmiddellijk 2 vragen : - Wat moeten we verstaan onder de term “communicatie” ? - Wat moeten we verstaan onder het elektronische aspect ? De afdeling Wetgeving van de Raad van State wijst in zijn advies over het voorontwerp van ordonnantie op het volgende : “Er is immers geen enkele wettelijke machtiging vereist opdat een openbare overheid mededelingen zou kunnen doen langs elektronische weg, zoals genoegzaam wordt aangetoond door de dagelijkse praktijk van de besturen en de burgers die zich daartoe wenden. 3”. De ordonnantie geeft in geen enkel van de 9 artikelen een definitie van communicatie. Het enige dat opvalt, is dat de ordonnantie in het bijzondere geval, zoals bedoeld in artikel 4, tweemaal de term “uitwisseling” gebruikt, wat de wederkerigheid van de communicatie lijkt te impliceren, maar dit draagt nauwelijks bij tot een definitie van de term “communicatie”. De ordonnantie is eveneens kort van stof met betrekking tot een definitie van “elektronische wegen”. Er bestaan heel wat elektronische vormen van communicatie : sommige vormen zijn schriftelijk, zoals sms'en 4, het sturen van berichten via social media en de verschillende mogelijkheden om te chatten of comments te formuleren, terwijl andere de mondelinge elektronische communicatie bevorderen, zoals Skype. De ordonnantie regelt het geval van de overheid als zender en ontvanger van de communicatie. 14 1 Ordonnantie van 13 februari 2014 betreffende communicatie via elektronische weg in het kader van de betrekkingen met de overheden van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, B.S. 05.03.2014, Inforum nr. 281022. 2 Elektronische communicatie werd in het verleden al door andere bepalingen geregeld. Zo is het ook met de elektronische communicatie van handelingen die onderworpen zijn aan toezicht, dankzij de goedkeuring van de ordonnantie van 26 maart 2009 tot wijziging van die van 19 mei 1998, B.S. 16.04.2009. 3 Advies van de afdeling Wetgeving van de Raad van State (nr. 52.981/4), Parl. St., BHP, 2012/2013, A-444/1. 4 We denken bijvoorbeeld aan het betalen van het parkeren via sms dat in bepaalde gemeenten ingevoerd werd. De betaling, een proces met rechtsgevolgen, is een relevant voorbeeld, te meer daar we al technologieën kunnen opsommen die op korte termijn ingeburgerd zullen raken (virtueel geld, betaling via sociale accounts, via platforms waarmee men verbonden is, via smartphone, bluetooth, ...). Nieuwsbrief 2014/04 ONDER DE LOEP De omzendbrief bespreekt drie voorbeelden waarbij elektronische communicatie de vorm aanneemt van uitwisselingen via e-mail of de verzending van formulieren. Deze communicatiemiddelen liggen het meest voor de hand, maar niets in de tekst van de ordonnantie beperkt zich tot deze modaliteiten. Er zouden dus nog andere elektronische communicatiemiddelen die rechtsgevolgen meebrengen en die gebruikt worden voor de elektronische omzetting van een administratief proces, in aanmerking kunnen komen. Aan de hand van de tweede paragraaf van artikel 3 kunnen we de grenzen van het concept beter afbakenen: “De overheden stellen waarborgen vast (...) [die vergelijkbaar zijn met de waarborgen van toepassing] voor de communicatie op papieren drager”. Het voorwerp wordt hier indirect verduidelijkt : onder communicatie in de betekenis van de ordonnantie zouden we elektronische communicatie moeten verstaan die de codes van het geschrevene omzet. Daaronder valt dus geen communicatie op basis van geluid of beeld, zoals Skype. 5 Bovendien gaat het niet gewoon maar om het geschrevene, maar wel om de “papieren drager”. En hoewel het waarborgen omzet die vergelijkbaar zijn met de waarborgen die bestaan op papieren drager, kan het voorwerp als volgt gedefinieerd worden : onder elektronische communicatie verstaan we de vormen van communicatie, van alle vormen die mogelijk zijn via nieuwe middelen, die geschreven documenten vervangen die waarborgen vereisen. De algemene uiteenzetting schiet ons te hulp door te wijzen op de context van de proefondervindelijke implementatie van elektronische communicatie de voorbije jaren: “Om dit mogelijk te maken, niet enkel voor communicatie zonder rechtsgevolgen maar eveneens wanneer de elektronische uitwisseling van informatie juridische gevolgen met zich meebrengt in het kader van gereglementeerde procedures, zijn de laatste jaren tal van projecten opgezet. Bij de implementatie van die projecten stoot men vaak op bestaande regelgeving, die destijds werd opgesteld vanuit het perspectief dat het bestuurlijk gegevensverkeer enkel kan bestaan in de uitwisseling van papieren documenten.” Zoals we hier lezen, maakt de uiteenzetting een onderscheid tussen communicatie zonder en met rechtsgevolgen, om vervolgens enkel die met rechtsgevolgen te bespreken, want het bestuurlijke gegevensverkeer brengt uiteraard rechtsgevolgen met zich mee. We gaan ons dus niet zozeer laten leiden door het concept zelf van de term “communicatie” maar door het voorwerp van de communicatie: communicatie met rechtsgevolgen. De bedoeling is hier dus niet om de kerstwensen van een gemeente aan haar burgers te reglementeren - dat kan via elektronische wegen gebeuren zonder dezelfde eis van waarborgen zoals bedoeld in onze ordonnantie - maar heel wat meer overdrachten. Dat vloeit voort uit de derde paragraaf van artikel 3 die het volgende bepaalt : “De communicatie via elektronische weg brengt dezelfde rechtsgevolgen tot stand als deze waarin door die bepalingen is voorzien voor de communicatie op papieren drager.” Hoewel het verstandig lijkt dat een wettekst het bij de beginselen houdt zonder in detail te treden over communicatiewijzen die constant veranderen en afhankelijk zijn van technologische ontwikkelingen, neemt dat niet weg dat er vragen rijzen, enerzijds naar de toepasbaarheid van deze tekst op nieuwe technologieën, iets waarmee duidelijk nooit echt rekening gehouden werd als we de voorbereidende werkzaamheden en de verklarende omzendbrief lezen, en anderzijds naar de juridische reikwijdte van de inhoud van de communicatie. Het voorwerp van deze reglementering zou dus elektronische communicatie zijn die rechtsgevolgen meebrengt en die op elektronische wijze eisen overdraagt die voorheen onder een papieren procedure vielen. De omzendbrief van 27 maart 2014 verduidelijkt het begrip echter nog meer door te formuleren dat : “(...) de Brusselse overheden de mogelijkheid wordt gegeven om op elektronische wijze berichten - in de meest ruime zin - te verzenden en te ontvangen (...).6 Om terug te komen op ons schema : de ordonnantie heeft dus betrekking op zowel communicatie die uitgaat van de overheid als communicatie die gericht is tot de overheid. De term “bericht” is een beetje ongelukkig gekozen, maar lijkt geen nuances aan te brengen aan de term “communicatie” en moet hoe dan ook beschouwd worden “in de meest ruime zin”. Vooral punt 2 geeft ons meer duiding met de volgende zin : “Op een bepaald niveau in een administratie kan een initiatief ontstaan om een bestaand administratief proces voortaan (ook) via elektronische weg te laten verlopen.” Dit bevestigt het voorwerp van de ordonnantie, namelijk communicatie met rechtsgevolgen. Een omzendbrief kan echter alleen maar uitleggen hoe een wettekst toegepast moet worden, maar mag in geen geval voorwaarden toevoegen aan de tekst of de reikwijdte van de tekst verdraaien, op straffe van onwettigheid. 4 We denken bijvoorbeeld aan het betalen van het parkeren via sms dat in bepaalde gemeenten ingevoerd werd. De betaling, een proces met rechtsgevolgen, is een relevant voorbeeld, te meer daar we al technologieën kunnen opsommen die op korte termijn ingeburgerd zullen raken (virtueel geld, betaling via sociale accounts, via platforms waarmee men verbonden is, via smartphone, bluetooth, ...). 5 Meer voorzichtigheid is echter geboden met betrekking tot de vormen van elektronische communicatie die wel een schriftelijke vorm aannemen maar die de codes van de mondelinge communicatie omzetten. Denk bijvoorbeeld aan chatten: we kunnen niet verzekeren dat chatten geen juridische reikwijdte kan hebben. 6 Omzendbrief van 27 maart 2014 betreffende communicatie via elektronische weg in het kader van de betrekkingen met de overheden van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, B.S. 23 mei 2014, Inforum nr. 283887. Nieuwsbrief 2014/04 15 ONDER DE LOEP 2. Een mogelijkheid, geen verplichting De ordonnantie biedt de overheden dus de mogelijkheid - en niet de verplichting - om via elektronische weg te communiceren, terwijl andere specifieke bepalingen zich beperkten tot een papieren drager. Artikel 3 geeft de overheden deze principiële machtiging om via elektronische weg te communiceren. “(...) zijn de overheden gemachtigd om, zowel onderling als met de natuurlijke personen, de morele personen en de feitelijke verenigingen, te communiceren via elektronische weg, ook in de gevallen waarin dit niet voorzien is door de toepasselijke wettelijke of reglementaire bepalingen.” Hoewel artikel 3 van de ordonnantie van een machtiging spreekt, kunnen we daaruit besluiten dat een overheid zou kunnen weigeren om in een welbepaalde context via elektronische weg te communiceren. Wat houdt deze weigering concreet in ? De voorbereidende werkzaamheden geven wat uitleg : “De bepaling heeft tot doel dat overheden pas langs elektronische weg kunnen worden benaderd wanneer zij zelf in staat zijn op elektronische wijze te werken. (...) Elke overheid kan bovendien aan de openstelling van de elektronische weg nadere eisen stellen die noodzakelijk zijn voor de verwerking van het binnengekomen bericht. Dit soort eisen zijn over het algemeen van technische of procedurele aard. De overheid kan ook opleggen dat bepaalde elektronische berichten naar een bepaald elektronisch adres worden verzonden. Omgekeerd, indien een bericht langs elektronische weg aan een overheid wordt meegedeeld, terwijl die overheid niet kenbaar heeft gemaakt dat deze weg is geopend voor dit soort mededelingen en deze weg inderdaad ook niet is opengesteld, dan kan de overheid op die grond weigeren het bericht te aanvaarden. Het staat de overheid echter ook vrij om in dergelijk geval het bericht te aanvaarden 7.” 3. Openbaarheid en toestemming Op ons schema zien we dat communicatie kan uitgaan van een overheid of gericht kan zijn tot een overheid. Deze twee voorbeeldgevallen stemmen overeen met twee soorten toestemmingen. 1. Communicatie gericht tot een overheid kan via elektronische wegen verlopen, maar op voorwaarde dat deze overheid de mogelijkheid om deze middelen te gebruiken kenbaar gemaakt heeft. Het is een logische maatregel aangezien op die manier bijvoorbeeld vermeden wordt dat er een mededeling gericht wordt tot een overheid die deze mededeling niet kan verwerken. Het is dus mogelijk om zich via elektronische weg te richten tot een overheid, maar de ontvangende overheid beslist over de openstelling van deze mogelijkheid. Artikel 6 van de ordonnantie bepaalt het volgende : “(...) brengt elektronische communicatie aan een 16 7 Parl. St., BHP, 2012/2013, A-444/1, p. 6. Nieuwsbrief 2014/04 overheid slechts rechtsgevolgen tot stand (...) wanneer deze overheid kenbaar heeft gemaakt dat de weg van elektronische communicatie daadwerkelijk open staat in het kader van de procedures die door deze bepalingen worden gereglementeerd.” Dit beginsel is geldig, ongeacht of de communicatie uitgaat van een natuurlijke persoon, een rechtspersoon, een feitelijke vereniging of ook en vooral een andere overheid. Om een mededeling via elektronische weg naar een overheid te kunnen sturen, moet deze overheid hier dus mee ingestemd hebben en moet deze toestemming openbaar zijn. 2. Communicatie die door een overheid verstuurd wordt, kan eveneens via elektronische wegen verlopen, maar op voorwaarde dat deze overheid de uitdrukkelijke toestemming van de geadresseerde gekregen heeft met betrekking tot deze communicatiewijze. Dat is de betekenis van artikel 4, dat van toepassing is in de gevallen dat deze communicatie niet reeds geregeld is door andere wettelijke of reglementaire bepalingen. We wijzen erop dat de geadresseerde in dit geval zijn instemming moet geven, dat zijn instemming “uitdrukkelijk” moet zijn maar dat van hem logischerwijs niet gevraagd wordt dat die toestemming openbaar is. Artikel 4 spreekt eens te meer van “geadresseerden”, zonder een onderscheid te maken tussen burgers en overheden. Maar wat met de communicatie tussen twee overheden onderling ? Mag de verzender van de communicatie zich beroepen op de openbare toestemming van de ontvanger met betrekking tot de elektronische communicatievormen (artikel 6) ? Of moet de verzender ook de uitdrukkelijke toestemming krijgen, zoals bedoeld in artikel 4 ? Naar onze mening zouden de twee overheden - met het oog op de continuïteit en doeltreffendheid van de overheidsdienst - hun respectievelijke “uitdrukkelijke toestemming” veeleer moeten gieten in een algemeen akkoord op basis van het beginsel dat de elektronische uitwisseling van gegevens aanvaard wordt. Het gaat hier echter slechts om onze persoonlijke analyse. De uitvoering van de tekst en de houding van de overheden zullen ons meer informatie verschaffen. Ten slotte merken we op dat artikel 6, in tegenstelling tot artikel 4, uitdrukkelijk de nietigheid van de rechtsgevolgen bepaalt van een mededeling die verstuurd wordt naar een overheid, als deze overheid de mogelijkheid om via elektronische weg met haar te communiceren niet openbaar gemaakt heeft. ONDER DE LOEP 4. De overheid is verplicht om de veiligheid van de procedure te waarborgen Het is belangrijk om de elektronische gegevens-overdracht gepaard te laten gaan met waarborgen inzake betrouwbaarheid en veiligheid. We maken een onderscheid tussen 2 soorten waarborgen : - waarborgen met betrekking tot de elektronische omgeving, m.a.w. die van het gebruikte medium - waarborgen met betrekking tot de inhoud van de communicatie De twee soorten worden nogal uitdrukkelijk voorgeschreven door artikel 5 : “De overheid neemt alle technische en organisatorische maatregelen die nodig zijn om de veiligheid van de communicatie via elektronische weg te waarborgen, rekening houdend met het doel, de aard en de inhoud van deze communicatie.” En wat verder in hetzelfde artikel staat het volgende : “(...) moeten de veiligheidsmaatregelen de vertrouwelijkheid, de authenticiteit en de integriteit van de uitgewisselde gegevens waarborgen en het bewijs van deze uitwisseling toelaten.” De ordonnantie legt het beginsel vast en vervolgens is het aan de overheid om het toe te passen in haar processen. De overheid moet haar maatregelen vastleggen in een protocol dat onderworpen wordt aan de goedkeuring van het gewestelijke Ministerie bevoegd voor informatica. Maar zoals we verder zullen zien, verstaan we onder overheid veel meer dan de gewestelijke overheid. Voor de gemeenten kunnen we dus van toezicht spreken. De uitvoering van de veiligheidsvoorwaarde wordt noch in de ordonnantie, noch in de omzendbrief beschreven. Dat is begrijpelijk, aangezien er verschillende communicatiewijzen zijn en het vereiste niveau met de tijd en de technologische ontwikkelingen kan veranderen. Dit zal het in een eerste fase echter niet gemakkelijk maken om deze eisen vast te leggen. Biedt de ordonnantie de overheid dan de ondersteuning van het Centrum voor Informatica van het Brussels Gewest aan om tegemoet te komen aan dit probleem ? Hopelijk geldt deze ondersteuning voor alle openbare actoren die door de ordonnantie bedoeld worden, dus ook de gemeenten. De inhoud van de communicatie moet dus veilig zijn. De derde paragraaf van artikel 5 beschrijft nog steeds de veiligheid. Deze veiligheid heeft betrekking op : - de vertrouwelijkheid van de communicatie - de authenticiteit - de integriteit van de uitgewisselde gegevens De handtekening en de andere authenticatievormen bij de indiening van het verzoek De vierde waarborg is opgenomen in artikel 7 en betreft het geval waarin de communicatie een handtekening vereist. - handtekening : in artikel 7 van de ordonnantie komt het geval aan bod wanneer de uitgewisselde handeling ondertekend moet worden. “Wanneer door of krachtens een ordonnantie bepaald wordt dat een bericht, om de rechtsgevolgen tot stand te brengen waarin door de toepasselijke wettelijke en reglementaire bepalingen is voorzien, moet worden ondertekend en de aard van het bericht zich daartegen niet verzet, kan aan deze vereiste worden voldaan door een elektronische procedure. De overheid bepaalt nader de elektronische procedure die op een aan de omstandigheden aangepaste en aantoonbare wijze de authenticiteit en de integriteit van de gegevens waarborgt. Het gebruik van de elektronische identiteitskaart of vreemdelingenkaart kan worden verplicht.” Bij het onderzoek van het voorontwerp van ordonnantie van 13 februari 2014 is de afdeling Wetgeving van de Raad van State zeer behoedzaam geweest in de afstemming van artikel 7 van de ordonnantie op artikel 4, §§4, 5 van de wet van 9 juli 2001 betreffende de elektronische handtekening. Kort samengevat, bepaalt deze wetsbepaling de gelijkstelling van de elektronische handtekening aan de handgeschreven handtekening en de afwezigheid van gebruiksbeperkingen. De Raad van State besloot bijgevolg het volgende : “(...) kan artikel 7 [van de ordonnantie van 2014] niet doen uitschijnen dat aan het vereiste dat een mededeling moet worden ondertekend, door een elektronische procedure kan worden voldaan indien de aard van de mededeling daaraan niet in de weg staat. Artikel 7 zou aldus immers het onvoorwaardelijk karakter van de regel vervat in artikel 4 van de wet van 9 juli 2001 uithollen.” Als we één werkwoord moeten onthouden in dit artikel 5, dan is het wel “waarborgen”. Het houdt een resul-taatsverbintenis in voor de overheid. De Raad van State zet uiteen dat de ordonnantie aanvullende voorwaarden zou toevoegen die strijdig zijn met de wet, hoewel deze laatste een hiërarchisch hogere norm is. Maar zoals we reeds stelden, kunnen de communicatiemiddelen talrijk en uiteenlopend zijn. En als de communicatie gebeurt met een middel dat beide communicerende partijen vreemd is 8, wordt de waarborgverplichting voor de overheid heel wat moeilijker aangezien zij er de volledige controle niet over heeft. - authenticatie : De voorbereidende werkzaamheden vermelden de mogelijkheid om de handtekening te laten wegvallen ten voordele van andere gelijkwaardige maatregelen die de authenticiteit en de integriteit van de handeling waarborgen. De gewestelijke wetgever vergelijkt deze methode met de 8 Bijvoorbeeld omdat het communicatieplatform aan geen van beide toebehoort. Nieuwsbrief 2014/04 17 ONDER DE LOEP methode waarvan gebruikgemaakt wordt in de toepassing “Tax-On-Web” die beveiligd wordt door sterke authenticatiemaatregelen. De identiteitskaart of vreemdelingenkaart zou een nuttig authenticatiemiddel kunnen zijn. Dit zal het werk van de gemeentelijke ambtenaren die gemachtigd zijn om administratieve handelingen te ondertekenen, heel wat makkelijker maken, vooral inzake burgerlijke stand. • iedere andere publiekrechtelijke rechtspersoon die afhangt van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest - Als de overheid die het bericht verzendt, en de geadresseerde allebei hetzelfde systeem gebruiken, wordt het bericht beschouwd als “verzonden” zodra het bericht toegankelijk wordt voor de geadresseerde (aangezien het bericht in dit laatste geval per definitie ditzelfde systeem voor gegevensverwerking nooit verlaat). Het meest voor de hand liggende voorbeeld volgens is een formulier dat online ingevuld moet worden op de website van de administratie. • de entiteiten met rechtspersoonlijkheid die handelen in het algemeen belang 9 Hoe wordt het ogenblik van "ontvangst" van het bericht bepaald ? • structuren waarvan “hetzij de activiteit in hoofdzaak wordt gefinancierd door de overheden of instellingen [zoals hoger vermeld], hetzij het beheer is onderworpen aan toezicht door deze overheden of instellingen, hetzij de leden van het bestuursorgaan, het leidinggevend orgaan of het toezichthoudend orgaan voor meer dan de helft door die overheden of instellingen zijn aangewezen “10. Het bericht wordt beschouwd als “ontvangen” door de overheid wanneer het het systeem voor gegevensverwerking bereikt waarover de overheid controle heeft 13. Het gaat hier niet om het ogenblik waarop het bericht geopend wordt. 5. Op welke overheden is de ordonnantie van toepassing ? Onder “overheid” verstaat de ordonnantie met name : • het Gewest • de gemeenten • intercommunales • overheidsbedrijven 11 6. Bewijs van verzending of ontvangst ? Bij elke communicatie maken we een onderscheid tussen de “verzending” en de “ontvangst” van de communicatie. De enige vraag die belangrijk is voor de ordonnantie, is de bepaling van de ogenblikken 12 van verzending of ontvangst door de overheid. De ordonnantie houdt daarbij geen rekening met natuurlijke personen, rechtspersonen of feitelijke verenigingen. Deze vraag wordt geregeld in artikel 8 van de ordonnantie. Hoe wordt het ogenblik van “verzending” van het bericht bepaald ? De wetgever maakt een onderscheid tussen 2 voorbeeldgevallen afhankelijk van het systeem voor gegevensverwerking dat de overheid en de burger gebruiken : - de overheid die het bericht verzendt, en de geadresseerde gebruiken niet hetzelfde gegevens- 18 verwerkingssysteem : de informatie wordt geacht verzonden te zijn op het ogenblik dat het bericht het systeem voor gegevensverwerking verlaat waarover de “verzender” controle heeft. De voorbereidende werkzaamheden zijn duidelijk : het bericht is verzonden wanneer “het bericht zich buiten het bereik van de overheid bevindt”. 7. Machtiging van de regering om procedures te creëren Omdat ze uitdrukkelijk vormvoorschriften op papier vermelden, zijn er momenteel heel wat Brusselse reglementeringen die het gebruik van elektronische procedures in de weg staan. Elk van deze reglementeringen wijzigen door er de mogelijkheid in op te nemen om informatie uit te wisselen via elke drager (inclusief elektronische dragers), zou te veel tijd in beslag nemen. En dus heeft de Brusselse wetgever voor een andere oplossing in 2 stappen gekozen. Delegatie aan de regering De wetgever heeft voor snelheid geopteerd : de regering krijgt een delegatie om elektronische communicatieprocedures uit te werken, zonder de wetswijziging van de basisteksten af te wachten die nog altijd de verplichting voorschrijven om documenten op een papieren drager te versturen, alle documenten met de hand te ondertekenen, ... De bevoegdheden en termijnen voor de Regering staan in artikel 9 van de ordonnantie van 13 februari 2014 : 9 Territoriale entiteiten zoals de federale staat, de gewesten en de gemeenten zijn publiekrechtelijke rechtspersonen. Bovendien kunnen gemeenten onder hun toezicht publiekrechtelijke rechtspersonen creëren die belast zijn met een exclusieve taak op het gebied van openbare dienstverlening, bekleed zijn met een deel van het openbare gezag en exclusief onderworpen zijn aan het publiekrecht. Zie hierover P. GOFFAUX, “Dictionnaire élémentaire de droit administratif”, Bruylant, 2006, p. 193. 10 Zie art. 2 van de ordonnantie. 11 Parl. St., op.cit., p. 3. 12 Andere teksten pakken het ietwat anders aan en leggen geen ogenblik vast, maar een deadline waarbinnen de handeling geacht wordt ontvangen te zijn door de administratie. Artikel 2 van het besluit van 12 april 1999 tot bepaling van de procedure voor de gouverneur of voor het college van burgemeester en schepenen inzake bezwaarschrift tegen een provincie- of gemeentebelasting bepaalt bv. dat de overheid vanaf de ontvangst van het bezwaarschrift 8 dagen heeft om een ontvangstbewijs te bezorgen. 13 Zie art. 8, 2e lid van de ordonnantie. Nieuwsbrief 2014/04 ONDER DE LOEP “De regering kan, binnen de 60 maanden vanaf de inwerkingtreding van deze ordonnantie, in alle ordonnanties bepalingen aanpassen om de erin vervatte noodzaak om informatie te verwerken of mee te delen door middel van papieren documenten af te schaffen. De mogelijkheid om deze informatie te verwerken of mee te delen door middel van elektronische gegevensverwerking moet aan de omstandigheden aangepaste, gelijkaardige waarborgen bieden.” De regering beschikt dus over 60 maanden om het nodige te doen. Deze termijn begint te lopen op 15 maart 2014 (datum van inwerkingtreding van de ordonnantie) en eindigt dus half maart 2019. Bevestiging door het parlement Vervolgens beschikt de wetgevende macht over 15 maanden om de door de regering getroffen maatregelen te bevestigen, zodra ze genomen zijn. Deze bevestiging bestaat in de juiste wijziging van de oude wetgeving voor de opname van de mogelijkheid om te communiceren via elke drager (inclusief informaticadragers). Bij afwezigheid van een wetgevende bevestiging blijven de procedures zonder enig gevolg. Dit aspect van de ordonnantie baart ons zorgen. We zullen de wetgever wijzen op de risico's met betrekking tot de lotsbestemming van de handelingen onder invloed van een nieuwe elektronische procedure die nadien "niet bevestigd" wordt, en op de juridische onzekerheid die dit kan teweegbrengen : betwistingen, nietigverklaring van reeds genomen beslissingen, met financiële schade tot gevolg, en aansprakelijkheidsrisico's, vooral voor de administraties, zonder het misnoegen van de burgers en het imago van de overheidsdienst te vergeten. 8. Het CIBG werkt de procedures uit. Alleen ? Het Centrum voor Informatica voor het Brussels Gewest (CIBG) is belast met de organisatie en concrete implementatie van de maatregelen en communicatieprocedures. Bovendien geldt het volgende : “De veiligheidsmaatregelen worden vastgelegd in een protocol dat, na goedkeuring door de minister bevoegd voor de gewestelijke informatica, gepubliceerd wordt op de website van de overheid 14.” We stellen de vraag naar de mogelijkheid voor de gemeenten om hun eigen IT-providers en -diensten te gebruiken, zonder per se een beroep te moeten doen op het CIBG. Volgens mij is het niet verboden om de interne diensten van de gemeente in te schakelen die het beste beeld hebben van de behoeften en het volume van de verzoeken, formulieren ene-mails die verwerkt moeten worden. De omzendbrief sterkt ons in onze mening : 14 15 16 17 “Een administratie kan 15 dus beslissen om voortaan haar aanvraag formulieren via het elektronisch loket https://irisbox.irisnet.be aan te bieden.” Het zal waarschijnlijk een van de opties blijven om een beroep te doen op het CIBG. We kunnen ons echter afvragen in welke mate het CIBG, een gewestelijke instelling, zal antwoorden op verzoeken van niet-gewestelijke overheden, zoals de gemeenten. Enkele mogelijke toepassingen De beginselen in de ordonnantie zouden - eens ze toegepast worden - interessante mogelijkheden bieden voor de gemeenten. We denken bijvoorbeeld aan : - begraafplaatsen en lijkbezorging, voor de afgifte van toelatingen tot begraving 16 - de gemeentebelastingen voor de indiening van een klacht, de oproep tot hoorzittingen en de betekening van een procedure tot belasting van ambtswege, waarvan vooral het beheer gemakkelijker zal worden dankzij uitwisselingen met de overheid via e-mail Naast de onlangs goedgekeurde tekst bestaan er al procedures voor elektronische uitwisselingen. Enkele voorbeelden : - op het vlak van stedenbouw worden vergunningen via e-mail gecommuniceerd met behulp van het Nova-systeem - inzake het beheer van het openbare domein : om de reservering van het openbare domein en het beheer van werkzaamheden op de openbare weg vlotter te laten verlopen, heeft Mobiel Brussel onlangs een nieuwe tool in gebruik genomen, nl. het platform Osiris.17 Besluit Zonder al onze bovenstaande opmerkingen te herhalen, zou de gewestelijke overheid op zijn minst de volgende stappen moeten ondernemen in het kader van de uitvoering van het elektronische communicatieproces : - de snelle goedkeuring van besluiten met de gepaste informaticaprocedures die gepaard gaan met waarborgen op het gebied van veiligheid en authenticatie, zowel qua vorm als qua inhoud van de communicatie. De procedures mogen niet verwarrend zijn, maar moeten goed op elkaar afgestemd, homogeen en gemakkelijk toe te passen zijn, zowel voor de gemeenten als voor de burgers. Zoals Staatssecretaris Bruno De Lille terecht opmerkt in de toelichting van de tekst : “(...) Deze benadering, in twee stappen en domein per domein [de procedures invoeren en de wetten nadien wijzigen], is wenselijk gelet op de diversiteit van de bestaande regelgeving die in aanmerking komt voor dergelijke aanpassingen. (...) Niet elk domein vergt Zie art. 5 van de ordonnantie. Wij benadrukken dit zelf. Zie B. Nikolova, “Burgerlijke stand : de modernisering roept al vragen op”, Nieuwsbrief 2013-4, p. 26. Osiris is operationeel sinds 7 april 2014. Meer info vindt u op de website osiprod.irisnet.be. Nieuwsbrief 2014/04 19 ONDER DE LOEP namelijk eenzelfde niveau van veiligheidsvereisten, bijvoorbeeld inzake authenticatie of bewijs. Er moet echter over gewaakt worden dat doorheen de verschillende bestuurlijke domeinen in deze context een gezamenlijke visie wordt gehanteerd zodat men niet vervalt in een gefragmenteerde en ongecoördineerde aanpak. Om deze reden wordt dit voorontwerp van ordonnantie aangevuld met een voorontwerp van omzendbrief 18.” - opdat de ordonnantie een nuttig effect zou hebben, wordt een systematische aanpak aanbevolen, onder meer aan de hand van een inventaris van de gewestelijke wetteksten die gewijzigd dienen te worden in het kader van de machtiging tot elektronische communicatie en elektronische handtekening ; - wat de gemeenten betreft, moeten we voor ogen houden dat ordonnanties maar een deel van de geldende normen in de gemeenten zijn. Heel wat aangelegenheden blijven federaal en ontsnappen dus aan de aangekondigde administratieve vereenvoudiging van de Brusselse wetgever. We nemen er nogmaals onze voorbeelden van daarnet bij : • inzake lijkbezorging en begraafplaatsen (en zelfs in het algemeen op het gebied van burgerlijke stand en bevolking) : hoewel de wet van 20 juli 1971 op de begraafplaatsen en de lijkbezorging wel degelijk op 1 januari 2002 19 geregionaliseerd werd, staan sommige bepalingen met betrekking tot de bevoegdheid van de ambtenaar van de burgerlijke stand terzake in het Burgerlijk Wetboek. Het is bijna ondenkbaar dat een ordonnantie daaraan afbreuk zal doen. En dan is er nog de kwestie van de verantwoordelijkheid van de gemeente, maar ook gewoon van haar rol als aanspreekpunt dat dicht bij de burger staat. De ambtenaar van de burgerlijke stand inzake lijkbezorging en begraafplaatsen draagt een grote verantwoordelijkheid in het kader van de afgifte van de toelatingen tot cremeren en begraven. De uitvoering van een eventuele informaticaprocedure moet daar rekening mee houden ; • inzake gemeentebelastingen treedt het college op als voorafgaande filter en “administratieve rechter” in het kader van het onderzoek van een klacht. De informaticaprocedure voor de uitwisseling van documenten en betekeningen zou waarborgen moeten bieden, onder meer de waarborg van een welbepaalde datum waarop de belastingplichtige indien nodig naar de rechtbank van eerste aanleg kan stappen. - ten slotte stellen we ons vragen over de doeltreffendheid van de ordonnantie voor de andere aangelegenheden die vallen onder de gemeentelijke bevoegdheden, maar wanneer de gemeente optreedt als gedeconcentreerde 20 overheid 20. Inzake burgerlijke stand en bevolking leeft de lokale overheid zo een federale wetgeving na. Om efficiënt op te treden in al deze aangelegenheden, zou de gewestelijke overheid moeten inzetten op een gecoördineerde actie ten aanzien van de administratieve vereenvoudigingsmaatregelen die op federaal niveau genomen werden. Anders zouden er zich wel eens verschillende of zelfs tegenstrijdige procedures kunnen opstapelen. Wat de hiërarchie van de normen betreft, oefent het gewest een natuurlijk toezicht uit over de gemeenten, maar het is daarom niet de enige hogere autoriteit. Er moet ook rekening gehouden worden met de federale wetgeving. Idealiter zouden de hervormingen met het oog op de administratieve vereenvoudiging parallel en coherent tot stand moeten komen. Ter herinnering : de bruikbaarheid en uitvoerbaarheid van de procedures hangen af van een gepaste wetswij-ziging binnen 15 maanden nadat de gewestelijke beslui-ten die deze procedures invoeren in het Belgisch Staatsblad gepubliceerd werden ... We zullen de toe-zichthoudende overheid zeker wijzen op de gevaren bij overschrijden van deze termijn en de onzekerheid met betrekking tot de lotsbestemming van de handelingen die in de tussentijd gesteld worden. Indien de wetgever niet in actie komt, zal de gemeente de gevolgen, name-lijk mogelijke beroepen van burgers, aan den lijve ondervinden. Ten slotte pleiten wij voornamelijk voor een verduidelijking van de ordonnantie en delen wij de mening van de Raad van State dat de ordonnantie in dit stadium meer een algemene intentieverbintenis blijft dan een basis voor concrete mechanismen die toegepast moeten worden. Niettemin sluit de tekst aan bij een politiek streven naar administratieve vereenvoudiging, waaraan het meerderheidsakkoord van juli 2014 nogmaals herinnert met de volgende woorden : “De regering zal erop toezien om zo ver mogelijk te gaan in het online administratief beheer.”21 Boryana R. Nikolova & Philippe Delvaux Wettelijke basis • Ordonnantie van 13 februari 2014 betreffende communicatie via elektronische weg in het kader van de betrekkingen met de overheden van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest (B.S. 5 maart 2014, Inforum 281022) • Omzendbrief van 27 maart 2014 betreffende communicatie via elektronische weg in het kader van de betrekkingen met de overheden van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest (B.S. 23 mei 2014, Inforum 283887) 18 Parl. St., op.cit., p. 4. 19 Bijzondere wet van 13 juli 2001 houdende overdracht van diverse bevoegdheden aan de gewesten en de gemeenschappen, B.S. 3 augustus 2001. 20 Deconcentratie is een manier om de overheidsdienst te organiseren, die zich kenmerkt door een beperkte autonomie, aangezien de gedeconcentreerde overheid een delegatie gekregen heeft om taken uit te voeren onder de hiërarchische controle van de delegerende overheid. De werking van de gemeente op het gebied van burgerlijke stand en bevolking vormt een mooi voorbeeld van een “gedeconcentreerde taak”. 21 Meerderheidsakkoord van 20 juli 2014, p. 24. Zie ook de bepalingen ivm de Small Business Act op p. 23 en de administratieve vereenvoudiging op p. 82 en 88. Nieuwsbrief 2014/04
© Copyright 2024 ExpyDoc
